張學(xué)俊 欒群 王夙

【提??要】黨的十八大以來，我國全面貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，需要更加精準(zhǔn)有效的產(chǎn)業(yè)政策。面對(duì)歷史與未來、國際與國內(nèi)等多種因素相互交匯，我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型迫在眉睫。當(dāng)前階段，如何既應(yīng)對(duì)好疫情帶來的各種挑戰(zhàn)，做好“十三五”各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)收官，又整理好有效政策工具、重整旗鼓為“十四五”開局做好準(zhǔn)備，成為本文研究的初衷。

【關(guān)鍵詞】?產(chǎn)業(yè)政策;“十四五”規(guī)劃;新發(fā)展理念;市場(chǎng)與政府

學(xué)術(shù)界認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策作為“看得見的手”可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，如在發(fā)生新冠疫情等特殊情況下對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制和支持;有的國家經(jīng)濟(jì)狀態(tài)不完善，需要強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策，特別是對(duì)于發(fā)展中國家而言，要提高產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力，也可以借助產(chǎn)業(yè)政策工具。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，逆全球化思潮特別是貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義持續(xù)蔓延，國際經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重塑調(diào)整，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異，國際產(chǎn)業(yè)分工與競(jìng)爭(zhēng)格局加速改變，產(chǎn)業(yè)政策也要與時(shí)俱進(jìn)。另一方面，2020年初突發(fā)的全球性新冠疫情公共衛(wèi)生事件，給國際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)政策有望再次成為保穩(wěn)定、促發(fā)展的重要手段或工具。

一、為什么產(chǎn)業(yè)政策亟需轉(zhuǎn)型

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局。全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，逆全球化思潮特別是貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義持續(xù)蔓延，國際經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則面臨重塑調(diào)整，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革日新月異，國際產(chǎn)業(yè)分工與競(jìng)爭(zhēng)格局加速改變。黨的十八大以來，我國全面貫徹新發(fā)展理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，需要更加精準(zhǔn)有效的產(chǎn)業(yè)政策。面對(duì)歷史與未來、國際與國內(nèi)等多種因素相互交匯，我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

（一）國際發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化

1.國際經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)貿(mào)規(guī)則加快重塑。2008年國際金融危機(jī)以來，全球經(jīng)濟(jì)深度調(diào)整，世界經(jīng)濟(jì)重心加速向東半球和新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移，大國的競(jìng)爭(zhēng)和博弈比以前更激烈。一些國家力圖推動(dòng)貿(mào)易政策從WTO倡導(dǎo)下的自由貿(mào)易導(dǎo)向轉(zhuǎn)為具有保護(hù)主義特征的“公平貿(mào)易”導(dǎo)向，重構(gòu)有利于維護(hù)西方發(fā)達(dá)國家壟斷利益的全球經(jīng)濟(jì)秩序，打壓和遏制我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)界預(yù)測(cè)，未來全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈可能會(huì)出現(xiàn)本地化、區(qū)域化、碎片化、分段式的格局。我國以往的產(chǎn)業(yè)政策，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來的產(chǎn)業(yè)政策是在自由貿(mào)易為導(dǎo)向的多邊貿(mào)易體制下形成的，面對(duì)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的調(diào)整重塑和世界經(jīng)濟(jì)逐漸增多的不確定因素，迫切需要產(chǎn)業(yè)政策加快轉(zhuǎn)型。

2.全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生重大調(diào)整。國際分工已演進(jìn)成以“產(chǎn)品差別化分工”“生產(chǎn)工序型分工”為主的新型全球價(jià)值鏈縱向分工體系，全球產(chǎn)業(yè)布局形成鏈狀鏈接，虛擬鏈接的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈?zhǔn)沟媒?jīng)濟(jì)聯(lián)系更具黏性和依賴性，企業(yè)之間、國家之間的競(jìng)爭(zhēng)不再是單純的產(chǎn)能數(shù)量競(jìng)爭(zhēng)，而是包括創(chuàng)意、研發(fā)、價(jià)值創(chuàng)造和分配、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等全方位、全鏈條的競(jìng)爭(zhēng)。各國在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，積極向產(chǎn)業(yè)鏈利潤高的環(huán)節(jié)靠攏。發(fā)達(dá)國家實(shí)施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，重塑制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，引發(fā)全球范圍內(nèi)制造業(yè)格局調(diào)整。一些新興經(jīng)濟(jì)體也在積極參與全球產(chǎn)業(yè)再分工，承接產(chǎn)業(yè)及資本轉(zhuǎn)移，打造新一代“世界工廠”。我國在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局中面臨“前有圍堵、后有追兵”和自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的三重挑戰(zhàn)。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在我國經(jīng)濟(jì)體量較小、結(jié)構(gòu)水平較低以及國際產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資本向我國大量轉(zhuǎn)移的背景下形成的，在當(dāng)前高端回流、低端轉(zhuǎn)移、技術(shù)封鎖、規(guī)則排斥的新形勢(shì)下，為提升我國在全球產(chǎn)業(yè)分工合作體系中的位勢(shì)，必須加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。

