陳德賢

摘 要：當(dāng)前為適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展及國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革要求，國有企業(yè)特別是地方政府投融資平臺都在探索進(jìn)行轉(zhuǎn)型。相比一般的國有企業(yè)，以城投為代表的地方政府投融資平臺類國有企業(yè)在探索轉(zhuǎn)型過程中面臨著更多的現(xiàn)實問題。近年來，國務(wù)院、黨的十九大陸續(xù)提出了城投企業(yè)要剝離政府融資平臺作用，向?qū)嵸|(zhì)意義上的市場主體轉(zhuǎn)變并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。本文將對城投類投融資平臺國有企業(yè)如何轉(zhuǎn)型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容進(jìn)行論述并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺 城投企業(yè) 轉(zhuǎn)型 可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：F832.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）10（a）--02

1 地方政府投融資平臺概述

上海城市建設(shè)投資開發(fā)總公司是20世紀(jì)90年代第一家政府城市投資建設(shè)平臺公司。1997年亞洲金融危機(jī)開始后中國出臺了經(jīng)濟(jì)刺激措施，即通過開展基礎(chǔ)城市設(shè)施建設(shè)等，這些建設(shè)項目資金來源一部分是中央政府提供財政資金，更多是由地方政府需要補(bǔ)充剩余資金。在此背景下，地方政府融資平臺成為地方政府解決資金來源的主要方式，得到了快速發(fā)展。在2007年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國出臺的4萬億元的刺激安排中，除去1.18萬億元外剩余的2.82萬億元需由地方政府籌集。2009年人民銀行、銀監(jiān)局等部門發(fā)布專門的指導(dǎo)意見（ 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》）支持地方政府組建投融平臺以作為投融資責(zé)任主體，便于通過企業(yè)債、中期票據(jù)等方式進(jìn)行融資，獲得建設(shè)配套資金，這個時期以城投為代表的地方政府融資平臺發(fā)展到高峰期。

2015年修訂后的《預(yù)算法》生效后，從法律角度上剝離了地方政府融資平臺為政府融資的功能，成為法律意義上的市場化主體，融資功能從顯性轉(zhuǎn)為隱性。地方政府融資平臺的產(chǎn)生和快速大規(guī)模發(fā)展，雖然是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營的主體，但更多的具備融資能，而且由于經(jīng)營項目的公益性、特殊性，承擔(dān)著較大的債務(wù)風(fēng)險。自2014年來，不論是全國人大常委會通過的《預(yù)算法》、國務(wù)院和財政部門等出臺的地方債務(wù)管理相關(guān)意見、通知，如2014年的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、2017年的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作 （PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》等相關(guān)文件，都對城投公司等地方融資平臺剝離政府融資功能等提出了要求和解決建議。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、城鎮(zhèn)化進(jìn)度減慢、房地產(chǎn)調(diào)控嚴(yán)格等外部環(huán)境下，剝離了以政府信用為基礎(chǔ)的投融資職能后，各地城投企業(yè)都開始了探索轉(zhuǎn)型，提升創(chuàng)造經(jīng)營效益能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 城投類地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的問題

2.1 資產(chǎn)管理效率不高，影響可持續(xù)發(fā)展能力

有些城投公司多數(shù)資產(chǎn)是收購或者為政府項目建設(shè)的保障房、自建的綜合體等商業(yè)房地產(chǎn)資產(chǎn)，一方面城投公司無法及時回收為政府建設(shè)的項目資產(chǎn)，應(yīng)收賬款保持高位水平形成較大的債務(wù)風(fēng)險;另一方面對自建的商業(yè)房地產(chǎn)項目管理能力弱，運營管理能力市場化、專業(yè)化不夠，不能盡快投入使用并獲得市場效益。此外，集團(tuán)規(guī)模的城投公司不能有效加強(qiáng)對子公司的統(tǒng)籌管理，對子公司優(yōu)勢資源不能有效整合、分類利用。集團(tuán)的各子公司經(jīng)營范圍跨度大的城投公司，由于行政管理色彩重，對子公司的管理按照統(tǒng)一管理思路，重視效益好的子公司經(jīng)營管理，對虧損的子公司不深入挖掘虧損原因以加強(qiáng)管理。特別是近幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域的子公司獲得逐漸重視，但是2019年以來房地產(chǎn)行業(yè)放慢增長速度，如何對房地產(chǎn)類子公司加強(qiáng)管理或者轉(zhuǎn)型是集團(tuán)公司需要重視的現(xiàn)狀。

2.2 人才使用行政化，創(chuàng)造活力不足

城投類國有公司管理層往往是地方政府部門委派的，對行政管理工作方式熟練，對企業(yè)的管理更多是采取政府管理方式，不利于徹底脫離投融資功能，而且市場化管理經(jīng)驗不足，不利于脫離投融資職能后開展市場化的管理活動。此外，地方政府部門對人員的人事管理方式也與政府管理類似，考核與薪酬管理、晉升機(jī)制等競爭性不夠，這些都不利于公司充分調(diào)動人力資源工作的積極性，為公司長期的可持續(xù)發(fā)展提供智力支持。

