沈菊生

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

黨的十九大和十九屆四中全會(huì)對(duì)國家治理能力和治理體系提出了具體的要求，實(shí)踐界和理論界都作出了積極的響應(yīng)。但當(dāng)下對(duì)基層治理的研究多集中于城市社區(qū)或者鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)于城鄉(xiāng)接合部的基層治理研究較少。同時(shí)，治理研究多從宏觀角度分析如何建構(gòu)法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的治理生態(tài)，較少有研究從一個(gè)具體的空間治理經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，探討治理能力的提升路徑。以社區(qū)空間為載體，把基層治理與社區(qū)空間進(jìn)行勾連，研究基層治理能力的提升是一個(gè)很好的切入口。正如楊雪冬所言，基層是國家治理的落腳點(diǎn)，而對(duì)基層社會(huì)的組織與治理是在一定的空間中進(jìn)行的[1]，所以對(duì)基層的治理在某種意義上說就是對(duì)基層空間的治理和改造?？臻g和治理通過社區(qū)內(nèi)行為主體的活動(dòng)而發(fā)生勾連，進(jìn)而相互影響[2]；空間界定了治理的邊界，空間的多樣性決定了治理的復(fù)雜性[3]?！翱臻g治理的最終目標(biāo)就是要在對(duì)空間進(jìn)行整合的過程中，達(dá)到一種社會(huì)整合”[4]，繼而最終達(dá)到社會(huì)治理的目的。

城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村社區(qū)因其特殊的地理位置和特殊的發(fā)展階段，其治理的結(jié)果不但直接影響到當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，更是?duì)其他基層社區(qū)治理有示范效應(yīng)。2015—2016年、2017—2019年，上海市政府連續(xù)開展了兩個(gè)“五違四必”①環(huán)境綜合整治行動(dòng)，作為奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)城鄉(xiāng)接合部的S村也被列入了重點(diǎn)整治的“無違建創(chuàng)建先進(jìn)村居”行列。本文以S村的治理經(jīng)驗(yàn)為例，分析基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，屬地政府如何以空間為抓手，實(shí)現(xiàn)城郊社區(qū)基層治理的再造，因此，本文所引用的材料以S村為主，兼及奉賢區(qū)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

一、問題的提出：空間及其治理的可能

人類實(shí)踐活動(dòng)可以塑造和改變空間，使得空間帶有人類的思想觀念和價(jià)值追求，這種塑造的過程其實(shí)就是一種空間的治理，亦即是空間的生產(chǎn)。列斐伏爾最早提出空間生產(chǎn)的概念，他指出空間生產(chǎn)就是人類按照生產(chǎn)和生活的需求，將時(shí)空里的工具、制度、秩序等要素施加于某一空間，從而在空間中建立相應(yīng)的空間關(guān)系和空間結(jié)構(gòu)的過程。空間生產(chǎn)既包括物理空間的生產(chǎn)，也包括社會(huì)空間的生產(chǎn)[5]。由于空間中主體擁有的權(quán)力、資本不同，對(duì)空間的生產(chǎn)能力亦不相同，從而形成不同的空間關(guān)系和空間利益。在多數(shù)情況下，國家和資本總能成為空間生產(chǎn)的主導(dǎo)。

大衛(wèi)·哈維在批判繼承列斐伏爾空間思想基礎(chǔ)上提出了新的觀點(diǎn)。在哈維看來，空間不僅具有客觀的物理性，更具有重要的社會(huì)性和政治性[6]。空間是一個(gè)歷史概念，當(dāng)既有空間無法適應(yīng)當(dāng)下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)時(shí)，空間重塑就勢(shì)在必行了。這種空間重塑也是一種新的空間再生產(chǎn)，它內(nèi)在地包含著一個(gè)既“破”又“立”的內(nèi)在循環(huán)[7]。當(dāng)然，空間重塑并不是整個(gè)空間的推倒重來，而是在既有空間格局下，恢復(fù)被擠占的空間，明確空間資源歸屬，限定各主體權(quán)利義務(wù)等，使得空間成為滿足百姓日常生產(chǎn)和生活需要的平臺(tái)[8]。

