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精準(zhǔn)扶貧國(guó)家力量“回歸”下的鄉(xiāng)村治理

2020-10-29 09:45:30向玲華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院
營(yíng)銷界 2020年29期
關(guān)鍵詞:回歸駐村村干部

向玲(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院)

■ 問(wèn)題的提出

多年的研究和實(shí)踐表明,村民自治遠(yuǎn)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)其作為一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度所應(yīng)發(fā)揮的作用和功能。其中,民主選舉就是典型,伴隨著農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村社會(huì)原子化等問(wèn)題,民主選舉陷入低谷,選不出為群眾辦事的合適人選成為各地的現(xiàn)實(shí)困境;且由于市場(chǎng)化的急遽發(fā)展,出現(xiàn)地方勢(shì)力的崛起及其對(duì)國(guó)家資源的壟斷為代表的“基層治理內(nèi)卷化”[1]。面臨精準(zhǔn)扶貧的一系列復(fù)雜任務(wù)時(shí),由村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)和村干部在完成任務(wù)過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的低效率、弱能力以及消極配合漸漸暴露出村民自治在時(shí)代變革中的局限性。

精準(zhǔn)扶貧政策是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要戰(zhàn)略,從2015 年開(kāi)始“精準(zhǔn)扶貧”作為“第一項(xiàng)政治任務(wù)”,使鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和過(guò)程再一次發(fā)生歷史性的變革。原本的簡(jiǎn)約村民自治迅速失效,出現(xiàn)諸多問(wèn)題。因此,國(guó)家為保證精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的高效推進(jìn),從各方面對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行制度化和規(guī)范化的重建,力圖完滿實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和政策承諾。但顯然,國(guó)家權(quán)力的“回歸”一方面使鄉(xiāng)村治理能力發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變,另一方面也打破了原本“平靜”的村民自治、損害了基層民主。

■ 以賦能為目的的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)

第一、組織建設(shè)。首先是陣地建設(shè),這是一切工作高效展開(kāi)的前提。在村民自治發(fā)揮著簡(jiǎn)約治理作用的年代里,村干部主要在田間地頭進(jìn)行各項(xiàng)工作,因此對(duì)辦公場(chǎng)所的要求不高,甚至有些地方的村干部以田間地頭、以自己家為辦公點(diǎn)。因此在精準(zhǔn)扶貧開(kāi)始后的一段時(shí)間里,陣地建設(shè)的步伐開(kāi)始加快。

其次,便是基層黨組織建設(shè)和村民委員會(huì)建設(shè)。精準(zhǔn)扶貧開(kāi)始后,國(guó)家下派的駐村干部除了需要完成“村出列”的扶貧任務(wù)外,加強(qiáng)村支兩委班子建設(shè)也是一項(xiàng)重要幫扶任務(wù)。一是基層黨組織建設(shè):按照要求深入開(kāi)展“支部建設(shè)年”活動(dòng),把支部建設(shè)成脫貧攻堅(jiān)中的戰(zhàn)斗堡壘。二是村民委員會(huì)建設(shè):將村干部納入科層化的治理結(jié)構(gòu)之中,為確保精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作任務(wù)的全面完成,制定了嚴(yán)格的村干部管理制度。此外,最為重要的是對(duì)村兩委換屆工作的推動(dòng)和后備干部人才的選育。

第二,兩委賦能。除村級(jí)組織建設(shè)的諸多成就外,對(duì)村支兩委主要成員規(guī)范化管理和專業(yè)化賦能也是精準(zhǔn)扶貧開(kāi)始后鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的很重要的內(nèi)容。首先便是權(quán)責(zé)明晰的行政責(zé)任常態(tài)化的辦公會(huì)議制度[2]。除了管理制度之外,對(duì)村兩委干部進(jìn)行專業(yè)化的賦能也是精準(zhǔn)扶貧以來(lái)最顯著和有效的鄉(xiāng)村治理能力提升的表現(xiàn),主要包括:對(duì)村兩委干部進(jìn)行培訓(xùn)和輪訓(xùn)、實(shí)地觀摩學(xué)習(xí)、跟班學(xué)與掛職鍛煉。

