史少杰

(教育部 學校規(guī)劃建設發(fā)展中心，北京 100044)

新中國成立70多年以來，我國教育事業(yè)取得了輝煌成就。民辦高等教育作為我國高等教育體系的重要組成部分，在推動高等教育大眾化、普及化過程中發(fā)揮了重要作用。長期以來，國家堅持鼓勵支持與規(guī)范管理并舉，積極引導民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展。在深入貫徹黨的十九屆四中全會精神、落實“推進全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”目標任務的背景下，民辦高等教育大有可為。舉辦者是我國民辦高校治理的關(guān)鍵主體，隨著分類管理的落地與實施，民辦高校轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，較早一批舉辦者逐步進入退休高峰期，舉辦者權(quán)益成為社會及學界的關(guān)注熱點。2016年11月，全國人大通過《關(guān)于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，正式開啟了國家層面民辦教育分類管理改革。當前，在持續(xù)推進分類管理改革的過程中，管理權(quán)作為舉辦者權(quán)益保障的重要內(nèi)容，值得研究者重點關(guān)注。

一、明確并保障民辦高校舉辦者管理權(quán)的重要意義

(一)從歷史視角看，舉辦者在民辦高校創(chuàng)立、發(fā)展過程中作出了重要貢獻，明確并保障其管理權(quán)，是尊重民辦高校發(fā)展路徑的重要考量

我國民辦教育恢復和發(fā)展于政府教育經(jīng)費匱乏的時代背景之下，民辦高校的創(chuàng)設、發(fā)展主要依靠舉辦者的投入和驅(qū)動。在民辦高校辦學經(jīng)費來源中，舉辦者投入是僅次于學費收入的非財政性教育經(jīng)費收入。舉辦者在投入財力、物力資本的同時，還投入人力、管理和知識資本，以推動學校發(fā)展。王一濤(2010)提出：“舉辦者在創(chuàng)辦和管理民辦高校的過程中，付出了大量的心血和精力，沒有舉辦者的辛勞，很多民辦高校就沒有今日的成就。”(1)王一濤：《論我國民辦高校的公益性》，《教育發(fā)展研究》2010年第18期，第6-10頁。尤其是一些滾動發(fā)展的民辦高校，舉辦者在學校資產(chǎn)積累和發(fā)展過程中發(fā)揮了核心甚至決定性的作用。舉辦者因其卓越的領(lǐng)導力成為學校的“領(lǐng)袖”，其辦學理念與經(jīng)營管理戰(zhàn)略直接關(guān)系學校的健康可持續(xù)發(fā)展。應當承認，改革開放以來我國民辦高等教育的快速發(fā)展，是高等教育基本邏輯和經(jīng)濟邏輯雙重作用的產(chǎn)物(2)李虔：《論中國民辦高等教育發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)向》，《東北師大學報(哲學社會科學版) 》2018年第4期，第190-194頁。。沒有舉辦者投入的資產(chǎn)、知識和能力素質(zhì)等關(guān)鍵要素，沒有他們的有效管理，就沒有民辦高校的發(fā)展壯大，因此，善待舉辦者并尊重其辦學理念與經(jīng)營管理權(quán)，是尊重歷史事實的必然選擇(3)肖海燕、張鐵明：《地方新政應善待民辦學校舉辦者》，《浙江樹人大學學報》2018年第1期，第13-17頁。。

(二)從現(xiàn)實需要看，舉辦者對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設具有直接影響，明確并保障舉辦者管理權(quán)，是完善民辦高校內(nèi)部治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

舉辦者類型的多樣性，在一定程度上造成了民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的復雜性。在民辦高等教育恢復初期，民辦高校舉辦者多為“對高等教育事業(yè)情有獨鐘的老知識分子”(4)劉耀明：《民辦高校分類管理的制度邏輯》，《復旦教育論壇》2011年第3期，第65-69頁。。隨著國家政策的變化以及高等教育大眾化的推進，民辦高校辦學類型也演化出個人獨資辦學、股份合作辦學、非公有制企業(yè)投資辦學、國有企業(yè)投資辦學、社會團體辦學、民辦公助、公辦高校轉(zhuǎn)制、滾動發(fā)展辦學和社會捐資辦學九種類型(5)董圣足、朱堅：《我國民辦高校的內(nèi)外部治理特征》，《現(xiàn)代教育管理》2010年第8期，第29-33頁。。民辦高校舉辦者類型雖然仍以個人為主，但是公司、高校、其他社會團體等主體也占據(jù)了半壁江山。鑒于我國民辦高校大部分為投資辦學、職業(yè)校長不足等事實，一般情況下，舉辦者才是“學校的實際控制者、掌舵者和決策者”，其對學校發(fā)展的重要性遠高于校長，有些舉辦者甚至直接擔任校長(6)王一濤：《論公益性民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建》，《中國高教研究》2010年第9期，第61-64頁。。為解決民辦高校當前面臨的諸多內(nèi)部管理問題，有必要將明確舉辦者管理權(quán)作為重要環(huán)節(jié)，理順內(nèi)部治理關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

