張滿銀

(北京科技大學 馬克思主義中國化研究所，北京 100083)

一、引言

習近平總書記在中共十九大報告中提出，創(chuàng)新和完善宏觀調控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產業(yè)、區(qū)域等經濟政策協(xié)調機制，堅定實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，這是貫徹新發(fā)展理念，加快完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義現(xiàn)代化經濟體系的一項重大任務。

國家級區(qū)域規(guī)劃是國家發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分，是進行國民經濟宏觀調控的重要“抓手”之一，是指以跨區(qū)域經濟社會發(fā)展為對象編制的發(fā)展規(guī)劃，是重大國家戰(zhàn)略和國家總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細化落實，是重大國家戰(zhàn)略和國家總體規(guī)劃的支撐，也是國家指導特定區(qū)域發(fā)展、制定相關政策以及編制區(qū)域內省(自治區(qū)、直轄市)級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的重要依據?！笆晃濉币詠?，中央政府已經批準或批復(僅就國家發(fā)展和改革委員會主管)的國家級區(qū)域規(guī)劃至少有39個，這些國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效需要采取及時有效的科學方法進行評估。我國過去長期存在“重編制，輕評估”的現(xiàn)象，對于諸如誰來評、評什么、怎么評以及如何建立科學有效的評估機制等問題，目前在理論和實踐上仍處于探索階段，還沒有形成系統(tǒng)的理論成果和可用于指導實踐的操作指南。國家級區(qū)域規(guī)劃在國民經濟發(fā)展中的協(xié)調和帶動作用十分明顯，因而研究和建立國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的理論、方法、內容和機制，按時、保質、保量做好對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的工作，切實提高國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效，重要且緊迫。

二、對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的回顧

(一)對國家級區(qū)域規(guī)劃實施理論研究的回顧

我國的國家級或省級區(qū)域規(guī)劃主要是在20世紀二三十年代的重點城市規(guī)劃與工礦區(qū)規(guī)劃的基礎上逐漸發(fā)展起來的。早期實施的區(qū)域規(guī)劃與國土規(guī)劃基本不做區(qū)分(胡序威,1998)，隨著區(qū)域規(guī)劃實踐的逐漸深化，進一步認識到區(qū)域規(guī)劃是對規(guī)劃區(qū)域未來的設想，是描繪區(qū)域未來經濟建設的藍圖(崔功豪 等,2006)。國家級區(qū)域規(guī)劃主要是由中央有關部門提出和制定的,部分是地方主動提出并獲得中央部門批準的，這種上下互動出臺的區(qū)域規(guī)劃進一步明確了特定區(qū)域發(fā)展的目標和方向(陳耀,2010)。吳殿廷等(2012)認為當前國內普遍存在重規(guī)劃結果、輕規(guī)劃過程以及忽視規(guī)劃反饋調整的現(xiàn)象，建立完善的區(qū)域規(guī)劃評估制度既是提高區(qū)域規(guī)劃工作質量的手段，也是改進社會決策、保障區(qū)域科學發(fā)展的需要；不論區(qū)域規(guī)劃本身多么科學合理，都必須根據區(qū)域規(guī)劃運行過程中出現(xiàn)的新情況加以調整；一個好的區(qū)域規(guī)劃，也應該具有相當?shù)膹椥裕试S在實踐中修正和完善。也就是說，區(qū)域規(guī)劃的實施是特定區(qū)域發(fā)展的行動指南，其范圍、內容和成效是一個不斷拓展和改進的過程。

我國不同時期實施的國家級區(qū)域規(guī)劃的重點及其規(guī)劃體系在不斷完善和健全。20世紀80年代初，致力于編制和實施地區(qū)國土開發(fā)整治規(guī)劃；20世紀80年代中后期，主要編制和實施經濟協(xié)作區(qū)區(qū)域規(guī)劃；20世紀90年代，重點編制和實施大經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃；2000年至今，重點編制和實施不同層級與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略相銜接的區(qū)域規(guī)劃(段娟,2014)?！笆晃濉币?guī)劃將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，這對區(qū)域規(guī)劃的創(chuàng)新產生了重要影響，為今后豐富和完善區(qū)域規(guī)劃理論體系、區(qū)域規(guī)劃內容、區(qū)域規(guī)劃空間體系，同時為促進區(qū)域規(guī)劃與其它空間規(guī)劃的融合提供了有力保障(方忠權 等,2008)。樊杰等(2015)認為，在面向“十三五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，需要重新審視我國的區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，這是區(qū)域治理體系的重要組成部分；需要創(chuàng)新區(qū)域政策體系，采用類型區(qū)和政策區(qū)兩個維度共建區(qū)域政策體系；要更加注重約束型、限制性政策的運用，進一步完善國土空間開發(fā)格局，適應國土空間精細管理的要求，促進區(qū)域治理能力的提高。