自20世紀(jì)80年代中期開始，國內(nèi)學(xué)界涌現(xiàn)了一大批研究空間治理理論的學(xué)者。目前對(duì)該理論的研究主要分為兩類。一類是關(guān)于空間治理的理論形態(tài)研究，這類研究詳細(xì)地梳理了空間生產(chǎn)的理論脈絡(luò)、考察了馬克思社會(huì)空間批判理論和空間生產(chǎn)理論的關(guān)聯(lián)[9]；另一類是關(guān)于空間治理理論具體應(yīng)用的研究，提出“空間治理將是中國城市社區(qū)治理的新課題、新面向”[10]，驗(yàn)證了空間治理理論可應(yīng)用于邊遠(yuǎn)農(nóng)村，并在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)上都具有良好的治理效應(yīng)[11]。但目前對(duì)特大城市城鄉(xiāng)接合部的村域空間的治理，國內(nèi)還缺乏比較完整系統(tǒng)的研究。

二、輪流置換與聯(lián)合整頓：基層治理主體的再造

作為特大城市的城鄉(xiāng)接合部，S村位于上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)，與南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)只相隔一條高速公路。路北是南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地，一派都市景象；而路南的S村是工業(yè)、農(nóng)業(yè)混雜的過渡區(qū)域，郊區(qū)特色明顯。發(fā)生在該村的“五違四必”環(huán)境綜合整治行動(dòng)就是由政府主導(dǎo)的基層空間治理的典型，為筆者研究城郊基層空間治理提供了契機(jī)。田野實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，南橋鎮(zhèn)基層治理出現(xiàn)了很多與眾不同的地方。

(一)屬地管理下主導(dǎo)部門的輪流置換，實(shí)現(xiàn)基層賦權(quán)

屬地管理本質(zhì)上是一種治理術(shù)，運(yùn)用該項(xiàng)技術(shù)可以對(duì)地理空間進(jìn)行有效治理。國家將疆域分成大小不同的區(qū)域，由不同的層級(jí)進(jìn)行治理，在典型的分權(quán)體制中，各個(gè)層級(jí)的政府負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的所有事務(wù)，這便是屬地管理的原型[12]。當(dāng)然，今天的屬地管理與傳統(tǒng)的分封式屬地管理有所不同，今天的屬地管理是指在上級(jí)政府的垂直管理下，借助科層官僚組織體制，上級(jí)政府直接對(duì)下級(jí)政府下達(dá)任務(wù)和賦予權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)下級(jí)政府權(quán)責(zé)的合理匹配。在此次S村的違法建筑整治過程中，作為上級(jí)政府的奉賢區(qū)成立了以區(qū)長為第一責(zé)任人的違法建筑綜合整治辦公室，其下轄的各鎮(zhèn)也相應(yīng)成立了以鎮(zhèn)長為第一責(zé)任人的拆違辦。通過日?qǐng)?bào)表、周報(bào)表、月報(bào)表政策，建立了嚴(yán)格的績效考核機(jī)制，在全區(qū)形成了“競爭性拆違”的局面。區(qū)級(jí)職能部門主要功能是任務(wù)下達(dá)、過程監(jiān)督和績效考核，而任務(wù)的具體執(zhí)行方式、操作決策、資源分配則由鎮(zhèn)級(jí)屬地責(zé)任單位靈活掌控。

