白江濤,周小全

(1.上海海事大學,上海 201306;2.民生證券股份有限公司,北京 100005)

一、引言

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下,鄉(xiāng)村信貸弱勢特征顯著,農(nóng)村金融供需關(guān)系緊張,直接催生了農(nóng)村民間金融的興起和發(fā)展壯大,與之相伴的風險也逐漸凸顯,例如:憑借“血緣”、“業(yè)緣”和“地緣”等圈子關(guān)系來融資,獲得資金的穩(wěn)定性不強;融資過程中缺乏科學公允的定價,抑制了融資的規(guī)模;地下錢莊和影子銀行融資不規(guī)范,融資成本較高;民間非法集資頻發(fā)等等。另一方面,農(nóng)村的土地資源稟賦富集,但其金融價值卻一直被嚴重低估,再加上受制于農(nóng)地制度及其土地所有權(quán)屬性,使得農(nóng)地金融在過去的很長時間成為金融創(chuàng)新的禁區(qū)。直至十八大以后,中央關(guān)于農(nóng)地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的工作開展起來,隨之“三權(quán)分置”改革也被正式提出,農(nóng)地金融化的政策環(huán)境和制度條件日趨成熟。在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上開展的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓,為農(nóng)戶獲取信貸提供了寶貴的質(zhì)押品；農(nóng)地自身具備獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的能力,在確權(quán)后被賦予了財產(chǎn)權(quán)屬性,獲利性和排他性使其可以成為獲得金融支持的重要擔保物。這樣一來，在盤活農(nóng)地資源的同時，也加快了金融資本進入農(nóng)村助力農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。但是我們也應當看到,農(nóng)地金融化過程涉及6.7億農(nóng)民的根本權(quán)益,金融活動帶來的固有風險是不容忽視的,農(nóng)地金融化既要追求效率與創(chuàng)新,又必須強化風險防范。本文認為需要從三個維度,即:資本運作賦予的“商業(yè)性”維度,政府調(diào)控賦予的“政策性”維度,以及參與各方利益共享和風險共擔的“合作性”維度,綜合考慮農(nóng)地金融化的潛在風險并針對性地提出相關(guān)措施和建議。

二、農(nóng)地金融化風險的甄別

(一)農(nóng)地金融化的概念

農(nóng)村土地金融可簡稱為農(nóng)地金融,是憑借農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為核心基礎(chǔ)資產(chǎn)開展融資授信活動的總稱[1],農(nóng)地抵押是農(nóng)地金融化的初級路徑,也是開展其它農(nóng)地金融實踐的基礎(chǔ),包括農(nóng)地信托、農(nóng)地證券化在內(nèi)的其它形式都是在農(nóng)地抵押融資的延伸和轉(zhuǎn)化[2]。我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地金融化一直受到《物權(quán)法》和《擔保法》的制約,農(nóng)地金融實踐成為敏感領(lǐng)域,導致我國農(nóng)地資源的金融屬性不能充分發(fā)揮其應有價值。2016年“三權(quán)分置”改革首次提出在“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的基礎(chǔ)上“放活土地經(jīng)營權(quán)”[3],至此農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地質(zhì)押融資等一系列新突破、新嘗試開始正式啟動。特別是十九大以后,二輪農(nóng)地延包、“三權(quán)分置”經(jīng)驗推廣、增減掛鉤指標可跨省調(diào)劑等涉農(nóng)政策頻頻出臺,農(nóng)地金融所需的政策環(huán)境不斷優(yōu)化,農(nóng)地金融實踐也逐步向縱深推進。在這樣的趨勢和背景下,如何甄別、評價和防范農(nóng)地金融實踐過程中產(chǎn)生的風險,具有極強的時代意義和現(xiàn)實價值。

(二)農(nóng)地金融化風險的含義

國內(nèi)學術(shù)界關(guān)于風險的解釋,可以歸納為如下四種:第一,風險是結(jié)果的不確定性;第二,風險是因偶發(fā)“壞”事件導致的損失;第三,風險是實際值對期望值的偏離度;第四,風險是多發(fā)性維度和破壞性維度的綜合指標。[4]上述解釋從不同角度揭示了風險存在的波動性(即對期望的偏離)、損失及危害等內(nèi)在特性,其實質(zhì)是由于不確定性引致的實際結(jié)果與人們對該結(jié)果的期望值之間的偏離,這一偏離可能是損失也可能是盈利,風險具有雙側(cè)性。但本文所指的風險主要體現(xiàn)在發(fā)生“壞事情”的概率。