3.全球新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革蓬勃發(fā)展。以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化、綠色化為特征的新技術(shù)正加速向各個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域滲透，催生新的生產(chǎn)方式、商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，大大改變了以往的資源配置方式、生產(chǎn)組織方式和價(jià)值創(chuàng)造方式，正在引發(fā)影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)變革。把握新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革帶來的歷史機(jī)遇，應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)，不可能再依靠模仿和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)適用技術(shù)，而主要依靠對(duì)前沿性關(guān)鍵核心技術(shù)的自主創(chuàng)新、原始創(chuàng)新乃至顛覆性創(chuàng)新。以往的產(chǎn)業(yè)政策已難以適應(yīng)新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的要求，必須加快轉(zhuǎn)型，推動(dòng)我國制造業(yè)整體邁入一個(gè)新的臺(tái)階。

（二）國內(nèi)發(fā)展與改革進(jìn)入深水期

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出。我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵階段，產(chǎn)業(yè)“低端化”“碎片化”“空心化”“同質(zhì)化”等問題突出，大量產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存的結(jié)構(gòu)性矛盾十分尖銳。以往的產(chǎn)業(yè)政策主要是基于某些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能產(chǎn)出數(shù)量不足、以擴(kuò)大數(shù)量規(guī)模為導(dǎo)向制定的，面對(duì)供給結(jié)構(gòu)性矛盾和需求結(jié)構(gòu)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)政策需要加快轉(zhuǎn)型。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，更多的是多年累積下來的結(jié)構(gòu)性問題。要解決這類結(jié)構(gòu)性問題，不能只按需求側(cè)管理政策來應(yīng)對(duì)，問題的根本在于供給側(cè)，需要采取深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革之策。

2.資源與生態(tài)環(huán)境約束進(jìn)一步強(qiáng)化。長(zhǎng)期以來，我國依靠高投入、高消耗、高排放實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)的發(fā)展方式帶來巨大資源環(huán)境壓力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾日益突出。無論從順應(yīng)國際大勢(shì)看，還是從破解資源環(huán)境約束、適應(yīng)人民群眾對(duì)美好環(huán)境的期盼看，綠色發(fā)展都是必然選擇。為形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的局面，產(chǎn)業(yè)政策必須加快轉(zhuǎn)型。

3.經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須把著力點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)上，加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融服務(wù)、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、依靠低成本要素投入驅(qū)動(dòng)的背景下形成，當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出了不同于以往的新要求，政策調(diào)整與轉(zhuǎn)型十分迫切。

4.?要全面深化體制機(jī)制改革，攻堅(jiān)克難。黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定。經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這為我國產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施指明了方向。以往的產(chǎn)業(yè)政策是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善情況下形成的，當(dāng)前在充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的前提下，要更好地解決“有效市場(chǎng)”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的問題，因此產(chǎn)業(yè)政策亟待轉(zhuǎn)型。

二、對(duì)我國產(chǎn)業(yè)政策的幾點(diǎn)反思

盡管國內(nèi)外對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的作用存有較大爭(zhēng)議，在實(shí)施中也暴露出不少的不足和問題，但無論是發(fā)達(dá)國家還是后發(fā)趕超國家，在發(fā)展過程中都廣泛地運(yùn)用了產(chǎn)業(yè)政策。實(shí)踐證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)政策仍是政府干預(yù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具之一，運(yùn)用得好，可以有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

自20世紀(jì)80年代開始，我國根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的階段性特征，借鑒日本、韓國、新加坡等國的產(chǎn)業(yè)政策理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將產(chǎn)業(yè)政策作為政府促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具全面推行運(yùn)用，逐步形成了由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)布局政策及行業(yè)專項(xiàng)政策構(gòu)成的龐大復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)政策體系。該政策覆蓋范圍廣、內(nèi)容全面細(xì)致、體系相對(duì)完整，政府干預(yù)力度大、手段直接，呈現(xiàn)出明顯的差異化、選擇性、管制性、廣泛性等特征。

我國作為世界上運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策較多、較頻繁的國家，有多個(gè)比較成功和不成功的案例，既不能夸大其積極作用和成效，也不能全盤否定，應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，得出客觀、科學(xué)的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)。應(yīng)當(dāng)充分肯定的是，在短短40年內(nèi)，產(chǎn)業(yè)政策在快速推進(jìn)工業(yè)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、擺脫短缺經(jīng)濟(jì)束縛、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)我國過去制定和實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策存在不少不足和問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）側(cè)重規(guī)模擴(kuò)張不利于提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