我國國家級區(qū)域規(guī)劃的實施取得了很大成就，但也存在相當多的問題。李廣斌等(2006)認為區(qū)域規(guī)劃管理存在按照不同行政區(qū)劃分塊管理的現(xiàn)象，各管理部門間的管理權限也較為模糊，不同空間尺度和區(qū)域類型之間的區(qū)域規(guī)劃沖突嚴重，大大削弱了區(qū)域規(guī)劃實施的效能；區(qū)域規(guī)劃理論滯后，區(qū)域規(guī)劃管理落后，嚴重影響了區(qū)域規(guī)劃決策的科學性和實施的可行性。孫久文等(2011)認為我國區(qū)域發(fā)展中存在的突出問題是區(qū)域差距嚴峻、產業(yè)結構滯后和環(huán)境約束增強等，需要從區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)等方面提出解決問題的策略。丁任重等(2015)認為在我國區(qū)域規(guī)劃實施的具體過程中，存在政策碎片化、普惠化和非動力化等問題，今后應在國家總體規(guī)劃的指導下，重視區(qū)域政策的個性化，注重區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展，逐步建立區(qū)域協(xié)調機制，強化各規(guī)劃間的有效街接。肖金成等(2017)認為我國區(qū)域發(fā)展差距較大，欠發(fā)達區(qū)域經濟落后，仍然存在板塊利益格局日趨固化、地區(qū)間封鎖、無序開發(fā)和產能過剩等問題，區(qū)域管理不能適應新形勢和新要求，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的機制有待完善，需要在國家層面加強對其統(tǒng)籌協(xié)調。丁任重等(2015)認為在未來的區(qū)域規(guī)劃實施中，區(qū)域的經濟政策和經濟體制要相互配套，要依靠區(qū)域自身的發(fā)展，著力提升區(qū)域競爭力和發(fā)展質量。我國區(qū)域規(guī)劃實施中存在的諸多問題最終會影響特定區(qū)域規(guī)劃實施的成效，需要進行系統(tǒng)研究和評估(張可云,2005)，提出切實可行的、有針對性的解決措施。

(二)對國家級區(qū)域規(guī)劃評估實踐的回顧

對國家級區(qū)域規(guī)劃實施的評估，可以追溯到“十五”規(guī)劃末。2005年10月22日，國務院出臺了《關于加強國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國發(fā)〔2005〕33號)，明確在建立三級三類規(guī)劃管理體系的基礎上，要建立規(guī)劃(包括區(qū)域規(guī)劃在內)的評估制度。要求規(guī)劃編制部門要在規(guī)劃實施過程中適時組織開展對規(guī)劃實施情況的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，認真分析問題產生的原因，提出有針對性的對策建議；且要求適時對規(guī)劃進行調整和修訂，特別是總體規(guī)劃涉及的特定領域或區(qū)域發(fā)展方向等內容有重大變化的。

對國家級區(qū)域規(guī)劃實施的評估，主要開展于“十二五”規(guī)劃及其之后，其評價結果推動了區(qū)域規(guī)劃的進一步修訂和實施。2012年9月，國家發(fā)展和改革委員會批復《關于在山東省和廣西壯族自治區(qū)開展區(qū)域規(guī)劃和政策性文件實施中期評估試點的復函》(發(fā)改辦地區(qū)〔2012〕2734號)，同意山東和廣西兩省區(qū)分別就國家級區(qū)域規(guī)劃即黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃實施進行中期評估試點。之后，2014—2016年分別對實施了5年左右的16個區(qū)域規(guī)劃進行了多數(shù)中期和少部分屬于中前期、中后期的評估，并陸續(xù)委托第三方開展評估。2017年至今，相繼開展對大約9個已經實施了5年以上的區(qū)域規(guī)劃的中后期評估。其中，2015年7月4日，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《國家級區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521號)，提出對國家級區(qū)域規(guī)劃評估、評估結果應用和規(guī)劃修訂的要求。

“十三五”規(guī)劃中后期，黨中央、國務院對國家級區(qū)域規(guī)劃的實施評估提出了明確的要求?！吨泄仓醒?、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》(中發(fā)〔2018〕43號)要求“進一步健全區(qū)域規(guī)劃實施機制，加強中期評估和后評估”，要“建立區(qū)域發(fā)展監(jiān)測評估預警體系”?！吨泄仓醒?、國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》(中發(fā)〔2018〕44號)進一步明確要求,“加強規(guī)劃實施評估，規(guī)劃編制部門要組織開展規(guī)劃實施年度監(jiān)測分析、中期評估和總結評估，鼓勵開展第三方評估，強化監(jiān)測評估結果應用”，目的是使國家級區(qū)域規(guī)劃管理工作更加規(guī)范化和制度化，以期進一步加強國家級區(qū)域規(guī)劃的編制、實施和評估工作。