南橋鎮(zhèn)S村的的違法建筑整治行動(dòng)，在縱向上仍然是按權(quán)力層級(jí)劃分責(zé)任任務(wù)，然而在橫向上是按照地域區(qū)塊主管部門不同，把拆違任務(wù)分成片狀治理。如沿河區(qū)塊的主管部門是區(qū)水務(wù)局，沿河區(qū)域的違法建筑就由水務(wù)局牽頭負(fù)責(zé)拆除，而不似以前所有的違法建筑都由城管執(zhí)法局統(tǒng)一牽頭主導(dǎo)。根據(jù)性質(zhì)不同、主管部門不同采取劃片而治的方式，是一種為了克服科層體制下基層因過于機(jī)械、固化的條塊分割而導(dǎo)致合力不足的治理改良。劃片而治使得空間治理的界限更加清晰，責(zé)任更加明了，避免了任務(wù)的重復(fù)交叉和相互扯皮。以片區(qū)地域性質(zhì)而非傳統(tǒng)職能(按職能劃分，拆違的繁重任務(wù)是由城管部門牽頭進(jìn)行)重新配置責(zé)任和權(quán)力的方式，突破了傳統(tǒng)的科層官僚體制的組織架構(gòu)，是新形勢(shì)下完善國家治理體系、提高治理能力的一個(gè)有效機(jī)制創(chuàng)新。

S村違法建筑主要?jiǎng)澐譃檠芈费鼐€兩側(cè)違法建筑、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地違法建筑、黑臭河道沿線違法建筑、大型市場(chǎng)違法建筑、違法用地和違法建筑雙違規(guī)違法建筑等不同片區(qū)，不同片區(qū)違法建筑的查處分別由對(duì)應(yīng)的職能部門牽頭。如設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上的違法建筑拆除主要由奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)牽頭，南橋鎮(zhèn)為屬地責(zé)任單位，村支兩委和駐村拆違組為具體執(zhí)行部門，責(zé)任層層落實(shí)(見表1)。在劃片而治的基礎(chǔ)上，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制的屬地化管理，使得治理過程責(zé)任明確、權(quán)力匹配，基層治理權(quán)下沉，有效實(shí)現(xiàn)了屬地責(zé)任單位權(quán)責(zé)的合理匹配。

表1 奉賢區(qū)2017年違法建筑整治工作責(zé)任分工表

(二)互為中心的部門融合，突破條塊分割

屬地管理下的劃片而治遵從的依然是科層官僚治理體系，各職能部門雖然輪換主導(dǎo)，成為責(zé)任主體，但依舊是依據(jù)自己的專業(yè)領(lǐng)域，處理專業(yè)的事務(wù)。違法建筑整治是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)職能部門單個(gè)的行政職權(quán)是無法完成治理目標(biāo)的，因而在這樣的境況下，各職能部門開展聯(lián)合行動(dòng)，既劃片而治又聯(lián)合行動(dòng)就成為了必然。

在奉賢區(qū)的違建整治過程中，由劃片區(qū)域?qū)?yīng)的職能部門牽頭，組成聯(lián)席會(huì)議，在具體的執(zhí)行過程中，水務(wù)局、綠化市容局、安監(jiān)局、法制辦等各職能部門派出工作人員，在牽頭部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行公務(wù)。遇到暴力抗法，由公安部門提供安全保障；涉及植被綠化，由綠化市容局負(fù)責(zé)行政執(zhí)法；涉及河道污染，則由水務(wù)局依法采取措施。聯(lián)合整頓提供了整治行動(dòng)過程中所需的各種技術(shù)支持和法律援助，使得治理過程有理、有利、有節(jié)，體現(xiàn)了治理的法制化、合理化和科學(xué)化，有效提高了基層治理能力。聯(lián)合整頓的組織架構(gòu)雖然是對(duì)過往行政執(zhí)法模式的繼承，但本次聯(lián)合行動(dòng)與以前的聯(lián)合行動(dòng)有著行動(dòng)機(jī)制上的區(qū)別：以前是某一部門固定作為責(zé)任牽頭單位，其他職能部門因?yàn)闆]有有效的考核約束機(jī)制，往往處于一種被動(dòng)消極的配合狀態(tài)，從而使得彼此配合形同虛設(shè)。而當(dāng)下是不同區(qū)域有不同的牽頭部門，使得組織中心不斷變化，每個(gè)部門的身份都在主導(dǎo)和輔助之間切換，從而打破某個(gè)部門的核心主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)了去中心化但又彼此不可分割的條塊整合。