改革開放以來，我國在不同時(shí)期選擇若干支柱產(chǎn)業(yè)、先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、“瓶頸”產(chǎn)業(yè)及幼稚產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收減免、低價(jià)供地等措施予以重點(diǎn)扶持，促使其優(yōu)先發(fā)展、快速擴(kuò)張。在后發(fā)追趕的早期階段，這種差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)起到了一定的積極作用，但政策取向偏重于所選擇產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能規(guī)模擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)間數(shù)量比例關(guān)系調(diào)整，對(duì)提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力提升明顯不足。

例如，20世紀(jì)80年代初對(duì)輕紡工業(yè)實(shí)施“六優(yōu)先”政策，對(duì)調(diào)整輕重比例關(guān)系和解決工業(yè)消費(fèi)品普遍短缺問題取得了明顯成效，但導(dǎo)致了較低水平的重復(fù)建設(shè)問題。許多政府計(jì)劃支持投資的企業(yè)因缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被淘汰，一些民營企業(yè)卻脫穎而出，成為后來具有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的行業(yè)龍頭。

20世紀(jì)80年代后期至90年代，加強(qiáng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和培育支柱產(chǎn)業(yè)的扶持政策，促進(jìn)了能源、鋼鐵、汽車等行業(yè)規(guī)?？焖贁U(kuò)張甚至出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，但產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和國際競(jìng)爭(zhēng)力提升并不快，總體上“大而不強(qiáng)”。國際經(jīng)驗(yàn)證明，移動(dòng)通訊專用設(shè)備制造、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)等行業(yè)，主要不是靠產(chǎn)業(yè)政策扶持，而是靠市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破與快速發(fā)展，且形成較強(qiáng)的國際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策在企業(yè)選擇上注重“扶大限小”，這個(gè)現(xiàn)象較嚴(yán)重，易產(chǎn)生尋租問題。許多大企業(yè)尤其是國有大企業(yè)由于受扶持保護(hù)而缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，一些中小企業(yè)卻受到政策限制，導(dǎo)致大量資源配置效率低下，抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不利于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

（二）我國產(chǎn)業(yè)政策涉及領(lǐng)域過寬過細(xì)

總體上看，我國產(chǎn)業(yè)政策涉及領(lǐng)域過寬，幾乎覆蓋一、二、三次產(chǎn)業(yè)各行業(yè)產(chǎn)品、工藝和技術(shù)，涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程乃至產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)。進(jìn)入21世紀(jì)，產(chǎn)業(yè)政策文件數(shù)量顯著增加，政策內(nèi)容更加繁瑣，具體措施多表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。特別是2008年國際金融危機(jī)以來，產(chǎn)業(yè)政策密集出臺(tái)，數(shù)量遠(yuǎn)高于改革開放以來的任何一個(gè)時(shí)期，且被作為逆周期調(diào)節(jié)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策來運(yùn)用，政策泛化、碎片化傾向明顯，多頭管理，政策頻繁出臺(tái)。初步統(tǒng)計(jì)，2009年陸續(xù)頒布實(shí)施十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，與之配套的實(shí)施細(xì)則多達(dá)160余項(xiàng)。政策領(lǐng)域過寬的結(jié)果是“胡子眉毛一把抓”，有限的政策資源過于分散，重點(diǎn)不突出，如同給產(chǎn)業(yè)發(fā)展編織了一張巨大的管制之網(wǎng)，嚴(yán)重束縛了市場(chǎng)微觀主體的活力。

（三）多部門管理手段偏多而創(chuàng)新工具不足

盡管我國產(chǎn)業(yè)政策工具正從行政手段為主向經(jīng)濟(jì)手段為主轉(zhuǎn)變，但總的來看，各個(gè)部門行政手段仍然過多過度，并在部分領(lǐng)域有強(qiáng)化傾向。例如，2003年以抑制產(chǎn)能過剩為主要目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策，行業(yè)準(zhǔn)入和投資核準(zhǔn)、項(xiàng)目審批等直接行政干預(yù)的措施被顯著強(qiáng)化。在近年的鋼鐵、有色金屬、建材、煤炭等“去產(chǎn)能”政策中，雖然各方面明知經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)是政策工具的優(yōu)先選項(xiàng)，但為確保完成目標(biāo)任務(wù)，實(shí)際操作中仍依賴對(duì)地方政府層層下指標(biāo)的行政手段，并配以問責(zé)制，以期達(dá)到快速見效的效果。這與轉(zhuǎn)變政府職能的要求不相適應(yīng)，造成資源配置的扭曲和浪費(fèi)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符。在經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用方面，偏重財(cái)政補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、要素投入傾斜等傳統(tǒng)支持方式，缺乏創(chuàng)新。例如，為支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，過于注重補(bǔ)貼生產(chǎn)企業(yè)，導(dǎo)致多晶硅、風(fēng)能設(shè)備等部分新興產(chǎn)業(yè)過度投資，造成了新一輪產(chǎn)能過剩，并頻繁遭遇國外反補(bǔ)貼調(diào)查和制裁。對(duì)新能源汽車的財(cái)政補(bǔ)貼政策，受到社會(huì)各界的質(zhì)疑，還帶來了腐敗和騙取補(bǔ)貼等諸多問題。

