吳 瑕

（上海財經(jīng)大學 法學院，上海 200433）

一、前 言

在當前全球抗擊疫情的背景下，包括新開發(fā)銀行在內(nèi)的國際開發(fā)性金融機構正發(fā)揮著積極的作用。2020年3月，新開發(fā)銀行批準向中國提供70億元人民幣緊急援助貸款，這是新開發(fā)銀行批準的第一個用于支持成員國抗擊疫情的緊急援助貸款，也是國際金融組織為我國抗擊疫情迄今所提供的金額最大的主權貸款。①《新開發(fā)銀行批準70億元人民幣緊急援助貸款支持中國抗擊新冠肺炎疫情》，“中華人民共和國財政部官網(wǎng)”，http://gjs.mof.gov.cn/gongzuodongtai2019/xmdt/202 003/t20200320_3486092.htm，最后訪問日期2020年5月3日。4月30日，新開發(fā)銀行向印度提供10億美元緊急援助貸款。②See Program Summary for Public Disclosure，https://www.ndb.int/emergency-assistance-program-in-combating-covid-19-india/，last visited on May 14，2020.7月20日，巴西接收新開發(fā)銀行抗疫貸款10億美元。③See Program Summary for Public Disclosure，https://www.ndb.int/emergency-assistance-program-in-combating-covid-19-brazil/，last visited on August 4，2020.然而，新冠疫情對本來就不是很明朗的全球經(jīng)濟前景帶來更大的不確定性。新興市場國家，特別是經(jīng)濟較落后的發(fā)展中國家，本身具有結(jié)構上的不穩(wěn)定性。新開發(fā)銀行內(nèi)部治理中銀行的問責性和合法性不足，行長輪值制、平權決策機制等可能影響銀行的援助能力和效率，使其難以發(fā)揮更大更積極的作用。因此，如何更好地分析新開發(fā)銀行內(nèi)部治理存在的問題，并提出完善建議，對于在當前的經(jīng)濟形勢下，新興經(jīng)濟國家尤其是金磚國家的經(jīng)濟復蘇及參與全球金融治理，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

當前，國內(nèi)外學界對新開發(fā)銀行治理規(guī)制的研究仍較少.亞洲開發(fā)銀行美國執(zhí)行董事羅伯特·奧爾（Robert M. Orr）通過分析亞行的治理經(jīng)驗來論述常駐和非常駐董事制度。①See Robert M. Orr：The Asian Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank：Conditional Collaboration？The Ambassadors Review，2016：42.湯凌霄等認為金磚銀行需要建立符合市場和國際規(guī)則的規(guī)則型治理結(jié)構和運行機制。②湯凌霄、歐陽峣、黃澤先：《國際金融合作視野中的金磚國家開發(fā)銀行》，《中國社會科學》2014年第9期。潘慶中等認為金磚國家開發(fā)銀行平權決策模式可能帶來效率損失等挑戰(zhàn)。③潘慶中、李稻葵、馮明：《“新開發(fā)銀行”新在何處?金磚國家開發(fā)銀行成立的背景、意義與挑戰(zhàn)》，《國際經(jīng)濟評論》2015年第2期。陳燕鴻和鄭建軍認為新開發(fā)銀行的治理結(jié)構在借鑒其他多邊開發(fā)銀行的基礎上進行了創(chuàng)新。④陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構創(chuàng)新性研究》，《東南學術》2017年第4期。羅杭和楊黎澤從國際組織的權力均衡和決策效率角度探討新開發(fā)銀行的治理問題。⑤羅杭、楊黎澤：《國際組織中的權力均衡與決策效率?以金磚國家新開發(fā)銀行和應急儲備安排為例》，《世界經(jīng)濟與政治》2019年第2期。現(xiàn)有的研究鮮有系統(tǒng)地從治理規(guī)則中存在的問題角度出發(fā)來分析新開發(fā)銀行的內(nèi)部治理。本文力圖通過對現(xiàn)有主要國際金融機構及其協(xié)定進行較為全面的分析比較，思考協(xié)定中內(nèi)部治理存在的不足，著力對《新開發(fā)銀行協(xié)定》的進一步完善提出初步的意見，希望對我國參與《新開發(fā)銀行協(xié)定》的進一步修訂有所借鑒或啟發(fā)。

二、新開發(fā)銀行內(nèi)部治理存在的問題

內(nèi)部治理問題產(chǎn)生于公司治理理論。現(xiàn)代企業(yè)制度中，由于所有權和經(jīng)營權相分離，產(chǎn)生了公司治理問題，即在兩權分離的情況下，投資者與公司之間的利益分配和控制關系問題。⑥葉揚、張文：《世界銀行治理結(jié)構改革與中國的應對策略》，《西部論壇》2015年第3期。在全球金融治理的背景下，治理理論已經(jīng)超出了公司的范疇，被廣泛應用于各種利益相關者之間。全球治理委員會提出了較權威的“治理”概念，認為“治理”是一個持續(xù)的過程，包括被授權執(zhí)行的正式機構和制度，以及人們和機構同意或認為符合他們利益的非正式安排。⑦See Global Governance Committee，Our Global Neighborhood：Report of the Commission on Global Governance，George Washington Journal of International Law & Economics，No. 3，1995：754.

任何多邊開發(fā)銀行都不可缺失內(nèi)部治理，它規(guī)范著多邊開發(fā)銀行的內(nèi)部組織機構及其決策機制。國際開發(fā)性金融機構的良好內(nèi)部治理主要應包括三方面的內(nèi)容：合法性、問責性和效率，這三者是相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。合法性是指銀行的行動必須被看作是在表達主權國家委托給它的權力，⑧參見張長龍：《布雷頓森林機構內(nèi)部治理的改革》，《南方金融》2015年第2期。包括其決策的主體及其決策的過程是否合法。問責性則包含兩層含義：一是對機構的不當行為進行責任追究；二是機構作為責任人向問責人就其履行職責作出解釋。⑨參見周仲飛：《銀行法研究》，上海財經(jīng)大學出版社2010年版，第88頁。效率則是內(nèi)部治理的機構和規(guī)則設置使機構在完成其項目和其他任務時是否高效。同時，在內(nèi)部治理規(guī)則的設置中，還應考慮這些規(guī)則是否有益于銀行價值目標和效益的實現(xiàn)。新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的問題主要包括新開發(fā)銀行協(xié)定中的組織機構及決策機制的局限性。

組織機構是內(nèi)部治理的主體，現(xiàn)有主要的國際開發(fā)性金融機構的組織機構基本相同，除了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行規(guī)定其內(nèi)部組織機構為理事會、執(zhí)行董事會、行長、其他官員和工作人員外，其他多邊開發(fā)銀行均由理事會、董事會、行長及其他官員構成。