農(nóng)地金融化是以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需中長期資金為目的,以農(nóng)村土地作為信用保證,圍繞農(nóng)地開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營,創(chuàng)設(shè)各種金融工具而進行資金籌集、融通等金融活動的一種制度安排。[5]套用上述說法,在農(nóng)地金融化實踐過程中,包括:政府、金融機構(gòu)、農(nóng)戶或農(nóng)地經(jīng)營者在內(nèi)的參與主體發(fā)生損失的概率就是農(nóng)地金融化風險。在導致風險釋放的諸多因素中信息缺陷是最大的問題,我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況復雜,信息不充分的問題較為普遍,出于避險考慮,一定程度上抑制了農(nóng)村金融供給和需求。

(三)農(nóng)地金融化路徑下的各類風險形態(tài)

在實踐中,農(nóng)村土地金融的形態(tài)不同,風險程度也不盡相同,如按照資本化程度(指金融要素參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程度)和外部性(指農(nóng)地金融業(yè)務為農(nóng)戶和社會帶來收益或損失的情況)大小可將農(nóng)村土地金融形態(tài)分為四類[6],不難發(fā)現(xiàn)各類農(nóng)地金融形態(tài)所面臨的風險存在差異,具體如下:

其一是農(nóng)地信用社融資。這種金融形態(tài)的主要特征是:市場化程度低,外部溢出效應有限,對資本市場的影響小。農(nóng)信社融資的參與主體是自愿自發(fā)的,其規(guī)模不大,個別農(nóng)戶小額融資需求時可借助這種渠道,通常農(nóng)信社自有的資金有限,金融供給力度有限。信用社融資的風險等級較低,但也不排除合作社自身的運營風險和地租償付違約風險。

其二是農(nóng)地信托。該形態(tài)的特點是:具有一定的外部性,但是資本化程度相對有限,農(nóng)地流轉(zhuǎn)運作涉及的農(nóng)戶數(shù)量、農(nóng)地規(guī)模以及融資金額都較農(nóng)地信用社大,其主要風險源自農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的收益增值不穩(wěn)定,農(nóng)地經(jīng)營產(chǎn)生的現(xiàn)金流受天氣和市場的影響較大,農(nóng)業(yè)收益的波動帶來信托機構(gòu)的運營風險。

其三是農(nóng)地抵押。該形態(tài)借助農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押,從金融機構(gòu)獲取資金,被抵押的農(nóng)地可用于流轉(zhuǎn)經(jīng)營,直到農(nóng)戶或農(nóng)企償本付息后歸還其經(jīng)營權(quán),一般情況下,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押和流轉(zhuǎn)過程參與主體少,主要發(fā)生在出質(zhì)方(農(nóng)戶)和質(zhì)權(quán)方(金融機構(gòu))之間,資本化程度比較高,但對農(nóng)戶的影響相對較小,從事農(nóng)地抵押融資的組織機構(gòu)多以政策性銀行或者農(nóng)業(yè)相關(guān)事業(yè)單位為主,運營規(guī)范性較強。當前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的實踐仍在摸索中,無論是全國性還是地方性的產(chǎn)權(quán)交易平臺尚未完善,現(xiàn)有的農(nóng)地制度也面臨新的改革,政策預期以及標的物處置上仍存在著不確定性。這一金融形態(tài)的本質(zhì)是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)作為對沖信用風險的抵押物而獲取金融信貸,在貸款期限方面,通常抵押標的物的出質(zhì)時間以及標的物在出質(zhì)期間的現(xiàn)金流貢獻度,只有在抵押期間收益水平足夠平抑時間成本和支付風險報酬的情況下,商業(yè)性的金融部門才會有意向提供相應期限的貨幣供給。由于抵押融資規(guī)模受制于抵押物的價值,同時考慮到信貸風險補償,實際獲得貸款的額度通常低于抵押物自身價值,融資成本也在銀行信貸利率基礎(chǔ)上對風險溢價率進行加成。不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押風險不僅包括處置風險,還存在信貸期限風險,以及農(nóng)地受天氣影響產(chǎn)生的價值波動風險,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押需要借助高度資本化、市場化的風險定價來達成融資雙方的均衡條件。