■ 規(guī)范化治理下村民自治的“衰亡”

(一)簡(jiǎn)約治理與精細(xì)化管理的碰撞

在治理資源的有限與治理問(wèn)題的復(fù)雜導(dǎo)致在農(nóng)村基層社會(huì)要有效治理必須借助于基層社會(huì)自組織力量來(lái)予以補(bǔ)充和協(xié)助,在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)簡(jiǎn)約治理一直發(fā)揮著作用且延續(xù)至今不無(wú)道理。但是,隨著精準(zhǔn)扶貧以政治任務(wù)的形式進(jìn)入鄉(xiāng)村時(shí),鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和過(guò)渡。由于扶貧任務(wù)的緊迫性和必要性,農(nóng)村原有的鄉(xiāng)土性、粗放性和非專業(yè)化的狀態(tài)被現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理建設(shè)迅速改變和重構(gòu)。且作為簡(jiǎn)約治理的主體,村兩委成員原本的在田間地頭完成處理本村的公共事務(wù)、公共事業(yè),但在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的戰(zhàn)略背景之下,越來(lái)越多的現(xiàn)代性治理規(guī)則逐漸嵌入村莊內(nèi)部,慢慢碰撞出一系列“火星子”。

首先,規(guī)范化、技術(shù)化的治理方式與現(xiàn)有村干部能力的不匹配,比如現(xiàn)在系統(tǒng)的數(shù)目字管理需要的基本網(wǎng)上辦公技能。此外,在原有的簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)中,村干部是游離于國(guó)家行政干部體制之外的、不在編、不脫產(chǎn)的邊緣化干部。而隨著復(fù)雜任務(wù)的到來(lái),現(xiàn)代化的治理方式開(kāi)始將村干部的時(shí)間和精力消磨殆盡,村干部的“兼業(yè)”狀態(tài)難以持續(xù)、村干部的治理熱情開(kāi)始喪失。

在當(dāng)前狀態(tài)之下,簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)依然有存在的必要性和基礎(chǔ)空間,國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村所解決不了的“剩余事務(wù)”,依然需要以簡(jiǎn)約治理的方式通過(guò)各類“非正式規(guī)則”予以兜底[2]。且簡(jiǎn)約治理傳統(tǒng)可以強(qiáng)化意識(shí)的教化作用,相比而言,村干部的情理方式比駐村工作隊(duì)國(guó)家權(quán)威的直達(dá)更能將外部的意識(shí)轉(zhuǎn)化到內(nèi)部,提高老百姓的認(rèn)同。

(二)制度化村干部體制與村民自治的沖突

公共行政事務(wù)的繁多和社會(huì)秩序控制的需求,決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)科層化的村級(jí)組織的制度性需求。對(duì)村兩委換屆工作的推動(dòng)和后備干部選育的重視,足以證明村干部在基層治理中的角色定位的改變,基層治理體制也開(kāi)始向著科層化、規(guī)范化、技術(shù)化、專業(yè)化發(fā)展,漸漸偏離村民自治。

一方面,村干部職業(yè)化和村干部選舉中的“選賢舉能”都是在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略之下,村級(jí)組織處于治理一線,與自身的權(quán)責(zé)不相匹配,承受了最大的壓力,這也是特殊時(shí)期的特別之法。另一方面,如黃宗智所說(shuō):“在實(shí)施重大關(guān)乎民生的公共政策的過(guò)程中,應(yīng)該明確加上要有由下而上的民眾參與,把其當(dāng)作重大關(guān)乎民眾切身利益的政策的必備條件,而不是簡(jiǎn)單依賴官僚管制或黨組織的動(dòng)員和宣傳來(lái)執(zhí)行政策?!盵3]村民參與是村民自治的核心環(huán)節(jié)和體現(xiàn)形式,以充分參與來(lái)實(shí)現(xiàn)民生與民主的充分結(jié)合,尊重農(nóng)民的智慧和主體地位,才會(huì)進(jìn)一步激發(fā)村民委員會(huì)與村黨支部的活力以及增強(qiáng)國(guó)家的合法性地位。