新開發(fā)銀行借鑒了主要國際開發(fā)性金融機構的組織結(jié)構設置，其內(nèi)部治理主體主要由理事會、董事會及行長三部分構成。首先，理事會是級別最高的權力機構，銀行一切權力歸理事會。理事會不參與銀行的日常業(yè)務活動，只負責與銀行有關的重大決策商定。其次，董事會是最高日常決策和執(zhí)行機構，也是整個體系中至關重要的一個部分，新開發(fā)銀行目前實行非常駐董事制度。董事會的職責主要是根據(jù)理事會的指示對銀行業(yè)務進行決策，負責銀行的一般業(yè)務經(jīng)營。董事會由成員國選舉的董事組成，代表成員國行使理事會所授予的一切權力，向理事會提供年度報表進行審批以及批準銀行的預算。再次，新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的核心部分是行長的設置。新開發(fā)銀行的行長由金磚國家成員輪職擔任。除行長外，應至少有一名副行長來自其他創(chuàng)始國。新開發(fā)銀行同其他多邊開發(fā)銀行相比，最大的不同在于，新開發(fā)銀行的董事會的職能明顯被削弱了，而行長、副行長的職能則得到顯著的加強。①參見陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構創(chuàng)新性研究》，《東南學術》2017年第4期。具體來說，新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）監(jiān)督機構缺失及非常駐董事制降低銀行問責性

新開發(fā)銀行的內(nèi)部組織機構主要包括理事會、董事會、行長及由理事會決定的四名副行長以及其他所需要的官員和職員。

新開發(fā)銀行的問責性主要包含兩層意思：一是對新開發(fā)銀行的不當行為進行責任追究；二是新開發(fā)銀行作為責任人向問責人就其履行職責作出解釋。新開發(fā)銀行的問責性缺陷主要包括監(jiān)管機構的缺失及非常駐董事制削弱銀行的履職問責性。

1. 監(jiān)督機構缺失影響銀行問責性

首先，新開發(fā)銀行的組織機構設置中缺少監(jiān)督機構。新開發(fā)銀行由于其超主權的股權結(jié)構及從精簡機構等角度出發(fā)，采用了和以往的大多數(shù)國際開發(fā)性金融機構相似的機構設置。新開發(fā)銀行的組織結(jié)構僅有理事會、董事會和行長三層，沒有監(jiān)督機構。由于全球金融法制定機構的問責性需依賴其自身的內(nèi)部問責機制，②周仲飛：《全球金融法的誕生》，《法學研究》2013年第5期。這一設置因缺少相應監(jiān)督機制的協(xié)調(diào)，會帶來監(jiān)督缺失，影響新開發(fā)銀行的問責性和透明度，給銀行的運營造成損失。以世界銀行為例，世界銀行的腐敗問題屢次發(fā)生，尤其是2005年世行行長的腐敗問題的暴露，又一次說明了內(nèi)部治理結(jié)構缺失問責機制的弊端。

其次，新開發(fā)銀行設立了信貸和投資委員會，作為銀行的主要咨詢機構，但因其成員可來自董事會和理事會，且行長擔任信貸和投資委員會的負責人影響了銀行的問責性。《新開發(fā)銀行協(xié)定》第12條第6款規(guī)定，董事會應任命成立信貸和投資委員會，并在其認為必要時，酌情設立各種其他委員會。委員會的成員不必限于理事、董事或副理事、副董事。該協(xié)定第13條第2款規(guī)定，行長應擔任信貸和投資委員會的負責人，且委員會的成員還應包括副行長。③See Articles on Agreement of the New Development Bank，Article 12，13.從該條款的內(nèi)容可知，一方面，銀行的最高行政官員行長作為該委員會的負責人，銀行其他部門則不敢對該委員會進行問責，削弱了銀行的問責性；另一方面，該委員會及其他設立的委員會的成員可能來自理事、董事，行長為委員會負責人，使委員會不能更加公正地起到監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，信貸和投資委員會無法公正地對行長及董事、理事進行問責。

2. 非常駐董事制度削弱銀行問責性

新開發(fā)銀行協(xié)定第12條第6款規(guī)定，“除非理事會以有效多數(shù)方式另行決定，董事會應作為非常駐機構開展工作，每個季度召開一次會議?！狈浅ｑv董事制度的設置，會影響銀行的問責性，進而影響新開發(fā)銀行的穩(wěn)健運營。

第一，從新開發(fā)銀行的履職問責看，董事代表成員國的利益，由于實行非常駐董事制度，董事不固定在新開發(fā)銀行總部進行工作，董事無法代表成員對銀行的行動進行日常監(jiān)督，這會影響到項目審批的規(guī)范性。公眾和銀行的其他部門也無法即時對董事會成員進行充分的監(jiān)督。新開發(fā)銀行出于有利于建立更加精簡、垂直的行政結(jié)構考慮，設置了非常駐董事制度。①陳燕鴻、鄭建軍：《金磚國家新開發(fā)銀行治理結(jié)構創(chuàng)新性研究》，《東南學術》2017年第4期。然而，正如亞行美國執(zhí)行董事羅伯特·奧爾指出的，非常駐董事制對于較大型的多邊開發(fā)銀行來說，并不能使銀行效益增加，相反會有損于其效益的實現(xiàn)。以亞洲開發(fā)銀行的常駐董事會為例，羅伯特·奧爾認為由于采用了常駐董事制度，當董事會需要召開會議或者員工與董事會之間需要商議時，可以在幾分鐘內(nèi)完成與管理層的面對面會議。然而非常駐董事制度下，則需要用電子郵件和長途電話的形式，而這些形式是不夠充分的，無法及時且有效地解決問題。②See Robert M. Orr：The Asian Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank：Conditional Collaboration？The Ambassadors Review，2016：42.

第二，從新開發(fā)銀行的透明度看，非常駐董事制度使公眾無法充分參與到政策制定中去，這就削弱了新開發(fā)銀行的透明度。銀行的問責性與透明度相聯(lián)系，在國際經(jīng)濟組織和標準制定組織中，透明度已經(jīng)成為問責的一個重要方面。③[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學出版社2010年版，第45頁。新開發(fā)銀行的透明度是該銀行向公眾或者利益相關人披露有關監(jiān)管活動的信息，它是新開發(fā)銀行良好的內(nèi)部治理結(jié)構的基本要求。例如，亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱“亞投行”），因為采用了非常駐董事制度，公民和社會組織無法充分參與到亞投行的政策制定和實施中去。亞投行發(fā)布的《公共信息臨時政策》引發(fā)了一些社會團體和公民的關注，其中還包括致力于環(huán)境問題的組織。由于董事長期不在總部，這將造成公民或社會團體無法更便利地與銀行進行溝通。④羅伯特·奧爾：《亞投行為何需要常駐董事？》，“中外對話網(wǎng)”，https://www.chinadialogue.org.cn/article/show/single/ch/9 206-Why-the-Asian-Infrastructure-Investment-Bank-needs-resident-directors，最后訪問日期2020年4月13日。若實行常駐董事制度，則可以為他們接觸管理工作開辟更多途徑。董事會與管理層保持日常聯(lián)系，亦可對從政策到項目的任何變化產(chǎn)生影響。