其四是農(nóng)地證券化。農(nóng)地證券化指的是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的證券化,憑借農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的價值及其運營過程中帶來的收益作為發(fā)行證券的基礎(chǔ)。證券化是農(nóng)地金融的高階產(chǎn)物,由于證券化過程較為復雜,涉及的參與主體也相應較多,例如:證券機構(gòu)、會計事務所、資產(chǎn)評估機構(gòu)、擔保增信機構(gòu)、評級機構(gòu)、地方政策性基金等。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證券化的特點是資本化程度高、影響范圍廣,外部性強,為了有效防范風險,證券化操作的要求也最高,尤其是在SPV風險隔離設(shè)置和信用監(jiān)管層面,然而當前我國在農(nóng)地證券化實操方面的法律規(guī)制仍有待完善,再加之我國資本市場發(fā)育還不成熟,因此,當前開展農(nóng)地證券化的主要風險體現(xiàn)在法律風險和制度風險。

表1 不同農(nóng)地金融化形態(tài)的風險比較

三、風險傳導鏈上的各方主體

在農(nóng)地金融化的過程中,多方參與主體共享利益,共擔風險,在風險的傳導鏈條上,各參與主體都面臨著自己的風險點,具體如下:

(一)政府面臨的風險

政府在資本市場配置中的作用主要體現(xiàn)在:信息服務、制度建設(shè)、政策引導和監(jiān)管規(guī)范等方面,在市場失靈的時期或運作環(huán)節(jié),需要主動調(diào)控發(fā)揮經(jīng)濟其職能,改善農(nóng)地金融環(huán)境,應對農(nóng)地金融化風險也是政府農(nóng)村工作的重點之一。

一是決策風險與制度風險。決策風險主要體現(xiàn)在建立或完善農(nóng)地金融制度時,政府需要慎重考慮制度能否實現(xiàn)預期目標、是否具有可操作性、選擇何種實施方案、具體實施過程中的配套制度是否能及時到位等等,上述任何一個環(huán)節(jié)的判斷均會可能帶來不同效果、甚至是巨大的損失。在我國,農(nóng)地金融走在金融實踐的最前沿,作為一種金融創(chuàng)新,必然需要更多新的規(guī)制予以匡扶,在既有制度尚未涉及領(lǐng)域還需通過相關(guān)配套制度加以補充,此外,新制度與既有制度之間或存在協(xié)同互補,或相悖抵觸,這就需要不斷修訂和矯正,在這個過程中政策的細微調(diào)整都會引起微觀主體在決策上的不確定性,我們將其稱為決策風險。

二是金融安全風險。農(nóng)地金融制度的創(chuàng)新安排或是農(nóng)地金融工具的創(chuàng)造和應用,都是農(nóng)地金融體系的重要組構(gòu),會影響到國家貨幣政策、經(jīng)濟政策的運行狀況。為防止農(nóng)地金融業(yè)務的開展觸及金融安全,需要加強針對性的監(jiān)管和規(guī)范,尤其是注意建立健全農(nóng)地項目相關(guān)的信息披露制度,信息系統(tǒng)質(zhì)量關(guān)系到預期傳導機制的效率,為抑制“逆向選擇”和“道德風險”的發(fā)生,應加強項目信息監(jiān)管,構(gòu)建防火墻制度,防止農(nóng)地金融風險擴散。

三是資金風險。主要體現(xiàn)在農(nóng)地金融化過程中,政府不僅要法律、制度上給予保障,還需要在資金上給予支持(農(nóng)地金融中的政策性所需)。由于政府所支持的資金來源于財政支出,這部分資金如果不能按照預期目標收回,就會影響到財政資源的有效配置,進而影響到經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)農(nóng)地金融機構(gòu)面臨的風險

在農(nóng)地金融化過程中,農(nóng)地金融組織或金融機構(gòu)一方面要貫徹執(zhí)行國家的農(nóng)地金融政策,另一方面要為農(nóng)戶提供農(nóng)地金融服務,辦理具體的業(yè)務,這一過程中,金融機構(gòu)面臨的風險主要包括如下幾方面:

