楊健

摘 要：京津冀公共服務共建共享是加快落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵。審視京津冀區(qū)域合作發(fā)展的歷史脈絡可以發(fā)現，京津冀日益緊密的經濟一體化是推動區(qū)域公共服務共建共享的內生動力與客觀依據。近年來，京津冀公共服務共建共享在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等主要領域取得了階段性進展，但仍存在公共服務資源不均衡、供給主體參與度不足、區(qū)域整體合作協(xié)調機制尚未健全等諸多難點。應對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略關于公共服務共建共享的具體要求，結合目標定位與梯度遞進模式構建京津冀公共服務頂層設計，輔以建立公共服務協(xié)同發(fā)展治理機制、優(yōu)化財政轉移支付制度等配套措施，從而分階段推進區(qū)域公共服務的有機銜接并最終實現一體化發(fā)展。

關鍵詞：京津冀;京津冀協(xié)同發(fā)展;公共服務;共建共享

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-7168（2020）05-0079-09

一、問題的提出

區(qū)域經濟一體化的實現需要依托人才的優(yōu)化集聚，而均等的公共服務是吸引人才流動的關鍵。實現公共服務一體化，是解決區(qū)域協(xié)同發(fā)展的根本所在。自新中國成立以來，京津冀區(qū)域發(fā)展由區(qū)域協(xié)作邁向全面協(xié)同，其聚焦點也由經濟領域逐漸拓展至公共服務領域。然而，京津冀經濟發(fā)展的不平衡所導致的公共服務落差嚴重阻礙了協(xié)同發(fā)展格局的形成，甚至這種落差已經成為阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展推進的關鍵因素?，F實促使政府積極運用相關政策推進京津冀公共服務共建共享工作。2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要把京津冀公共服務作為一個區(qū)域整體統(tǒng)籌規(guī)劃，未來形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的社會公共服務發(fā)展新格局。2019年，習近平總書記在京津冀考察時明確提出要促進基本公共服務共建共享;天津市政府將京津冀公共服務共建共享列為天津“五互聯動”之一。由此可見，京津冀公共服務共建共享正成為落實京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的必然措施。

目前我國關于京津冀區(qū)域公共服務共建共享的研究還處于起步階段。孫久文提出應以均等化為導向，積極探索京津冀基本公共服務領域的合作[1]。孟慶國認為應制定統(tǒng)一的京津冀區(qū)域公共服務標準，在區(qū)域內實現公共服務互認互通[2]。葉堂林認為應通過京津冀協(xié)同創(chuàng)新，努力解決好地區(qū)間公共服務政策的相互銜接[3]。上述研究概略論述了京津冀公共服務共建共享的理論基礎和初步設想，但未有針對性地提出切合京津冀實際的具體實施框架與發(fā)展路徑。本研究把滿足人民日益增長的公共服務需求與落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略相統(tǒng)一作為基本公共服務共建共享發(fā)展的根本落腳點，系統(tǒng)梳理京津冀區(qū)域合作發(fā)展歷程，總結分析京津冀基本公共服務共建共享的實踐經驗與未來發(fā)展路徑，從多維度提出推進京津冀公共服務共建共享的宏觀思路，以期為落實京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略及疏解北京非首都功能提供參考依據。

二、由協(xié)作邁向協(xié)同：京津冀基本公共服務共建共享的理論邏輯

從國際經驗看，一個國家和地區(qū)的公共服務一體化是和經濟一體化進程同步發(fā)展的。國外學界和政府在區(qū)域經濟一體化進程中都特別強調和重視公共服務一體化建設。Eurofound認為經濟一體化過程中首先要解決的就是社會福利等公共服務一體化問題[4]（p.16）。歐盟作為跨區(qū)域協(xié)作的典范，其歐洲一體化的主要內容之一就是要求成員國為跨區(qū)域流動人員提供與當地居民同等的社會保障等相關公共服務。在功能主義的外溢理論看來，一體化本身就是一個不斷外溢的過程，不管是領域范圍的擴大、地理范圍的擴大等哪一種形式，實際上都屬于外溢[5]（p.240）。按照這種理論，由于經濟領域是最先進入一體化進程的，其對社會政策及相關公共服務領域的推動是毋庸置疑的，經濟的一體化進程外溢成社會公共服務需求，從而為公共服務的一體化協(xié)同發(fā)展提供了依據。換言之，經濟一體化是公共服務一體化的動力，公共服務一體化是區(qū)域經濟一體化發(fā)展的重要保障，兩者構成相互影響、雙向互動的關系。同理，京津冀公共服務共建共享的提出在一定程度上也可以用功能主義的外溢理論來加以詮釋，而深入梳理京津冀區(qū)域合作發(fā)展的歷史進程可以進一步檢驗外溢理論的合理性，這有助于深刻領悟黨中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以及構建與其相適應的公共服務發(fā)展新格局的基本理論邏輯。

