王玉輝

摘要：新冠肺炎疫情對于我國農(nóng)民工社會保障制度的建設(shè)和完善造成一定不利影響。我國農(nóng)民工社會保障制度亦暴露出二元制的改革還不夠徹底、深入，針對性有待進(jìn)一步加強(qiáng)的現(xiàn)實問題。新冠肺炎疫情背景下完善我國農(nóng)民工社會保障制度應(yīng)當(dāng)以堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、堅持以人為本以及堅持制度的動態(tài)、靈活為方向，具體措施包括：一是建立健全社會保障統(tǒng)計與普查機(jī)制，積極動員企業(yè)、農(nóng)民工以及社會其他成員積極參與社會保險;二是積極謀劃，統(tǒng)籌提高農(nóng)民工社會保險待遇。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;農(nóng)民工;社會保障

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.09.037

中圖分類號：C913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1671—1580（2020）09—0159—04

一、新冠肺炎疫情對農(nóng)民工社會保障產(chǎn)生影響的分析

農(nóng)民工是我國改革開放以來、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷發(fā)展而形成的特殊群體。這類群體數(shù)量龐大，且具有一定自身特征：

一是農(nóng)民工具有特殊的職業(yè)身份。農(nóng)民工，顧名思義，這一群體的本質(zhì)職業(yè)身份為農(nóng)民，其均來自我國不同的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)城務(wù)工之前均以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入是其主要生活來源;二是農(nóng)民工職業(yè)技能較為單一，文化程度往往較低。農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工之前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決定了這一特殊群體僅僅具有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗和技能，而不具備其他專業(yè)性的從業(yè)知識。同時，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民往往受到經(jīng)濟(jì)、文化以及觀念因素的影響和制約，其受教育程度往往較低，進(jìn)而決定了其文化程度較低;三是農(nóng)民工的職業(yè)身份的限制使其難以穩(wěn)定的社會保障。農(nóng)民工進(jìn)城之前僅僅享有國家給予農(nóng)民的基本保障待遇，但是這一保障待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民。當(dāng)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，其不能獲得市民資格，不能享有與城市居民相同的保障待遇。這種情況決定了農(nóng)民工不在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法獲得農(nóng)業(yè)收入，一旦在城市失去工作，又不能獲得城市居民的失業(yè)保障，進(jìn)而陷入困境。

鑒于農(nóng)民群體具備上述特征，黨和政府近些年來對于農(nóng)民工社會保障問題予以高度重視并積極采取各種措施不斷提高農(nóng)民工社會保障待遇。2020年年初新冠肺炎疫情的爆發(fā)，各個行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到較大影響，大量進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民受到新冠肺炎的影響，具體而言：

一是大量農(nóng)民工面臨著失業(yè)危機(jī)。新冠肺炎疫情的爆發(fā)，使得各個行業(yè)無法從事正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，各個行業(yè)的企業(yè)利潤收入大幅下降。很多企業(yè)為了生存，不得不縮減開支，以降低成本。縮減開支的重要方式便是裁減企業(yè)員工，減少用工人數(shù)。新冠肺炎疫情之下，一些傳統(tǒng)行業(yè)受沖擊較大，尤其是勞動密集型領(lǐng)域?qū)⒚媾R復(fù)工人數(shù)不足、物流受限、原材料供應(yīng)難等問題，部分企業(yè)生產(chǎn)不得不停擺。特別是與湖北等疫情重點(diǎn)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)鏈上具有 緊密合作關(guān)系的企業(yè)，其面臨的沖擊更大。與此同時，疫情尤其對第三產(chǎn)業(yè)造成重大沖擊，文化娛樂、交通運(yùn)輸、住宿以及餐飲業(yè)等行業(yè)基本處于停業(yè)的狀態(tài)，旅游業(yè)、房地產(chǎn)銷售、租賃和商務(wù)服務(wù)、生活性服務(wù)業(yè)等行業(yè)也是遭遇冷冬。而這些行業(yè)均是大量吸收農(nóng)民工就業(yè)的主要行業(yè)。這樣一來，大量的農(nóng)民工將失去工作，面臨失業(yè)危機(jī)。同時，在城市自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工由于受到疫情對經(jīng)濟(jì)的影響，面臨各種困難，可能會放棄創(chuàng)業(yè)的意向，進(jìn)而亦面臨著失業(yè)的問題;二是新冠肺炎疫情的爆發(fā)使得農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的信心受到影響。各個企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動受到較大影響，城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會大為減少。這一現(xiàn)實狀況使得準(zhǔn)備進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民再次審視進(jìn)城務(wù)工的合理性，部分農(nóng)民工可能受到新冠肺炎疫情的影響進(jìn)而打消進(jìn)城務(wù)工的念頭;三是大量農(nóng)民工需要政府的引導(dǎo)和幫助，實現(xiàn)再就業(yè)。由于農(nóng)民工自身職業(yè)身份的限制，其出于弱勢地位。新冠疫情爆發(fā)給經(jīng)濟(jì)造成的沖擊使得農(nóng)民工面臨失業(yè)危機(jī)，失業(yè)農(nóng)民工在短時間內(nèi)難以找到新工作，此時需要政府為農(nóng)民工提供有益的幫助實現(xiàn)其再就業(yè)。