一是政策風險和法律風險。十九大以來農(nóng)地制度改革提速,在二輪農(nóng)地延包、三權(quán)分置推廣、增減掛鉤指標跨省調(diào)劑等涉農(nóng)方面的政策頻頻出臺,農(nóng)地金融化所處的政策環(huán)境正在發(fā)生著變化,一方面新的政策導向活絡了現(xiàn)有農(nóng)地運營方式,提高了農(nóng)地資源的利用效率,但另一方面政策變動期也會帶來不確定因素,例如:此前農(nóng)地金融組織或金融機構(gòu)制定的經(jīng)營管理計劃,簽訂的合作協(xié)議,以及監(jiān)管所需的規(guī)制規(guī)范等或因為政策變化需要調(diào)整,適應新環(huán)境一定程度上也增加農(nóng)地金融化的運作成本;再比如:“三權(quán)分置”改革正處于從“試點”走向“推廣”的過度時期,部分地區(qū)仍需依據(jù)我國《土地管理法》、《擔保法》關(guān)于耕地承包權(quán)的約束要求,無法利用土地權(quán)益及其附著物設(shè)立抵押權(quán),因此不同地區(qū)在開展農(nóng)地金融化實踐中面臨的情況也存在差異,政策和法律的變化更會影響到農(nóng)地金融化相關(guān)業(yè)務的執(zhí)行。

二是農(nóng)地價值評估風險。當前我國農(nóng)地評估標準和制定化規(guī)范尚不完備,評估方法不能統(tǒng)一,金融機構(gòu)在審核信貸風險和信貸規(guī)模時缺乏總夠權(quán)威的農(nóng)地價值評估憑證。如果沒有完善的土地、住宅產(chǎn)權(quán)交易市場和規(guī)范的交易機制做支持,農(nóng)民抵押權(quán)的土地、住宅的資本化都面臨價格不確定性,可能會出現(xiàn)大幅波動的風險。

三是信用違約風險。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)和氣候影響顯著,產(chǎn)量不穩(wěn)定可能會導致市場預期的變化,對農(nóng)地金融產(chǎn)生抑制,導致信用違約,除了自然因素以外,市場波動是信用違約的另一主要因素,通常情況下兩者共同作用。風險的傳導路徑主要有兩個:一個是自然因素影響農(nóng)產(chǎn)品市場的供需結(jié)構(gòu),帶來價格浮動,市場預期伴隨價格變化自我加強,通過農(nóng)種庫存、種植生長周期和現(xiàn)金流作用于企業(yè)業(yè)績和信貸償付能力,若不能及時履約則引發(fā)信用風險;另一個是國際國內(nèi)市場價格聯(lián)動,例如外貿(mào)沖擊等外部因素,干擾國內(nèi)市場價格,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)意愿,農(nóng)地經(jīng)營主體業(yè)績發(fā)生波動,最終觸及信用違約風險。上述兩種傳導路徑較為常見,尚不包含人為因素,面臨經(jīng)營主體業(yè)績不穩(wěn)定的情況時,農(nóng)村信用體系和參與主體的應激反應就更加關(guān)鍵,在我國農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的法制化意識、契約精神和受教育水平雖有改善但較發(fā)達國家的成熟市場有一定差距,市場波動容易引發(fā)道德風險,農(nóng)戶過激反應包括:提前回收土地,增加地租,或直接單方違約等行為,對開展此項信用業(yè)務的金融機構(gòu)帶來沖擊。

四是違約處置風險。由于缺乏政策法規(guī)依據(jù),抵押物處置難以通過法律手段強制執(zhí)行,使得經(jīng)營戶缺乏按期償貸的積極性。當前我國土地流轉(zhuǎn)市場尚處在起步階段,流轉(zhuǎn)交割并不十分活躍,抑制了流轉(zhuǎn)的周期頻率,疊加農(nóng)地的戰(zhàn)略屬性要求不可改變其用途,這也一定程度減緩了流轉(zhuǎn)速度,提升了質(zhì)押標的的處置難度,增加了信貸風險,降低了金融機構(gòu)提供信貸的意愿。除了制度因素,市場環(huán)境也是重要的制約因素,主要反映在專業(yè)化農(nóng)地金融中介發(fā)展不成熟,例如:我國缺乏專業(yè)的涉農(nóng)抵押信用評估和擔保機構(gòu)以及違約處置機構(gòu),這使得在項目啟動前,參與主體對標的資產(chǎn)的價值核算和風險評估不足、對項目的增信和擔保不足;項目啟動后,一旦觸發(fā)違約,沒有充足的風險分擔對沖工具,又進一步影響了抵押標的的處置效率。專業(yè)的涉農(nóng)金融中介服務尚顯不足,也一定程度上增加了開展農(nóng)地金融業(yè)務的風險。