當然，從對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的具體實踐來看，我國區(qū)域規(guī)劃實施評估的理論、方法和內容等有待于在今后做進一步的總結、提高和優(yōu)化，迫切需要針對國家級區(qū)域規(guī)劃實施和評估中存在的重大問題，系統(tǒng)地加以研究和解決。

三、國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估存在的主要問題

(一)評估的組織體系不健全

目前我國還沒有建立起自我評估、委托評估和公眾評估有機分工與配合的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估體系。國家級區(qū)域規(guī)劃的自我評估，通常是由國家級區(qū)域規(guī)劃的牽頭編制和組織實施部門如國家發(fā)展和改革委員會所進行的自我評估。從國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的組織主體來看，2012年以來，就其中已評估過的17(1)包括廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經濟帶發(fā)展規(guī)劃、中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃、皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃、長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、海峽西岸經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)、丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃、促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃、國務院關于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見、全國海洋經濟發(fā)展“十二五”規(guī)劃和中原經濟區(qū)規(guī)劃等。個國家級區(qū)域規(guī)劃，有15個由一家央企工程咨詢公司承擔其評估任務，其余2個由兩個大學承擔。也就是說，目前第三方評估是國家級區(qū)域規(guī)劃最主要的評估方式。然而，真正具有獨立意義的國家級區(qū)域規(guī)劃委托評估是獨立于國家級區(qū)域規(guī)劃編制主體、實施主體和受益主體的第三方評估機構。事實上，目前缺乏真正具有獨立意義的第三方評估機構。另外，為使評估廣泛反映民意，提高公眾參與度，還應當吸收公眾對國家級區(qū)域規(guī)劃實施成效的評估意見。國家級區(qū)域規(guī)劃的自我評估、委托評估(包括政府部門委托評估或全國人大委托評估等)和公眾評估，需要在國家級區(qū)域規(guī)劃的起點評估(包括規(guī)范性評估和科學性評估)、過程評估(包括監(jiān)測評估、中期評估、階段性評估)和結果評估(包括后期評估、總結性評估)中進行合理分工與合作。

(二)評估的內容體系不系統(tǒng)

國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的內容具有一定的“共性”。當然，對于特定的國家級區(qū)域規(guī)劃評估的內容，往往也具有一定的“特殊性”。根據“十一五”至“十三五”期間已經實施的39(2)廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、關中—天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經濟帶發(fā)展規(guī)劃、中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃、皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃、長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、海峽西岸經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃、武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011—2020年)、丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃、山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃、河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃、福建海峽藍色經濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃、哈長城市群發(fā)展規(guī)劃、成渝城市群發(fā)展規(guī)劃、長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃、川陜革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃(2015年修訂)、中原城市群發(fā)展規(guī)劃、北部灣城市群發(fā)展規(guī)劃、關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃、呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃、蘭州—西寧城市群發(fā)展規(guī)劃、淮河生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃、漢江生態(tài)經濟帶發(fā)展規(guī)劃、中原經濟區(qū)規(guī)劃(2012—2020年)、贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃、洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃、珠江—西江經濟帶發(fā)展規(guī)劃、左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃、長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃、大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃、環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要。個國家級區(qū)域規(guī)劃內容的統(tǒng)計，規(guī)劃內容約30項，其中多數(shù)涉及區(qū)域發(fā)展的指導思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、空間布局、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、社會建設、開放合作、保障措施等，當然不同性質的區(qū)域規(guī)劃有不同的具體規(guī)劃內容。國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的內容體系不一定完全根據相應規(guī)劃文本的內容進行評估。其“共性”內容框架應該是相對統(tǒng)一的，至少應該包括區(qū)域規(guī)劃實施的組織是否健全、政策安排是否到位、主要發(fā)展目標的實現(xiàn)程度、區(qū)域空間布局和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況、重點任務完成情況、存在問題及建議等等，當然，也應該包括其發(fā)展環(huán)境變化對國家級區(qū)域規(guī)劃實施的影響程度。對于同類型的區(qū)域規(guī)劃，一般要求有評估的“共性”內容體系。當然，對于不同類型的區(qū)域規(guī)劃，客觀上要求有體現(xiàn)其“特殊性”的評估內容。目前，國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的內容體系往往根據特定規(guī)劃文本的內容進行評估，其評估的內容體系有待完善。