由此可見，新冠肺炎疫情的爆發(fā)使得農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工面臨了重重困難。我國現(xiàn)階段的社會保障制度在改革中逐漸趨于完善，但是，農(nóng)民工的基本社會保障制度還是存在著一些問題。為了改善這一問題，就需要根據(jù)農(nóng)民工的基礎(chǔ)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度與農(nóng)民工實際需求，提出更加完善的社會保障制度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民工保障立法工作，從而能夠更好地服務(wù)于農(nóng)民工。在這一背景之下，如何發(fā)揮社會保障作用，解除農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂，使其能夠安心進(jìn)城務(wù)工是值得深入思考的問題。

二、新冠疫情之下我國社會保障制度存在的現(xiàn)實問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，我國的社會保障體制不斷完善，參保人數(shù)不斷擴(kuò)大，保障金額不斷提高。但是隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，我國現(xiàn)行的社會保障制度仍然暴露出一定的問題，具體包括以下方面：

一是我國社會保障制度二元制的改革還不夠徹底、深入。新中國成立初期，我國為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化，制定了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的國家戰(zhàn)略。對于農(nóng)產(chǎn)品，國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，優(yōu)先保障城市的農(nóng)產(chǎn)品供給。城市人口獲得城市戶籍，農(nóng)村人口獲得農(nóng)村戶籍。兩種戶籍擁有者享有不同的保障待遇。城市戶籍擁有者在醫(yī)療、失業(yè)、教育等方面享有社會保障待遇，而農(nóng)村戶籍擁有者則不享有上述待遇。就此，我國城鄉(xiāng)二元制的社會保障機(jī)制就此建立。這種二元制的社會保障體制最大的弊端在于城鄉(xiāng)保障待遇之間存在較大差異，造成社會保障資源在城鄉(xiāng)之間分配的嚴(yán)重不公。改革開放之后，我國逐漸開始探索社會保障制度的改革，試圖改變城鄉(xiāng)二元制的社會保障體制。這一改革的主要目標(biāo)在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障機(jī)制的一體化，提高農(nóng)民的社會保障待遇。具體措施包括建立農(nóng)村社會保障體制機(jī)制，加大對農(nóng)村社會保障建設(shè)的政策扶植以及資金投入。但是任何改革都不是一蹴而就的，是一個循序漸進(jìn)的過程。由于城鄉(xiāng)二元社會保障體制在我國建立多年，這一體制的改變和消除涉及各方面與之相適應(yīng)的配套制度。即城鄉(xiāng)二元社會保障機(jī)制的改革往往受到一定阻力并具有不徹底性。在新冠肺炎疫情爆發(fā)的背景下，滯留在城市且無法獲得穩(wěn)定工作的農(nóng)民工如何獲得社會保障，其社會保障待遇的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)如何計算等方面的問題暴露了二元制城鄉(xiāng)保障機(jī)制改革不夠徹底、不夠深入。