（二）董事和行長代表性不足，弱化了銀行合法性

國際組織的合法性是指其行動必須被認為是表達主權國家委托于它的權力，⑤參見張長龍：《布雷頓森林機構內(nèi)部治理的改革》，《南方金融》2015年第2期。包括其決策的主體以及決策的過程是否合法。恩蓋爾·伍茲曾指出，國際組織實現(xiàn)其目標的能力最終依靠它的合法性。⑥Ngaire Woods，The Challenge of Good Governance for the IMF and the World Bank Themselves，World Development，Vol.28，No. 5，2000：823.合法性⑦荷蘭學者居尼（G.C.A. Junne）將國際組織的合法性分成四個方面，第一，其政策基于正義的價值規(guī)范公平正義、行為方式公正誠實；第二，其形成過程依據(jù)正當?shù)姆啥鴮崿F(xiàn)；第三，以公正方式代表不同團體的代表性；第四，能否有效行使權力帶來成果。See G.C.A. June，International organizations in a period of globalization：New（problems of）legitimacy，in The Legitimacy of International Organizations edited by Jean-Marc Coicaud，Veijo Heiskanen，United Nations University Press，2001：195.原則已成為設計高效、公平的全球治理結(jié)構的核心要素之一。⑧[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學出版社2010年版，第43頁。國際金融機構的合法性不足，將導致其難以實現(xiàn)其目標并可能因此而使其行為無效。⑨魯茉莉：《IMF治理中合法性與運作效率之間的平衡問題》，《國際觀察》2012年第4期。

董事會是新開發(fā)銀行的最高執(zhí)行機構?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第12條第2款規(guī)定，“每個創(chuàng)始成員應任命1名董事和1名副董事。理事會應以特別多數(shù)的方式制定新增董事和副董事的選舉方法，使董事總?cè)藬?shù)不超過10人?！痹搮f(xié)定第12條第6款規(guī)定：“除非理事會以有效多數(shù)方式另行決定，董事會應作為非常駐機構開展工作，每個季度召開一次會議。如果理事會決定將董事會作為常駐機構，則董事會主席由行長擔任?！?/p>

1. 董事代表性不足

現(xiàn)有主要多邊開發(fā)銀行中，董事會的大多數(shù)設置體現(xiàn)了選區(qū)主導性的特點。亞洲開發(fā)銀行按照區(qū)域劃分為選區(qū)域內(nèi)及選區(qū)域外成員，其區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外董事分別為8名和4名。①See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.其中，日本、美國、中國作為三大股東可以擁有單獨選區(qū)，其他9個選區(qū)各選出一名董事和副董事。亞洲開發(fā)銀行董事會選舉制度的目的是保障域內(nèi)成員的主導性及大股東的權益。亞投行在確定董事人數(shù)時與亞開行類似，按照區(qū)域內(nèi)外分配比例，域內(nèi)選出9名董事，域外選出3名董事，以此確保域內(nèi)占絕對多數(shù)，體現(xiàn)區(qū)域主導性。同時，亞投行規(guī)定其創(chuàng)始成員有權在其選區(qū)內(nèi)永久擔任或輪流擔任董事或副董事，②See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Annex B，Article 10.以此來充分保障創(chuàng)始成員的權益。

新開發(fā)銀行的董事會設置，也體現(xiàn)了選區(qū)主導性的特點，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第12條規(guī)定，由每名創(chuàng)始成員分別委派一名董事和一名副董事，理事會選擇特別多數(shù)的方式，選舉新增董事和副董事。新開發(fā)銀行的董事會設置制度存在較大突破，其將金磚國家劃分為一個選區(qū)，對于金磚國家區(qū)內(nèi)各任命1名董事。③See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Article 12.然而，新開發(fā)銀行是全球性開發(fā)性金融機構，其協(xié)定中規(guī)定成員國向聯(lián)合國會員開放，若吸納新成員加入，區(qū)內(nèi)董事有5名，而區(qū)外董事一共5名，新開發(fā)銀行將不得不面臨董事代表性不足的問題。董事需要拋開政治因素，獨立于他們的國籍國，真正作出有利于銀行的決策。

董事代表性不足，不僅與新開發(fā)銀行所倡議的國際金融新秩序主體平等的價值相違背，而且會削弱新開發(fā)銀行的合法性。從IMF與主要的國際開發(fā)性金融機構的組織結(jié)構來看，部分機構的董事會成員設置也存在代表性不足的問題。例如，世界銀行的前五大股東有權委派本國的執(zhí)行董事，強勢國家在同一選區(qū)會長期把握執(zhí)行董事席位，世界銀行的執(zhí)行董事多由幾個實力相當?shù)膰逸喠鲹?，這就使得世界銀行常常忽視發(fā)展中國家利益，在投票表決中，執(zhí)行董事通常也會忽略了本選區(qū)的整體利益，只考慮執(zhí)行董事所在國的利益。④左海聰、安文靜：《多邊開發(fā)銀行決策機制探析?兼論對亞洲基礎設施投資銀行的啟示》，《中國高校社會科學》2015年第4期。各界也就此對世界銀行長期投訴，認為分配董事會席位選區(qū)的方式使其投票毫無意義。特別是因為許多選區(qū)由非借款國主導，因此較小的借款國無法有效地行使投票權。⑤Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working Paper，No. 418，2015：30.IMF的董事會設置也呈現(xiàn)出董事代表性不足的問題。IMF因代表性問題修改了董事會設置的相關制度。根據(jù)IMF2010年治理改革方案，其改變前五大股東有權委派董事的舊制度，規(guī)定IMF董事會成員全部由選舉產(chǎn)生。在多國選區(qū)中將任命第二名副執(zhí)行董事，目的是提高這些選區(qū)在執(zhí)行董事會中的代表性。正如有學者認為，IMF所面臨的最大問題不是資金，而是治理機構及其合法性。⑥李仁真、涂亦南：《金融危機背景下國際貨幣基金組織代表性改革》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2010年第5期。

新開發(fā)銀行允許金磚國家區(qū)內(nèi)董事的多國席位由每個成員任命產(chǎn)生，這與世界銀行的董事會制度安排相比有了明顯的進步。盡管如此，對于那些占有區(qū)外董事會席位的成員國來說，缺乏在董事會的發(fā)言權和代表性會影響新開發(fā)銀行的合法性。⑦Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working paper，No. 418，2015：24.