(三)評估的方法需要創(chuàng)新

目前，對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估主要是采取基于規(guī)劃文本設定的目標，評估其實施結果是否一致的評價方法。雖然這是國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的重要方法之一，但是往往由于規(guī)劃的目標和責任沒有事先層層分解和落實，使得這種評估方法的結果難與實施主體的績效直接掛鉤，易出現(xiàn)“有規(guī)劃，但找不到具體誰負責”的情況，導致無法對政府部門績效進行考核。對于國家級區(qū)域規(guī)劃設置的評估指標也存在不科學、不系統(tǒng)的問題，甚至出現(xiàn)類似于國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的評估體系，無法體現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃特點，這在一定程度上影響了國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的效果。在國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估中需要探索使用GIS工具等，增加空間維度成效評價的信息，如進行空間定量可視化分析。

(四)評估的指南及機制有待出臺和優(yōu)化

國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的指南是指導評估行動的依據和導引，對于規(guī)范其評估活動、保證評估質量和實現(xiàn)其評估作用至關重要。目前，我國尚沒有對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的組織主體、行為、方法、周期、程序等設定標準，主要靠行政命令對其進行指令性管控，加上評估的復雜性和準確評估的艱巨性，使得進一步提高評估成效的難度較大。因而，有待盡快出臺國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的指南。此外，目前雖然明確由國家發(fā)展和改革委員會作為主管部門牽頭開展國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的工作，且初步建立了評估反饋機制，但需要進一步建立起評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段之間有機協(xié)調和形成其責任主體、評估內容、任務分解等的完全評估機制。也就是說，對于國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的機制仍有待進一步優(yōu)化。

四、 解決國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估問題的主要對策

按時、保質和保量評估國家級區(qū)域規(guī)劃的實施成效，需要準確把握國家級區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關鍵性，切實建立起更加有效的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的機制。

(一)健全實施評估的組織體系

為了能夠更好體現(xiàn)國家級區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關鍵性的特點，應建立健全中央政府自我評估、中央政府委托評估、全國人大委托評估、公眾評估以及自我評估與委托評估相結合的區(qū)域規(guī)劃組織體系。

中央政府自我評估，通常是由國家發(fā)展和改革委員會牽頭組織進行的自我評估，可以得到最為直接的評估結果。事實上，自我評估是一種非常重要的評估形式，但由于評估的實質是對政府政績的評價，政府部門既是國家級區(qū)域規(guī)劃的制定者，又是組織和實施者，如果只進行自我評估，會使國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的公信力和應用價值有所缺失。

中央政府委托評估，通常由中央政府以課題研究的方式委托第三方研究咨詢機構(如智庫和大學等專業(yè)化評估機構或團隊)，被委托方按照中央政府的評估要求完成評估任務。這種評估方法具有一定程度的獨立性，評估結論相對真實可信。

全國人大委托評估是由全國人大委托獨立的專業(yè)的第三方評估機構進行評估。第三方評估機構在宏觀層面的形勢和政策把握、與上層規(guī)劃銜接、評估經驗、視野的開闊程度、評估方法的科學運用等方面，能夠顯著提升評估報告的質量。這種采用獨立的專業(yè)的第三方評估機構接受最高權力機構即全國人大委托評估的方法，能夠較為顯著地提升國家級區(qū)域規(guī)劃評估的公信力和執(zhí)行力。

公眾評估是由政府部門委托相關機構面向專家、企事業(yè)單位和公眾開展社會調查，旨在了解公眾對國家級區(qū)域規(guī)劃實施情況的評估。通過問卷調查，廣泛聽取社會各界對國家級區(qū)域規(guī)劃實施效果的評價意見，使評估結果廣泛反映民意，進一步提高國家級區(qū)域規(guī)劃實施的公眾參與度。

對于國家級區(qū)域規(guī)劃評估采取自我評估、委托評估和公眾評估相結合的方法，也符合國際上對于公共政策評估的做法和趨勢。在國家級區(qū)域規(guī)劃實施的起點評估、過程評估和結果評估中，自我評估、委托評估(包括中央政府委托評估和全國人大委托評估等)和公眾評估，需要進行合理分工與配合。一般國家級區(qū)域規(guī)劃實施的起點評估即對規(guī)劃方案的評估，需要委托獨立的第三方進行科學性、合規(guī)性和合法性的評估；國家級區(qū)域規(guī)劃實施的過程評估和結果評估主要包括動態(tài)監(jiān)測評估、中期評估、階段性評估、后期評估和總結性評估，一般以政府部門自我評估為主，當然，對于特殊的重大戰(zhàn)略性的國家級區(qū)域規(guī)劃的實施評估，一般需要由全國人大或政府部門委托獨立第三方進行評估。只有有效建立起自我評估、委托評估和公眾評估有機分工與配合的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的體系，才能更好地有效評估其實施成效。

(二)明確實施評估的周期和任務

國家級區(qū)域規(guī)劃本身的全生命周期包括制定、實施、評估和修訂等幾個基本階段。一般國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的周期主要包括年度監(jiān)測、中期評估和總結性評估等不同的階段。