京津冀區(qū)域包括天津、北京兩個直轄市和河北省全省，京津冀內部各省市之間長期的經濟活動和社會交往使得該區(qū)域客觀上形成了一個經濟統(tǒng)一體。京津冀區(qū)域合作歷史悠久，自明代北京成為都城以后，京津冀三地便商業(yè)往來頻繁。京津冀區(qū)域合作發(fā)展在不同時期具有不同的形式和特點，可以大致劃分為新中國成立以來特別是20世紀80年代的環(huán)渤海區(qū)域合作時期、20世紀90年代的首都經濟圈建設時期、21世紀初期的京津冀都市圈規(guī)劃時期和2014年以來京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略時期。

1.20世紀80年代：集中于物資協(xié)作的環(huán)渤海區(qū)域合作階段

20世紀80年代初期，涵蓋京津冀地區(qū)在內的環(huán)渤海區(qū)域合作拉開了我國區(qū)域經濟合作的序幕。這一時期的京津冀區(qū)域合作帶有強烈的政府主導色彩，主要集中于物資協(xié)作，以行業(yè)聯合為突破口建立各種市場和網絡，通過成立日常工作機構（如華北地區(qū)經濟技術合作協(xié)會等）協(xié)同區(qū)域合作事宜[6]（p.201）。這些最早的京津冀區(qū)域合作組織是政府為了協(xié)調企業(yè)間物資分配而建立的，主要通過政府間的高層協(xié)商解決地區(qū)間的物資調劑問題并指導企業(yè)開展橫向經濟聯合，并非推動區(qū)域一體化發(fā)展的主動選擇。

2.20世紀90年代：以產業(yè)合作為主的首都經濟圈建設階段

20世紀90年代初期，京津冀區(qū)域合作陷入低谷。在這一階段，以政府為主導的區(qū)域合作逐漸淡出，以市場為主導的區(qū)域合作尚未形成。20世紀90年代中期以來，政府和企業(yè)各個層面都認識到只有合作才能實現發(fā)展。1996年，北京市首次提出首都經濟圈概念，強調發(fā)展周邊就是發(fā)展自己的理念[7]（p.224）。中央政府及京津冀區(qū)域各政府部門在推進區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃、構建統(tǒng)一市場、消除壁壘等方面做出了積極努力。三地企業(yè)在農業(yè)、工業(yè)、旅游、交通、基礎設施方面開展了廣泛合作。京津冀區(qū)域協(xié)作發(fā)展初步形成了以政府合作為基礎、企業(yè)合作為主體的局面。

3.21世紀初期：多領域廣泛合作的京津冀都市圈規(guī)劃階段

2004年2月，國家發(fā)展和改革委員會召集京津冀發(fā)改委部門負責人在河北省廊坊市達成“廊坊共識”，確定了“京津冀經濟一體化”的發(fā)展思路[8]（p.2）。其主旨是突破合作體制機制障礙，聯合設立協(xié)調機構，選擇易于突破的領域開展合作。2004年11月，國家發(fā)展和改革委員會正式啟動京津冀都市圈規(guī)劃的編制工作[6]（p.203），該規(guī)劃是國家“十一五”規(guī)劃中一個重要的區(qū)域規(guī)劃。進入國家層面的“十二五規(guī)劃”時，京津冀區(qū)域合作已由初級階段的企業(yè)合作、部分生產資料合作拓展到涵蓋三次產業(yè)的產業(yè)合作、生產要素合作、基礎設施合作、區(qū)域資源環(huán)境合作以及區(qū)域治理在內的多領域的合作。

4.2014年至今：拓展至公共服務領域的京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略階段

黨的十八大以后，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。2014年，國務院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，促進基本公共服務均等化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展不可或缺的重要內容，要把京津冀公共服務作為一個區(qū)域整體統(tǒng)籌規(guī)劃，未來要形成京津冀優(yōu)勢互補、互利共贏的社會公共服務發(fā)展新格局。目前，京津冀區(qū)域已建立了多層次、寬領域的協(xié)作關系，京津冀協(xié)同發(fā)展進程也正向縱深推進，開始邁向均衡、包容、協(xié)調發(fā)展的新階段。