2. 行長和副行長的代表性不足

行長和副行長的代表性不足影響銀行的合法性。代表性是影響合法性的一個重要方面，新開發(fā)銀行行長和副行長都來自金磚國家，其代表性不足會影響新開發(fā)銀行的合法性。以IMF和主要國際開發(fā)性金融機構為例，IMF總裁和世界銀行行長是由董事會選舉產(chǎn)生的。由于IMF的董事和世界銀行的執(zhí)行董事人數(shù)較少，易出現(xiàn)不公平的“暗箱操作”，加之選舉總裁或行長相關規(guī)則的缺乏與不足，導致總裁或行長的選任缺乏公平性和合法性。長期以來，歐美國家之間存在“君子協(xié)定”，①“君子協(xié)定”即歐盟支持美國人擔任世界銀行行長，美國則支持歐洲人擔任IMF總裁。See Ngaire Woods，Making the IMF and the World Bank More Accountable，International Affairs，Vol. 77，2001：88.世界銀行行長始終來自美國，IMF總裁則始終來自歐洲，排除了發(fā)展中國家的潛在適合人選。②余鋒：《后金融危機時代IMF總裁選任制度改革的國際法思考》，《安徽大學學報》2011年第4期。亞洲開發(fā)銀行的行長始終來自日本。亞洲開發(fā)銀行行長候選人遴選程序也不公開，缺乏信息披露和問責。③Eisuke Suzuki，Global Governance and International Financial Institutions，Asia Pacific Law Review，Vol. 19，No. 1，2011：27-28.這些機構的行長代表性問題都長期影響著其機構的合法性。就新開發(fā)銀行來說，行長和副行長都來自于金磚國家，協(xié)定中對于將來新納入國家有無選舉行長的資格也未作規(guī)定，這將影響未來的新開發(fā)銀行的合法性。

（三）行長輪值制影響銀行的援助能力和政策延續(xù)性

在新開發(fā)銀行的組織結(jié)構中，其核心部分是行長，也包括行長領導的管理層。新開發(fā)銀行設置了一名行長，其余副行長則兼任首席運營官、首席財務官、首席風險官和首席行政官?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第13條對行長的職能和任期作了規(guī)定。與其他主要多邊開發(fā)性金融機構的行長設置方式相比，新開發(fā)銀行的行長制度在設置上有了新的變化。首先，新開發(fā)銀行設置了一名行長和四名副行長，其是現(xiàn)有的多邊開發(fā)銀行中唯一一個明確闡明其組織結(jié)構中副行長級別的銀行。世界銀行、亞投行、非洲開發(fā)銀行、泛美開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行的行長均只有一名，副行長則主要根據(jù)多邊開發(fā)銀行的實際需求確定人數(shù)。其次，新開發(fā)銀行的行長由理事會選出，與其他多邊開發(fā)銀行不同的是，新開發(fā)銀行行長應當從創(chuàng)始成員國中輪流選舉產(chǎn)生，保證了創(chuàng)始成員的利益與主導性，這是國際開發(fā)性金融機構選任制度的一個重要的突破。這種選舉行長的方式能夠避免董事會選舉行長時出現(xiàn)“暗箱操作”，切實實現(xiàn)了行長選舉的民主性和透明性。然而，新開發(fā)銀行協(xié)定中行長設置制度仍存在不足，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1. 五國行長制影響銀行的援助能力

新開發(fā)銀行行長應由理事會從創(chuàng)始成員國中輪流選舉產(chǎn)生，除行長所在國以外的每個創(chuàng)始成員國至少應產(chǎn)生1名副行長。副行長應由理事會根據(jù)行長推薦進行任命。副行長所行使的權力和職能應由董事會決定。新開發(fā)銀行的行長和副行長都來自于金磚五國，世界銀行、亞投行的行長設置與此類似。世界銀行行長大多來自于美國，亞投行則作出明確規(guī)定，要求行長必須來自于成員國。新開發(fā)銀行的五國行長制在保證五國主導性的同時，可能影響銀行的合法性和援助能力。

行長和副行長同時是信貸和投資委員會的委員，這將影響銀行的援助能力。新開發(fā)銀行成立了由行長和所有副行長組成的信貸和投資委員會，副行長職位的重要性也因此得到了強調(diào)。并且，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第13條第2款第2項規(guī)定，行長應擔任信貸和投資委員會的負責人，委員會的成員還應包括副行長。該委員會負責就董事會規(guī)定金額限制以下的貸款、擔保、股權投資和技術援助項目作出決定，前提是此類項目提交董事會后30日內(nèi)沒有任何董事會成員表示反對。④See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 13.根據(jù)該條款的規(guī)定，行長和副行長有權決定所有低于董事會授權的一定水平的貸款和投資。為了使新開發(fā)銀行在金磚各國的各自項目中發(fā)揮出強大的技術優(yōu)勢，金磚國家會提名具有強大技術能力和政治背景的官員擔任行長和副行長，例如，歐洲投資銀行經(jīng)常出現(xiàn)具有政治背景的官員擔任行長、副行長的情況。若政治因素成為貸款和投資決策的首要條件，則新開發(fā)銀行的合法性和援助能力將受損。①Chris Humphrey，Developmental revolution or Bretton Woods revisited？The prospects of the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank，ODI Working Paper，No. 418，2015：24-25.

2. 輪值行長不利于銀行政策延續(xù)

新開發(fā)銀行行長由金磚五國的代表輪流擔任，可能影響銀行政策延續(xù)。行長來自于不同國家，其推行的政策也會不同或者偏向于該國家。行長間進行職位交接時，不僅會產(chǎn)生不同行長所實行的政策之間的延續(xù)問題，也會因金融市場管理模式的異質(zhì)性及國家間金融體系的差異性而帶來效率缺失的問題。金磚國家在產(chǎn)業(yè)結(jié)構、經(jīng)濟增長方式以及投資需求上具有異質(zhì)性。②參見計小青、喬越：《金磚銀行的平權決策機制：效率損失及改進》，《上海金融》2017年第2期。這些異質(zhì)性的存在，會影響各國行長的政策選擇，差異較大的政策之間的交替將不利于銀行政策的延續(xù)。

（四）平權決策機制降低銀行效率

一般而言，決策機制分為表決機制和決策規(guī)則兩部分。根據(jù)《新開發(fā)銀行協(xié)定》第8條的規(guī)定，新開發(fā)銀行對創(chuàng)始成員國的股權實行平均分配。③See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.新開發(fā)銀行確立了金磚國家絕對平等的制度框架，但也可能因此影響其決策效率。在平等分配股權的原則下，金磚國家間在文化背景、思想觀念、利益訴求上存在較大差別，增加了各國間外交博弈達成一致意見的難度，公平難免會以部分效率的缺失為代價。如何平衡公平與效率，是對新開發(fā)銀行的一個重大的挑戰(zhàn)。

