陳春梅

摘 要 提高人才培養(yǎng)質(zhì)量是高職院校探索發(fā)展混合所有制的出發(fā)點和落腳點。相關(guān)法律法規(guī)及政策文件的出臺與實施為改革的開展提供了制度保障。然而，當前這方面的舉措仍很有限，繼而引發(fā)了關(guān)于這類高職院校法律地位和法人屬性不明晰及產(chǎn)權(quán)保護不到位等一系列問題。對此，我國亟須加強頂層設計，加快出臺有針對性的法律法規(guī)及文件，明晰高職院校混合所有制辦學類型的法律地位和法人屬性，保護民營企業(yè)和國有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)益。

關(guān)鍵詞 高職院校;混合所有制;國有資本;民營企業(yè);產(chǎn)權(quán)

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）26-0012-06

混合所有制經(jīng)濟最先運用于國企改革，主要是為了激發(fā)國企的活力。之后，一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域混合所有制改革不斷深化，并取得了一定成果;另一方面，教育領(lǐng)域尤其是職業(yè)教育領(lǐng)域亟須轉(zhuǎn)變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。將經(jīng)濟領(lǐng)域的混合所有制滲透到教育領(lǐng)域，成為當前職業(yè)教育改革發(fā)展的一項新舉措。

一、研究背景

20世紀90年代初以來，國務院陸續(xù)出臺相關(guān)文件鼓勵社會資本參與辦學。然而，“混合所有制”概念真正引入教育領(lǐng)域始于2014年。在《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）中提出，“積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育;探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學并享有相應權(quán)利?！弊源?，高職院校探索發(fā)展混合所有制得到了官方的認可。同年，國務院提出要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本加大對社會事業(yè)的投資力度。此外，2015年教育部頒布了《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015-2018年）》（以下簡稱“行動計劃”），鼓勵社會力量以各種要素參與公辦高職院校改革，并鼓勵企業(yè)與公辦高職院校探索發(fā)展具有混合所有制特征的二級學院。全國共有17個試點地區(qū)、8家試點企業(yè)、100所試點高職院校、27所試點中職學校以及11個行業(yè)試點牽頭單位參與此次行動計劃的實施[1]。山東省是全國探索發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏南蠕h。為貫徹落實“行動計劃”及《山東省人民政府關(guān)于貫徹國發(fā)[2014]19號文件進一步完善現(xiàn)代職業(yè)教育政策體系的意見》，2016年山東省教育廳公布山東海事職業(yè)學院、山東交通職業(yè)學院航海學院、濰坊職業(yè)學院現(xiàn)代服務業(yè)學院等9個混合所有制改革試點項目并對其進行動態(tài)管理。山東省教育廳不定期進行指導，且對成效顯著的項目進行推廣，而對試點工作無進展的則取消試點資格[2]。2017年2月，山東省將混合所有制改革納入優(yōu)質(zhì)高職的質(zhì)量標準之一[3]。同年3月，青島市教育局公布了青島商務學校創(chuàng)業(yè)孵化實訓基地建設項目等5個首批混合所有制試點項目名單[4]。天津市、新疆維吾爾族自治區(qū)及河北省政府等也陸續(xù)出臺相關(guān)文件。這些綱領(lǐng)性文件的頒布與實施為高職院校探索、發(fā)展混合所有制奠定了法理基礎(chǔ)，且推動了相關(guān)實踐探索與理論研究。2018年1月13日，在教育部國家教育發(fā)展研究中心體制改革研究室、山東省教育廳的指導下，全國職業(yè)教育混合所有制辦學研究聯(lián)盟正式成立。該聯(lián)盟有115個理事單位，涵蓋24個省份的73所高職院校、16所中等學校和22家企業(yè)，致力于探索發(fā)展混合所有制的改革與研究。截至2019年10月，山東省已有40多所院校探索發(fā)展混合所有制[5]。2019年1月24日，《國務院關(guān)于印發(fā)國家職業(yè)教育改革實施方案的通知》（國發(fā)[2019]4號）中指出，要“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓機構(gòu)”。對于高職院?；旌纤兄埔呀?jīng)由原先的“探索發(fā)展”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭畎l(fā)展”[6]。高職院?；旌纤兄聘母镞M入新的發(fā)展時期。