二是我國社會保障制度的針對性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，各類特殊群體不斷出現(xiàn)。社會保障體系的完善面臨著如何滿足特殊群體的現(xiàn)實問題。對于農(nóng)民工群體而言，這一問題尤為突出。有些農(nóng)民工在城市生活時間達(dá)到十年、甚至二十年，已經(jīng)與城市融為一體，這種情況下，其所居住的城市應(yīng)當(dāng)賦予其市民資格社會保障待遇。這一資格待遇的賦予不應(yīng)當(dāng)附加任何額外的條件。同時，對于進(jìn)城時間較短的農(nóng)民工，城市社會保障體系亦應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身的情況賦予其市民資格社會保障待遇，而不是一刀切地否定其享有與城市居民相同的社會保障待遇。然而，我國目前的農(nóng)民工社會保障待遇，總體不容樂觀。大部分進(jìn)城農(nóng)民工難以及時獲得城市社會保障待遇。具體而言，對于長期居住在城市的農(nóng)民工，其要取得城市市民社會保障待遇除了在特定年限完成政府規(guī)定的繳納稅額任務(wù)外，往往還被附加了其他額外條件，例如，必須在其所居住的城市購買具有產(chǎn)權(quán)的房屋。對于短期居住在城市的農(nóng)民工而言，其根本無法獲得相應(yīng)的市民社會保障待遇。由此可見，我國社會保障體系建設(shè)過程中往往強(qiáng)調(diào)獲得社會保障待遇的統(tǒng)一條件，而忽略了針對不同的群體制定相對靈活的政策，保障特殊群體的利益。在新冠肺炎疫情爆發(fā)的背景下，這一弊端得以進(jìn)一步顯現(xiàn)。

三、新冠肺炎疫情背景下完善我國農(nóng)民工社會保障制度的方向

不管是從短期還是長期來看，我國農(nóng)民工就業(yè)都面臨著一些困境，新冠肺炎疫情更是對農(nóng)民工就業(yè)造成了直接影響。如果不能采取有效措施解決農(nóng)民工社會保障問題，不僅阻礙國內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作，而且會對依賴中國產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)和國家造成影響。因此，不斷完善農(nóng)民工社會保障體系的建設(shè)，對于確保我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、決勝全面小康，以及助力全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展都具有重要意義。新冠肺炎疫情背景下完善我國農(nóng)民工社會保障制度，應(yīng)當(dāng)著重從以下方面入手：

一是堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方向。目前，我國社會保障制度改革的目標(biāo)和主要任務(wù)便是打破既有社會保障的二元體制。這種二元體制制約了農(nóng)民獲得應(yīng)有的社會保障利益，人為造成了社會保障資源分配的不公。因此，打破二元制的社會保障體制，對于實現(xiàn)社會公平正義，保障農(nóng)民階層的利益具有重要而現(xiàn)實的意義。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展是未來我國社會保障制度建設(shè)的必由之路。堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為方向，不僅僅意味著社會保障體系建設(shè)資源向鄉(xiāng)村傾斜，而且是應(yīng)當(dāng)兼顧城市和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的共同需求。

二是堅持以人為本的方向。社會保障制度確立的核心在于保障人的基本生存和發(fā)展?？梢哉f，以人為本，是社會保障制度確立和發(fā)展的應(yīng)有含義。對于農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)和完善而言，以人為本就要從農(nóng)民工自身利益出發(fā)，使得社會保障制度能夠真正發(fā)揮保障農(nóng)民工利益的作用。同時，以人為本意味著農(nóng)民工社會保障制度應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)民工的現(xiàn)實需求，為解決農(nóng)民工的現(xiàn)實問題發(fā)揮一定的積極作用。