通過回顧與梳理簡要的歷史發(fā)展進程可以發(fā)現，京津冀區(qū)域一體化合作發(fā)展的突出成果首先表現為合作領域的擴大，即京津冀地區(qū)合作由少量的物資協(xié)作、產業(yè)合作等經濟領域逐漸拓展至公共服務領域，其次是合作深度的擴展，即京津冀一體化合作正從過去短期、暫時的區(qū)域層次的合作性行動及計劃發(fā)展為長期、常態(tài)化的國家層次的合作性發(fā)展戰(zhàn)略。根據功能主義外溢理論的解釋，不論是京津冀區(qū)域合作領域的擴大還是合作深度的擴展均屬于外溢，京津冀區(qū)域經濟越來越緊密的一體化深度協(xié)作逐漸外溢為對公共服務一體化協(xié)同發(fā)展的客觀需求。因此，京津冀區(qū)域經濟一體化為公共服務的共建共享與一體化發(fā)展提供了動力，而實現公共服務一體化也成為解決區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展的基礎支撐，推動京津冀基本公共服務共建共享正是順應了區(qū)域經濟一體化與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的內在要求。

三、京津冀基本公共服務共建共享的實踐探索及挑戰(zhàn)

區(qū)域經濟一體化以及國家自上而下的一體化政策推動為三地公共服務事業(yè)的發(fā)展提供了很好的機遇與條件。自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，特別是隨著公共服務共建共享任務的提出，國家及三地政府切實努力擴大公共服務供給，在京津冀基本公共服務共建共享方面尤其是在體現疏解非首都核心功能的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、社會保障等重要領域取得了若干新進展和新突破。這些探索為促進京津冀公共服務均等化和區(qū)域經濟社會發(fā)展積累了基本經驗。但與此同時，京津冀公共服務共建共享也面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境。

（一）京津冀公共服務共建共享的新進展

1.公共服務重點領域開啟一體化改革

近年來京津冀地區(qū)在教育、醫(yī)療、民政等多方面開啟一體化改革，公共服務一體化水平有所提高。2014年，河北省政府工作報告提出，要大力推動京津冀協(xié)同發(fā)展，積極承接京津教育、醫(yī)療等轉移。2015年，北京市與河北省簽署《京冀兩地教育協(xié)同發(fā)展對話與協(xié)作機制框架協(xié)議》，鼓勵在京高校開展區(qū)域教育合作。同年，北京和唐山兩市在曹妃甸啟動北京數字學校平臺系統(tǒng)，開啟合作辦學之路。2016年9月，《北京市“十三五”時期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》指出，支持在京中央高校和市屬高校以整體搬遷、辦分校、聯合辦學等多種方式向郊區(qū)、河北、天津轉移疏解，京津冀三地教育協(xié)同發(fā)展邁向深度合作。同時，河北通過制定完善相關政策，積極鼓勵引導北京社會資本來河北開辦高水平的?？漆t(yī)院，吸引高精尖的醫(yī)療衛(wèi)生人才來河北服務。2015年，首都醫(yī)科大學附屬北京安貞醫(yī)院等四家醫(yī)院正式簽署合作協(xié)議。2016年7月，首都醫(yī)科大學北京安貞醫(yī)院曹妃甸合作醫(yī)院揭牌成立。2016年9月，京津冀三地成立京津冀地區(qū)檢驗結果互認工作專家委員會，聯合發(fā)布首批臨床檢驗互認項目名單及醫(yī)療機構。2015年11月，京津冀三地民政部門簽署《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，探索在養(yǎng)老等十大領域進行合作。2016年6月，三地簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016年—2020年）》。2017年11月，京津冀三地民政部門聯合印發(fā)《關于增設京津冀養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展試點機構的通知》，進一步增設張家口九鼎老年公寓、滄州泊頭市福星園老年公寓等6家協(xié)同發(fā)展試點養(yǎng)老機構。

