宋輝

摘要：我國是世界上碳排放的主要國家，伴隨著我國承擔(dān)大國責(zé)任，履行向國際承諾的減排義務(wù)，推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國的碳排放權(quán)交易制度收到了越來越多的關(guān)注。本文對(duì)碳排放權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行了探討，首先介紹了碳排放權(quán)以及交易機(jī)制的背景，然后對(duì)碳排放權(quán)的法律屬性進(jìn)行評(píng)析，通過分析我國碳排放權(quán)交易制度的建立過程中出現(xiàn)的問題，最后給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：碳排放權(quán);交易機(jī)制;完善

一、碳排放權(quán)交易的背景與定義

1.碳排放權(quán)交易建立的背景

隨著我國經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)足的發(fā)展與進(jìn)步，環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻起來。全球范圍的氣候變暖成為困擾人類生存和發(fā)展的一大難題，碳排放量過多是全球氣候變暖的重要原因之一。為控制碳排放量，2009年12月在丹麥哥本哈根召開了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會(huì)議暨《京都議定書》第5次締約方會(huì)議，史稱哥本哈根氣候峰會(huì)，中國在會(huì)議上作出了莊重承諾，到2020年，歷經(jīng)11年時(shí)間，我國將實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳的單位排放比2005年降低40%-45%的目標(biāo)。毫無疑問，中國低碳減排目標(biāo)的提出，推動(dòng)了碳排放交易制度在中國的落地生根，碳排放交易成為應(yīng)對(duì)全球變暖、轉(zhuǎn)型國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的低碳增長(zhǎng)的重要手段之一。

2.碳排放權(quán)交易的定義

碳排放權(quán)是排污權(quán)的一種，又稱溫室氣體排放權(quán)，跨越了法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境法學(xué)等諸多學(xué)科，因此學(xué)界并得出沒有一個(gè)準(zhǔn)確的概念去定義碳排放權(quán)。我國的法律規(guī)章也未能給出一個(gè)學(xué)理上碳排放權(quán)的概念，2014年12月10日國家發(fā)展與改革委員會(huì)通過了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，第三條規(guī)定“本辦法所稱碳排放權(quán)交易，是指交易主體按照本辦法開展的排放配額和國家核證自愿減排量的交易活動(dòng)”;2019年9月5日修正的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》第六條規(guī)定“碳排放權(quán)交易包括碳排放配額交易和核證減排量交易”等都只說明了碳排放權(quán)交易的定義及范疇。本文認(rèn)為，既然碳排放權(quán)又稱溫室氣體排放權(quán)，就是指在環(huán)境容量可以承受的范圍內(nèi)，通過環(huán)境保護(hù)行政部門的許可，向大氣中排放一定數(shù)量的溫室氣體的權(quán)利。由于環(huán)境質(zhì)量本身就帶有公共物品的屬性，因此碳排放權(quán)是在公共物品基礎(chǔ)上對(duì)于發(fā)展需要所排放溫室氣體的一種環(huán)境法意義上的發(fā)展權(quán)。

3.碳排放權(quán)與排污權(quán)的異同

碳排放權(quán)是權(quán)利主體向大氣和環(huán)境中排放溫室氣體的權(quán)利;排污權(quán)是經(jīng)過排污的行政許可，在不損害其他權(quán)利人的前提下，向環(huán)境和自然資源中排放污染物的權(quán)利。碳排放權(quán)與排污權(quán)的相同點(diǎn)在于，碳排放權(quán)屬于排污權(quán)的一種，是包含于被包含的關(guān)系。二者的排放主體中都不包括自然人。二者雖有著很多因素上的相似之處，但二者的差異非常明顯。第一點(diǎn)差異，就是實(shí)施權(quán)利的主體不同，碳排放權(quán)不僅包括向大氣中排放溫室氣體的單位，還包括環(huán)保組織和公益社會(huì)團(tuán)體;排污權(quán)僅包括直接向環(huán)境排放污染物的單位。第二點(diǎn)差異，是排污權(quán)的目的在于預(yù)防和治理特定區(qū)域的污染，雖然也存在跨域排污、跨域污染的情況，但屬于少數(shù);碳排放權(quán)是基于全球氣候變暖的大環(huán)境下溫室氣體的排放權(quán)。

