張繼亮

【摘要】根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。規(guī)劃留白即為應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，在城市開發(fā)邊界內(nèi)為長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留的規(guī)劃建設(shè)用地。規(guī)劃留白不但對大城市很重要，而且對小城鎮(zhèn)同樣重要，規(guī)劃留白要發(fā)揮空間和時序的彈性作用。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn);國土空間規(guī)劃;留白

“留白”，指書畫藝術(shù)創(chuàng)作中為使整個作品畫面、章法更為協(xié)調(diào)精美而有意留下相應(yīng)的空白，有想象的空間。目前“留白”一詞卻在規(guī)劃中頻繁出現(xiàn)。例如：上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040年）編制工作，提出了“編制規(guī)劃既要積極、更要穩(wěn)妥，既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”。北京市出臺了《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》，明確提出結(jié)合各分區(qū)國土空間規(guī)劃編制工作，劃定了132平方公里戰(zhàn)略留白用地。規(guī)劃留白已逐漸應(yīng)用到國土空間規(guī)劃中。上述都是大城市國土空間規(guī)劃進(jìn)行了留白，那么小城鎮(zhèn)在國土空間規(guī)劃中是否需要留白呢？

1、規(guī)劃留白背景

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱若干意見），到2020年，基本建立國土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。到2025年，健全國土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;全面實(shí)施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機(jī)制;形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度。根據(jù)意見，十四五期間（2021-2025年）全國要全面完成國土空間規(guī)劃的編制工作，目前各地方國土空間規(guī)劃編制工作如火如荼開展。

《若干意見》中提出分級分類建立國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上做出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。另外國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，明確了三條控制線的基本內(nèi)涵和原則，同時要求建立預(yù)留彈性空間和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)。

筆者生活的地方轄區(qū)面積125平方公里，總?cè)丝?.5萬，是一個典型的小城鎮(zhèn)，根據(jù)中央、國務(wù)院“多規(guī)合一”，一張藍(lán)圖干到底要求，地方政府開展了組織編制城市空間規(guī)劃程序，正在進(jìn)行資料收集與現(xiàn)狀調(diào)研，下一步規(guī)劃初步方案，規(guī)劃留白時機(jī)恰到好處。筆者認(rèn)為規(guī)劃留白不但對大城市很重要，而且對小城鎮(zhèn)同樣重要。

2、規(guī)劃留白內(nèi)涵

2.1規(guī)劃留白

“上海市城市總體規(guī)劃”創(chuàng)新性地提出了“留白”這一概念，留白既可以理解為一類暫不明確或規(guī)定用途的空間，也可以理解為一套用地彈性管理的機(jī)制，即為應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性，在城市開發(fā)邊界內(nèi)為長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留的規(guī)劃建設(shè)用地（現(xiàn)狀既包括農(nóng)用地，也包括已建設(shè)用地）。

2.2規(guī)劃留白作用

一是規(guī)劃空間的彈性作用?！度舾梢庖姟肪幹埔笤谫Y源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。劃定“三區(qū)三線”是國土空間保護(hù)底線和開發(fā)上限，“三區(qū)三線”中空間重疊不可避免，也存在著一定的在確定性，這就要求在我們對未來空間需求變化做出合理預(yù)判，預(yù)留一定空間作為留白區(qū)，適應(yīng)未來發(fā)展的彈性空間。

二是規(guī)劃時序的彈性作用。目前各地方政府正在編制或完成國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃，而在過去，有些地方因?yàn)榻ㄔO(shè)項目上馬存在著一年內(nèi)多次調(diào)整規(guī)劃的現(xiàn)象，有的地方甚至是一屆領(lǐng)導(dǎo)一屆規(guī)劃，為避免和減少上述現(xiàn)象，“多規(guī)合一”要求協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌安排規(guī)劃建設(shè)時序，調(diào)控土地使用供需關(guān)系。

規(guī)劃留白既是對國土空間開發(fā)的約束，也是對國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的保障，“既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”。

3、規(guī)劃留白機(jī)制

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，而是涉及規(guī)劃和土地管理的一整套政策機(jī)制設(shè)計，包括具體留白地塊的規(guī)劃編制啟動、審批、動態(tài)調(diào)整、過渡期管控政策等，既要與現(xiàn)行的規(guī)劃和土地管理體系相銜接，又要有所突破創(chuàng)新，以保障留白的后續(xù)實(shí)施與管理。

3.1質(zhì)量機(jī)制

小城鎮(zhèn)自身建設(shè)用地少，可調(diào)整的空間有限，規(guī)劃留白必須要有質(zhì)量，留白太少，想上的建設(shè)項目不能上，建設(shè)用地發(fā)展受到嚴(yán)重制約，留白太多，會對當(dāng)前規(guī)劃產(chǎn)生束縛，在小城鎮(zhèn)也不適合。科學(xué)合理留白是集體智慧的體現(xiàn)。

3.2動態(tài)機(jī)制

小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展往往會受到外界因素影響較大，變化較快，因此規(guī)劃也要相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整，并建立空間動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.3銜接機(jī)制

既要與現(xiàn)行的規(guī)劃和土地管理體系相銜接，又考慮發(fā)展需要，為后續(xù)相關(guān)工作做好鋪墊。

結(jié)語：

習(xí)近平總書記在北京市規(guī)劃展覽館考察時曾強(qiáng)調(diào)：“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！币?guī)劃留白作為一種新的規(guī)劃編制方式，一定要結(jié)合地方實(shí)際情況，小城鎮(zhèn)雖然小，但不能跟風(fēng)去做強(qiáng)制留白，刻意留白，要科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展，有針對性進(jìn)行留白。要由專家領(lǐng)銜，保證規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性，各相關(guān)部門配合，形成多部門協(xié)同的操作管理機(jī)制。小城鎮(zhèn)規(guī)劃上不但留白，還要及時進(jìn)行補(bǔ)白，更新數(shù)據(jù)，不斷進(jìn)行優(yōu)化和深化。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈果毅.上海市城市總體規(guī)劃中的彈性適應(yīng)探討[J].上海城市規(guī)劃，2017（4）.