（四）前瞻性不足和后續(xù)政策多變

我國產(chǎn)業(yè)政策往往偏重服務(wù)服從于短期宏觀調(diào)控目標(biāo)，長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃不足，預(yù)見性前瞻性較差，政策時(shí)常多變，導(dǎo)致公信力下降和大量資源浪費(fèi)。這與我國的政績(jī)考核制度也有一定關(guān)系，時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)往往關(guān)注其任期內(nèi)的成績(jī)，容易忽視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益。例如，2004年煤化工在我國能源中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略中被確定為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，2005-2007年相繼出臺(tái)若干鼓勵(lì)措施，大批項(xiàng)目陸續(xù)開工建設(shè);2008年9月開始，煤化工產(chǎn)業(yè)政策突然轉(zhuǎn)向，多項(xiàng)約束性、限制性措施陸續(xù)出臺(tái)，審批權(quán)上收，進(jìn)入門檻抬高;2009年9月政府明確提出未來3年內(nèi)禁止現(xiàn)代煤化工新項(xiàng)目建設(shè)。短短幾年內(nèi)，煤化工產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了“鼓勵(lì)-引導(dǎo)-控制-嚴(yán)管”的蛻變過程，很多煤炭企業(yè)面對(duì)政策多變無所適從，造成巨大的投資和資源浪費(fèi)。再比如，2003年以來政府把抑制鋼鐵、電解鋁行業(yè)鎖定為產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)之一，但到2009年大規(guī)模刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)，這兩個(gè)行業(yè)又赫然躋身十大振興產(chǎn)業(yè)。

（五）“一刀切”做法造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化

我國幅員遼闊，各地區(qū)自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有相當(dāng)大的差異性。到目前為止，政府“一刀切”的做法尚沒有形成比較好的解決辦法。長(zhǎng)期以來，我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施通常是“一刀切”，各地區(qū)在執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，不顧自身客觀實(shí)際，不注重發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和區(qū)域分工協(xié)作，往往按照本地區(qū)局部利益和判斷“對(duì)號(hào)入座”，大多簡(jiǎn)單套用國家產(chǎn)業(yè)政策來選擇本地的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化和重復(fù)建設(shè)，影響了國家產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的整體效果。例如，1994年國務(wù)院頒布《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，將機(jī)械電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)發(fā)展。實(shí)際上，“九五”時(shí)期，汽車、電子、機(jī)械、石化等被大多數(shù)省份列為支柱產(chǎn)業(yè)。將汽車工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)的省份有22個(gè)，而且整車又成為絕大多數(shù)省份發(fā)展的重點(diǎn);將機(jī)械作為支柱產(chǎn)業(yè)的省份有16個(gè);將化工作為支柱產(chǎn)業(yè)的省份有16個(gè)，其中又以石化為重點(diǎn);24個(gè)省份將電子列為支柱產(chǎn)業(yè)，通訊設(shè)備、計(jì)算機(jī)、電子音像等成為發(fā)展的重點(diǎn)。

（六）機(jī)制不健全影響產(chǎn)業(yè)政策落地效果

我國產(chǎn)業(yè)政策制定主要是政府官員和專家參與，行業(yè)組織、地方政府、企業(yè)及其利益相關(guān)方參與程度較低，且存在重政策制定、輕監(jiān)督評(píng)估的問題，制定政策的科學(xué)性不足。政策制定部門化嚴(yán)重，一些產(chǎn)業(yè)政策與其他政策時(shí)常出現(xiàn)相互掣肘甚至明顯沖突。地方政府通常會(huì)根據(jù)本地需要有選擇地執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，符合本地利益的政策就“放大”執(zhí)行，不符合的就“打折”或不執(zhí)行。政策實(shí)施還缺乏一套科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募?lì)約束、評(píng)估機(jī)制、退出機(jī)制。產(chǎn)業(yè)政策法治化程度不高，缺少體現(xiàn)法律權(quán)威的責(zé)任制度作保障。

三、我國產(chǎn)業(yè)政策的全流程治理

根據(jù)十九屆四中全會(huì)和近年來的《政府工作報(bào)告》要求，治理現(xiàn)代化成為未來的著力方向。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)政策的效果很大程度上取決于政策制定實(shí)施的機(jī)制與措施。我國產(chǎn)業(yè)政策從前期評(píng)估、制定、實(shí)施及后期評(píng)估和退出，都存在各種各樣的不足，因此新時(shí)期要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策全流程治理，提升政策制定、實(shí)施和評(píng)估的精準(zhǔn)化程度，加快完善政策實(shí)施機(jī)制和配套措施。