年度監(jiān)測是中期評估、總結性評估等的基礎和關鍵。一是需要建立、運行和維護國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估監(jiān)測的信息化平臺，特別是收集、整理和健全監(jiān)測評估的數(shù)據庫；二是監(jiān)測其實施的組織體系、主體責任和任務分工是否落實到位；三是監(jiān)測其關鍵指標、重點任務、重點項目的進展；四是監(jiān)測其實施和政策跟進的保障情況；五是對年度監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出應對的措施；六是完成國家級區(qū)域規(guī)劃實施的年度監(jiān)測報告。

中期評估是在年度監(jiān)測的基礎上進行的更為全面的時間過半的階段性評估。一是重點評估規(guī)劃提出的主題和主線、發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位、區(qū)域發(fā)展空間布局的落實情況；二是評估其發(fā)展目標、重點任務、重大工程項目完成的進度、質量和預算的完成情況；三是評估其組織保障和區(qū)域政策安排的到位程度，特別是評估政府職責范圍內的重要事項；四是評估其實施中存在的主要問題，以及發(fā)展環(huán)境變化對國家級區(qū)域規(guī)劃實施的影響，并提出推進實施的建議等；五是形成國家級區(qū)域規(guī)劃實施的中期評估報告，并以適當形式反饋規(guī)劃實施主體及相關部門，且按要求上報國家發(fā)展和改革委員會、國務院、全國人大；六是發(fā)布國家級區(qū)域規(guī)劃實施的中期評估報告等。一般國家級區(qū)域規(guī)劃實施中期評估的時點截止到中期年的6月30日或12月31日。

總結性評估是在年度監(jiān)測和中期評估的基礎上，在規(guī)劃期結束時對其實施情況的全面總結，即全面評估其實施完成的成效。一是重點評估其實施對總體要求的貫徹程度；二是全面評估其內容和指標體系完成的一致性和成效；三是全面分析存在的主要問題和原因；四是全面評估發(fā)展環(huán)境變化對國家級區(qū)域規(guī)劃實施的影響；五是提交總結性評估報告，以適當形式反饋規(guī)劃實施主體及相關部門，按要求上報國務院；六是部分總結性評估報告需按要求提交全國人大常委會審議和報送黨中央；七是按規(guī)定發(fā)布國家級區(qū)域規(guī)劃實施的總結評估和審議報告，并為推動下一輪國家級區(qū)域規(guī)劃的調整、修訂和再實施提供依據等。一般國家級區(qū)域規(guī)劃實施總結評估的時點截止到終期年的12月31日。

(三)系統(tǒng)規(guī)范確定實施評估的重點內容

國家級區(qū)域規(guī)劃的實施評估是專門針對中央政府批準實施的區(qū)域規(guī)劃所進行的評估。應當按照《中共中央、國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》(中發(fā)〔2018〕44號)、《中共中央、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》(中發(fā)〔2018〕43號)以及《國家級區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》(發(fā)改地區(qū)〔2015〕1521號)等文件的要求，結合評估的適用性，具體確定國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的內容和指標體系。通過對“十一五”以來我國已經實施的狹義范圍的39個區(qū)域規(guī)劃的研究，發(fā)現(xiàn)其涉及的主要內容包括13個部分，參見表1。

資料來源：作者根據我國“十一五”以來實施的39個狹義范圍的國家級區(qū)域規(guī)劃文本整理。

目前已經實施的39個(狹義范圍)區(qū)域規(guī)劃內容本身呈現(xiàn)以下特點。一是共同關注(絕大部分)區(qū)域發(fā)展的指導思想、戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、區(qū)域空間布局、基礎設施建設、重點產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設和保障措施等8項內容。二是有24個國家級區(qū)域規(guī)劃沒有明顯的區(qū)域發(fā)展體制機制改革的內容；有14個沒有突出強調城鄉(xiāng)建設與統(tǒng)籌發(fā)展，當然更沒有提到鄉(xiāng)村振興；有8個沒有單列區(qū)域發(fā)展的原則；有10個沒有單獨設節(jié)強調社會建設。三是至少有21個國家級區(qū)域規(guī)劃沒有專門段落強調創(chuàng)新驅動發(fā)展；至少有30個國家級區(qū)域規(guī)劃沒有專門闡述共享發(fā)展的內容。當然，由于一些區(qū)域規(guī)劃的范圍、對象和制定的時期不同，其內容各有側重，不可能面面俱到。

參考39個國家級區(qū)域規(guī)劃內容研究的成果，考慮今后對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的可用性，國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的主要內容應聚焦特定國家級區(qū)域規(guī)劃提出的主題和主線、區(qū)域發(fā)展理念、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位、區(qū)域發(fā)展空間布局、主要區(qū)域發(fā)展目標(包括區(qū)域規(guī)劃的共性目標和個性目標)、重點任務、重大工程項目以及區(qū)域政策安排和組織保障，特別是政府職責范圍內的重要事項。