(三)從改革進路看，聚焦和突出管理權(quán)是調(diào)和“取消合理回報”與“保障舉辦者合法權(quán)益”關(guān)系、深入推進民辦教育分類管理改革的重要突破點

修訂后的《民辦教育促進法》規(guī)定，非營利性民辦學校不得取得合理回報，同時明確“民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學及管理”，使管理權(quán)成為民辦高校尤其是非營利性民辦高校舉辦者的重要權(quán)益。舉辦者掌握控制權(quán)，是普遍存在的現(xiàn)象，這既是長期以來民辦高校與舉辦者之間的關(guān)系使然，也與民辦高校創(chuàng)辦時學校章程、首屆董(理)事會或者其他決策機構(gòu)組成人員名單等事項由舉辦者擬定等密切相關(guān)。為彌合法律與現(xiàn)實之間的差距，必須徹底打破民辦高校既有的控制權(quán)分配格局，重新定位舉辦者管理權(quán)，形成舉辦者依據(jù)法律法規(guī)和學校章程賦予的權(quán)限，有序參與學校管理的新局面。這也是分類改革政策亟須創(chuàng)新之處。

二、民辦高校舉辦者管理權(quán)的理論探討

從理論層面探討民辦高校舉辦者管理權(quán)，是深入研究的前提。管理領(lǐng)域的管理活動要素理論與權(quán)力來源理論，為分析舉辦者管理權(quán)的內(nèi)涵和運用提供了依據(jù)。

(一)從管理活動要素理論看，舉辦者管理權(quán)是結(jié)構(gòu)化的權(quán)力，涉及制度建設、財務、人事、教學、科研等多項內(nèi)容

管理活動要素理論認為，管理活動包括管理主體、手段和客體三大要素，三者有機結(jié)合并相互作用，共同構(gòu)成管理活動實踐。首先，管理者作為管理主體，指組織并運用一定的人力、物力、財力和知識、信息等資源或手段作用于管理客體、實現(xiàn)管理目標的組織者，是管理活動的主導力量(7)成一豐：《管理哲學概要》，陜西師范大學出版社1991年版，第38頁。。管理者在管理活動中承擔一定的職責，必須具備一定的素質(zhì)和權(quán)威。管理者作為管理主體，是相對于管理客體而存在的，必須依托于一定的組織(8)王德清、么加利：《管理哲學》，重慶大學出版社2004年版，第77-78頁。，并借助管理手段或介質(zhì)對管理客體發(fā)生作用。其次，管理手段是聯(lián)結(jié)管理者和管理對象并使其相互作用的媒介。學界對管理手段分類有多種說法，比如崔緒治等(1991)分為器物、制度和符號三類(9)崔緒治、徐厚德：《現(xiàn)代管理哲學》，安徽人民出版社1991年版，第177-178頁。，劉文修(1996)在教育管理哲學研究中基于教育管理的情境，將管理手段具體化為機構(gòu)、法律及法令規(guī)章制度、人、信息(10)劉文修：《教育管理學》，河北教育出版社1996年版，第3頁。。泰羅(1911)認為，管理的客體包括人、財、物三個要素(11)轉(zhuǎn)引自楊伍栓：《管理哲學新論》，北京大學出版社2011年版，第72頁。。也就是說，管理權(quán)的行使依賴于一定的中介，需要使用一些管理手段，管理權(quán)是基于具體管理領(lǐng)域的實務權(quán)力，而不只是一個抽象的概念。