（一）建立產(chǎn)業(yè)政策全流程治理機(jī)制

我國產(chǎn)業(yè)政策制定與實(shí)施，要充分吸納各利益相關(guān)方參與，形成“政策前期研究-制定—實(shí)施—督察—評(píng)估—反饋—修改完善—退出”的全流程一體化治理機(jī)制。一是加強(qiáng)組織統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，解決多部門協(xié)調(diào)和行業(yè)管理問題。針對(duì)產(chǎn)業(yè)政策制定主體和實(shí)施主體分散問題，需要有專門機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施全過程進(jìn)行指導(dǎo)、質(zhì)詢、監(jiān)管和綜合評(píng)估。從國家層面看，建議由國務(wù)院指定相關(guān)負(fù)責(zé)部門，牽頭成立由其他有關(guān)部門參加的產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)綜合性產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施、協(xié)調(diào)、調(diào)整、廢止等工作，并統(tǒng)籌各類專業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)立。專業(yè)性產(chǎn)業(yè)政策由委員會(huì)委托一個(gè)或幾個(gè)部門具體負(fù)責(zé)制定和實(shí)施。二是提高社會(huì)參與度。建立產(chǎn)業(yè)政策審議制度，建立由中央政府（部門）、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等共同參與的政策制定、評(píng)議機(jī)制，甚至也可以邀請(qǐng)和聽取國外專家的意見，充分反映利益相關(guān)者訴求。三是健全中央與地方政府聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中央政府負(fù)責(zé)制定全國性普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策和有最低限度必要性的選擇性產(chǎn)業(yè)政策，維護(hù)產(chǎn)業(yè)整體安全，并督導(dǎo)地方在不違背全國性產(chǎn)業(yè)政策基本要求的前提下因地制宜有效實(shí)施。地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)和執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)服務(wù)，完善市場(chǎng)環(huán)境，并定期向中央政府報(bào)告政策實(shí)施情況、效果、問題及改進(jìn)建議。四是完善督察評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化人大督察職能，加強(qiáng)政府監(jiān)督責(zé)任，對(duì)付諸實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)部門行為進(jìn)行監(jiān)督。建立政策執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。支持行業(yè)協(xié)會(huì)分擔(dān)“準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)政策”職能，制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展人才培訓(xùn)，引導(dǎo)行業(yè)有序發(fā)展。引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，提高政策實(shí)施精準(zhǔn)性，適時(shí)淘汰無用的過時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。五是完善產(chǎn)業(yè)政策退出機(jī)制。在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行后期，支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來以后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)退出或淘汰過時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)作用，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）完善產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)配套措施

加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、財(cái)政政策、金融政策、開放政策等聯(lián)動(dòng)。一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)。圍繞實(shí)現(xiàn)“在重要科技領(lǐng)域成為領(lǐng)先者，在新興前沿交叉領(lǐng)域成為開拓者”的戰(zhàn)略目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策要在關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新的突破上，強(qiáng)化對(duì)重大基礎(chǔ)研究和源頭創(chuàng)新的政策支持，突出對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)品、關(guān)鍵基礎(chǔ)元器件和零部件、關(guān)鍵軟件系統(tǒng)、關(guān)鍵材料、關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)、“卡脖子”技術(shù)和人才培養(yǎng)的支持。二是做好產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，在產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和實(shí)施方式上更加注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使產(chǎn)業(yè)政策助力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，使競(jìng)爭(zhēng)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策有效實(shí)施。三是注重產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。逆周期調(diào)節(jié)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)為產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期健康發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境，慎用產(chǎn)業(yè)政策作為實(shí)現(xiàn)短期宏觀調(diào)控總量目標(biāo)的政策工具。加強(qiáng)財(cái)政政策調(diào)結(jié)構(gòu)功能，財(cái)政政策取向應(yīng)兼顧短期經(jīng)濟(jì)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的要求，支持產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。發(fā)揮金融政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要作用，切實(shí)把審慎性金融監(jiān)管、政策性投融資和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)起來。四是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與開放政策協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策要更好體現(xiàn)高水平開放要求，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和提高國際競(jìng)爭(zhēng)力，努力構(gòu)建以我為主的全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈，進(jìn)而提高我國價(jià)值鏈含金量。借助“一帶一路”倡議，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，讓符合國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策更多發(fā)出中國聲音、闡釋中國方案。突破某些現(xiàn)有的國際約束框架，引導(dǎo)和倡議改革過時(shí)的國際規(guī)則。五是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)環(huán)保政策協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)政策要對(duì)標(biāo)生態(tài)文明建設(shè)體系，促進(jìn)形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的綠色政策體系，以環(huán)境承載力約束倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的制度保障