2.社會保險制度初步實現互聯互通

通過不斷完善體制機制并提高管理服務水平，京津冀區(qū)域社會保險事業(yè)取得了長足發(fā)展。在醫(yī)療保障方面，京津冀區(qū)域通過不斷加快醫(yī)療保險制度銜接，建立京津冀區(qū)域內異地就醫(yī)結算制度，逐步完善跨省市的區(qū)域社會保險體系。其內容主要涉及以省級異地就醫(yī)信息平臺為基礎，逐步實現省級醫(yī)保信息系統(tǒng)的即時連接，全面實現異地就醫(yī)人員醫(yī)療費用在就醫(yī)地報銷，即通過異地經辦機構委托代理的方式推動醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算，利用先進的技術手段，以整體規(guī)劃、區(qū)域整合為目標，逐步實現醫(yī)療保險參保人員異地就醫(yī)聯網結算。這對異地定點醫(yī)療機構和異地就醫(yī)人員的醫(yī)療費用監(jiān)管、基金安全維護起到了積極作用，也促使區(qū)域內部的溝通協(xié)調顯著增強。此外，京冀兩地還建立了養(yǎng)老和醫(yī)療保險轉移接續(xù)業(yè)務的聯席會議制度，定期交流、通報和協(xié)調基本情況，以提高轉移接續(xù)的工作效率。目前，在國家政策框架內，京津冀區(qū)域已初步實現企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)，并按照國家規(guī)定及時辦理參保繳費和轉接手續(xù)，以促使跨區(qū)域流動人員能夠及時享受基本養(yǎng)老保險待遇。

3.行政管理協(xié)同機制方面進行創(chuàng)新探索

京津冀三地積極響應國家號召，在社會公共服務相關領域的行政管理協(xié)同機制方面進行了一系列創(chuàng)新性的有益嘗試，開展了多種形式的先行試點和平臺建設，取得了較為突出的工作進展。2015年5月，曹妃甸在河北省率先成立行政審批局，將原來分散在22個審批部門的154項行政審批職能全部劃轉給該局，實現了“一枚公章管審批、一個中心全覆蓋”。2016年10月，京津冀三地在天津簽署《京津冀行政審批制度改革協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作共識》，推動行政審批改革和進一步“放管服”的協(xié)調合作。2016年，京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室等部門建立三省市常務副?。ㄊ校╅L定期會晤、京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室主任聯席會議、各部門常態(tài)化的“3+1”定期會商制度，以相對穩(wěn)定的行政協(xié)同溝通機制促進信息互通和行動統(tǒng)一。2017年，京冀（曹妃甸）人力資源和社會保障服務中心正式成立，兩地社保業(yè)務可在曹妃甸一站辦理。2017年8月，京冀兩地簽署《關于共同推進河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設戰(zhàn)略合作協(xié)議》，北京市在工作機制、公共服務等8個領域全面支持雄安新區(qū)建設。京津冀公共服務共建共享逐步進入深入推進的階段。

（二）京津冀公共服務共建共享面臨的挑戰(zhàn)與制約性障礙

1.京津冀區(qū)域整體合作協(xié)調機制尚未健全

目前，京津冀公共服務共建共享的合作尚處于探索階段，京津冀區(qū)域整體合作協(xié)調機制還不健全，缺乏穩(wěn)定的合作框架和對話機制支撐。一方面，三地政府間缺乏平等協(xié)商的協(xié)調機制;另一方面，區(qū)域層面也缺乏縱向的協(xié)調機制，尤其是缺乏區(qū)域整體的高層合作磋商機制。近年來，京津冀區(qū)域僅僅在一些重要領域進行了高層之間的雙邊互訪和多邊協(xié)商，但一直未能建立一套正式的高層協(xié)調機制。在區(qū)域合作協(xié)調組織機構方面，京津冀發(fā)展和改革委員會區(qū)域工作聯席會議的職能屬性使其并不具備決策和管理的性質，調控能力有限。當前的京津冀區(qū)域治理模式具有明顯的行政權力運行單向性。京津冀嚴格遵照“中央政府—省級政府—城市政府”的規(guī)則協(xié)作運行，很難自覺形成一種“城市政府—區(qū)域共同體—城市政府”的談判協(xié)調式制度安排。這導致三地的橫向聯系較弱，不能通過有效協(xié)商談判來解決區(qū)域共同的利益問題。

2.京津冀公共服務共建主體的參與度不足

京津冀地方政府分屬于三個不同的行政區(qū)域，受制于區(qū)域內部各行政主體的正常利益訴求、地方政府能力局限及短期行為等因素，京津冀三地對于推動公共服務共建共享的具體規(guī)劃及操作路徑方面的認識存在一定差異，所考慮的重點因素有所不同，配套的政策保障支持力度并不一致，這些都會影響區(qū)域間的合作參與和有效協(xié)調。另外，分稅制引致的地方保護主義對區(qū)域合作的直接影響很大，各地政府間的競爭意識很強。在區(qū)域協(xié)調發(fā)展的考核機制方面，圍繞區(qū)域協(xié)同發(fā)展的質量和效益的區(qū)域統(tǒng)一性考核評價體系尚未建立。各地政府多從本地政績考核和地方利益出發(fā)，區(qū)域合作在地方層面比較被動。加之，由于互利共贏的利益分享機制缺位，京津冀地區(qū)未能在各方利益結合點和合作切入點上取得重大突破，三地在推動區(qū)域公共服務一體化建設中缺乏足夠的參與動力。因此，京津冀公共服務共建共享的實質性進展與預期效果仍有差距。區(qū)域協(xié)同發(fā)展的整體利益與京津冀地區(qū)社會經濟發(fā)展的共同目標尚未充分實現。