本質(zhì)上，違法建筑綜合整治是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式治理，綜合運(yùn)用了“小組治國”、聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制，其特點(diǎn)是借助地方最高權(quán)威，充分調(diào)動(dòng)協(xié)調(diào)各職能部門的力量，專項(xiàng)治理某個(gè)突出問題。但不同于普通的運(yùn)動(dòng)式治理，奉賢區(qū)的違法建筑綜合整治行動(dòng)建立了一套行之有效的、具有常規(guī)意義的工作機(jī)制。它將主導(dǎo)部門輪流置換、互為中心的機(jī)制滲透到聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)中，突破了科層條塊的壁壘，實(shí)現(xiàn)了屬地責(zé)任政府的真正賦權(quán)?？茖芋w制架構(gòu)無法被打破，但是可以對(duì)行政機(jī)制進(jìn)行改良，這是一種方法論上的突破。在不改變職能部門責(zé)權(quán)的前提下，由不同的職能部門輪流主導(dǎo)、牽頭負(fù)責(zé)是基層治理機(jī)制的創(chuàng)新。以往拆除違法建筑(簡稱拆違，下同)，一律由城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，這種形式上的權(quán)力集中實(shí)際上因?yàn)槿狈?duì)其他配合部門的真正考核而名存實(shí)亡。但本輪拆違，把輪換牽頭部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制嵌入到屬地政府主導(dǎo)的基層治理活動(dòng)中，劃片而治的聯(lián)合執(zhí)法激活了各部門的能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，成為了提高屬地管理能力的重要機(jī)制。屬地管理下的劃片而治實(shí)現(xiàn)的是權(quán)力的重新分配，輪流主導(dǎo)中的聯(lián)合整頓突破的是部門壁壘，兩者的有機(jī)結(jié)合有利于基層的賦權(quán)，有利于治理能力的提升。具體思路見圖1。

圖1 上海市違法建筑治理模式前后對(duì)比圖

三、制度、資本與技術(shù)的合作互利：基層治理工具的再造

作為治理工具，政府利用制度對(duì)空間進(jìn)行劃分、組織、規(guī)范和滲透；作為獲利的對(duì)象，資本對(duì)空間進(jìn)行規(guī)劃、開發(fā)和消費(fèi)；而技術(shù)既為政策和資本改造空間提供手段和支持，也為社會(huì)自身創(chuàng)造新的空間提供條件[13]。在S村違建整治的過程中，制度、資本與技術(shù)的合作互利，為基層治理的順利進(jìn)行創(chuàng)造了條件?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和上海市人大常委會(huì)通過的《上海市拆除違法建筑工作若干規(guī)定》是S村違法建筑整治的制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，奉賢區(qū)還出臺(tái)了多項(xiàng)政策，對(duì)村域空間內(nèi)農(nóng)戶擅自搭建的自住房、用于謀利的出租房、違法搭建的門面房、散落村莊的舊廠房等四大類違法建筑進(jìn)行拆除，并最終消除因違法侵占而導(dǎo)致農(nóng)民空間利益的不平等現(xiàn)象。當(dāng)然，除了制度安排之外，資本、技術(shù)以及情感的弱管制也在治理的過程中發(fā)揮了一定的功能。

(一)通過賬單式執(zhí)法制度去除剩余事務(wù)

建章立制，能夠加強(qiáng)規(guī)范約束力。通過清單制度和銷項(xiàng)制度，建立賬單式執(zhí)法，而運(yùn)動(dòng)式治理則是“五違四必”環(huán)境綜合整治的制度工具。清單制度和銷項(xiàng)制度是一體兩面的關(guān)系，通過調(diào)查建立清單，而后逐項(xiàng)解決銷項(xiàng)，賬單式執(zhí)法使得任務(wù)目標(biāo)非常明確。對(duì)沉疴雜癥、剩余事務(wù)的清單化、顯性化，本身就是基層治理能力的一種體現(xiàn)。違法建筑的處理是涉及千家萬戶的大事，但又因?yàn)槠湫再|(zhì)難以確定，麻煩不斷，成為不好處理的“剩余事務(wù)”[14]。幾十年來，多屆上海市政府都無法根治違法建筑這類情況。奉賢區(qū)連續(xù)兩個(gè)“五違四必”環(huán)境綜合整治行動(dòng)計(jì)劃首先就制定了清單制度和銷項(xiàng)制度。清單制度把違法建筑劃分為正面清單違法建筑和負(fù)面清單違法建筑②，并在拆除的進(jìn)度和力度上有所區(qū)別。通過前期的摸排，屬地責(zé)任政府對(duì)各類違法建筑建檔立卡，并正式函告各職能部門和違建用戶。各職能部門和屬地責(zé)任政府聯(lián)合行動(dòng)，對(duì)建檔立卡的違法建筑逐一清賬銷項(xiàng)，形成了賬單式執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式治理。賬單式執(zhí)法以問題為導(dǎo)向，任務(wù)明確、責(zé)任清晰、反饋及時(shí)，有利于形成競爭性拆違態(tài)勢(shì)，從而提高了政策的可執(zhí)行性。