民辦高校作為高校的一種類型，其管理與高校管理是特殊和一般的關(guān)系。在高等教育理論與實務中，高校內(nèi)部管理一般包括教學管理、科研管理、人事管理、財務管理、設施管理、后勤管理及規(guī)章制度管理等。借鑒管理活動要素理論的觀點，民辦高校舉辦者管理權(quán)至少應包括組織與制度建設管理權(quán)、財務管理權(quán)、人事管理權(quán)以及教學與科研管理權(quán)等內(nèi)容。

(二)從權(quán)力來源理論看，舉辦者管理權(quán)基礎條件是正式權(quán)力與個人權(quán)威的結(jié)合

管理領(lǐng)域一般認為，權(quán)力是管理主體必須具備的條件(12)官鳴：《管理哲學》，知識出版社1993年版，第49頁。，權(quán)力來源是權(quán)力存在的基礎，是權(quán)力主體獲得并鞏固權(quán)力的基本條件?！百Y源基礎說”和“交換基礎說”作為兩個經(jīng)典的權(quán)力來源理論，對于明確民辦高校舉辦者權(quán)力來源和基礎具有啟發(fā)性。

“資源基礎說”認為，權(quán)力來源于資源，掌權(quán)者在行使權(quán)力時帶入到管理關(guān)系中的各種資源是權(quán)力的基礎，包括個人資源和集體資源(13)丹尼斯·朗著，陸震綸、鄭明哲譯：《權(quán)力論》，中國社會科學出版社2001年版，第148-158頁。。根據(jù)該理論，個體權(quán)力的大小取決于主體所掌握的資源在要素市場中的相對稀缺程度或替代難易程度，對資源掌控的個體或組織的權(quán)力大小隨著資源的轉(zhuǎn)移而不停地發(fā)生變動(14)張屹山：《資源、權(quán)力與經(jīng)濟利益分配通論》，社會科學文獻出版社2013年版，第83頁。。而“交換基礎說”則將權(quán)力界定為“行動的諸種可能性的不均衡交換”(15)埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權(quán)力與規(guī)則——組織行為的動力》，上海人民出版社2008年版，第117頁；第121-123頁。，將權(quán)力視為“一種行動者的能力，用于塑造對自己有利的或多或少是持久性的交換過程，也就是說，利用交換諸種機遇和制約力量，使對自己有利的條款發(fā)生作用”。作為一種交換關(guān)系，權(quán)力有兩個來源：一是行動者可能性的實際效力，即每個參與者都會采取行動來控制、應對甚至解決那些妨礙其實現(xiàn)目標和愿望的問題；二是每個參與者與其他人進行交易的自由余地抑或自主領(lǐng)域，自由余地決定著相互行為的可預期性(16)埃哈爾·費埃德伯格著，張月等譯：《權(quán)力與規(guī)則——組織行為的動力》，上海人民出版社2008年版，第117頁；第121-123頁。。也就是說，權(quán)力主體能否獲得相應的權(quán)力以及權(quán)力的強弱，取決于權(quán)力來源的具備情況以及能否保持或不斷增強權(quán)力基礎。

經(jīng)典管理理論還將管理者權(quán)力分為正式權(quán)力和個人權(quán)力兩種。正式權(quán)力是舉辦者依靠職務或級別而擁有的，個人權(quán)力是由智慧、經(jīng)驗、精神價值、領(lǐng)導能力、以往的服務等因素綜合而成的(17)Fayol H，General and Industrial Management，Academy of Management Review，1954，No.2，p.454.。實際上，這里的正式權(quán)力屬于一種制度性權(quán)力，個人權(quán)力則主要體現(xiàn)為個人權(quán)威。在民辦高校內(nèi)部治理中，舉辦者作為管理主體的權(quán)力來源也可分為相互支持的兩個方面。首先，舉辦者管理權(quán)的行使依賴于其個人權(quán)威，包括個人的知識、能力、魅力和聲望、所掌握的信息、物質(zhì)資本、時間、社會地位以及專業(yè)技能等。其次，舉辦者管理權(quán)的行使依賴于相應的組織和制度，包括董(理)事會的合規(guī)性和合法性、舉辦者校內(nèi)職位以及配套的管理制度等。為了更好地行使管理權(quán)，舉辦者需要通過個人權(quán)威來補充正式權(quán)力。而無論是正式的制度性權(quán)力還是非正式的個人權(quán)力，都是舉辦者管理權(quán)所必須具備并不斷強化的基礎條件。總之，舉辦者管理權(quán)必須建立在一定的基礎條件之上；同理，削弱相應的基礎條件，則能在一定程度上對舉辦者管理權(quán)形成制約。