1. 平權表決機制的低效率性

現(xiàn)有國際開發(fā)性金融機構的表決機制的唯一基礎是成員的股本數(shù)額，④股權份額決定成員國向新開發(fā)銀行認繳的資金數(shù)額，成員國在新開發(fā)銀行決策中的投票權。從目前的開發(fā)性金融機構和其他重要國際金融機構的協(xié)定來看，主要機構的股權份額設置有以下幾種方式：（1）一國或幾國股權份額過于集中?！秶H復興開發(fā)銀行協(xié)定》中，美國的比重達34.890%，而英國占14.285%，位于第二位，中國、印度、巴西分別是6.593%、4.395%、1.153%，份額相差較懸殊。⑤See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Schedule A.《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》中，美國的份額也達到了41.176%，而僅次于美國的巴西，其股權份額只占12.134%。⑥See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Annex A.《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》也出現(xiàn)日本占38.5%的高份額遠，遠高于第二位的中國7.8%的份額。⑦See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Annex A.《歐洲復興開發(fā)銀行協(xié)定》所規(guī)定的法國、德國、英國、意大利、日本的份額都處于最高比例，均達到8.5%。（2）部分機構呈現(xiàn)出所在區(qū)域內(nèi)國家股權份額較大的特點。例如，《歐洲復興開發(fā)銀行協(xié)定》中占有最高股權份額的法、德、英、意都是歐洲國家，⑧See Agreement Establishing the European Bank for Reconstruction and Development，Annex A.《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》的數(shù)據(jù)顯示，日本、中國、印度等亞洲國家占有較大份額。⑨See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Annex A.（3）少數(shù)多邊開發(fā)銀行股權分配較均衡。例如非洲開發(fā)銀行，其股權分配的比例相差較小。（4）份額分配的計算方式不能跟上一些國家經(jīng)濟影響的變化。例如，在國際貨幣基金組織中，根據(jù)購買力平價計算，墨西哥占世界GDP的份額是比利時的3倍，人口數(shù)量是比利時的10倍，但墨西哥的份額價值卻只是比利時的55%。①[英]克恩·亞歷山大、拉胡爾·都莫、約翰·伊特維爾：《金融體系的全球治理》，趙彥志譯，東北財經(jīng)大學出版社2010年版，第118頁。而在亞投行中，其前三大股東分別是中國、印度及俄羅斯，中國占有的投票權為27.52%，緊隨其后的是印度和俄羅斯，它們所獲得的投票權分別是7.93%和6.25%。②李晴：《“亞投行”對國際金融秩序構建的國際主張與世界貢獻》，《南通大學學報（社會科學版）》2016年第6期。

新開發(fā)銀行成員國的股權份額決定著該國在新開發(fā)銀行的投票權。新開發(fā)銀行股本的分配不同于傳統(tǒng)國際開發(fā)性金融機構的分配公式，而是采用了在創(chuàng)始成員間平均分配的模式，五個國家各占20%股權。這一表決機制是對傳統(tǒng)國際金融機構機制的一個重大的改革。

IMF和現(xiàn)有主要多邊開發(fā)機構的表決權分配均采用基本投票權與股權投票權的加權表決機制。具體來說，加權表決機制將投票權分成基本投票權（basic votes）和股權投票權（share votes）③部分多邊開發(fā)銀行的協(xié)定將股權投票權稱為比例投票權（proportional votes），如《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》中就采用該定義。兩個部分，這兩個部分之和構成了每個成員國最終的投票權?；就镀睓嗍敲總€成員國都享有的一個平均的數(shù)額?；就镀睓嗍菄H開發(fā)性金融機構的每個成員均能平均分配到的投票權，體現(xiàn)了國際法中的主權平等原則?；就镀睓嗟姆峙鋵蓹嗤镀睓嗾急容^小的弱小國家具有重大意義。

新開發(fā)銀行沒有關于基本投票權部分的設置，而是在創(chuàng)始成員之間平均分配股權和投票權。IMF和各國際開發(fā)性金融機構對基本投票權的設置不大相同，根據(jù)IMF及各主要國際開放性金融機構協(xié)定（見表1），《亞洲開發(fā)銀行協(xié)定》采取基本投票權比例限制的方法，規(guī)定20%的總投票權在成員中平均分配的數(shù)額為其基本投票權數(shù)。這個比例是發(fā)達國家要求較低占比與發(fā)展中國家要求較高占比之間妥協(xié)的結(jié)果。每一成員的總投票權包括基本投票權數(shù)和股權投票權數(shù)，④See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.《國際貨幣基金協(xié)定》中規(guī)定其為總投票權的5.502%在所有成員國之間平均分配所得的整數(shù)。也有部分協(xié)定規(guī)定了基本投票權的固定數(shù)額，國際開發(fā)性金融機構股權的固定分配，目的在于確保原始股東的各自投票權不會被稀釋。⑤Eisuke Suzuki，Global Governance and International Financial Institutions，Asia Pacific Law Review，Vol. 19，No. 1，2011：20.例如，非洲開發(fā)銀行對基本投票權采取固定票數(shù)的做法，《非洲開發(fā)銀行協(xié)定》規(guī)定的基本投票權是每個成員國625票。⑥See Agreement Establishing the African Development Bank，Article 35.《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》則規(guī)定每一會員國享有500票⑦See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article V，Section 3.《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》中關于投票權的規(guī)定于2012年6月7號經(jīng)有效的修正案修改，修改之前的每個成員國的基本投票權是250票。的基本投票權，而《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》規(guī)定每個成員的基本投票權為135票。⑧See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank, Article VIII, Section 4.亞投行對基本投票權采取固定比例的方法，基本投票權在全體成員中平均分配，全體成員基本投票權總和占據(jù)所有投票權的12%。

股權投票權，也稱比例投票權，是按照每個成員國的股權比例進行分配的一種投票權。目前主要國際開發(fā)性金融機構的股權投票權分配方式有以下幾種：第一，《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》⑨See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article V，Section 3.《非洲開發(fā)銀行協(xié)定》⑩See Agreement Establishing the African Development Bank，Article 35.See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 33.See Agreement Establishing the Inter-American Development Bank，Article IV，Section 9. 《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》中詳細規(guī)定理事會可以決定增加資本不享有投票權?！秮喼揲_發(fā)銀行協(xié)定》《泛美開發(fā)銀行協(xié)定》都規(guī)定每個會員國的股權投票權按每持一股即分得一票來計算?！秶H貨幣基金協(xié)定》規(guī)定每10萬特別提款權分配一票。①See Articles of Agreement of the International Monetary Fund，Article XII，Section 5.第二，只對創(chuàng)始國采用基本投票權與股權投票權相加的方式?！秶H開發(fā)協(xié)會協(xié)定》規(guī)定只對創(chuàng)始國給予500票的基本投票權，另按其首次認繳額每五千美元增加一票。非創(chuàng)始會員國及創(chuàng)始會員國非首次認繳的股份所享有的投票權則由理事會視情況決定。非創(chuàng)始會員國也就不再享有基本投票權。②See Articles of Agreement of Establishing the International Development Association，Article VI，Section 3.第三，直接將每個成員的投票權的數(shù)量規(guī)定為應等于其認購股份在銀行的資本存量，這一方式的典型代表即歐洲復興開發(fā)銀行。③See Agreement Establishing the European Bank for Reconstruction and Development，Article 29.第四，給予創(chuàng)始成員國基本投票權、股權投票權和創(chuàng)始成員投票權加權的方式。如《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》規(guī)定每個成員的投票權總數(shù)是基本投票權、股份投票權以及創(chuàng)始成員享有的創(chuàng)始成員投票權的總和。每個成員的基本投票權是全體成員基本投票權、股份投票權和創(chuàng)始成員投票權總和的20%，并在全體成員中進行平均分配。④See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Article 28.