拆違流程制度化也是奉賢區(qū)基層治理能力的重要體現(xiàn)。政府制定了詳細(xì)的拆違流程，依法行政，規(guī)范執(zhí)法。在拆違之前，政府及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照法定程序，入戶登記測(cè)量違法建筑面積，下發(fā)拆除法律文書，使違法建筑顯化為一項(xiàng)法律事實(shí)。之后，工作人員上門與百姓對(duì)接交流協(xié)商，張貼限期搬離及停水停電告知書，現(xiàn)場(chǎng)督查自行拆除或強(qiáng)制拆除違法建筑。法制化、規(guī)范化和程序化的行政執(zhí)行過程公開透明，接受廣大群眾監(jiān)督，農(nóng)戶如有異議，可申請(qǐng)行政訴訟和行政復(fù)議。最終，奉賢區(qū)通過法治手段解決了區(qū)域內(nèi)違法建筑難題。在拆違之前，S村耕地中夾雜著工廠，生活的空間亦是生產(chǎn)的空間，治理標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、治理效果難以提高。整治之后的村域空間異質(zhì)性程度降低，空間治理難度下降。南橋鎮(zhèn)基層政府通過建章立制，強(qiáng)化了約束力；通過任務(wù)目標(biāo)，提升了內(nèi)聚力；治理工具的靈活運(yùn)用，提升了基層治理力。

(二)資本杠桿與環(huán)境評(píng)估的共振

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本作為一種強(qiáng)大的力量，日益滲透到空間建構(gòu)的過程中，依靠利潤的誘惑，資本和其他政策、技術(shù)形成了合作互利關(guān)系。在資本的推動(dòng)下，政策執(zhí)行簡便易行。在政策的授權(quán)下，資本擴(kuò)能增效，外加現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運(yùn)用，形成基層治理效果的多維共振。

“減量化技術(shù)”是近年來對(duì)散落在城郊工業(yè)用地上的老舊廠房進(jìn)行拆除騰退的一種處理機(jī)制。S村“198減量化技術(shù)”③的應(yīng)用，就是資本在基層空間治理中的一種嘗試。村莊違法建筑被劃分為企業(yè)違法建筑和農(nóng)戶違法建筑兩大類，屬性不同，處理的技術(shù)亦不相同。在與企業(yè)主溝通協(xié)商、并聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估的情況下，按照當(dāng)時(shí)建廠的實(shí)有建筑面積對(duì)原始企業(yè)主按30萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，減少了企業(yè)主的損失，有效化解了拆違中出現(xiàn)的矛盾。在S村，原有違法企業(yè)80家，通過協(xié)商，同意走減量化拆除騰退的企業(yè)有58家，占比達(dá)到了72.5%④。一方得到利潤，一方工作開展順利，資本杠桿甚至主導(dǎo)了基層治理的選擇和判斷，行政人員更樂于用資本取代情感的弱說服和制度的強(qiáng)管制。但是，在基層治理的過程中，資本只能是輔助手段，否則基層治理的成本會(huì)大大增加，最終將導(dǎo)致基層治權(quán)的失靈。