二、碳排放權(quán)的法律屬性評(píng)析

1.碳排放權(quán)和碳排放交易機(jī)制的辨析

碳排放權(quán)在上文已經(jīng)作了闡述，有的學(xué)者認(rèn)為是一種權(quán)利，有學(xué)者不認(rèn)為是一種權(quán)利。但本文的觀點(diǎn)是，確信碳排放是一種權(quán)利。在討論碳排放權(quán)的法律屬性前，我們需要對(duì)比碳排放權(quán)與碳排放交易機(jī)制這對(duì)概念。

碳排放權(quán)是一種向大氣中排放溫室氣體的權(quán)利，而碳排放交易機(jī)制，則是《京都議定書》中規(guī)定的國際合作減排機(jī)制，包括聯(lián)合履行機(jī)制、清潔發(fā)展機(jī)制和排放貿(mào)易機(jī)制。簡(jiǎn)單來說，聯(lián)合履行機(jī)制目的在于區(qū)域內(nèi)的發(fā)達(dá)國家都完成各自的減排目標(biāo)且能通過成員國的減排合作，實(shí)現(xiàn)《京都議定書》中的限制性減排目標(biāo)，主要是用區(qū)域是歐盟。清潔發(fā)展機(jī)制是發(fā)達(dá)國家在完成自身減排任務(wù)的同時(shí)，對(duì)發(fā)展中國家提供減排資金和綠色技術(shù)，以保證發(fā)展中國家在達(dá)成減排目標(biāo)的同時(shí)能夠保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡。排放貿(mào)易機(jī)制是指發(fā)達(dá)國家在完成減排任務(wù)的前提下，可以將富余出來的減排存量，通過交易的方式轉(zhuǎn)讓給發(fā)展中國家，以幫助其完成減排目標(biāo)。

2.碳排放權(quán)的法律性質(zhì)爭(zhēng)議

我國學(xué)者對(duì)于碳排放權(quán)法律性質(zhì)的爭(zhēng)議主要分為用益物權(quán)說、行政許可、環(huán)境法學(xué)發(fā)展權(quán)說。

用益物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，雖然物權(quán)客體需要特定化，顯然碳排放權(quán)的客體是無體物，但是具備了物的特征。所以對(duì)于碳排放權(quán)的客體到底是什么，就成了學(xué)者們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。有些學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)的客體大氣環(huán)境容量，有些學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)的客體是經(jīng)過特定計(jì)算后確定的特定數(shù)量的溫室氣體。本文認(rèn)為，對(duì)碳排放權(quán)客體的討論沒有孰優(yōu)孰劣，不妨將碳排放權(quán)作為用益物權(quán)來審視，權(quán)利主體可以通過設(shè)置排放配額的方式人為地實(shí)現(xiàn)對(duì)于溫室氣體的占有、使用、處分和收益，能夠更充分地用活、用好碳排放權(quán)交易。正是碳排放權(quán)這種私法性質(zhì)，因此將其看作用益物權(quán)也不無道理。

行政許可說的學(xué)者認(rèn)為，碳排放交易是一種行政權(quán)力對(duì)于排放配額的規(guī)制，不屬于民法上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。碳排放交易排放配額設(shè)置的理論前提是總量控制制度，排放權(quán)、排放的配額、管理以及交易監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由政府運(yùn)用公權(quán)力完成，不宜由私法主體來進(jìn)行相應(yīng)的操作。排放主體按照行政配額得到的配額進(jìn)行排放，有效避免了市場(chǎng)配置排放額度帶來的不公平和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，保證了碳排放交易的平穩(wěn)運(yùn)行。另外，碳排放交易在實(shí)踐中獲得可操作性的另一個(gè)制度原因就是排放許可證制度。碳排放權(quán)交易就是在總的排放許可量上，去除已經(jīng)排放的量，對(duì)于剩余的排放量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的交易過程，因此在交易的整個(gè)過程中，都具備濃厚的行政許可和行政管制的特征，體現(xiàn)了碳排放交易制度的公法色彩。