一般國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的內容框架包括四部分：一是對特定區(qū)域規(guī)劃的主要內容進行概述；二是對該區(qū)域規(guī)劃的實施進行評估；三是該區(qū)域規(guī)劃實施存在的主要問題和主要困難(包括對發(fā)展環(huán)境變化和影響的分析)；四是提出對特定國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的結論和建議。對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的重點內容具體包括：該國家級區(qū)域規(guī)劃實施的組織體系是否健全，責任分工是否明確，有沒有切實可行的政策安排；對國家級區(qū)域規(guī)劃在經濟、社會、生態(tài)和區(qū)域協(xié)同與帶動等方面的主要發(fā)展目標的實現(xiàn)情況的評估；對區(qū)域空間總體布局、結構協(xié)同以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌變化的評估；對主要園區(qū)建設水平、重點產業(yè)發(fā)展及其創(chuàng)新升級程度、基礎設施建設、社會事業(yè)與公共服務水平，以及生態(tài)環(huán)境與資源節(jié)約水平等重點任務和重大項目完成效果的評估。

(四)科學建立實施評估的“共性”指標體系

國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的指標體系的確定，既要對我國已經實施的眾多國家級區(qū)域規(guī)劃實際使用的指標體系進行研究，又要將已經實施的國家級區(qū)域規(guī)劃實際使用的指標體系和規(guī)范的理論上的評估指標體系進行對比，從而提出評估的“共性”指標體系。當然，對于一些特殊類型的國家級區(qū)域規(guī)劃實施的評估，可以增加“特殊”的指標體系。

通過對“十一五”以來我國已經實施的39個國家級區(qū)域規(guī)劃(狹義范圍)中使用的約70個指標的頻率統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)頻率在3次以上(不含3次)的只有22個指標，出現(xiàn)3次的有13個，出現(xiàn)2次的有10個，其它指標只出現(xiàn)了1次。理論上對主要發(fā)展目標實施評估的46個規(guī)范指標體系中，實際應用的只有22個指標，實際應用頻率不到一半，也就是說理論意義上的指標設計在已經實施的國家級區(qū)域規(guī)劃中使用的頻率并不高，理論和實際應用的指標差異較大。

在借鑒國內外經驗的基礎上，按照突出重點、問題導向和便于操作的原則，遴選和設計國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的指標體系。參考“十一五”以來39個國家級區(qū)域規(guī)劃中使用指標頻率統(tǒng)計的結果、歐盟近年來實施的ESPON(European Spatial Planning Observation Network，歐洲空間規(guī)劃觀測網)項目的關鍵指標選取的經驗以及后來歐盟關于領土凝聚力指標選取的經驗(European Community,2007;European Union,2013a,2013b)，將國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的“共性”指標體系歸納為“3+1”結構，即經濟、社會、生態(tài)三類，加上區(qū)域協(xié)同與帶動類共4類一級指標，又遴選出10個二級指標和20個三級指標。

(1)評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施成效的經濟指標，一般既要評估區(qū)域經濟發(fā)展的總體規(guī)模，又要評估區(qū)域內人均收入水平，特別是要評估城鄉(xiāng)居民實際收入的水平；既要評估區(qū)域經濟結構的變化，又要評估區(qū)域經濟的外向度等。重點選取了3個二級指標：對于經濟水平指標，一是選取GDP作為衡量規(guī)劃區(qū)域的經濟總量變化的指標，二是選取人均GDP作為衡量規(guī)劃區(qū)域內經濟發(fā)展水平的指標，三是選取城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均純收入作為衡量居民生活水平的指標；經濟結構指標選取三次產業(yè)結構比重變化(或者其中某一產業(yè)結構的比重)反映經濟結構的優(yōu)化；經濟外向指標選取進出口總額衡量規(guī)劃區(qū)域內對外貿易的總體規(guī)模和發(fā)展水平。

(2)評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施成效的社會指標，一般既要評估特定區(qū)域人口規(guī)模的發(fā)展水平和社會保障體系的共濟水平，也要突出評估科教發(fā)展水平對社會的影響等。重點選取了2個二級指標：對于人口發(fā)展指標，一是評估規(guī)劃區(qū)域內總人口規(guī)模發(fā)展變化，便于反映區(qū)域內人口數(shù)量與經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展是否相匹配，二是選取三項基本醫(yī)保參保率來衡量公共服務體系建設的保障水平；科教水平選取研發(fā)經費占地區(qū)生產總值的比重和科技進步貢獻率來衡量區(qū)域科技競爭實力和科技轉化為社會生產力的能力。