三、民辦高校舉辦者管理權(quán)的政策探索

(一)國家對民辦高校舉辦者管理權(quán)提出明確要求

梳理修訂后的《民辦教育促進法》、國務院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》以及《中央有關(guān)部門貫徹實施〈國務院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見〉任務分工方案》后發(fā)現(xiàn)，三項法規(guī)政策均對舉辦者管理權(quán)作出了明確規(guī)定(見表1)。

表1 國家方案對舉辦者管理權(quán)的若干規(guī)定

從政策內(nèi)容看，與舉辦者管理權(quán)密切相關(guān)的內(nèi)容主要有三點：一是明確保障舉辦者合法權(quán)益，而舉辦者參與學校管理的權(quán)力是其合法權(quán)益的重要組成部分；二是明確舉辦者管理權(quán)的主要手段和途徑，通過完善以董(理)事會為核心的系列舉措，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，舉辦者通過董(理)事會實施管理權(quán)；三是明確舉辦者管理權(quán)不是任意行使的無約束權(quán)力，需要健全監(jiān)督管理機制，將舉辦者納入監(jiān)管范圍。由此可見，我國民辦教育改革支持與規(guī)范的基本原則也投射到舉辦者群體。但值得注意的是，目前國家方案中對于舉辦者管理權(quán)的具體內(nèi)涵、范疇等并未作出明確規(guī)定。

(二)地方對民辦高校舉辦者管理權(quán)作出諸多探索

在民辦教育相關(guān)法律法規(guī)修訂案出臺后，各地方政府也開始推動民辦教育改革，修訂或發(fā)布相關(guān)法規(guī)。截至2020年4月，全國有31個省(市、區(qū))發(fā)布了文件，包括促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見、分類登記辦法、監(jiān)管實施細則和收費試點事項等。其中天津、浙江、上海、陜西、江蘇、福建、廣東、四川、重慶及北京等19個省(市、區(qū))，出臺了促進民辦教育健康發(fā)展實施意見的配套文件。

分析這些政策文本后發(fā)現(xiàn)，除個別省份略有差異外，各地對舉辦者管理權(quán)的相關(guān)規(guī)定具有高度一致性，即側(cè)重舉辦者管理權(quán)的行使途徑或方式，未明確舉辦者管理權(quán)的范疇(廣東除外)。目前，有5個地方政策文本明確提出舉辦者行使管理權(quán)的途徑或方式，22個地方政策文本間接涉及，4個地方政策文本未涉及。具體而言，地方政策主要呈現(xiàn)四種類型。

類型一：未明確舉辦者管理權(quán)，而將舉辦者權(quán)力指向財產(chǎn)性權(quán)益。以湖北為例，在保障舉辦者合法權(quán)益方面，規(guī)定“2016年11月7日前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，終止時，舉辦者在2017年9月1日前的出資可納入補償或獎勵范圍，清償后的剩余資產(chǎn)可按不高于經(jīng)確認的出資額返還舉辦者，仍有結(jié)余的，可視情況給予舉辦者學校凈資產(chǎn)(扣除國有資產(chǎn)、捐贈、土地房產(chǎn)增值部分)15%的獎勵；選擇登記為營利性民辦學校的，終止時，清償后的剩余資產(chǎn)，依照《公司法》有關(guān)規(guī)定處理”。依法保障舉辦者合法權(quán)益，主要涉及新法實施前舉辦的民辦學校舉辦者獲得補償或獎勵的方式。

類型二：明確提出舉辦者“依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校辦學及管理”。這一類型以江蘇、重慶、浙江為代表。江蘇、重慶通過省人民政府《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》作出規(guī)定，浙江則在專門的《落實民辦學校辦學自主權(quán)實施辦法》中作出規(guī)定。比如，江蘇提出“民辦學校應依法制定章程并按照章程管理學校，舉辦者依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校辦學及管理”；浙江提出“實行董(理)事會領(lǐng)導下的校長負責制，落實校長治校。民辦學校的舉辦者根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學及管理”，與國家方案的表述較為一致。