不同辦學主體憑借各自的資源優(yōu)勢參與辦學，從而為高職院校的發(fā)展提供多方面支持。改革的預期是各合作方資源的整合可以發(fā)揮“1+1>2”的功效，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。公辦高職或民辦高職無法做到的事，可能在混合所有制辦學體制下得以實現(xiàn)。在這個過程中，舉辦者的市場意識、責任意識、績效意識及主人翁意識得以加強[7]。然而，雖然我國出臺了《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》《職業(yè)教育法》等教育領(lǐng)域的相關(guān)法律文件，但尚未有一部法律專門針對高職院校的混合所有制辦學。在已出臺的為數(shù)不多的相關(guān)文件中主要鼓勵各高職院校探索發(fā)展混合所有制，而相關(guān)具體實施的支持舉措?yún)s很少。當前由于缺乏頂層設計和指導，各高職院校只能根據(jù)實際情況進行摸索。

二、存在問題

由于對這種新的辦學體制探索不同于純公辦、純民辦高職院校，因此改革過程中出現(xiàn)的諸多問題往往找不到適用的規(guī)范性文件。其中，缺少合法身份及由此引發(fā)的系列問題、產(chǎn)權(quán)保護問題是當前高職院?；旌纤兄瓶沙掷m(xù)發(fā)展在法律法規(guī)及政策文件上亟須突破的重點和難點。

（一）法律地位和法人屬性不明晰

從法律地位上講，高職院校混合所有制是屬于公辦還是民辦？如果是公辦，這類學校也應享有國家財政撥款，且在師資隊伍建設、生均撥款方面獲得相應的經(jīng)費支持。如果是民辦，這類學校應享有民辦高等教育相關(guān)優(yōu)惠政策。而事實上，這類高職院校往往容易陷入“兩不靠”的尷尬境地。有的高職院校雖已成為國家示范高職，但至今尚未獲得辦學許可證，嚴格意義上屬于違法辦學。在師資隊伍管理方面，高職院校探索混合所有制尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范。公辦高職院校探索混合所有制二級學院，部分教師享有事業(yè)編制，且有打破編制身份的發(fā)展趨勢;民辦高職探索混合所有制二級學院，教師普遍無編制身份。擁有事業(yè)編制身份，教師工作穩(wěn)定、薪酬福利及退休待遇有保障;而無編制身份，意味著教師用工如同企業(yè)用工，尤其是教師退休后缺乏可靠保障。此外，在這種辦學體制下，由于教師來自不同領(lǐng)域，因此需要對教師進行分類管理。

從法人屬性上講，當前大多數(shù)高職院?；旌纤兄频母母锾剿鞯怯浀氖敲褶k非企。隨著《民辦教育促進法》的修訂，各高職院校的探索應明確是事業(yè)單位法人、企業(yè)法人或是社會服務機構(gòu)等。法人屬性是決定一個組織及其組織成員地位的根源性依據(jù)[8]。由于不具備合法身份，這類高職院校在辦學上往往無法可依、無據(jù)可循。在法人身份問題方面，一些地區(qū)已經(jīng)開始采取一些措施。早在2010年江蘇省出臺《關(guān)于進一步促進民辦教育發(fā)展的意見》規(guī)定，國有資本參與舉辦的從事學歷教育的民辦學?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人[9]。為此，南通理工學院（原紫瑯職業(yè)技術(shù)學院）引入國有資本探索發(fā)展混合所有制，借此登記為事業(yè)單位法人，并獲得升本的機會。2015年12月，中央機構(gòu)編制委員會辦公室綜合司印發(fā)了《事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設立登記辦法（試行）》[10]。為了落實該文件精神，山東省人民政府辦公廳于2016年4月印發(fā)《關(guān)于山東省事業(yè)單位、社會團體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理辦法（試行）的通知》（魯政辦字[2016]45號），規(guī)定利用國有資本進行非營利性辦學的學?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位[11]。這些文件的出臺有利于明確高職院?；旌纤兄妻k學的法人身份，避免“民辦非企”尷尬身份問題的出現(xiàn)。但同時，文件也只是規(guī)定這類學?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人，只能獲得事業(yè)編制證書，但卻沒有事業(yè)單位編制和財政撥款。