(3)評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施成效的生態(tài)指標不是狹義的環(huán)境保護概念，是用以評估特定國家級區(qū)域推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設的水平等。選取了2個二級指標：對于資源利用指標，一是選取每萬元GDP能耗來評估經濟活動對能源的利用程度，評估其經濟結構和能源利用效率的變化，二是評估國家級區(qū)域規(guī)劃范圍內的用水效率，選取每萬元GDP用水量；對于環(huán)境發(fā)展指標，一是選取森林覆蓋率來評估國家級規(guī)劃區(qū)域內森林面積占有情況或森林資源豐富程度及實現(xiàn)綠化程度，二是選取二氧化硫排放量和化學需氧量排放量來評估區(qū)域內主要污染物減排水平。

(4)國家級區(qū)域規(guī)劃實施成效評估的區(qū)域協(xié)同與帶動指標是反映國家級區(qū)域規(guī)劃所具有的戰(zhàn)略性、全局性和關鍵性特點的重要指標。國家級區(qū)域規(guī)劃的特定區(qū)域，往往是國民經濟重點發(fā)展區(qū)域和重點支持發(fā)展區(qū)域，目標在于實現(xiàn)其區(qū)域內及區(qū)域內外的協(xié)同發(fā)展和對區(qū)域內外的持續(xù)帶動作用，包括區(qū)域內的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌水平。選取了3個二級指標：對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展指標，一是選取區(qū)域產業(yè)結構差異化指數(shù)來評估區(qū)域內產業(yè)發(fā)展的協(xié)同水平，二是選取人均GDP的地區(qū)差距(泰爾指數(shù))來評估區(qū)域內人均GDP的差異；區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指標選取城鄉(xiāng)居民收入差距來評估規(guī)劃區(qū)域內的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展水平；對于區(qū)域帶動指標，一是選取規(guī)劃區(qū)經濟總量占國家(或省區(qū)市)經濟總量比重來評估規(guī)劃區(qū)域在更大區(qū)域空間中的發(fā)展帶動水平，二是選取核心區(qū)經濟總量占本規(guī)劃區(qū)經濟總量比重來評估區(qū)域內均衡發(fā)展的水平。

(五)全面建立有效的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估機制

全面、科學和有效地評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效，需要建立起更加有效的高質量的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的機制?？傮w而言，一是要貫徹落實新發(fā)展理念，適應新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的新需要，切實建立與全面建成社會主義現(xiàn)代化強國相適應的國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的新機制；二是聚焦特定國家級區(qū)域規(guī)劃實施提出的總要求，采取科學有效的方法，重點做好對國家級區(qū)域規(guī)劃各項目標、重大任務和重大項目落實情況的評估；三是強化跨區(qū)域、跨領域目標和任務的統(tǒng)籌協(xié)調的評估；四是協(xié)調運用年度監(jiān)測、中期評估和總結性評估，并將國家級區(qū)域規(guī)劃實施情況納入對各級領導干部考核的評價體系；五是“按時、保質、保量”全面完成國家級區(qū)域規(guī)劃的實施評估，為國家級區(qū)域規(guī)劃的更好實施提供決策依據。

具體來說，一是在評估準備階段，應當明確實施評估的相關責任主體，包括評估的委托方、被委托方、被評估方和其它相關方；選定評估方法；明確評估目標、任務和工作分工；提出評估要求并制定評估方案。二是在開展評估階段，這是評估活動中最為重要的階段，要按照國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的總體要求，綜合應用各種調查方法和評估方法，在全面收集和綜合分析信息的基礎上，客觀公證評價各項內容和指標體系完成的一致性和實施成效，“按時、保質、保量”完成評估報告。三是在結果應用階段，既要把形成的評估報告提交給同級人大常委會等，自覺接受人大監(jiān)督，認真研究處理和審議意見，及時報告整改結果；也要提交原審批機關備案和相關部門，使其了解規(guī)劃實施的最終成效；還要公布和落實評估報告，根據情況決定國家級區(qū)域規(guī)劃的修訂、再實施或者終止，其評估結果要成為對相關責任主體績效考核的依據。

對于國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估各階段中存在的改進意見，應該直接體現(xiàn)在下一輪對國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的準備、開展評估和結果應用中，“及時出臺規(guī)劃實施的配套政策，相應的管理體制調整到位”(中國工程咨詢學會,2014)，“切實建立起區(qū)域規(guī)劃實施中的分工、合作機制和監(jiān)督獎懲機制”(楊偉民,2010)，以及反饋機制和動態(tài)調整機制(翟啟江,2009)。

國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估機制的有效運行也是一種有計劃、分階段的系統(tǒng)運行過程，是其評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段及其構成之間整體協(xié)調推進、持續(xù)改進，并不斷提高其評估質量的循環(huán)和再循環(huán)過程。