2.3 市場化轉(zhuǎn)型慢

城投類國有公司長期以來因建設(shè)項目的公益性、地方政府的政策性導(dǎo)向等因素的影響，對進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型的行動力慢，起步晚。從多數(shù)城投類國有公司來看，經(jīng)營的業(yè)務(wù)主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對地方政府的建設(shè)規(guī)劃關(guān)聯(lián)度高，經(jīng)營自主性和戰(zhàn)略性不強(qiáng)，長期發(fā)展空間不大，屬于不可持續(xù)的經(jīng)營發(fā)展方式。雖然隨著投融資職能的剝離，越來越多的城投類地方政府融資平臺開始提升市場經(jīng)營意識，但意識提升得不夠快，對市場環(huán)境適應(yīng)能力還不強(qiáng)。

3 城投類地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的建議

城投類地方政府投融資平臺要想實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，提高可持續(xù)發(fā)展能力，首先要梳理好與地方政府的關(guān)系，盡管城投公司無法擺脫國有企業(yè)的性質(zhì)，但是對地方政府的投融資職能應(yīng)厘清關(guān)系，政府應(yīng)履行出資人的角色和作用，不對城投公司的具體經(jīng)營管理進(jìn)行干預(yù)。城投類公司必須進(jìn)行市場化運行，特別是對政府推出的公益性建設(shè)項目，應(yīng)采取市場競爭機(jī)制，城投公司以獨立市場主體的身份參與競標(biāo)、競拍等。即使城投公司通過競爭勝出具有財政補(bǔ)貼的公益性項目，政府事前應(yīng)對建設(shè)項目規(guī)定虧損、收益自行負(fù)責(zé)，不再進(jìn)行干涉。在進(jìn)行具體轉(zhuǎn)型增加可持續(xù)發(fā)展能力時，城投公司需要著重優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)、化解存量債務(wù)，激發(fā)人才的創(chuàng)造活力等，并借鑒市場化轉(zhuǎn)型比較成功的案例，吸取有價值的經(jīng)驗。

3.1 加強(qiáng)內(nèi)部管控，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

從董事會、監(jiān)事會、職工代表大會等方面完善履職機(jī)制，建立真正的各司其職、有效履職的治理機(jī)制。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，可以在董事會下設(shè)相應(yīng)的戰(zhàn)略發(fā)展部門，對公司戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)營績效考核、人員薪資等進(jìn)行專門規(guī)劃，樹立可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、步驟、保證機(jī)制等。加強(qiáng)董監(jiān)事的作用，加強(qiáng)內(nèi)部管控，提高市場化經(jīng)營意識，以市場化發(fā)展目標(biāo)要求加強(qiáng)對管理層的考核和監(jiān)督。充分發(fā)揮職工代表大會的作用，在保障員工合法權(quán)利外，向員工征集改進(jìn)公司經(jīng)營管理的意見。充實管理團(tuán)隊，擺脫所屬政府的行政控制，引進(jìn)專業(yè)的、高水平的職業(yè)經(jīng)理人加入到經(jīng)營管理的隊伍中，并賦予足夠的薪酬績效激勵，調(diào)動其工作積極性，留住優(yōu)秀管理人員。

3.2 提高資產(chǎn)管理效率，加強(qiáng)經(jīng)營風(fēng)險控制

在剝離投融資職能前，城投類公司為地方政府承擔(dān)了大量的債務(wù)，具體表現(xiàn)為應(yīng)收賬款，為了避免以后應(yīng)收賬款長期難以回收影響資產(chǎn)質(zhì)量，在轉(zhuǎn)型時必須加強(qiáng)對應(yīng)收賬款的管理，對未來無法回收的賬款提前進(jìn)行處置，保證資產(chǎn)質(zhì)量合理可控。完善公司內(nèi)部控制制度，提高資產(chǎn)管理效率。特別是要完善投資項目相關(guān)的流程和要求，通過事前分析評價、事中監(jiān)督、事后評價等確保投資的有效性，增加對收益率高的項目的投資比例。加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防范，從管理負(fù)責(zé)人做起，熟知國家政策，合理、合規(guī)負(fù)債，根據(jù)轉(zhuǎn)型需要合理籌資和使用債務(wù)杠桿，避免盲目大規(guī)模舉債形成潛在的大風(fēng)險。要充分發(fā)揮審計部門的作用，為了客觀公正，應(yīng)多發(fā)揮外部審計的作用，定期聘用會計師事務(wù)所或者接受主管部門的審計，通過審計發(fā)現(xiàn)被忽視的管理缺陷和經(jīng)營風(fēng)險。