（二）產(chǎn)權(quán)保護不到位

產(chǎn)權(quán)保護涉及到不同辦學主體的核心利益。德姆賽茨認為產(chǎn)權(quán)界定了人們?nèi)绾问找婕叭绾问軗p[12]。產(chǎn)權(quán)是以復數(shù)的形式出現(xiàn)的一束權(quán)利，具有排他性、有限性、可交易性和可分解性。產(chǎn)權(quán)的這些屬性決定了產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮。一般而言，產(chǎn)權(quán)具有激勵功能、約束功能、資源配置功能、收入分配功能、外部性內(nèi)部化和減少不確定性等。產(chǎn)權(quán)明晰可以明確各產(chǎn)權(quán)主體的收益預期，從而為外部性最大內(nèi)部化提供動力，有利于解決“搭便車”或“偷懶”行為[13]。產(chǎn)權(quán)具有激勵功能，產(chǎn)權(quán)的保護能夠激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體的積極性。而產(chǎn)權(quán)邊界的界定則利于規(guī)范主體行為并激發(fā)其內(nèi)在動力，與此同時對侵權(quán)和越權(quán)行為進行約束。此外，產(chǎn)權(quán)還通常作為利益分配的依據(jù)，在沒有產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)模糊的情況下，經(jīng)濟活動主體的利益得不到應有保障。當前由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和不完善，高職院校探索發(fā)展混合所有制企業(yè)的權(quán)益如何保護值得商榷。改革過程中既要保護民營企業(yè)的權(quán)益，也要確保國有資產(chǎn)的保值增值。

1.民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護

民辦教育出資人從辦學結(jié)余中獲取合理回報應被視為國家對出資人參與公益事業(yè)的獎勵，而不是一般的商業(yè)投資獲利權(quán)利。民辦高校營利的最終目的是為了非營利，其辦學應獲得一定的營利空間[14]。然而，根據(jù)新修訂的《民辦教育促進法》，企業(yè)參與辦學只有捐資和投資兩種說法。選擇非營利性的民辦高校的出資者沒有所有權(quán)和收益權(quán)[15]。如果只是強調(diào)企業(yè)的社會責任感，號召企業(yè)捐資辦學，這與企業(yè)的營利天性相違背。由于學校的非營利性，受訪的大多數(shù)高職院校表示企業(yè)參與辦學相當于捐資，不獲取回報。而事實上，如果是真正意義上的捐資，則不存在企業(yè)參與辦學引發(fā)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，并進而影響高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改變。正如有學者指出，“混合所有制改革所涉及的社會資本顯然應是投資性質(zhì)。”[16]在國企混合所有制改革中，股東收益來自剩余權(quán)收益和控制權(quán)收益兩部分。案例院校均為非營利性質(zhì)，企業(yè)參與辦學并沒有放棄控制權(quán)，而擁有控制權(quán)也就意味著擁有“收益權(quán)（利益點）”①或共享辦學改革成果的權(quán)利（控制權(quán)收益）。而這種“收益”在當前容易觸發(fā)法律紅線，往往是隱形的，如社會培訓收入的分成或是一些關(guān)聯(lián)交易等?？刂茩?quán)仍可以帶來收益，包括進入董事會（理事會）享受高額薪酬等貨幣收益和享有各種優(yōu)厚的工作福利待遇、在職消費等[17]。非營利高職院校探索發(fā)展混合所有制，企業(yè)、私人個體等投入辦學，雖然放棄了財產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)等，但他們?nèi)钥梢酝ㄟ^董事會（理事會）對高職院校的內(nèi)部治理產(chǎn)生影響，制定對自己有利的決策，從而獲得“收益”。