從環(huán)境法學(xué)的角度來看，有學(xué)者認(rèn)為碳排放權(quán)是一種環(huán)境發(fā)展權(quán)。環(huán)境發(fā)展權(quán)是指是公民在滿足環(huán)境生存權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步享有富有美感、精神和文化價(jià)值屬性環(huán)境品質(zhì)的權(quán)利。碳排放權(quán)作為控制溫室氣體排放、保護(hù)全球環(huán)境不受氣候變暖的負(fù)面影響的重要手段，背后的背景是人們具備的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步而向大氣排放溫室氣體的環(huán)境發(fā)展權(quán)利。如果將碳排放權(quán)認(rèn)定為人的環(huán)境發(fā)展權(quán)，那么就意味著碳排放權(quán)是一種私權(quán)，是對(duì)環(huán)境容量資源的自我分配。筆者認(rèn)為，不宜將碳排放權(quán)認(rèn)定為環(huán)境發(fā)展權(quán)，原因在于碳排放權(quán)兼?zhèn)涔珯?quán)與私權(quán)的屬性，將其定義為私權(quán)的環(huán)境發(fā)展權(quán)，任市場(chǎng)機(jī)制配置排放定價(jià)和額度，勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)境容量資源下排放配額的不公平，難以實(shí)現(xiàn)該制度的環(huán)保理念。

三、碳排放權(quán)交易在我國的實(shí)踐

我國于2011年啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易的全國試點(diǎn)階段，共有七個(gè)試點(diǎn)參與其中，分別是北京市、天津市、上海市、深圳市、湖北省、重慶市、廣東省。七試點(diǎn)于2019年底累計(jì)達(dá)成1.8億噸線上配額交易，交易額41.3億元。2017年底全國碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，表現(xiàn)出碳配額適度從緊的趨勢(shì)，國家發(fā)展與改革委員會(huì)于當(dāng)年發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出碳市場(chǎng)建設(shè)分三步走：基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期。碳交易系統(tǒng)由上海市負(fù)責(zé)構(gòu)建，注冊(cè)登記系統(tǒng)由湖北省完成設(shè)計(jì)，運(yùn)營系統(tǒng)及有關(guān)任務(wù)由其他五試點(diǎn)一并承擔(dān)。《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》中指出了2018年為第一步發(fā)展周期，即基礎(chǔ)建設(shè)期;2019年為第二步發(fā)展周期，即模擬運(yùn)行期。但實(shí)踐中我國的基礎(chǔ)建設(shè)較慢，主要是由生態(tài)環(huán)境部完善管理細(xì)則，制定核查與監(jiān)測(cè)計(jì)劃，各個(gè)地方的環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)、報(bào)送重點(diǎn)排放單位名單，為模擬期的工作開展做好準(zhǔn)備。2019年底，碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)工作仍在進(jìn)行中，模擬運(yùn)行期還未能開始。

四、對(duì)我國碳排放權(quán)交易制度的完善路徑

1.健全法律規(guī)定，提高立法層級(jí)