3.三地公共服務資源不均衡制約共建共享進程

從社會公共服務方面看，2010年以來，京津冀地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等均呈現不斷完善之勢，但京津冀區(qū)域內部的公共服務資源不均衡狀況依然非常突出。以醫(yī)療資源為例，京津冀區(qū)域內部的醫(yī)療資源配置不均衡現象十分顯著。河北省醫(yī)療資源人均擁有量嚴重低于京津地區(qū)。由于區(qū)位條件優(yōu)越，北京市三甲醫(yī)院等優(yōu)質公共資源集聚，天津市也擁有一批優(yōu)質公共醫(yī)療資源。北京市擁有三級醫(yī)院93家，天津市擁有三級醫(yī)院31家，而河北省僅有三級醫(yī)院44家[9]（p.12）。再以2018年每千人擁有衛(wèi)生技術人員的數量為例，北京市擁有11.88名，天津市為6.7名，而河北省僅為6.10名;同時，河北省每千人擁有的醫(yī)療機構床位數和執(zhí)業(yè)醫(yī)師數分別僅相當于北京市的1/3和2/3[10]。近年來盡管京津冀地區(qū)的教育事業(yè)得到快速發(fā)展，但優(yōu)質教育資源在北京、天津兩市的高度集聚狀況依舊沒有發(fā)生明顯改變。以2018年每十萬人口各類學校平均在校生數量作為指標，北京、天津兩市在普通高等教育和研究生教育方面的優(yōu)勢非常突出，而河北省的教育發(fā)展仍然主要集中在基礎教育方面。京津兩地在高等教育領域可謂名校云集，而河北省的重點高校只有河北工業(yè)大學一所。在基礎教育領域，京津兩地憑借其教育現代化優(yōu)勢，早已涌現出一大批全國聞名的優(yōu)質幼兒園、小學和中學。相比之下，河北省在全國層次具有影響力的優(yōu)質特色學校則較為少見?？偠灾?，相較于北京市和天津市，河北省整體的社會公共服務資源基礎薄弱，尤其是優(yōu)質公共服務資源更為稀缺。這種公共服務資源的不均衡狀態(tài)，既導致北京市對于周邊地區(qū)的虹吸效應依然明顯，也增大了河北省補齊公共服務短板、三地縮小公共服務落差的難度，進而延緩了京津冀地區(qū)公共服務共建共享進程。

4.京津冀公共服務共建共享缺乏統(tǒng)一有效的相關標準

以養(yǎng)老服務領域為例，京津冀養(yǎng)老服務機構尚無統(tǒng)一的行業(yè)標準。僅就河北省自身而言，其養(yǎng)老機構在準入、運營和管理方面均沒有統(tǒng)一的規(guī)定。在服務質量標準方面，北京市《養(yǎng)老服務機構服務質量星級劃分與評定》《養(yǎng)老服務機構服務質量規(guī)范》與河北省《養(yǎng)老機構服務規(guī)范》的相關標準存在較大差距。京津冀地區(qū)在護理服務建設方面同樣缺乏統(tǒng)一的失能水平鑒定標準和工具。各地機構養(yǎng)老護理服務分級的劃分依據、劃分標準不統(tǒng)一，各部門之間的護理分級標準也不相同。此外，京津冀養(yǎng)老機構的相關補貼標準尚未與護理等級有效掛鉤且補助標準差距懸殊。例如，京籍養(yǎng)老機構每張新增床位的一次性建設補貼為2.5萬元，而河北省養(yǎng)老機構每張床位僅有4000元的建設獎補;北京市對于養(yǎng)老機構收住生活不能完全自理的老人每人每月補助500元，對于能自理的老人每月補貼300元，而河北省僅為每床提供不低于每月100元的獎補①。目前，京津冀養(yǎng)老服務相關標準對接方面的工作還沒有實質進展，難以滿足跨區(qū)域養(yǎng)老人群的服務要求和三地老年人口養(yǎng)老資源的公平可及性。