企業(yè)參與辦學的動機是多元的，而不僅僅是直接的經(jīng)濟利益。且教育領(lǐng)域的混合所有制改革不同于經(jīng)濟領(lǐng)域，不能完全按照產(chǎn)權(quán)邏輯分析高職院校的內(nèi)部治理。經(jīng)濟領(lǐng)域的國企改革，產(chǎn)權(quán)主體擁有所有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，舉辦者的投入都屬于公司的法人財產(chǎn)，改革強調(diào)不同所有制的產(chǎn)權(quán)主體共同投入、共享收益和共擔風險。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了公司控制權(quán)的分布，因此決定了公司的治理結(jié)構(gòu)[18]。教育領(lǐng)域非營利性高職院校舉辦者投入的所有資產(chǎn)在學校層面都屬于學校的法人財產(chǎn)，而在二級學院層面則根據(jù)雙方簽署的協(xié)議具體決定。教育的公益性使高職院校改革的內(nèi)部治理具有特殊性，不能完全根據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)大小決定話語權(quán)的多少，但這并不意味著產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)不受保護。如果只強調(diào)企業(yè)捐資辦學，即企業(yè)放棄所有權(quán)和收益權(quán)，那么讓企業(yè)積極參與高職院校的內(nèi)部治理只能是空談。企業(yè)投入辦學既不應片面強調(diào)捐資，也不能將其等同于商業(yè)投資。它具有公益與回報的雙重屬性。對不同投入主體進行確權(quán)的重要意義在于明晰各方的責、權(quán)、利。

2.國有資本產(chǎn)權(quán)保護

經(jīng)濟領(lǐng)域國企的混合所有制改革雖制定了系列法律法規(guī)，但國有資本流失仍是一大問題[19]。國企改革中國有資本流失的重要原因在于國有資本所有者的“虛置”。國有資本歸國家所有，即歸全國人民所有。然而，“全國人民”是整體概念，國有資本不可能由一個個單獨的個體進行管理。因此，只能將其委托給各級政府。在這個過程中，各級政府往往職責分辨不清，對國有資本進行多頭管理，導致國有資本雖人人所有，卻又無人具體負責。在教育領(lǐng)域，擔心國有資產(chǎn)流失是不少高職院校不敢、不能探索混合所有制的關(guān)鍵顧慮之一。如某學校的舉辦者主要是國有企業(yè)，在辦學過程中逐漸吸收其他社會力量并按民營機制進行辦學。然而，近年來中央巡視組對學校辦學進行巡視，在提出的整改意見中明確指出國有企業(yè)不能參與辦學。什么是國有資本流失？如何區(qū)分國有資本流失與國有資本稀釋？如何對高職院?；旌纤兄聘母镏械膰匈Y本流失及國有資本的保值增值進行明確界定？國有資本參與辦學究竟合不合法？什么情況下合法，什么情況下不合法？如何辯證看待、防止教育領(lǐng)域國有資本流失的問題？這些都需要進行更為詳盡的研究與探討。

此外，當前我國教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易市場尚未建立，產(chǎn)權(quán)流通不暢，產(chǎn)權(quán)的準入、交易、退出等機制有待建立和完善。此外，產(chǎn)權(quán)進行交易的前提是對不同所有制資本的投入進行正確評估。加強資產(chǎn)評估是保護民營資本追求投入—產(chǎn)出效率和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[20]。允許不同所有制資本以知識、技術(shù)、學校聲譽等無形資產(chǎn)參與高職院?；旌纤兄妻k學加大了產(chǎn)權(quán)評估的難度。