表 1 IMF和主要國際開發(fā)性金融機構基本投票權分配

新開發(fā)銀行的初始法定資本為1 000億美元，其銀行的初始認購資本為500億美元，每個創(chuàng)始成員國首次認購100億美元。由于沒有基礎投票權的設計，因此，新開發(fā)銀行成員的投票權目前也是平均分配的，這是新開發(fā)銀行對國際金融機構表決機制的一個創(chuàng)新。然而，在創(chuàng)始成員國中平均分配投票權會造成銀行效率的缺失。

首先，平等表決機制不利于銀行效率的實現(xiàn)和各國話語權的體現(xiàn)?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第6條規(guī)定，每個成員國的投票權與該成員認繳的銀行股本數(shù)相等。⑤See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 6.而金磚五國的認繳股本數(shù)是相等的，使得其表決機制也是平權的表決機制。這種表決機制實際上是一種制衡性的股權結(jié)構，避免了現(xiàn)有其他國際金融組織在治理結(jié)構上由“少數(shù)國家控制”的內(nèi)在缺陷，使得成員國和成員國之間擁有公平的決策權，相互之間能夠在更公平合理的環(huán)境下建立合作關系。但是，采用平權決策機制，使新開發(fā)銀行缺乏絕對控制人和主導者，一定程度上會降低銀行的決策效率。⑥參見計小青、喬越：《金磚銀行的平權決策機制：效率損失及改進》，《上海金融》2017年第2期。這種平均分配投票權的方式，使各國的投票權比例與各國經(jīng)濟實力、人口比例等不相匹配。2017年，根據(jù)中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，中國擁有五國中最高人口數(shù)約138 640萬人及最高約122 500億美元的GDP，而南非的人口數(shù)和GDP均處于五國中最低位，分別約為5 652萬人和3 494億美元（見圖1）。投票權與一國的實力及項目貢獻的平均人口數(shù)不匹配，不僅不能更好地反映與國家實力相匹配的話語權，也會降低銀行決策的效率。而亞投行的成員股本分配則采用了更為合理的基本參數(shù)，其是根據(jù)在全球經(jīng)濟總量中成員國經(jīng)濟體量的相對比重進行分配。據(jù)統(tǒng)計，在亞投行中，目前發(fā)達國家整體的投票權比例是28.03%，而新興市場國家及發(fā)展中國家的投票權比例是71.97%。①《圖解：亞投行各國投票權如何？》，“中商情報網(wǎng)”，http://www.askci.com/news/finance/2015/07/04/1536204d7r.shtml，最后訪問日期2020年2月11日。以GDP為基礎的份額分配公式更能體現(xiàn)一國在世界經(jīng)濟中的地位和貢獻，不僅能夠刺激成員國的經(jīng)濟增長，還能夠保證成員國在經(jīng)濟增長的同時，獲得與其經(jīng)濟增長實力相匹配的國際話語權，能更好地使一國在世界經(jīng)濟中的地位通過該國在國際金融體系中的話語權展現(xiàn)出來。

圖 1 2017年金磚國家人口數(shù)和國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計圖

其次，對新成員加入后表決權分配的規(guī)定具有不確定性?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第7條規(guī)定，“理事會認為時間合適時，可按照它規(guī)定的條件，增加銀行的法定和認繳股本……但須經(jīng)特別多數(shù)代表投贊成票通過，……但是成員無義務必須認繳增加的股本。”如果有新的成員加入，新開發(fā)銀行的“平均分配”模式將會被打破，但《新開發(fā)銀行協(xié)定》并沒有明確新增成員的股權分配公式，而僅是規(guī)定“應由理事會在接受其加入時以特別多數(shù)方式確定”，②See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.這一規(guī)定使新增成員的股權分配具有不確定性和模糊性。這一不確定性會使有意加入的成員國無法估計該國加入后在新開發(fā)銀行的股權分配和表決權，也將影響新開發(fā)銀行對新成員的吸納，進而影響銀行的融資。

2. 兩國否決制導致決策規(guī)則缺乏主導者

決策規(guī)則是決策機制的關鍵，國際金融機構的決策規(guī)則包括全體一致通過制、多數(shù)通過制以及非正式的協(xié)商一致制。采取不同的表決規(guī)則，會導致決策結(jié)果的差異。③張長龍：《論布雷頓森林機構表決權集中制度的改革》，《現(xiàn)代法學》2007年第4期?，F(xiàn)有國際金融機構大多在章程中明確規(guī)定了多數(shù)通過的表決制度，而在實踐中，也可能采取靈活的協(xié)商一致的方式，此外，對于個別重要事項采取一致通過的表決方式。

主要的國際金融機構，有時采取超級多數(shù)的一致通過的決策方式。但在實踐中，并不常用一致通過的方式。一致通過意味著投票過程中需有正式的投票記錄，需要全體成員一致通過，或至少沒有被任何成員投反對票。因此，這些機構需要一個規(guī)范性的更有彈性的超級多數(shù)票規(guī)則。④Chris Brummer，Soft Law and the Global Financial System：Rule Making in the 21st century，Cambridge University Press，2012：97.在實踐中，世界銀行的大多數(shù)決議是通過協(xié)商一致達成的。亞投行也將協(xié)商一致作為決策規(guī)則之一。亞投行行長金立群曾表示，亞投行原則上將與各國協(xié)商決定每一個決策。①《亞投行更深的謎底》，“新華網(wǎng)”，http://news.xinhuanet.com/world/2015-04/16/c_127697854.htm，最后訪問日期2020年4月13日。然而，協(xié)商一致原則并未寫進《亞洲基礎設施投資銀行協(xié)定》中。

IMF和主要開發(fā)性金融機構的多數(shù)通過的決策規(guī)則各有不同。根據(jù)1976年修訂的《國際貨幣基金協(xié)定》，特別多數(shù)包括70%多數(shù)票及85%多數(shù)票。②See Articles of Agreement of the International Monetary Fund，Article 12.國際復興開發(fā)銀行的特別多數(shù)通過，包括3/4多數(shù)通過和85%多數(shù)通過。③See Articles of Agreement of the International Bank for Reconstruction and Development，Article 5.亞洲開發(fā)銀行的特別多數(shù)，需要擁有至少3/4投票權的全體代表的2/3通過。④See Agreement Establishing the Asian Development Bank，Article 32.總體來看，現(xiàn)有國際金融機構特別多數(shù)通過制的比例較高。這導致某些成員國通過提高特定多數(shù)通過的比例，借助其他國家股權份額分散的特點，通過運用多數(shù)通過制來彌補因份額下降而減少的影響，合法地擁有事實上的否決權。⑤張長龍：《改革國際金融組織表決權集中制度的新思路》，《法學論壇》2007年第2期。例如，美國擁有IMF和世界銀行的一票否決權，美國與日本作為集團擁有對亞洲開發(fā)銀行的一票否決權。亞投行同樣規(guī)定了多數(shù)通過的決策規(guī)則，亞投行的多數(shù)通過包括簡單多數(shù)、超級多數(shù)及特別多數(shù)三種方式。簡單多數(shù)通過指投票權的簡單多數(shù)，超級多數(shù)通過是指全體代表的2/3以上且投票權占3/4的多數(shù)通過，特別多數(shù)通過是指全體代表的一半以上且投票權占一半的多數(shù)通過。⑥See Articles of Agreement of the Asian Infrastructure Investment Bank，Article 28.亞投行的重大事項需75%的投票權通過，中國的投票權占27.52%，這就意味著中國現(xiàn)階段擁有事實上的一票否決權，但隨著越來越多的成員加入亞投行，尤其是日本和美國加入以后，亞投行各成員國股份份額被稀釋，中國也將不再具有一票否決權。