三是以制度的動態(tài)靈活為方向。2019 年全年農(nóng)民工總量達(dá)到 29077 萬人，比上年增加 241 萬人，增長 0.8%。其中外出農(nóng)民工 17425 萬人，增長 0.9%。這一龐大的群體在為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時，也給城市治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。針對這一特殊群體建立的社會保障制度應(yīng)當(dāng)具有動態(tài)性、靈活性的特征。之所以農(nóng)民工社會保障制度應(yīng)當(dāng)具備這一特征，原因在于農(nóng)民工生活、工作具有流動性、變動性較強(qiáng)的特征。目前，我國大部分農(nóng)民工從事的工作具有臨時性的特征，農(nóng)民工的工作隨著項目走，這一項目完成可能離開這個城市，去其他城市另謀職業(yè)。農(nóng)民工的流動性較強(qiáng)，一般沒有長期、固定的工作場所。這種情況下，針對農(nóng)民工群體建立的社會保障制度，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于針對一般參保群體的社會保障制度，即這一保障制度應(yīng)當(dāng)具有一定的動態(tài)性和靈活性。只有具備這一制度特性的社會保障制度才能適應(yīng)農(nóng)民工自身具有的特征，才能更好地為農(nóng)民工群體服務(wù)。

四、新冠肺炎疫情下完善我國農(nóng)民工社會保障制度的具體措施

新冠肺炎疫情的爆發(fā)，使得我國農(nóng)民工社會保障制度得到一次檢驗的機(jī)會。我們應(yīng)當(dāng)抓住這一機(jī)會，認(rèn)真檢視我國既有的農(nóng)民工保障制度存在的問題，進(jìn)而尋求相應(yīng)的有效的策略予以解決。新冠肺炎疫情背景下，我國農(nóng)民工社會保障制度的完善應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：

一是建立健全社會保障統(tǒng)計與普查機(jī)制，積極動員企業(yè)、農(nóng)民工以及社會其他成員積極參與社會保險。參與社會保險不僅能夠保障農(nóng)民的切身利益，而且對于農(nóng)民工用工單位乃至整個社會都是有益的。例如，在長春市某一工地工作的農(nóng)民工王某在工作中不慎摔傷，造成腿部粉碎性骨折。由于王某在進(jìn)入工地工作時雇傭單位已經(jīng)為其辦理了勞動保險，王某受傷產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)不用其全部承擔(dān)，進(jìn)而大大減輕了王某的負(fù)擔(dān)。同時，由于王某參加了勞動保險，在此次事故中其與單位之間并沒有因為醫(yī)療費(fèi)用的承擔(dān)產(chǎn)生糾紛，減輕了企業(yè)的涉訴風(fēng)險。由此可見，農(nóng)民工參與勞動保險對于其個人、雇傭企業(yè)乃至整個社會具有重要而現(xiàn)實的意義。

二是積極謀劃，統(tǒng)籌提高農(nóng)民工社會保險待遇。就目前的狀況而言，我國大部分地區(qū)確立的農(nóng)民工保險制度的保險待遇普遍較低。這一現(xiàn)實狀況的形成原因一方面在于我國農(nóng)民工勞動力數(shù)量供給超越了需求，造成農(nóng)民工勞動力過于廉價，雇傭企業(yè)出于降低成本的考慮為農(nóng)民工提供社會保險待遇較低;另一方面農(nóng)民工維護(hù)自身權(quán)益的意識淡薄，往往在雇傭單位提供的參保待遇較低時，不主動主張自身權(quán)益。因此，提高農(nóng)民工社會保險待遇極具現(xiàn)實必要性。具體而言，政府部門可以考慮撥付專項資金，為農(nóng)民工社會保障待遇的提高提供資金支持。