(三)農(nóng)戶層面所面臨的風險

一是農(nóng)民權(quán)益風險。農(nóng)地金融中,信托公司難以與單個農(nóng)戶簽訂委托協(xié)議,亦即委托人通常不是農(nóng)戶,而是負責歸集土地使用權(quán)的組織,現(xiàn)有實踐模式中通常是由村委會、土地合作社等組織完成,或是當?shù)卣苯咏槿搿Ｕ虼逦瘯诮槿脒^程中形成資源壟斷。在缺乏市場化運作機制的情況下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融協(xié)議的簽訂,難免會出現(xiàn)利益傾斜、利益輸送等尋租行為,加重農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)和融資中的弱勢地位,提升抵押標的失權(quán)的潛在風險。

二是價值擠占風險。農(nóng)地金融化的基礎(chǔ)是價值評估,隨著“三權(quán)分置”改革的推進,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境改善,但是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值核算仍是主要短板,主要體現(xiàn)在:農(nóng)地價值評估的方法尚未統(tǒng)一;農(nóng)地融資市場缺乏權(quán)威的農(nóng)地價值評估機構(gòu)。現(xiàn)有的商業(yè)性金融機構(gòu)針對農(nóng)地信貸的發(fā)放標準較為主觀靈活,價值評估的客觀性、專業(yè)性和公允性直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的市場活力,此外,價值評估失準也會導致價值偏離和市場扭曲,變相侵害農(nóng)地價值和農(nóng)民利益。

四、金融機構(gòu)視角的農(nóng)地金融風險管控

(一)加強金融機構(gòu)的內(nèi)控機制

農(nóng)地金融服務鏈的成長離不開金融中介涉農(nóng)業(yè)務的開展,金融機構(gòu)的專業(yè)性也包括價值識別和風險防控,只有審慎評估經(jīng)營方式和資產(chǎn)質(zhì)量,加強對風險的識別、量化測算,才能最終實現(xiàn)風險定價。因此,加強金融機構(gòu)的內(nèi)控機制,要求金融機構(gòu)對農(nóng)地金融化產(chǎn)品及交易,建立完善的內(nèi)部監(jiān)督和風險防范制度,防止和降低金融工具風險。

一方面,降低信貸風險。金融機構(gòu)的內(nèi)控系統(tǒng)需要建立一套信貸項目打分系統(tǒng),其中包括:信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量,并將量化指標與內(nèi)控制度對接,強制隔離信用風險。在農(nóng)地抵押融資實踐中,除了在貸款的發(fā)放和使用環(huán)節(jié)上事前控制,還應在項目進展中開展風險識別、監(jiān)測、評估、預警、處置等一系列操作。

另一方面,強化信息監(jiān)控。針對結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品,金融在發(fā)行前應該加強盡職調(diào)查,充分了解項目情況,避免產(chǎn)品“帶病發(fā)行”。發(fā)行之后,金融機構(gòu)應該持續(xù)進行發(fā)行人信用評級追蹤,督促發(fā)行人定期披露主體和運營的基本情況。當出現(xiàn)流動性問題或存在違約風險的情況下,金融機構(gòu)也應該及時督促發(fā)行人,披露相關(guān)信息并提示投資者風險。

(二)信用違約風險的防范

受市場因素和自然因素影響,農(nóng)地使用效率和市場價值存在波動,再加上市場環(huán)境尚不完善,農(nóng)地流轉(zhuǎn)和金融化的過程中容易觸發(fā)信用違約風險,為此,金融機構(gòu)需要加強對農(nóng)地金融化工具的風險定價,在經(jīng)營戶融資成本可接受的范圍內(nèi),制定較為市場化的合理產(chǎn)品,做到收益和風險相匹配。