新開發(fā)銀行采用多數(shù)通過的決策規(guī)則，⑦Daniel. J. Blake，Autumn L. Payton，Decision Making in International Organizations：An Interest Based Approach to Voting Rule Selection，Ohio State University，2009：3.包括有效多數(shù)與特別多數(shù)。前者指全體成員總投票權的2/3通過，后者指創(chuàng)始成員中的四個成員通過，且占全體成員總投票權的2/3通過。⑧See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 7.與其他機構相比，新開發(fā)銀行的有效多數(shù)通過規(guī)則要求的投票權比例較低，一定程度上提高了新開發(fā)銀行的獨立性。

然而，新開發(fā)銀行的特別多數(shù)要求四個創(chuàng)始成員國一致通過，這一決策規(guī)則給予了任意兩個創(chuàng)始成員聯(lián)合的一票否決權，并且，這種任意兩個創(chuàng)始成員國一票否決權的設定，其本質(zhì)上是永恒的，不會隨著今后銀行成員的增加而有所變化。因此，該決策機制的設置會影響新開發(fā)銀行決策的公平性和有效性。首先，這一機制缺乏金磚五國之中的主導者，在五國遇到與本國利益不具相關性的項目時，若有兩國或兩國以上因消極態(tài)度不參與投票，則將導致項目拖延或取消，進而影響銀行的效益。其次，金磚五國作為新開發(fā)銀行的創(chuàng)始成員國，都是新興經(jīng)濟體中的佼佼者，無論在國際經(jīng)濟地位或政治地位上均處于上升期，五國都不會輕易放棄自己在國際機構中的話語權，這將對新開發(fā)銀行未來的運營以及重要決策事項的作出構成障礙。

三、新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的規(guī)制建議

新開發(fā)銀行內(nèi)部治理是新開發(fā)銀行協(xié)定的核心內(nèi)容，良好的內(nèi)部治理可以使新開發(fā)銀行的組織機構設置更加合理，股權結(jié)構更加優(yōu)化，提高銀行合法性、問責性和決策的效率。對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理規(guī)制可從以下幾方面進行。

（一）設立協(xié)調(diào)監(jiān)督機構及常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度

理事會、董事會以及行長構成了新開發(fā)銀行的內(nèi)部治理機構，而其內(nèi)部治理缺乏一個內(nèi)部協(xié)調(diào)的監(jiān)督機構。

1. 設立協(xié)調(diào)監(jiān)督機構

新開發(fā)銀行試圖通過設立委員會來解決銀行的監(jiān)督問題，但是委員會的獨立性和公正性因其成員來自董事會、理事會及行長而有所削弱。因此，如何更好地加強和協(xié)調(diào)新開發(fā)銀行內(nèi)部治理中的監(jiān)督機制，我們提出如下建議：

第一，設立與董事會并列的監(jiān)督機構，其成員由成員國代表、職工代表和非政府組織代表，以及國際上有聲望的經(jīng)濟和金融專家，卸任國際金融組織的官員，以及著名會計師事務所的會計師、審計師等組成。監(jiān)事可分為專職監(jiān)事和兼職監(jiān)事。董事、行長、財務負責人不得擔任監(jiān)事。根據(jù)銀行所制定的各項規(guī)章制度，董事會所作出的任何決策，都不能違背銀行制定的規(guī)章制度。

第二，加強新開發(fā)銀行現(xiàn)有機制的協(xié)調(diào)監(jiān)督和相互制約?！缎麻_發(fā)銀行協(xié)定》第12條規(guī)定，“董事會負責開展新開發(fā)銀行一般業(yè)務，應行使理事會授予他們的所有權力。”在履行這些職能時，根據(jù)該協(xié)定第12條第5款規(guī)定，董事會應指定一個信貸和投資委員會，并可以任命其認為合適的其他委員會來執(zhí)行銀行的一般業(yè)務。①See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 12.其中，董事會將保持決策權，委員會將便利董事會履行其職責。這種結(jié)構一方面有助于實現(xiàn)充分的監(jiān)督，另一方面有助于作出有效的決策。②See NDB，New Development Bank Board of Directors Governance Structure，20 January 2016，p. 1.

2. 實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度

新開發(fā)銀行的治理結(jié)構能夠?qū)ΜF(xiàn)有的國際開發(fā)性金融體系進行改革，非常駐董事制度雖然提高了銀行的效率，卻忽視了銀行的問責性。為進一步完善董事制度，新開發(fā)銀行可以實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度。

第一，常駐董事制度有利于提高董事會決策的民主性及銀行問責性。設立常駐董事制度，有利于包括公民和社會組織在內(nèi)的所有利益相關方參與銀行的管理并為銀行的發(fā)展建言獻策。

第二，如何平衡效率與銀行問責性成為董事制度設置的主要問題。在國際機構中，通常都會建立常駐董事會制度，用于加強對董事會的監(jiān)督與管理。但是常駐董事會制度也會降低國際開發(fā)性金融機構的運行效率，且常駐董事會的運行，需要耗費一定的資金資源。例如，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行設置了常駐董事制度，而這一制度在資源的使用上，一定程度上削弱了這些開發(fā)性金融機構的效率。

因此，為了更好地實現(xiàn)效率與問責性之間的平衡，可以實行常駐與非常駐相結(jié)合的董事制度。該制度可在現(xiàn)有非常駐董事制度基礎上，增設人員較少、工作內(nèi)容更為精簡、效率更高的常駐董事，將常駐董事會設于新開發(fā)銀行總部上海，配合當前的非常駐董事制度，提高銀行的問責性和效率。

（二）提高董事及行長的代表性

為在制度設置中展現(xiàn)金磚國家在管理新開發(fā)銀行方面的主導地位，切實提高新興經(jīng)濟體在國際開發(fā)性金融機構中的話語權和地位，上述將常駐董事和非常駐董事相結(jié)合的方式，是符合主權國家比例平等原則的。常駐董事可以來自金磚五國內(nèi)，而將來若納入新會員國，則可以考慮從新加入會員國中選舉非常駐董事。

對非創(chuàng)始成員國實行選舉行長制度。由于新開發(fā)銀行目前仍未有創(chuàng)始成員國以外的國家加入，金磚五國暫未面臨新成員是否有權推選或者選舉一名行長加入輪值行長制度的問題。從今后吸納更多的會員國的角度考慮，可以分配一定席位的輪值行長職位給予非創(chuàng)始成員國，加入下文中將論述的輪值選舉體系，提高輪值行長的代表性。

（三）建立輪值行長選舉體系及不信任案程序

輪值行長制度，是新開發(fā)銀行內(nèi)部治理的一個創(chuàng)新，其提高了銀行行長和副行長的職能，這表明，在新開發(fā)銀行的治理結(jié)構中，核心層是銀行行長和副行長領導的管理層，在認識到其一定的優(yōu)勢的同時，也應考慮到行長全部來自金磚國家會影響銀行的合法性；輪值制度會不利于政策的延續(xù)。因此，筆者認為，可以在保留該制度的同時，加強細節(jié)上的制度管理與發(fā)展，并從以下四方面來完善有關輪值行長的制度規(guī)則。