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，精準(zhǔn)化政策作用方式，營造公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施提供制度保障。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變。深入推進(jìn)“放管服”，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境，健全和完善事中事后監(jiān)管體系，完善市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，消除政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)不必要的直接干預(yù)。二是深化要素市場(chǎng)化改革。深入推進(jìn)金融業(yè)改革，打破現(xiàn)有大銀行壟斷格局，支持金融創(chuàng)新和中小銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)范發(fā)展，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入，通過強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)和金融創(chuàng)新降低制造業(yè)融資成本。深化土地、資源能源等領(lǐng)域改革，消除地區(qū)、部門分割，清理妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，促進(jìn)要素更大范圍更廣程度優(yōu)化配置和自由流動(dòng)。三是深化壟斷行業(yè)和國企改革。堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，繼續(xù)在能源、交通、電信等行業(yè)和非自然壟斷環(huán)節(jié)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和國有企業(yè)混合所有制改革，積極引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并能提供戰(zhàn)略支持的非國有資本。堅(jiān)持“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則，把絕大多數(shù)國有企業(yè)納入競(jìng)爭(zhēng)政策體系。放開民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，加強(qiáng)各類所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。四是放寬服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入管制。放寬教育、醫(yī)療、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)入管制，吸引更多社會(huì)資源通過創(chuàng)新提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平。五是加快完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。優(yōu)化破產(chǎn)程序，完善破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債管理人相關(guān)規(guī)定，減少破產(chǎn)清算成本。制定和完善破產(chǎn)企業(yè)信貸、資產(chǎn)處置、人員安置政策，加快僵尸企業(yè)、嚴(yán)重危及人民健康安全和生態(tài)安全等違法企業(yè)、嚴(yán)重資不抵債企業(yè)的破產(chǎn)清算，為企業(yè)正常發(fā)展創(chuàng)造條件。

（四）提高產(chǎn)業(yè)政策法治化水平

加快完善規(guī)范市場(chǎng)行為的法律體系及其執(zhí)行機(jī)制。進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)體系，將非必要的行政性壟斷、不合理的經(jīng)濟(jì)性壟斷、地方保護(hù)等有損公平競(jìng)爭(zhēng)的行為列入禁止范圍，切實(shí)保障各類所有制企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。加快制定《產(chǎn)業(yè)政策法》，建立和完善產(chǎn)業(yè)政策體系，修訂《產(chǎn)品質(zhì)量法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，完善相應(yīng)執(zhí)法體制機(jī)制，加大對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為懲處力度。落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，審查清理現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策中違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則、排除競(jìng)爭(zhēng)、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策條款。完善與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律體系及其執(zhí)行機(jī)制，建立嚴(yán)格知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）加快構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

當(dāng)前，我國區(qū)域發(fā)展差距依然較大，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象相當(dāng)普遍，發(fā)展不平衡不充分問題和矛盾依然突出。黨中央、國務(wù)院明確提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展，這是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施，如果忽視地域差異性和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，采取“一刀切”辦法，再好的政策也難以取得預(yù)期效果。新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策必須適應(yīng)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要。

四、“十四五”產(chǎn)業(yè)政策建議

由于受2020年新冠疫情全球蔓延影響，“十四五”規(guī)劃時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，我國產(chǎn)業(yè)政策需要解決的不是存廢問題，而是亟須重大轉(zhuǎn)型?！笆奈濉睍r(shí)期，深入貫徹新發(fā)展理念，必須加快由差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從偏重替代市場(chǎng)、限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)政策向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)、更能發(fā)揮創(chuàng)新作用和增進(jìn)有效市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)變，從政策功能定位與立足點(diǎn)、政策取向與手段、政策實(shí)施機(jī)制與政策支持方式等方面加快轉(zhuǎn)型。

（一）功能定位

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從政府干預(yù)市場(chǎng)向增進(jìn)市場(chǎng)功能轉(zhuǎn)型。實(shí)踐表明，產(chǎn)業(yè)政策能否有效發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于能否妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建“市場(chǎng)友好型”政策體系，應(yīng)是今后產(chǎn)業(yè)政策功能定位的基準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于市場(chǎng)體系、市場(chǎng)機(jī)制尚不完備、不健全，產(chǎn)業(yè)政策在一定程度、一定時(shí)段替代市場(chǎng)配置資源，既有其必要性和合理性，也有明顯的局限性和“政府失靈”帶來的弊端。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革日益深化，產(chǎn)業(yè)政策功能定位必須盡快從替代市場(chǎng)向增進(jìn)市場(chǎng)功能、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷轉(zhuǎn)變，使“有效市場(chǎng)”與“有為政府”更好地有機(jī)結(jié)合起來?！笆奈濉睍r(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要確?！笆袌?chǎng)機(jī)制有效”，把該由市場(chǎng)決定的事項(xiàng)全部交給市場(chǎng)，市場(chǎng)能解決好的結(jié)構(gòu)性問題，就不用產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)。即使在某些領(lǐng)域?yàn)閺浹a(bǔ)市場(chǎng)缺陷而需要制定產(chǎn)業(yè)政策，也應(yīng)力求少而精準(zhǔn)，從直接干預(yù)為主轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)為主。政府要堅(jiān)持“有所為、有所不為”，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，努力做到不越位。在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域和非自然壟斷行業(yè)，要徹底改變由政府主導(dǎo)資源配置的做法，不應(yīng)由政府事先挑選“贏家”和“輸家”，避免尋租的可能。政府要更多地運(yùn)用普惠性、功能性產(chǎn)業(yè)政策，提供必要的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和制度基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境。