四、京津冀基本公共服務共建共享的推進路徑

（一）基本公共服務共建共享的目標定位

京津冀公共服務共建共享要圍繞實現《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定的“以首都為核心的世界級城市群，區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)，全國創(chuàng)新驅動經濟增長新引擎和生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)”等區(qū)域整體目標而進行定位，最終是要整合三地的公共服務資源發(fā)揮比較優(yōu)勢，更加充分地滿足人們的基本公共服務需求和助力京津冀協(xié)同發(fā)展。為此，京津冀三地要打破行政藩籬，在合力疏解非首都功能的同時，加快推進京津冀公共服務資源的一體化進程，從體制機制層面促進公共服務共建共享，進而形成目標同向、措施一體、優(yōu)勢互補、合作共贏的協(xié)同發(fā)展新格局。

當前，京津冀三地的公共服務發(fā)展處于不同的階段，河北省在公共服務軟環(huán)境方面與京津兩市存在較大差距。其中，北京和天津兩市主要集中在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務的供給水平和質量提升層面，而河北省主要集中在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等服務條件的基礎夯實和鞏固發(fā)展層面。因此，未來京津兩地應主要致力于促進區(qū)域整體的公共服務均等化，河北省則需要努力補齊短板，推進公共服務結構升級和發(fā)展調整，加快錯位發(fā)展和融合發(fā)展，以實現與京津區(qū)域的良性互動。

具體而言，河北省各城市應根據《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中“三軸”“四區(qū)”的城市功能定位，大力加強節(jié)點城市公共服務水平建設，構建便捷的公共服務體系，提高節(jié)點城市基本公共服務對疏解非首都功能過程中遷移人口的吸引力和貢獻度。由于環(huán)京津地區(qū)既有公共服務水平相對薄弱，尤其是雄安新區(qū)建設尚處于起步階段，未來應進一步推動北京的優(yōu)質公共服務資源向雄安新區(qū)布局。在教育方面，雄安新區(qū)應積極引進北京的優(yōu)質教育資源，創(chuàng)建高水平學校。在醫(yī)療服務方面，可以通過引進京津優(yōu)質醫(yī)療資源，興建集臨床服務、醫(yī)學科研和醫(yī)療教育為一體的大型醫(yī)療綜合體，推動北京市優(yōu)質醫(yī)療機構為雄安新區(qū)提供對口支持。

（二）公共服務共建共享的梯度遞進模式

從京津冀的經濟社會發(fā)展情況看，在較短時間內快速實現完全一致的公共服務水平是不大現實的。這決定了其實現路徑應分步驟、分階段地有序推進。政府應在合作共贏的利益協(xié)調機制框架下，以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對公共服務一體化的時間節(jié)點要求以及京津冀經濟發(fā)展水平為依據，采用漸進開放的協(xié)同方式，在保障及尊重三地利益基礎上，既實現公共服務制度規(guī)則在區(qū)域間的無縫對接，又要以一定標準協(xié)調區(qū)域公共服務差距并逐步推進其一體化發(fā)展。為此，需要深入學習借鑒國外先進的成功經驗，探索符合京津冀實際的基本公共服務共建共享的梯度遞進模式。國外基本公共服務供給通常有三種模式。第一種是基于人均財力的公共服務均等化模式，即中央政府按每個地區(qū)的人口以及每萬人應達到的公共支出標準來向地方進行轉移支付。這種模式一般應用于發(fā)達國家，如加拿大和歐盟成員國等。第二種是公共服務的標準化模式，即指通過中央政府或者上級政府頒布公共服務標準，以此為依據建立專項轉移支付，美國等國家采用這種模式。第三種是公共服務最低公平模式，即以滿足公眾最低水平的公共服務要求為目的，政府結合自身財力情況同時強調地區(qū)間的公平[11]（p.254）。通過借鑒國際經驗模式并結合京津冀實際，推進京津冀基本公共服務共建共享可在短期、中期、長期采取不同層次公共服務相銜接的梯度遞進發(fā)展模式，進而最終實現區(qū)域公共服務整體保障能力的提升。

1.短期實現最低公平層次的京津冀區(qū)域公共服務供給

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，2020年公共服務共建共享取得積極成效，協(xié)同發(fā)展機制有效運轉;到2030年，京津冀區(qū)域一體化格局基本形成，公共服務水平趨于均衡。因此，近期推進京津冀公共服務共建共享的主要任務是，在保證基本公共服務政策順暢銜接的同時，通過學習借鑒最低公平模式盡快實現京津冀區(qū)域相應水平的公共服務公平供給。其主要理由如下。一是京津冀地區(qū)經濟差異較大，現實中的公共服務領域發(fā)展差距更大，從省級以下的市、縣、鄉(xiāng)三級政府看，下一級政府間的公共服務差距呈現逐級增大的趨勢。二是省級政府的轉移支付能力有限，或者說省對市、縣、鄉(xiāng)的轉移支付能力還比較有限。因此，京津冀地區(qū)省級政府可以根據本級財力特別是省以下轉移支付能力情況，在省級管轄范圍內以最低公共服務供應為標準，在基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領域制定最低的服務標準。