■ 國(guó)家力量“回歸”下的鄉(xiāng)村:“行政吸納民主”

在我們調(diào)研中的諸多案例中,研究所選擇的三個(gè)案例村是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施下國(guó)家力量與村民自治互動(dòng)的不同走向的典型代表。

國(guó)家力量制約村民自治——行政壓制民主?;▓@村在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略指導(dǎo)下,從半農(nóng)半牧邊遠(yuǎn)山區(qū)實(shí)施異地搬遷安置整村上樓后,村民委員會(huì)開(kāi)始朝著居民委員會(huì)轉(zhuǎn)型,在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程之中,代表著國(guó)家行政力量的駐村工作隊(duì)其中起著主導(dǎo)作用。以往以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的村民自治被隨著國(guó)家資源進(jìn)入一同而來(lái)的國(guó)家治理力量深深鉗制了行為自主性。

國(guó)家力量服務(wù)村民自治——行政民主各行其道。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中,卓扎灘村的村兩委自身的治理能力較強(qiáng),借助精準(zhǔn)扶貧政策的資源和原有的村級(jí)基礎(chǔ),他們能準(zhǔn)確找準(zhǔn)村級(jí)發(fā)展路徑,帶領(lǐng)卓扎灘村走一條不可輕易模仿的發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的脫貧之路。在卓扎灘村,以駐村工作隊(duì)為代表的國(guó)家力量起著的是資源的引進(jìn)和信息的提供的作用,村內(nèi)的治理和發(fā)展幾乎完全由村支兩委為代表的村民自治來(lái)實(shí)行。

國(guó)家力量整合村民自治——行政吸納民主。班彥村是受到各種資源高度青睞的幸運(yùn)之地,強(qiáng)勁的駐村工作隊(duì)的下派,以及鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府的高度重視,更逐漸改變了班彥村村民自治的總體工作能力和水平。在駐村工作隊(duì)與村干部協(xié)同推進(jìn)扶貧工作的同時(shí),村兩委主要干部的履職能力等各方面的培訓(xùn)、輪訓(xùn)也在時(shí)時(shí)跟進(jìn)。且村內(nèi)的后備干部力量的補(bǔ)充也在循序漸進(jìn),將村民參與和治理能力的提升逐漸結(jié)合起來(lái)。村干部在與駐村工作干部的協(xié)調(diào)配合共同工作的過(guò)程中,實(shí)踐能力更是得到了質(zhì)的提升。在村干部能力慢慢跟上之后,除必需的扶貧任務(wù)之外的“剩余事務(wù)”在扶貧進(jìn)程之中亦可通過(guò)非正式規(guī)則予以解決,但是這就建立在有國(guó)家力量的配合,使村干部有“司其職”的空間和精力。

■ 結(jié)語(yǔ)

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在全國(guó)各地的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)的治理出現(xiàn)了一系列重大而深刻的變革,一方面伴隨著大量資源而來(lái)的國(guó)家力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu),村莊中的諸多問(wèn)題在國(guó)家力量“回歸”的過(guò)程中得以解決;另一方面,在規(guī)范化治理之下村民自治受到損害,簡(jiǎn)約治理與精細(xì)化治理發(fā)生碰撞、職業(yè)化村干部體制與民主選舉產(chǎn)生沖突,造成鄉(xiāng)村治理秩序的失衡。因此,在國(guó)家力量“回歸”下的鄉(xiāng)村,需要找出一種合適的處理國(guó)家力量與村民自治關(guān)系的模式,這便是“行政吸納民主”,國(guó)家力量對(duì)村民自治進(jìn)行整合,保留原有簡(jiǎn)約治理模式下的非正式規(guī)則和人情技巧,賦予他們鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過(guò)程中處理問(wèn)題的能力,在規(guī)范化、技術(shù)化的治理體制之下,妥善處理村民自主與行政權(quán)威的關(guān)系,盡力達(dá)致二者的協(xié)同并進(jìn),走出中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路。

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