環(huán)境評(píng)估既是一種治理之術(shù)，又是一種組織權(quán)威。建造在宅前屋后的小作坊，擾民現(xiàn)象非常嚴(yán)重。南橋鎮(zhèn)屬地責(zé)任政府一方面加強(qiáng)了環(huán)境治理的力度，要求每家企業(yè)必須達(dá)到環(huán)境評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，鎮(zhèn)政府抬高了企業(yè)進(jìn)駐本鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的門檻，只有規(guī)模以上且符合本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的企業(yè)才可以遷入園區(qū)。通過“提壓并舉”的措施，落后產(chǎn)能的小企業(yè)基本上關(guān)停完畢或者外遷他處。環(huán)境評(píng)估給了基層社會(huì)一個(gè)緩沖的機(jī)會(huì)，但是環(huán)境測(cè)評(píng)指標(biāo)是政府利用自己的權(quán)威制定出來的，在推行過程中，容易引發(fā)各類沖突。如何制定讓社會(huì)認(rèn)可的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，是基層治理能力的體現(xiàn)之一。

四、空間的雙重建構(gòu)：基層治理客體的再造

S村在拆除違法建筑之后，南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府主要通過“拆違建綠”和“拆違復(fù)墾”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)該村區(qū)域空間的再造。

(一)從分化到整合，重塑規(guī)模同質(zhì)化物理空間

經(jīng)過改革開放40年的高速發(fā)展，上海的社會(huì)結(jié)構(gòu)要素空前增多，結(jié)構(gòu)的分化和整合除了對(duì)城區(qū)產(chǎn)生了重大的影響，對(duì)城鄉(xiāng)接合部也影響深遠(yuǎn)。首先是城鄉(xiāng)接合部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了分化。城鄉(xiāng)接合部保留有農(nóng)村特色，農(nóng)業(yè)是部分農(nóng)民尤其是留守老人的生存之本。同時(shí)因其靠近城區(qū)，承接了很多從中心城區(qū)轉(zhuǎn)移而來的企業(yè)，工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)，依托人口流量的第三產(chǎn)業(yè)伴隨著第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而發(fā)展，三種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同時(shí)存在。在人口結(jié)構(gòu)上，大量外來務(wù)工人員進(jìn)住本村，改變了S村的人口結(jié)構(gòu)比例，成為該村社會(huì)分層中非常重要的一極。社會(huì)結(jié)構(gòu)的異質(zhì)化帶來了城鄉(xiāng)接合部經(jīng)濟(jì)的繁榮，但同時(shí)對(duì)農(nóng)村社區(qū)的損傷也是前所未有。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量的遷移，農(nóng)村社區(qū)日漸衰敗，昔日溫馨甜美的田園風(fēng)光已不復(fù)存在；低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大量工業(yè)垃圾，城郊環(huán)境污染非常嚴(yán)重；落后工業(yè)產(chǎn)業(yè)的無序發(fā)展侵占了大量的良田，使得上?？筛猛恋孛娣e正在快速減少；同時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的異化增加了管理的難度，提高了治理的成本。

為緩解城鄉(xiāng)接合部社會(huì)結(jié)構(gòu)異化帶來的諸多不良影響，守住耕地紅線，南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對(duì)拆違之后的種糧戶進(jìn)行補(bǔ)貼，而對(duì)非種糧戶不補(bǔ)貼，對(duì)大型農(nóng)用機(jī)械耕種有補(bǔ)貼，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)耕不補(bǔ)貼，促使農(nóng)戶把自家小塊土地流轉(zhuǎn)給村集體組織，再由村集體組織分包給幾個(gè)種糧大戶或者是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社。在基層政府的授權(quán)默許下，S村村集體從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)土地到種植糧食的費(fèi)用大約為1500元/畝④。S村村集體借助資本杠桿，主要通過土地流轉(zhuǎn)，從農(nóng)戶手中獲得土地發(fā)展權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的三權(quán)分置。