2.中長期實現京津冀公共服務供給標準化進而一體化

從國際模式比較看，公共服務標準化模式優(yōu)于最低公平模式。標準化模式是在實現最低公平的基本公共服務基礎上，為各地制定統(tǒng)一的公共服務標準，以提供一般性的公共服務。因此，在實現短期目標后，京津冀地區(qū)可在未來中期階段考慮以標準化模式要求省級以下的地市級政府之間或縣級政府提供相當標準的公共服務。在遠期，京津冀地區(qū)應學習借鑒財力均等化模式。這就要求地方政府應以本地居民的消費偏好來滿足其基本公共服務需求以及建立規(guī)范的轉移支付制度，這也要求地方公民具有良好的參與公共服務決策的能力和保障機制。總體而言，在中長期，京津冀公共服務共建共享應首先將最低公平層次的公共服務供給平穩(wěn)過渡到標準化層次的一般性公共服務供給，然后在標準化的公共服務水平基礎上分步驟地有序統(tǒng)一相關制度，進而促進最終實現區(qū)域基本公共服務的均等化。因此，京津冀各方在推進公共服務共建共享過程中必須從觀念和政策層面達成共識，繼而加強合作協(xié)調并最終推動實現公共服務政策和保障標準的趨同。與此同時，京津冀三地尤其是河北省在京津冀一體化過程中必須積極補齊自身公共服務水平的“短板”，努力提高保障標準。需要特別強調的是，應充分重視依托京津冀區(qū)域內部經濟發(fā)展水平的逐漸均衡和公共財政的再分配機制，從而推動三地積極參與到公共服務供給的共同體之中，以便有效保障京津冀三地的公共服務水平能夠隨著區(qū)域經濟的高度一體化發(fā)展而逐漸接近并最終朝著區(qū)域均等化的理想狀態(tài)發(fā)展。

五、推進京津冀基本公共服務共建共享的配套保障措施

（一）構建公共服務協(xié)同發(fā)展的治理機制

針對京津冀地區(qū)基本公共服務差距較大和缺乏相應協(xié)調機構的現實情況，可以考慮參考歐盟的做法，設立實現區(qū)域公共服務一體化發(fā)展的專門機構[12]。專門機構的設立，能夠便于確定受援地區(qū)的類別和標準，這將對區(qū)域公共服務發(fā)展不平衡的地區(qū)起到重要的推動作用。專門的區(qū)域基本公共服務機構可以設置在國家發(fā)改委之下，整合財政部、衛(wèi)健委、民政部、人力資源和社會保障部等基本公共服務相關職能部門，由發(fā)改委兼任該機構領導，以提高該機構的權威性。其具體職能主要是根據各地區(qū)的經濟社會發(fā)展狀況，研究基本公共服務的供給和需求情況，制定區(qū)際基本公共服務一體化的發(fā)展規(guī)劃。這有助于解決各地區(qū)、各級政府之間以及不同部門之間各自制定的基本公共服務標準、政策、口徑不統(tǒng)一與方向不明確等問題，有利于保障基本公共服務供給的統(tǒng)一性，打破部門分割和地區(qū)封鎖，形成地區(qū)之間有效對接的統(tǒng)一的基本公共服務體系。

（二）完善各級政府支持公共服務的轉移支付能力

基本公共服務供給經費主要來源于各地方政府財政收入、中央轉移支付、同級政府間橫向轉移支付和非政府組織的捐贈，其中前兩個經費來源是比較穩(wěn)定的。為保障區(qū)際公共服務均等化，必須以各地相對穩(wěn)定的地方財政收入和中央公平規(guī)范的轉移支付為基礎。因此，需要充分考慮合理劃分中央和地方各級政府公共服務供給的事權和財權。即明確中央政府和各級政府的事權和財權的劃分，明確各級政府和各個部門的基本公共服務的供給責任，以及明確各地區(qū)基本公共服務供給的標準和質量，根據供給能力確定供給責任。同時，改革現有的財政轉移支付體系，加大中央對于落后地區(qū)的轉移支付比例，保障基本公共服務均等化。同時鼓勵各種慈善機構等非政府組織參與公共服務資金供給，以彌補政府財政投入缺口。