三、相關(guān)建議

針對上述問題，國家及相關(guān)部門應出臺有針對性的法律法規(guī)及政策文件保障高職院?；旌纤兄聘母锏挠行蛲七M。

（一）明晰法律地位和法人屬性

高職院校探索發(fā)展混合所有制不能簡單歸為公辦或民辦，而應將其視為第三種辦學類型并從法律層面確認其法人身份和屬性。因為無論是公辦還是民辦，都無法體現(xiàn)這種聚集公私雙方資源的制度優(yōu)勢，且容易使得這種探索最終又回歸原有的單一體制。當前，有的公辦高職院校因民營資本的參與而無法適用公辦高職相關(guān)的法規(guī)條例;而有的民辦高職院校則因公有資本（國有資本）的加入而無法適用民辦高職相關(guān)的法規(guī)條例。從學校層面的探索看，如果登記為民辦，則原有公辦高職享有的財政撥款、課題申報優(yōu)勢、教職工福利待遇等可能喪失，使原有公辦高職的形象被“矮化”，從而可能挫傷公辦高職探索發(fā)展混合所有制的積極性;如果登記為公辦，則有可能又回到公辦高職的一套治理模式，而喪失民營機制的靈活性，且民營企業(yè)參與辦學的權(quán)益難以得到保障，為此挫傷民營企業(yè)參與辦學的積極性。從二級學院層面的探索看，雖然二級學院不具備獨立法人資格，但也不同于純公辦、民辦高職二級學院的辦學，也應將其納入第三種辦學類型。只有將其作為新的辦學體制，并協(xié)同多部門制定配套的法律法規(guī)，才能真正保障改革的深入開展，如《高職院校探索發(fā)展混合所有制登記管理暫行條例》《高職院校探索發(fā)展混合所有制指導辦法》等。

一方面，應對已有的《教育法》《職業(yè)教育法》等進行修訂和完善，將混合所有制作為一種新的辦學體制;另一方面，出臺具有針對性和可操作性的政策文件。結(jié)合最新修訂的《民辦教育促進法》，建議將營利性高職院校登記為營利性法人，非營利性高職院校登記為事業(yè)單位法人并享有與公辦學校同等的法律地位，實行分類管理。允許這種辦學體制的探索在適度范圍內(nèi)進行創(chuàng)新，對于非營利性民辦主導的高職院校，政府可以根據(jù)國有資本占比情況給予一定財政支持或適當?shù)膶W費分擔，并在招生方面給予更多自主權(quán);對于公辦主導的高職院校的探索則可放寬學費收費標準，允許學校根據(jù)專業(yè)設置的實際需求在適當范圍內(nèi)提高收費，如山東交通學院航海學院的學費高于普通公辦高職的二級學院。且對于進行試點的非營利性高職院校，政府可以依照院校辦學的績效實行“分級”經(jīng)費補貼[21]。此外，營利性高職院校也是為社會培養(yǎng)人才，在獲得合法的法律地位的同時，政府可給予一定的支持。營利性高職院校的學生也應有機會適當獲得政府的資金支持。

（二）保護民營企業(yè)和國有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)益

非營利高職院校的探索，辦學結(jié)余全部用于學校的后續(xù)發(fā)展，企業(yè)不參與分紅。然而，社會資本的逐利性應給予適當?shù)谋Ｗo，應允許企業(yè)按照產(chǎn)權(quán)比例獲取相應的辦學“收益”（一種間接的、隱形的、非貨幣形態(tài)的利益等），允許這類高職院校在某些方面有所突破。如溫州為了鼓勵社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)，明確規(guī)定登記為非營利的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，出資財產(chǎn)歸出資人所有，且允許出資人在扣除舉辦成本及預留發(fā)展基金等前提下獲取合理回報[22]。

建議制訂《非營利性高職院校探索發(fā)展混合所有制企業(yè)參與獎勵辦法》，對不進行分紅參與辦學的企業(yè)給予獎勵，允許企業(yè)有適當獲利的空間，這樣才能推動非營利性高職院?；旌纤兄聘母锏目沙掷m(xù)發(fā)展。這在某種程度上也是對企業(yè)產(chǎn)權(quán)的認可。企業(yè)獲利有五種方式。一是根據(jù)企業(yè)投入辦學資金的多少與貢獻的大?。ㄈ缭盒ＹY產(chǎn)增值情況）給予聲譽激勵或是一次性資金獎勵并頒發(fā)榮譽證書。二是根據(jù)企業(yè)參與院校辦學的績效為企業(yè)提供不同等級的稅收優(yōu)惠、專項補貼的支持等。如河北省為了鼓勵企業(yè)參與辦學，實施產(chǎn)教融合型企業(yè)認證制度，對通過認證的企業(yè)給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵[23]。三是為在人才培養(yǎng)過程中作出貢獻的企業(yè)提供補貼。山東青島高職院校是全國探索混合所有制改革的先鋒?！肚鄭u市教育局、青島市財政局和青島市經(jīng)信委關(guān)于印發(fā)〈青島市現(xiàn)代學徒制試點工作實施方案〉的通知》（青教通字[2016]1號）文件規(guī)定，市財政為現(xiàn)代學徒制試點單位提供專項經(jīng)費支持。企業(yè)接收學徒并達到合格的培養(yǎng)標準，市財政按平均5000元/人標準補貼企業(yè)。四是允許企業(yè)根據(jù)投入學校的股權(quán)比例在一些營利性項目中進行分紅，如社會培訓等。五是允許企業(yè)在高職院校終止辦學后取回原始投入，具體可以根據(jù)各地區(qū)、院校的實際情況進行商議、規(guī)定。