南橋鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府和S村通過資本運(yùn)作，加速土地流轉(zhuǎn)，利用政策機(jī)制，促進(jìn)糧食種植，進(jìn)而再造機(jī)械化、規(guī)模化的城郊物理空間。政府在拆違之后實(shí)行統(tǒng)一建綠、統(tǒng)一復(fù)墾、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一農(nóng)業(yè)機(jī)械化、統(tǒng)一管理，重新建立一種整合型的新型農(nóng)村社區(qū)，走上了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化的道路。運(yùn)用補(bǔ)貼機(jī)制和政策機(jī)制的聯(lián)袂，實(shí)現(xiàn)了政府統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一發(fā)展的意志；通過集中土地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)接合部物理空間從分化到整合的轉(zhuǎn)變。從結(jié)構(gòu)性質(zhì)上來說，城郊社區(qū)同質(zhì)化增強(qiáng)，異質(zhì)化減少，有效消除了私人空間對(duì)公共空間、公共權(quán)威的壓縮，還原了空間的正義和城郊空間的社會(huì)學(xué)意義。

(二)從懸浮到嵌入，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)空間

城鄉(xiāng)一體化是指通過城鄉(xiāng)之間要素的自由流動(dòng)和城市對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，進(jìn)而使城市和鄉(xiāng)村形成一個(gè)相互滲透、相互融合、高度依賴、共同繁榮的整體的過程。其內(nèi)涵就是通過減少社會(huì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素，減少社會(huì)的異質(zhì)性，防止社會(huì)群體差距的拉大，將社會(huì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素、互動(dòng)關(guān)系及其功能結(jié)合為一個(gè)有機(jī)整體，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)城鄉(xiāng)社會(huì)一體化。

在S村的治理過程中，政府強(qiáng)勢(shì)介入，意欲建構(gòu)一個(gè)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)空間。就功能職責(zé)定位而言，處于城鄉(xiāng)接合部的S村，最大的職責(zé)就是隨時(shí)準(zhǔn)備承接中心城區(qū)的延伸，時(shí)刻處于一種城市化的預(yù)備狀態(tài)，因而對(duì)其的再造，政府主要通過治理樣態(tài)城市化、治理手段城市化、服務(wù)目標(biāo)城市化的城市化樣態(tài)塑造其空間區(qū)域。具體做法為：一是拆違之后，政府統(tǒng)一建綠，強(qiáng)化城郊空間展示性功能；二是通過產(chǎn)業(yè)的重新規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；三是人口自由流動(dòng)，弱化戶籍連帶作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)融合；四是流轉(zhuǎn)土地之后，實(shí)行鎮(zhèn)保、農(nóng)保和城保的三保合一，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障機(jī)制對(duì)接。為持續(xù)有效地開展拆違之后城郊社區(qū)治理，基層政府還專門把失地農(nóng)民組織到不同的空間單元之中，建立各種各樣的農(nóng)民活動(dòng)組織；通過一系列板報(bào)宣傳、文明鄉(xiāng)風(fēng)宣導(dǎo)等，引導(dǎo)農(nóng)戶對(duì)拆后空間單元的認(rèn)同；通過資金支持，建立各種公共服務(wù)設(shè)施，提高農(nóng)戶的獲得感和幸福感?；鶎诱畯慕M織、機(jī)制、手段和工具等多方面對(duì)城鄉(xiāng)接合部公共空間重塑進(jìn)行嘗試，重塑基層治理生態(tài)。從以前的被動(dòng)懸浮到現(xiàn)在的主動(dòng)嵌入，激活了屬地政府職能，增強(qiáng)了基層政府回應(yīng)力。

空間是人們聚集的場(chǎng)所、交往的產(chǎn)物和行為的外部約束?；鶎诱畬?duì)S村雙重空間的塑造，目的是為民眾塑造一個(gè)宜家宜業(yè)的多重空間。但人們?nèi)绾尾拍軌驅(qū)ζ渌诘目臻g產(chǎn)生持續(xù)的認(rèn)同？S村公共空間的再造是否真正適合百姓的生活、生產(chǎn)之需？筆者認(rèn)為需要基層政府隨時(shí)調(diào)研，適時(shí)調(diào)整。