（三）鼓勵社會化多元主體參與公共服務提供

為了有序合力推動京津冀地區(qū)社會事業(yè)的協(xié)同發(fā)展，必須通過公共服務社會化，在政府引導下充分引入市場機制和發(fā)揮非政府組織作用[13]，以促進優(yōu)質公共服務資源的區(qū)域內均衡配置與區(qū)際自由流動，逐步提高京津冀地區(qū)的公共服務均等化水平。在服務供給制度上，可以嘗試采取政府和市場互補的方式構建供給競爭機制。京津冀作為試點地區(qū)，應該在鼓勵社會積極參與公共服務的供給方面有所突破，一些準公共產品可以由政府和市場以互補方式進行相應的生產和提供。對地方政府而言，應該積極采取措施激勵公共服務的市場化供給，通過稅收優(yōu)惠政策、投資補助政策等財政杠桿來引導和激發(fā)市場活力。同時，根據我國非政府組織的發(fā)展狀況，通過建立公共服務供給主體多元化機制，政府也可以把部分基本公共服務供給職能委托給非政府組織，鼓勵各種非政府組織參與到基本公共服務供給領域。

（四）健全公共服務相關法制保障

當前，京津冀地區(qū)保障公共服務共建共享及一體化發(fā)展的法律法規(guī)合作尚未建立。這造成地方政府之間溝通不暢，很多協(xié)議沒有具體化、內容流于形式，進而導致實施難度增大。為此，三地應建立保障京津冀基本公共服務一體化的權威性法律法規(guī)體系，整合現有部門和各地方關于教育、就業(yè)和社會保障等領域的法規(guī)，形成有機系統(tǒng)、更加完善的區(qū)際基本公共服務一體化的法律基礎。這既涉及平衡各級政府財政能力和約束政府行為的公共財政法律（如轉移支付法、預算法等），也包括信息公開條例、基本公共服務績效考核條例等行政性法規(guī)，從而保障各級政府和各個部門對于公共服務的供給有統(tǒng)一的法律標準和程序可以遵守。

（五）加強基本公共服務人才隊伍建設

應大力完善現有公共服務相關專業(yè)技術人才的培養(yǎng)、評價、選拔、使用政策，加強基層和一線專業(yè)服務人才隊伍建設。政府應鼓勵有條件的地方通過崗位補貼、以獎代補等扶持政策，加強以全科醫(yī)生、護士、養(yǎng)老護理員、社會工作者為重點的人員隊伍建設。著眼于當前服務人員缺口較大的實際，亟須從加快人才培養(yǎng)和完善專業(yè)服務人員的職業(yè)培訓方面雙管齊下。津冀兩地尤其是河北省應積極與北京相關專業(yè)高等院校合作，鼓勵教育機構設立基本公共服務相關專業(yè)，加快培養(yǎng)專業(yè)人才，出臺激勵政策引導相關專業(yè)畢業(yè)生積極從事養(yǎng)老服務等基本民生服務行業(yè)。同時，進行在職培訓和專業(yè)進修對于服務人員鞏固知識和提升技能十分必要。為全面提升京津冀地區(qū)公共服務人員專業(yè)技能，應著力探索跨區(qū)域培訓補貼等政策延伸機制。

注釋：

① 相關數據來源于京津冀蒙四地民政廳發(fā)布的《京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展實施方案》（京民福發(fā)〔2017〕451號）、2018年北京市民政局發(fā)布的《北京市養(yǎng)老機構運營補貼管理辦法》和河北省《關于對養(yǎng)老服務機構實行獎補的意見》（冀民〔2015〕21號）。

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[責任編輯：張英秀]

Abstract： The regional joint construction and sharing of public services is the key to accelerate the implementation of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region.By examining the historical context of the development of regional cooperation， it finds that the increasingly close economic integration of Beijing-Tianjin-Hebei region is the internal driving force and objective basis for promoting the joint construction and sharing of regional public services.In recent years， the regional joint construction and sharing of public services have made progress in major areas such as health， old-age care and education. However， there are still many difficulties， such as unbalanced public service resources， insufficient participation of main suppliers and incomplete overall regional cooperation and coordination mechanism. Based on the specific requirements of the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region， the top-level design of regional public service should be constructed combined with the goal orientation and gradient progressive mode， supplemented by the establishment of governance mechanism of public service collaborative development， optimization of financial transfer payment system and other supporting measures， so as to promote the organic convergence of regional public services in stages and finally realize the integrated development.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region， coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region， public services， joint construction and sharing