同時,農(nóng)村土地金融需要誠實守信的環(huán)境,健全農(nóng)村信用體系,是提高農(nóng)地金融化實施保障的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村人口的受教育水平相對低于城鎮(zhèn),部分農(nóng)戶的契約精神和法律意識較弱,因價格波動或期限變更等因素導致的違約糾紛也較多,影響農(nóng)地信用相關(guān)業(yè)務的開展。因此,既要推動信用體系建設(shè),金融機構(gòu)也需要在開展業(yè)務過程中,嚴格按照內(nèi)控要求,對發(fā)行主體和基礎(chǔ)資產(chǎn)的信用風險,事前進行有效評估和管控。

(三)引入保險機制加強風險保障

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資中若出現(xiàn)信貸風險,抵押物的處置問題是關(guān)鍵,由于農(nóng)地資產(chǎn)的特殊性,其流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)都需要嚴格按照農(nóng)地制度和配套法規(guī)執(zhí)行,作為金融創(chuàng)新在法律規(guī)制中也屬前沿地帶,處置難度較大,在實際操作中,如果抵押物處置不暢,供給一端的金融機構(gòu)信貸意愿必將減弱,需求一端違約成本降低,變相激勵延遲嘗貸,供需趨弱的結(jié)果必然是市場的萎縮,因此,降低信貸風險,有必要提升農(nóng)地抵押標的的處置效率,打消金融供給端顧慮。

在這樣的背景下,金融機構(gòu)貸款風險、投資者持有信托產(chǎn)品和證券化產(chǎn)品的投資風險,就必須運用金融工具進行風險分擔,因此有必要引入農(nóng)地金融工具對應的保險產(chǎn)品。保險機構(gòu)具備豐富的風險管理經(jīng)驗,對于上述的業(yè)務風險能夠做到客觀的風險識別、量化精算,最終對風險進行定價。此外,需要支持和引導保險業(yè)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務,借助金融工具對沖農(nóng)地金融化風險。

五、政府視角的農(nóng)地金融風險防范

(一)健全農(nóng)地金融發(fā)展法律法規(guī)體系

借鑒成熟市場的發(fā)展過程和成果,政府完善相關(guān)法律法規(guī)后,既可以推動農(nóng)村土地金融朝規(guī)范化方向發(fā)展,又能夠助力其發(fā)展壯大。在農(nóng)村土地金融中的各類參與主體獲得法律保障后,農(nóng)村土地金融進而實現(xiàn)了較為健康且有序的發(fā)展。例如,德國通過頒布《抵押權(quán)及破產(chǎn)令》《抵押權(quán)法令》在農(nóng)村土地抵押權(quán)的完備性、適格性、安全性方面予以闡述,為土地抵押貸款機構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務,提供法律和制度保障。美國通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》《農(nóng)業(yè)信用法》等,在農(nóng)村土地金融貸款的具體細節(jié)上都做了明確的規(guī)定,如:運作方式、期限等,增強信貸規(guī)范,降低信用風險。日本政府制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》《農(nóng)地法》《農(nóng)林漁業(yè)金融金庫法》《農(nóng)業(yè)信用保證、保險法》《農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會法》等法律法規(guī)[7],有效的保護了農(nóng)村土地抵押貸款參與者的合法利益。

我們建議在“三權(quán)分置”改革中總結(jié)既有成果,并進一步探討經(jīng)營權(quán)抵押融資方面的法律和制度,在時機成熟時頒布《農(nóng)村土地抵押貸款法》《農(nóng)地信托法》《農(nóng)地證券化法》等具體制度和法律,加強農(nóng)地金融立法。