類型三：將管理權(quán)作為舉辦者合法權(quán)益的主要內(nèi)容，并對管理權(quán)范疇作出進一步規(guī)定。這一類型以云南、廣東為代表。云南提出“民辦學校舉辦者享有法律規(guī)定的權(quán)益，根據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學及管理”；廣東提出“保障民辦學校舉辦者或其代表依照政策法規(guī)、學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與辦學及管理。保障舉辦者依法按章選擇登記類型、日常運營管理、重大事項變更、獲取勞動報酬、獲得補償或獎勵等權(quán)利”。

類型四：遵循“現(xiàn)代學校制度—法人治理—章程—董(理)事會—舉辦者”的邏輯，間接提出舉辦者管理權(quán)的實現(xiàn)辦法。遼寧、安徽、甘肅、天津、上海、河北、內(nèi)蒙古、陜西、海南、河南、青海、寧夏、山東、四川、江西、廣西、山西、貴州、吉林、北京、黑龍江、福建等地均要求學校完善法人治理，依法制定章程并按照章程管理學校，健全董(理)事會和監(jiān)事(會)制度，董(理)事會成員依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序共同參與學校的辦學及管理，而舉辦者為董(理)事會成員。

四、保障并規(guī)范民辦高校舉辦者管理權(quán)的途徑

保障舉辦者管理權(quán)，需要明確舉辦者享有何種管理權(quán)并構(gòu)建有效行使管理權(quán)的制度基礎。目前，國家方案和地方方案均重視舉辦者管理權(quán)，但對舉辦者管理權(quán)的保障辦法不多，對管理權(quán)內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及舉辦者作為管理者與其他管理主體的關(guān)系等內(nèi)容仍有待探索。新時代深化民辦高等教育改革，或可通過以下途徑切實保障舉辦者管理權(quán)。

(一)從制度層面明確舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容

舉辦者管理權(quán)的確權(quán)，首先需要在制度層面豐富舉辦者管理權(quán)的內(nèi)涵，細化舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容，讓管理權(quán)可操作、可落實。這既是保障舉辦者管理權(quán)的基礎，也是保障民辦學校內(nèi)部治理秩序的前提。民辦高校應該在學校章程等制度中明確舉辦者對學校制度建設、教學、財務、人事等重大事項具有知情權(quán)、決策權(quán)及建議權(quán)等基本管理權(quán)。對在學校中擔任具體管理職務的舉辦者，應區(qū)分職務管理權(quán)與舉辦者管理權(quán)的內(nèi)容。

(二)鼓勵創(chuàng)新舉辦者管理權(quán)的實施途徑

應綜合考慮我國民辦高校舉辦者群體的多樣性，梳理舉辦者參與學校管理或者舉辦者對學校發(fā)展施加影響的途徑，在內(nèi)部治理制度層面進行規(guī)范。探索不同背景(辦學動機、專業(yè)等)下舉辦者通過董(理)事會、教育教學委員會、教職工代表大會、顧問委員會及監(jiān)事會等行使管理權(quán)的多種途徑，總結(jié)實踐經(jīng)驗與管理辦法。

(三)明確舉辦者與其他管理主體的關(guān)系

相對于公辦高校，民辦高校舉辦者具有特殊性，存在舉辦者擔任學校管理職務的現(xiàn)象。應通過董(理)事會、監(jiān)事會等機構(gòu)和章程等制度建設，在明確舉辦者管理權(quán)范圍和實施途徑的基礎上，明確舉辦者與其他管理主體的職責歸屬、監(jiān)督制約等關(guān)系。目前，地方層面僅四川明確提出要“理順舉辦者與學校董(理)事會(或其他形式?jīng)Q策機構(gòu))、學校董(理)事會(或其他形式?jīng)Q策機構(gòu))與校長、校長與黨組織、學校管理者與教職工之間的關(guān)系，明晰各方責權(quán)利，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制”。

(四)推動舉辦者管理權(quán)保障與制約的相統(tǒng)一

支持與規(guī)范社會力量辦學，是我國民辦教育政策的基本導向，保障與制約舉辦者管理權(quán)，也是民辦高校內(nèi)部治理的應有之義。明確并保障舉辦者合法權(quán)益，可以充分調(diào)動舉辦者的辦學積極性。同時，落實財務監(jiān)管制度、黑名單制度等監(jiān)管措施，強化監(jiān)督制約，確保舉辦者管理權(quán)在合理區(qū)間內(nèi)正常運轉(zhuǎn)，從而推動舉辦者管理權(quán)保障與制約的相統(tǒng)一。