1. 優(yōu)化輪值行長的組成

輪值行長作為新開發(fā)銀行的行政首腦負責相應事務。當一國能力有限，該國作為輪值行長時是否能妥善解決各種問題特別是協(xié)調(diào)斡旋各類行政事務仍值得商榷。因此，筆者建議組成“輪值行長小組”，該小組至少包括上任輪值行長和下任輪值行長。小組內(nèi)設立職責和業(yè)務交接機制，使得各國行長可以在各自擅長的領域?qū)︺y行進行監(jiān)督，也更有利于保持政策的延續(xù)性和解決國家異質(zhì)性等問題。

2. 延長輪值期限

根據(jù)相應事務或項目的期限重新考慮輪值期限，避免輪值行長缺乏足夠的時間完成自己的既定計劃，或是由于任期緊迫而倉促行動，導致不良后果?；谶@一考慮，探索延長輪值行長的任職期限，可以根據(jù)重大項目所需的必要時間延長1年或1年以上。

3. 建立針對輪值行長的不信任動議程序

為了加強輪值行長地位的合法性和對其工作的監(jiān)督，建立針對輪值行長的不信任案程序，由理事會提起，事前規(guī)定符合一定條件時，可以要求輪值行長就特定事項進行解釋說明，乃至進一步免除輪值行長的職務。

4. 調(diào)整輪值行長的自動輪換制

建立行長選舉體系，即行長由理事會的多數(shù)選舉產(chǎn)生，并依據(jù)前文所述的優(yōu)化輪值行長組成及延長輪值期限等建議，確立切實合理的任期以及連任限制。該制度的設置使每期任職的行長來自于任一國家，進而提高行長任職的競爭機制，促進績效的提高。

（四）確立加權決策機制及非創(chuàng)始國利益補償機制

新開發(fā)銀行的決策機制的設置應遵循兼顧效率和公平及主權國家比例平等的原則。雖然效率是金融的內(nèi)在要求，但單純強調(diào)效率則可能損害平等，絕對的平等可能導致效率低下。因此，筆者對決策機制的完善建議有以下兩方面。

1. 采用基本投票權與股權投票權加權的表決機制

由于表決權取決于成員國股權份額，可以在創(chuàng)始國內(nèi)部分配有區(qū)別的投票權，在避免一國擁有否決權的同時，使一國具有相對的領導地位，以提高銀行效率。在完善新開發(fā)銀行的股份分配時，對創(chuàng)始國的股權分配不應相差懸殊，同時也應該考慮到比例平等的原則。

具體來說，可以采用基本投票權與股權投票權加權的方式，加權的程度要適度，以照顧利益的平衡。在給予金磚五國平均的基本投票權的前提下，可以各成員的GDP為基礎，根據(jù)人口比例、購買力評價等加權的方式規(guī)定的加權投票權，避免單純以出資為限。

第一，以GDP為基礎的份額分配公式更能體現(xiàn)一國在世界經(jīng)濟中的地位和貢獻，不僅能夠刺激成員國的經(jīng)濟增長，還能夠保證成員國在經(jīng)濟增長的同時，獲得與其經(jīng)濟增長實力相匹配的國際話語權。

第二，在股份分配公式中加入人口比例，可以在一定比例上體現(xiàn)金磚國家主導性。金磚國家大多是人口大國，若某一項目在人口更多的國家得以實現(xiàn)，則該項目的受益的人數(shù)也相應增多，這是與主權國家比例平等原則相符的。歐盟的決策機制與之相似，其在一些經(jīng)濟事務的決策中采用了以人口數(shù)量及成員國政治、經(jīng)濟現(xiàn)實等因素進行綜合的加權分配的方式，并且實現(xiàn)了良好的效果。①張雪慧：《國際組織中的加權表決制淺論》，《中外法學》1997年第1期。

2. 以利益補償機制替代非創(chuàng)始國表決權

對于非創(chuàng)始國的表決權，《新開發(fā)銀行協(xié)定》第8條第3款規(guī)定，不得新增資本，使任何一個非創(chuàng)始成員國的投票權占總投票權的比例超過7%。②See Articles of Agreement on the New Development Bank，Article 8.這一規(guī)定雖然有利于限制非創(chuàng)始成員國的投票權，但會阻礙新開發(fā)銀行的增資。

因此，可根據(jù)理事會的決定，給予非創(chuàng)始國的股本不超過7%的相應投票權。但若非創(chuàng)始國增加超過7%股權比例之外的資本，則不享有投票權。與此同時，可以根據(jù)非創(chuàng)始國的新增股本比例給予其相應的利益補償，以利益補償替代其投票權。有效的利益補償機制有利于在保證非創(chuàng)始國的利益及融資的同時，使其股本控制在一定比例的范圍內(nèi)。這些利益補償包括貸款上的優(yōu)惠項目及對該國所需技術援助的優(yōu)先權。

四、結(jié) 語

后疫情背景下，如何更好地發(fā)揮國際開發(fā)性金融機構的積極作用，保證金磚國家在當前經(jīng)濟情況下有序復工復產(chǎn)，實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇，顯得至關重要。《新開發(fā)銀行協(xié)定》是對已有的國際開發(fā)性金融機構實踐的借鑒與創(chuàng)新，是全球金融治理體系改革的最新嘗試和階段性成果，亦標志著全球治理進入金磚引領的新時代。當然，《新開發(fā)銀行協(xié)定》不是完美無缺的，其內(nèi)部治理仍存在局限性：一是在新開發(fā)銀行內(nèi)部治理規(guī)則的設置中，其為了追求絕對的公平，設計了諸如平均分配股權、平等分配出資額、輪值行長、均衡分配的業(yè)務原則等制度。這些制度都采用了絕對平等的原則，會因此產(chǎn)生效率缺失。二是成員和組織機構代表性不足以及新開發(fā)銀行的合法性、問責制及效率實現(xiàn)三者協(xié)調(diào)等方面的問題突出。因此，在當前鮮有對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理問題進行系統(tǒng)研究的情況下，對新開發(fā)銀行內(nèi)部治理進行規(guī)制，具有一定的理論與實踐價值。未來，一方面，新開發(fā)銀行應進一步完善規(guī)制其協(xié)定內(nèi)的內(nèi)部治理與其他規(guī)則，如銀行的設立和運營規(guī)則等，實現(xiàn)新開發(fā)銀行協(xié)定的優(yōu)化改進；另一方面，新開發(fā)銀行應與其他多邊開發(fā)銀行相互借鑒和共同發(fā)展，為其協(xié)定成為國際經(jīng)濟新秩序的重要組成部分而不斷完善。希望本文對新開發(fā)銀行協(xié)定的進一步修訂及新興經(jīng)濟國家的經(jīng)濟復蘇與發(fā)展有所裨益。