三是建立農(nóng)民工、用工企業(yè)以及政府共同參與的農(nóng)民社會保障聯(lián)動機(jī)制，切實保障農(nóng)民工社會保障待遇落實到位。農(nóng)民工社會保障待遇落實不僅僅事關(guān)農(nóng)民工群體的切身利益，亦涉及到企業(yè)用工需求是否能夠得到有效滿足以及社會治理秩序的穩(wěn)定。因此，保障農(nóng)民工社會保障待遇的落實，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民群體、用工企業(yè)以及政府應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)的責(zé)任。基于上述理由，落實農(nóng)民工社會保障待遇應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民工群體、用工企業(yè)以及政府共同參與，三方主體應(yīng)當(dāng)以平等、協(xié)商為基本原則，建立農(nóng)民工社會保障待遇落實的聯(lián)動機(jī)制。具體而言，農(nóng)民工群體可以將落實社會保障待遇的具體訴求以及面臨的現(xiàn)實問題通過企業(yè)工會及時反映給企業(yè)。個別中小型企業(yè)沒有成立工會的，農(nóng)民工群體內(nèi)部通過民主方式選舉出代表，將相關(guān)意見和訴求及時反映給企業(yè)。用工企業(yè)應(yīng)當(dāng)指派特定人員或成立專業(yè)部門對于農(nóng)民工群體反映的意見以及提出的訴求進(jìn)行必要的處理并提出相應(yīng)的解決方案及時反饋給農(nóng)民工群體并予以說明。對于農(nóng)民工群體提出的用工企業(yè)無法解決的有關(guān)社會保障待遇的問題，用工企業(yè)應(yīng)當(dāng)說明不能解決的原因并將相關(guān)情況反映給能夠解決這一問題的政府部門。政府部門針對企業(yè)反映的問題，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)真研究并予以及時答復(fù)。政府部門、用工企業(yè)之間應(yīng)當(dāng)就農(nóng)民工社會保障待遇的落實問題建立長效的溝通機(jī)制，可以與農(nóng)民工群體代表建立定見面機(jī)制，防止三方矛盾的激化和誤解的產(chǎn)生。

四是建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，運(yùn)用法律工具解決農(nóng)民工社會保障問題。農(nóng)民工是我國一個龐大的就業(yè)群體。在實踐中，農(nóng)民社會保障面臨種種現(xiàn)實問題。這些問題的解決除了依靠政府高效的政策實施外，還應(yīng)當(dāng)依靠建立有效的法律、法規(guī)機(jī)制予以解決。黨的十八屆四中全會明確提出全面實施依法治國戰(zhàn)略。這意味國家各項建設(shè)事業(yè)、各項社會矛盾的解決都應(yīng)當(dāng)依據(jù)有效的法律制度。就農(nóng)民工社會保障問題，我國目前沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)對于農(nóng)民工群體的參與社會保障的程序、社會保障參保標(biāo)準(zhǔn)、保險費(fèi)用的繳納及期限，用工企業(yè)參保保準(zhǔn)、政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、社會保障糾紛的解決等相關(guān)問題予以明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障問題沒有得到妥善的解決。大多數(shù)地區(qū)的政府部門對于農(nóng)民工社會保障問題的解決沒有形成標(biāo)準(zhǔn)化的工作機(jī)制，還是采取“一事一議”的落后的工作機(jī)制。因此，要制定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律。針對我國地域遼闊，各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及現(xiàn)實狀況差距較大的實際情況，各個地方可以針對自身實際在不違反國家法律規(guī)定的基礎(chǔ)上制定地方性法規(guī)。法律、法規(guī)的有效制定對于解決農(nóng)民工社會保障問題、提高政府部門處理農(nóng)民工社會保障問題的效率、提升政府的公信力、化解社會矛盾具有重要而現(xiàn)實的意義。

五、結(jié)語

新冠肺炎疫情背景下完善我國農(nóng)民工社會保障制度應(yīng)當(dāng)以堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、堅持以人為本以及堅持制度的動態(tài)、靈活為方向，具體措施包括：一是建立健全社會保障統(tǒng)計與普查機(jī)制，積極動員企業(yè)、農(nóng)民工以及社會其他成員積極參與社會保險;二是積極謀劃，統(tǒng)籌提高農(nóng)民工社會保險待遇;三是建立農(nóng)民工、用工企業(yè)以及政府共同參與的農(nóng)民社會保障聯(lián)動機(jī)制，切實保障農(nóng)民工社會保障待遇落實到位;四是建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，運(yùn)用法律工具解決農(nóng)民工社會保障問題。

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[責(zé)任編輯：周海秋]