五、結論與討論

全面、科學、有效評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效，是更好實施國家級區(qū)域規(guī)劃和更好全面“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”的重大任務。本文在回顧國家級區(qū)域規(guī)劃實施理論和和實踐的基礎上，指出其評估存在組織體系不健全、內容體系不系統(tǒng)、評估方法有待創(chuàng)新、評估指南有待出臺、評估機制有待優(yōu)化等問題，從而提出以下建議。一是需要建立和健全評估的組織體系。為更好體現(xiàn)國家級區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略性、全局性和關鍵性特點，應逐步健全由中央政府自我評估、中央政府委托評估、全國人大委托評估、公眾評估以及自我評估和委托評估相結合等多種評估方式有機構成的組織體系。二是評估的內容應聚焦特定國家級區(qū)域規(guī)劃實施提出的主題和主線、重大區(qū)域發(fā)展理念、戰(zhàn)略定位、空間布局、主要區(qū)域發(fā)展目標、重大任務、重大工程、重大區(qū)域政策安排以及組織保障，特別是政府職責范圍內的重要事項；同時也應包括組織體系是否健全，責任分工是否明確，有沒有切實可行的政策安排，在經濟、社會、生態(tài)和區(qū)域協(xié)同與帶動等方面的主要發(fā)展目標的實現(xiàn)情況等。三是需要出臺國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的指南，確定其年度監(jiān)測、中期評估和總結性評估等不同階段的任務，規(guī)范和設定其評估的內容、指標體系和時間節(jié)點等。四是需要切實建立起評估準備階段、開展評估階段和結果應用階段之間，各評估主體、評估內容和評估任務等有效銜接、協(xié)調推進的新機制。五是需要切實建立評估的信息化平臺，為科學有效評估國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效提供強有力的支撐。

當然，有些問題還需要進一步探討。一是具體的某個國家級區(qū)域規(guī)劃實施和評估的周期，往往與國民經濟和社會發(fā)展五年總體規(guī)劃等的實施和評估的周期有差異，兩者之間要不要統(tǒng)一或同步？國民經濟和社會發(fā)展五年總體規(guī)劃是我國發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃體系的統(tǒng)領性規(guī)劃，雖然各種規(guī)劃實施的起點不同，但在具體的實施中應該逐漸趨于同步，這樣不僅有利于國民經濟和社會發(fā)展五年總體規(guī)劃的具體落實，有利于國家級區(qū)域規(guī)劃的具體實施，也有利于更好提高國家級區(qū)域規(guī)劃實施的成效。二是如何耦合或避免一些國家級區(qū)域規(guī)劃范圍、內容、目標和措施的重疊或不銜接？如以“十一五”以來批準實施的主要國家級區(qū)域規(guī)劃的空間范圍為例，長江三角洲及周圍地區(qū)、中原及周圍地區(qū)、東南地區(qū)和珠江三角洲等局部地區(qū)，已被多個不同的國家級區(qū)域規(guī)劃重復規(guī)劃。雖然不同的國家級區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略目標和內容等側重點有所不同，但在同一空間上重復規(guī)劃多次，可能在一定程度上造成政策混亂，應引起注意。三是各省(自治區(qū)、直轄市)可能同樣制定了眾多域內的區(qū)域規(guī)劃，如何更好處理國家級區(qū)域規(guī)劃和省級區(qū)域規(guī)劃實施評估的關系？雖然國家級區(qū)域規(guī)劃和省級區(qū)域規(guī)劃是不同層級的區(qū)域規(guī)劃，但是兩者又有其統(tǒng)一性，特別是有些承擔國家重大改革發(fā)展戰(zhàn)略任務的省(自治區(qū)、直轄市)級區(qū)域規(guī)劃，經中央政府批準后就上升為國家級的區(qū)域規(guī)劃，如2008年1月以來，由中央政府批復的《廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《遼寧沿海經濟帶發(fā)展規(guī)劃》《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》《黃河三角洲高效生態(tài)經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《福建海峽藍色經濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等。對于已經成為國家級區(qū)域規(guī)劃的省級區(qū)域規(guī)劃的評估，原則上應按照國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估的要求進行評估，但其評估的內容和指標可以針對特定區(qū)域規(guī)劃的特點進行適度增減。對于沒有上升為國家級區(qū)域規(guī)劃的省級區(qū)域規(guī)劃的實施評估，要做好與省級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃評估的協(xié)調工作。

由于國家級區(qū)域規(guī)劃承擔著國家重大區(qū)域的重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務，只有真正實現(xiàn)國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估體系的內部一致性、垂直一致性和水平一致性，才能更好發(fā)揮國家級區(qū)域規(guī)劃的戰(zhàn)略導向和帶動作用。