我國法律、行政法規(guī)目前對(duì)于碳排放權(quán)交易制度還沒有規(guī)定，相關(guān)的制度設(shè)計(jì)散見于各類部門規(guī)章和地方的規(guī)范性文件中。鑒于碳排放權(quán)交易制度在我國法律規(guī)章的現(xiàn)行規(guī)定并不完善，因此健全法律法規(guī)、提高立法層級(jí)成為完善碳排放權(quán)交易制度的題中應(yīng)有之義。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)在2014年12月發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，該《辦法》屬于部門規(guī)章，也是目前規(guī)定碳排放權(quán)交易制度的法律層級(jí)和法律效力最高的法律法規(guī)。但即便如此，該《辦法》對(duì)于碳排放權(quán)交易的規(guī)定還遠(yuǎn)不足以達(dá)到實(shí)踐中的要求，因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定行政法規(guī)，如《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》，與現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》、《全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》等共同規(guī)范、統(tǒng)一各試點(diǎn)及各地區(qū)的排放配額、管理細(xì)則、監(jiān)測(cè)核定及交易運(yùn)行等重要因素，總結(jié)利用好各試點(diǎn)得來的寶貴數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，將我國碳交易市場(chǎng)做大做強(qiáng)。我國已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》，并未包括碳稅，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，碳稅單獨(dú)立法的可能性都不大，因此制定行政法規(guī)層級(jí)的管理?xiàng)l例還是符合我國立法進(jìn)程和立法實(shí)踐的。

2.完善監(jiān)管措施，加強(qiáng)行政監(jiān)督

沒有監(jiān)督的制度是不完整的，碳排放權(quán)交易制度也是如此。全國范圍內(nèi)建立起來的各個(gè)地區(qū)的碳市場(chǎng)，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的影響，我國碳配額的需求具有極大的彈性，因此，穩(wěn)定碳價(jià)格也是當(dāng)前需要重視起來的方面。碳價(jià)格當(dāng)前在我國仍屬于比較低的水平，這當(dāng)然與我國碳排放權(quán)交易發(fā)展的不成熟相關(guān)。作為具有行政許可性質(zhì)的碳排放權(quán)交易，是政府通過市場(chǎng)化方式達(dá)到碳排放的行政監(jiān)管目的，而企業(yè)在市場(chǎng)確定的減排水平線上下浮動(dòng)，完成減排且有富余的配額的企業(yè)可以通過在交易平臺(tái)上拍賣的方式獲取利潤(rùn)，減排任務(wù)未能完成的企業(yè)則需要通過購買配額的方式接受懲處。在交易的全過程中，確定行政主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)于碳排放權(quán)交易的監(jiān)督。此外，還可以引入排放配額的第三方審查監(jiān)管，拓寬公眾及相關(guān)排放主體參與監(jiān)管的途徑，保障企業(yè)及相關(guān)單位的知情權(quán)，切實(shí)做到行政為民、監(jiān)督透明。

3.建立技術(shù)培訓(xùn)，保持交易穩(wěn)定

進(jìn)行碳排放權(quán)交易，企業(yè)大致需要經(jīng)歷五個(gè)步驟：報(bào)送排放數(shù)據(jù)報(bào)告、進(jìn)行第三方核查并報(bào)送核查報(bào)告、主管部門根據(jù)企業(yè)報(bào)送的前述兩項(xiàng)報(bào)告核發(fā)配額、企業(yè)獲得配額后在平臺(tái)進(jìn)行交易、企業(yè)在下年度規(guī)定日期前，上繳其上年度經(jīng)核查的排放配額以抵消碳排放量。在上述流程中，我們不難看出，企業(yè)在整個(gè)碳排放權(quán)交易的過程中，要報(bào)送碳排放報(bào)告、第三方核查報(bào)告等數(shù)據(jù)資料，這對(duì)于企業(yè)的相關(guān)交易人員來說，是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。各地人民政府、環(huán)保主管部門宜建立相關(guān)環(huán)保監(jiān)測(cè)與會(huì)計(jì)核算的技術(shù)培訓(xùn)，使交易企業(yè)的主辦人員能夠在掌握技術(shù)、熟悉流程的環(huán)境下進(jìn)行碳排放權(quán)的交易，保證各地碳市場(chǎng)的交易和運(yùn)行的平穩(wěn)有序。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目：

西北民族大學(xué)中央高校資助研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目號(hào)：Yxm2019030。