(二)農(nóng)地金融發(fā)展政策支持

農(nóng)村土地金融業(yè)務兼具商業(yè)金融和政策金融的雙重屬性,這就需要從財政、稅收等方面對農(nóng)村土地金融發(fā)展都給予積極支持。例如,法國政府不僅從農(nóng)業(yè)預算中撥付大量貼息資金支持農(nóng)地金融機構(gòu),還對農(nóng)業(yè)信貸銀行實行稅收減免政策,以及法定準備金優(yōu)待政策;日本大藏省通過直接投資或購買股份方式承擔或充實土地金融機構(gòu)資本金,通過“財政投融資特別會計窗口”將郵政等金融機構(gòu)籌措的資金集中起來轉(zhuǎn)借給農(nóng)村土地金融機構(gòu)使用,并且以政府利息補償形式承擔農(nóng)地金融機構(gòu)的部分貸款損失;美國通過稅收優(yōu)惠的方式支持聯(lián)邦土地銀行開展業(yè)務,例如:針對持有聯(lián)邦土地銀行債券的投資人免交地方所得稅等[8]。

為此,發(fā)展適合我國國情的農(nóng)地金融,要以鼓勵發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營為目的,以不改變土地集體所有性質(zhì)和農(nóng)村土地用途、不損害農(nóng)民承包權(quán)益、助力“三農(nóng)”為前提。在此前提下,首先,要調(diào)整國民收入在城鄉(xiāng)之間的分配格局,實行農(nóng)村偏向的分配政策,構(gòu)建多元化、開放性的支農(nóng)資金供給體系和投入增長機制,形成以財政投入為導向、金融信貸部門資金作支持、民間資本積極參與、農(nóng)村集體和農(nóng)民個人共同承擔的多元化投資結(jié)構(gòu),最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡配置;其次,培養(yǎng)涉農(nóng)金融機構(gòu),借助財稅和信貸政策對開展農(nóng)地金融業(yè)務的單位予以支持,只有培養(yǎng)專業(yè)的涉農(nóng)金融服務機構(gòu)才是促進農(nóng)地金融業(yè)態(tài)發(fā)展的長效機制。此外,政策支持的著力點需要精準適當,針對主體的經(jīng)營范圍、農(nóng)地用途、財務狀況等指標,分門類、分層級、分階段地給予相應的補貼、利率、稅收等優(yōu)惠。

(三)構(gòu)建完備的金融組織體系

成熟市場發(fā)展土地金融的經(jīng)驗表明,培育多元化的參與主體、建設(shè)合作金融組織,有利于降低土地金融信用風險,豐富資金來源。例如,德國農(nóng)地金融組織體系十分完備,自上而下,德國農(nóng)業(yè)中央銀行的政策屬性很強,商業(yè)銀行中又細分為土地信用銀行和地租銀行,自律組織有土地抵押信用協(xié)會,基層還有土地抵押信用合作社。美國則是擁有專門的政策性土地銀行，即聯(lián)邦土地銀行；此外，涉農(nóng)非金融中介也較完備，包括:農(nóng)業(yè)貸款合作社和聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司等。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在地域性和分散性等特點,因此在土地金融運轉(zhuǎn)的流程中,包括土地抵押物的測量、評估在內(nèi)等環(huán)節(jié)必不可少,而這些環(huán)節(jié)通常是耗時耗力的,考慮到土地銀行的重心和優(yōu)勢是發(fā)放貸款及風險管理,因此有必要構(gòu)建完整的金融組織體系,與土地銀行形成高效的產(chǎn)業(yè)協(xié)作關(guān)系,極大降低了信用風險釋放的可能性，同時制度效率也隨系統(tǒng)性的完備而提升。

總的來看,構(gòu)建農(nóng)地金融組織需要市場化導向,借助商業(yè)性釋放資源配置效能,以政策服務引領(lǐng),克服起步階段的信息瓶頸和制度缺口,培養(yǎng)和支持涉農(nóng)金融中介機構(gòu),同時還需要各方參與主體密切合作協(xié)同,利益共享、風險共擔。金融組織架構(gòu)方面:構(gòu)建以農(nóng)發(fā)行等政策性金融機構(gòu)為核心,農(nóng)新社和農(nóng)行為主體,農(nóng)村互助社、保險公司、信貸公司、資產(chǎn)評估公司等中介機構(gòu)為輔助,民間資金為重要補充的多元化、多維度農(nóng)地金融服務系統(tǒng)。從構(gòu)建農(nóng)地金融組織的周期來看,農(nóng)村信用合作社是早期最主要的基礎(chǔ)性農(nóng)地金融功能組織；隨后在制度環(huán)境、市場生態(tài)和配套政策措施等相關(guān)條件成熟后，專門的抵押合作社將具有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的區(qū)域交易市場屬性，最終的高極形態(tài)則是國家土地銀行。