（二）立足點(diǎn)

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從采用差異化選擇方式扶持產(chǎn)業(yè)向維護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來，我國采取對(duì)所有制、產(chǎn)能規(guī)模等設(shè)計(jì)準(zhǔn)入門檻限制競(jìng)爭(zhēng)的差異化做法，選擇特定產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)加以重點(diǎn)扶持。這種差異化、選擇性產(chǎn)業(yè)政策，帶來市場(chǎng)扭曲和不公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源配置低效。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，產(chǎn)業(yè)政策立足點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，保障市場(chǎng)公平有序競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。要完善公開透明開放的市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打破所有制歧視和行業(yè)壟斷，完善市場(chǎng)監(jiān)管，加快形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。要從“扶大限小”轉(zhuǎn)向主要以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，從過度關(guān)注市場(chǎng)集中度、企業(yè)規(guī)模轉(zhuǎn)向創(chuàng)建大中小企業(yè)協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展的良好環(huán)境，從支持國有企業(yè)、大企業(yè)為主轉(zhuǎn)向保障各類企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、同等受到法律保護(hù)，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（三）未來取向

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從偏重追求數(shù)量規(guī)模向注重產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)趕超特別是供給普遍短缺時(shí)期和工業(yè)化初期、中期階段，我國產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)是做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、健全傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系、彌補(bǔ)國內(nèi)供給不足缺口。隨著新時(shí)期主要矛盾的變化，面對(duì)產(chǎn)能過剩與有效供給不足并存、資源環(huán)境約束加劇、創(chuàng)新能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)體系“大而全”但“不強(qiáng)不優(yōu)”的問題，繼續(xù)實(shí)施趕超階段的產(chǎn)業(yè)政策，已不再適應(yīng)產(chǎn)業(yè)并跑和領(lǐng)跑階段的新要求。今后，產(chǎn)業(yè)政策取向應(yīng)從過去偏重產(chǎn)能產(chǎn)量的數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張和低水平比例關(guān)系調(diào)整轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和質(zhì)量效率提升，構(gòu)建新的國際動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要把產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)作為今后制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的核心目標(biāo)，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、實(shí)現(xiàn)由“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)化作為政策重心。產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由過去重點(diǎn)扶持供給側(cè)尤其是加工制造環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造及各領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力的薄弱環(huán)節(jié)，包括基礎(chǔ)關(guān)鍵技術(shù)、先進(jìn)基礎(chǔ)工藝、基礎(chǔ)核心零部件和關(guān)鍵基礎(chǔ)材料等工業(yè)“四基”和人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)向支持關(guān)鍵核心技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)向支持營銷網(wǎng)絡(luò)、品牌培育、供應(yīng)鏈管理等制約產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)型大國向創(chuàng)新型強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要注重更好實(shí)現(xiàn)供給和需求互促互動(dòng)，以供給創(chuàng)新適應(yīng)和推動(dòng)需求升級(jí)，以需求升級(jí)引導(dǎo)和拉動(dòng)供給創(chuàng)新，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展從生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新和消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

（四）采用手段

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從行政直接干預(yù)為主向經(jīng)濟(jì)和法律等間接手段為主轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來，我國更多采取行政化的直接干預(yù)手段實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)。今后政策手段要更好體現(xiàn)市場(chǎng)化、法治化要求，更加突出規(guī)范性、間接性，重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，防止過度運(yùn)用行政手段，最大限度減少行政干預(yù)，更多地采用立法司法、環(huán)境營造、信息整合發(fā)布、質(zhì)量技術(shù)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等間接引導(dǎo)手段。要?jiǎng)?chuàng)新政策工具，采用專項(xiàng)投資基金、重大項(xiàng)目工程包、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等經(jīng)濟(jì)手段，發(fā)揮政府政策性資金引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。積極探索政府資金與商業(yè)信貸、債券、基金、保險(xiǎn)等相結(jié)合的多種融資組合，有效擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本培育、關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域投資。財(cái)政資金使用方式應(yīng)由項(xiàng)目事前扶持為主改為事后結(jié)果獎(jiǎng)勵(lì)為主。統(tǒng)籌運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融，調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效能。