3.3 逐步解決存量債務(wù)，輕裝轉(zhuǎn)型

雖然2014年政府和投融資平臺公司進(jìn)行職務(wù)責(zé)任劃分后，城投公司的部分債務(wù)通過地方政府置換債券的方式進(jìn)行了一定程度上的解決存量債務(wù)問題，但經(jīng)過后續(xù)幾年地方政府基礎(chǔ)城市建設(shè)對房地產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)需求，城投公司的債務(wù)風(fēng)險又得到了大量積累，成為政府的隱性債務(wù)，導(dǎo)致城投公司負(fù)債率較高，影響了可持續(xù)發(fā)展能力。對新積累的債務(wù)應(yīng)分類處置，對純公益項目，可以由歸屬地方政府采取一定方式進(jìn)行處理，或是政府進(jìn)行直接購買的方式進(jìn)行剝離，或是政府設(shè)立專門公司進(jìn)行收購;對準(zhǔn)公益項目，可以建議政府進(jìn)行財政補(bǔ)貼或者通過合理合規(guī)的收費機(jī)制進(jìn)行解決，符合條件的項目可以進(jìn)入社會資本，以PPP方式補(bǔ)充建設(shè)資金且增加管理運行效率，減少城投企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān);對經(jīng)營性項目，城投公司可以挖掘項目的市場潛力，增加運行管理能力以提高經(jīng)營收益，對緊急的資金需求可以采取出售方式獲得現(xiàn)金流入。

3.4 激發(fā)人才的創(chuàng)造活力

城投類公司要充分激發(fā)人才的創(chuàng)造活力，建立市場化的引才育才機(jī)制，建立“能者上、庸者下、劣者汰”的員工選拔任用制度，把績效考核落實到位，絕不能流于形式，杜絕干多干少一個樣、干好干壞一個樣、干與不干一個樣的不良現(xiàn)象，形成有利于轉(zhuǎn)型發(fā)展的用人導(dǎo)向。

3.5 實行市場化經(jīng)營，謀劃上市

長久以來，城投類公司習(xí)慣了政府行政管理方式，企業(yè)內(nèi)部管理行政色彩濃厚，未采取完全的市場化經(jīng)營管理方式，市場導(dǎo)向未能深入到具體經(jīng)營管理中。城投公司要想順利轉(zhuǎn)型實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實行市場化的經(jīng)營管理方式，設(shè)置符合市場化的系列管理目標(biāo)。在戰(zhàn)略管理目標(biāo)上，改變重視投資投入輕視經(jīng)營管理的現(xiàn)象，增加行業(yè)占比或市場份額排名等指標(biāo)，以此促進(jìn)對經(jīng)營績效的重視。在具體管理目標(biāo)上，要根據(jù)子、分公司的經(jīng)營范圍，分階段增加經(jīng)營指標(biāo)考核要求，對盈利能力、資產(chǎn)管理效率、現(xiàn)金流量、償債能力、成本管理控制等方面合理設(shè)置考核權(quán)重，促進(jìn)子、分公司根據(jù)自己的經(jīng)營特點加強(qiáng)對重點指標(biāo)的考核，重視重點指標(biāo)反映的經(jīng)營管理情況。在對外投資管理上，一是應(yīng)增加盈利性項目的比例，增加公司現(xiàn)金流，為生產(chǎn)經(jīng)營和各期限的負(fù)債提供合理的現(xiàn)金流保障;二是擴(kuò)大經(jīng)營領(lǐng)域，除傳統(tǒng)的房地產(chǎn)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，城投公司應(yīng)擴(kuò)大開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域。任何行業(yè)都有發(fā)展周期，單純投入一個行業(yè)不利于風(fēng)險分散，當(dāng)投資項目類似時可能出現(xiàn)同時處于衰退期的情況，不利于適應(yīng)市場環(huán)境的發(fā)展。因此，應(yīng)根據(jù)市場情況實施“多元化戰(zhàn)略”，開拓具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，向新能源、綠色產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)等前景廣闊的領(lǐng)域發(fā)展，如發(fā)展綠色建材并與現(xiàn)有房地產(chǎn)領(lǐng)域項目結(jié)合增強(qiáng)企業(yè)競爭優(yōu)勢。另外，城投類公司要按照上市公司的標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)運營管理，充分利用國家出臺的鼓勵上市融資的各種優(yōu)惠政策，進(jìn)行資產(chǎn)重組優(yōu)化，謀劃上市融資，增強(qiáng)造血能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

只要地方政府投融資平臺公司采取加強(qiáng)內(nèi)部管控，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)管理效率，加強(qiáng)經(jīng)營風(fēng)險控制，妥善解決債務(wù)問題，激發(fā)人才的創(chuàng)造活力，加快市場化轉(zhuǎn)型及謀劃上市的措施，定可轉(zhuǎn)型成功實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。近年來，各地的地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型實踐中有許多比較成功的案例，如杭州市城投公司借助PPP項目進(jìn)行轉(zhuǎn)型、上海城投集團(tuán)以資產(chǎn)重組和資本運作兩種主要方式完成轉(zhuǎn)型等，正在進(jìn)行轉(zhuǎn)型的城投公司可以借鑒這些轉(zhuǎn)型成功的經(jīng)驗，在比較中選擇適合自身的方式，提高轉(zhuǎn)型效率和效果，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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