(四)農(nóng)地金融發(fā)展配套政策

建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,這是農(nóng)地金融健康發(fā)展、“三性融合”的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場分為一級市場、二級市場兩個層次,一級市場是指村集體經(jīng)濟組織依法將土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)戶,這是用行政手段按人人平等的原則分配的;二級市場是為了進一步合理配置土地生產(chǎn)要素資源而進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場,其中的核心是價格形成。為此,可以從以下幾方面完善農(nóng)地金融發(fā)展的配套政策:

第一,在全國范圍內(nèi)做好地籍調(diào)查、土地確權(quán)登記以及土地證書頒發(fā)工作,推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),要規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的運作程序,嚴格按照民主議定——逐級審批——簽訂合同——登記生效的程序來規(guī)范運作。

第二,加強農(nóng)村經(jīng)營主體的培訓,尤其是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)戶的輔導,幫助他們普及相關(guān)法律和經(jīng)濟知識,做好思想工作,避免金融實踐中產(chǎn)生沒有必要的糾紛,此外,一方面對出質(zhì)方,不僅僅要提供資金更要引導主體如何有效率的使用資金,另一方面對質(zhì)權(quán)方,輔導土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后在不改變用途的基礎(chǔ)上,如何發(fā)揮經(jīng)濟效能,此類培訓的目的有二:一是提升農(nóng)地金融供需雙方的信息透明度,使其擁有一定的知識儲備;二是在“自愿、透明、公平”的基礎(chǔ)上,明晰各方權(quán)利義務關(guān)系,做好提示風險。

第三,推出土地價值評估標準,借助市場化力量,鼓勵和引導新設(shè)或現(xiàn)有評估機構(gòu)加快實踐農(nóng)地評估,建立和完善農(nóng)地評估機制;同時,政府牽頭成立權(quán)威的農(nóng)地價值評估機構(gòu),核準確權(quán)后流轉(zhuǎn)的農(nóng)地基準價格,跟蹤農(nóng)地價值波動,規(guī)定期限內(nèi)復審的時間周期,并制定并規(guī)范流轉(zhuǎn)和融資用途的審核程序。

第四,加強金融服務中介組織的培養(yǎng)和建設(shè),尤其是涉農(nóng)資產(chǎn)評估、法律咨詢、投融資咨詢、保險增信等服務機構(gòu),為農(nóng)地金融業(yè)務的開展提供專業(yè)的技術(shù)支持。

(五)建立健全農(nóng)村金融風險補償機制

建立健全農(nóng)村金融風險補償機制,在建設(shè)農(nóng)村擔保體系、農(nóng)業(yè)保險制度等方面。主要突破口有四個方面:一是,在農(nóng)地融資增信和擔保方面,擔保方式的創(chuàng)新是關(guān)鍵。當前農(nóng)地融資就是要解決質(zhì)押品較少,價值較低的瓶頸,因此應該在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的基礎(chǔ)上,拓展擔保品范圍,可以附加包括:實物庫存、銀行貨幣資產(chǎn)等流動性水平較高的資產(chǎn)與農(nóng)地資產(chǎn)打包出質(zhì),提升擔保能力;二是,財政補貼方面,政府可結(jié)合農(nóng)業(yè)保險提供相應財政補貼,提升對農(nóng)地融資項目的支持力度,也變相增加了主體抵抗風險的能力;三是,建立投資者保護基金,當債務人違約、經(jīng)營機構(gòu)清算或產(chǎn)品清盤等情形出現(xiàn)時,保障措施能夠減少農(nóng)戶以及投資者的損失,以避免可能帶來的社會穩(wěn)定問題;四是,不斷提高農(nóng)村土地金融風險的差異化管理水平,從農(nóng)地金融的各環(huán)節(jié)中存在的不同風險點入手,對癥下藥。例如,防范土地信用合作社風險重點在于內(nèi)部風控系統(tǒng)的完善和重點客戶的監(jiān)管;防范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托風險,需要加強提高對信托服務組織的支持力度和管理水平;防范農(nóng)村土地證券化風險,需要完善相關(guān)法律法規(guī)、信息披露要求、相關(guān)擔保體系建設(shè)，等等。