（五）實(shí)施條件

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從“易變多變”“一刀切”向“適時(shí)適度”“區(qū)別對(duì)待”“科學(xué)合理”轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期問題和長(zhǎng)期問題往往交織在一起，相互影響、相互制約。今后產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施要正確認(rèn)識(shí)和處理好產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)控政策的關(guān)系，做好前瞻性預(yù)判，注意遠(yuǎn)近結(jié)合，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，保持政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。但不能簡(jiǎn)單、機(jī)械地把政策穩(wěn)定性、連續(xù)性理解為一成不變。要明確政策實(shí)施的時(shí)限和終止、調(diào)整的條件，準(zhǔn)確把握政策調(diào)整時(shí)機(jī)和力度，避免政策“緊急調(diào)整”和“一刀切”的做法。一段時(shí)期內(nèi)，關(guān)注政策臨時(shí)或緊急調(diào)整后的后期效應(yīng)，做好評(píng)估工作。要把握產(chǎn)業(yè)生命周期和發(fā)展變化趨勢(shì)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的預(yù)見性、前瞻性，防止局部問題演化成全局性問題，適時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整，避免被動(dòng)調(diào)整和硬著陸。要堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)、因地施策，切實(shí)把國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域政策有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

（六）支持方式

“十四五”時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策要從單純考慮保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場(chǎng)向符合國際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)安全保障和提升產(chǎn)業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)型。我國經(jīng)濟(jì)已深度融入世界經(jīng)濟(jì)，與全球產(chǎn)業(yè)相互聯(lián)系程度超過以往任何時(shí)期，在國際產(chǎn)業(yè)分工體系中的地位和影響力大幅提升。一方面，我國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體、貨物貿(mào)易第一大國和WTO重要成員，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策毫無疑問會(huì)受到國際上的更多關(guān)注和國際有關(guān)規(guī)則約束。因此，要高度重視遵守國際規(guī)則和國外利益相關(guān)者的可能反應(yīng)，把符合國際規(guī)則作為制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的必要約束條件。另一方面，在推進(jìn)高水平開放的制度環(huán)境下，國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)國際化、國際競(jìng)爭(zhēng)國內(nèi)化的趨勢(shì)更加明顯，過去那種單純考慮保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和國內(nèi)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策已不合時(shí)宜。

“十四五”及未來一段時(shí)期，制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，必須統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，既要全面把握國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，也要準(zhǔn)確了解國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向，將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)安全保障與全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局聯(lián)系起來。面對(duì)技術(shù)封鎖和貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈構(gòu)成的嚴(yán)重威脅，要充分發(fā)揮國內(nèi)集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)和超大規(guī)模的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，以夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力為根本，以自主、可控、安全高效為目標(biāo)，堅(jiān)持以應(yīng)用為牽引、以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，堅(jiān)持獨(dú)立自主和開放合作相促進(jìn)，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向國際化延伸、供應(yīng)鏈在全球范圍內(nèi)整合、價(jià)值鏈含金量提升。增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈韌性，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，向國家價(jià)值鏈轉(zhuǎn)型，在開放合作中打造具有戰(zhàn)略性和全局性的產(chǎn)業(yè)鏈。要加強(qiáng)全球化布局，打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，不斷提升我國產(chǎn)業(yè)的全球影響力、競(jìng)爭(zhēng)力和治理能力，從根本上保障我國產(chǎn)業(yè)安全。

（責(zé)任編輯：吳思）

*?張學(xué)俊、欒群、王夙，賽迪智庫產(chǎn)業(yè)政策研究所。

PRACTICE?OF?CHINA'S?INDUSTRIAL?POLICY?AND

PRE-RESEARCH?ON?INDUSTRIAL?POLICY?OF?THE

"14TH?FIVE-YEAR?PLAN"

Zhang?Xuejun，Luan?Qun，Wang?Su

Abstract：?Since?the?18th?National?Congress?of?Chinese?Communist?Party，?China?has?fully?implemented?the?new?development?concept，?promoted?high-quality?economic?development，?and?built?a?modern?economic?system.?In?order?to?enable?the?market?to?play?a?decisive?role?in?resource?allocation?and?the?play?the?role?of?the?government?better，?the?industrial?policies?should?be?more?precise?and?effective.?In?the?face?of?mutual?intersection?of?many?factors?such?as?history?factors，?future?factors，?international?factors?and?domestic?factors，?the?transformation?of?China's?industrial?policy?is?extremely?urgent.?The?original?intention?of?this?paper?is?how?to?deal?with?the?challenges?brought?by?the?epidemic，?complete?the?completion?of?tasks?and?objectives?of?the?"13th?Five-year?Plan"，?organize?effective?policy?tools，?and?get?ready?for?the?start?of?the?"14th?Five-year?Plan"?in?the?current?stage.

Keywords：?Industrial?Policy;?"14th?Five-year?Plan";?New?Development?Concept;?Market?and?Government