五、結(jié)語

上海的“五違四必”環(huán)境綜合整治是一個(gè)“點(diǎn)上發(fā)力”的小經(jīng)驗(yàn)，卻反映了政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大道理。通過違建整治主體結(jié)構(gòu)權(quán)力的重新分配、治理技術(shù)工具的拓展和治理客體空間的再造，有效創(chuàng)新了政府的治理體系，提高了政府治理能力。

在意欲重構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)空間理念指引下，奉賢區(qū)在基層治理的過程中，遵循的是雙軌治理邏輯。一是在村級(jí)自治層面，通過村支兩委的積極引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的集中。以前村級(jí)組織治權(quán)弱化，村域空間異質(zhì)化突出，基層社會(huì)矛盾較為突出，基層治理困難巨大。二是實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層的賦權(quán)。以前基層政府因權(quán)力有限，基層治權(quán)弱化，無力回應(yīng)社會(huì)的需求，無力引導(dǎo)村級(jí)自治，村民自由發(fā)展。拆違之后政府通過統(tǒng)一規(guī)劃、資本運(yùn)作以及后建優(yōu)勢(shì)，重構(gòu)同質(zhì)性空間。S村村集體利用被賦予的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，通過土地流轉(zhuǎn)和機(jī)械化耕種的補(bǔ)貼機(jī)制，間接組織村級(jí)生產(chǎn)，為村民分紅謀福利。從過去的權(quán)宜之計(jì)到現(xiàn)今的常規(guī)化治理，基層政府改變了行政惰性，彰顯了法治精神。雙軌機(jī)制有效地改變了基層治權(quán)弱化的現(xiàn)象。其治理邏輯具體見圖2。

圖2 雙軌邏輯治理圖

“五違四必”環(huán)境綜合治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)基層治理能力提升的理論啟示主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是權(quán)力下沉營造基層治理新生態(tài)。只有真正做到權(quán)責(zé)匹配，才能提升基層政府的回應(yīng)力和治理力。

二是關(guān)注人本價(jià)值提升基層治理新動(dòng)能。在基層治理過程中，是基層風(fēng)貌重要，還是民生重要？基層社區(qū)的正義、政府治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，因此，圍繞基層、圍繞人的需求、圍繞民生工作，是一切基層治理工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

三是聚焦機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建基層治理新體系。在體制框架不易突破的前提下，基層政府可以通過改變機(jī)制，以法治為引領(lǐng)、以德治為核心，構(gòu)建互為依托的“三治體系”，進(jìn)而提升基層的治理能力。

注釋：

①“五違四必”中“五違”具體指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居??；“四必”具體指安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締。

②正面清單違法建筑物主要有村民建房(包括陽臺(tái)、陽光房、圍墻和地下室)、公益性建筑物(構(gòu)筑物)、萬家富建筑物(構(gòu)筑物)以及水閘、機(jī)口、橋梁和泵站等必要建筑和臨時(shí)建筑。負(fù)面清單違法建筑物是指侵占道路、河道、航道、公共場(chǎng)所的無證建筑，新增、在建的無證建筑，違法用地上的建筑物，未經(jīng)審批同意的村民自建房，改變土地使用性質(zhì)的無證建筑，侵犯公眾權(quán)益的無證建筑，散埋亂葬的構(gòu)筑物和超過許可期限的臨時(shí)建筑物。

③在上?，F(xiàn)有建設(shè)用地中，在規(guī)劃建設(shè)區(qū)外存在約198平方公里的低效工業(yè)用地。這些工業(yè)用地上的大部分企業(yè)，都是改革開放早期經(jīng)過當(dāng)?shù)卣痛逦瘯?huì)許可建立起來的鎮(zhèn)、村集體或私營企業(yè)，現(xiàn)今競爭力和經(jīng)營效益下降，能耗、污染、安全等問題突出。對(duì)這類老舊企業(yè)的拆除當(dāng)?shù)卣凑諟p量化技術(shù)處理，騰退時(shí)以30萬元/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原始企業(yè)主進(jìn)行賠償，即為“198減量化技術(shù)”。

④數(shù)據(jù)來源于對(duì)駐村拆違組Z干部的訪談。