建議制訂《高職院校探索發(fā)展混合所有制國有資本管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。經(jīng)濟領(lǐng)域的混合所有制改革主要在國企發(fā)起，而高職院校混合所有制改革在民辦學校開展得力度更大、范圍更廣。民辦高職院校求“混”的熱情更高。這與公辦高職院校擔心國有資本流失存在一定的關(guān)聯(lián)。為了減輕國有資本參與高職院?；旌纤兄聘母锏念檻]，應在地方建立專門的國有資產(chǎn)管理部門，并根據(jù)《管理辦法》對高職院校的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行分類管理[24]。另外，也可以建立國有資產(chǎn)代表人制度，從而使國有資產(chǎn)出資人和監(jiān)督人具體化[25]。此外，國有資產(chǎn)的保值增值離不開相關(guān)的制度保障。國企改革為避免國有資本流失建立了五個層次的產(chǎn)權(quán)管理制度體系：國家法律，如《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》;行政法規(guī)，如《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》;部門規(guī)章，如《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》;規(guī)范性文件，如《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務辦理規(guī)則》;工作指引，如《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)工作指引》等[26]。高職院校的混合所有制改革也需要有針對性的國有資本管理辦法，對該辦學體制下國有資本流失的內(nèi)涵及其表現(xiàn)進行詳細界定，并區(qū)分國有資本的合法流失和非合法流失[27]。對于非合法流失的國有資本，依法建立國有資本流失責任追究制度;明確規(guī)定哪些國有資本可以參與辦學，哪些不可以參與辦學，即列出改革的正負面清單，并對國有資本的使用、管理、處置等進行說明;要求第三方會計師事務所對參與改革的國有資產(chǎn)進行正確的評估，包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的評估。尤其是營利性高職院校的混合所有制改革，更應加強對國有資本的管理和監(jiān)督。

建議制訂《高職院校混合所有制改革產(chǎn)權(quán)評估、轉(zhuǎn)讓管理辦法》，對資產(chǎn)評估的內(nèi)容、步驟及轉(zhuǎn)讓程序等進行詳細規(guī)定。高職院校探索發(fā)展混合所有制，法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，應參照經(jīng)濟領(lǐng)域的做法，實行動態(tài)性的產(chǎn)權(quán)變更機制。允許產(chǎn)權(quán)在一定范圍內(nèi)的流動有利于實現(xiàn)教育資源的最佳配置[28]。這有助于匯聚各方優(yōu)質(zhì)資源共同辦學。如山東海事職業(yè)學院采取動態(tài)性變更股權(quán)在2015-2017年先后向社會融資4.3個億，用于學校教學樓、圖書館和學生公寓等的建設。高職院校的改革應允許社會資本“非禁即入”，充分調(diào)動社會資本參與辦學的積極性。通過借鑒企業(yè)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，建立起不同所有制資本的準入機制和退出機制。尤其是退出機制的建立，對于高職院校改革探索的可持續(xù)性發(fā)展具有重要影響。如山東海事學院和交通學院航海學院在探索的過程中，企業(yè)無法保證在后續(xù)辦學中根據(jù)股權(quán)比例追加投入的及時到位。為了保證教育事業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，應允許資本能夠自由進出。參照《公司法》，產(chǎn)權(quán)的退出包括轉(zhuǎn)讓交易和股權(quán)繼承兩種方式。國企混合所有制改革，股東可以通過公開上市、管理層或員工收購、收購兼并等多種方式退出[29]。應在逐步規(guī)范產(chǎn)權(quán)評估體系的基礎(chǔ)上，建立起教育領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)交易市場及不同資本的準入機制和退出機制。

四、結(jié)語

需要強調(diào)的是，對高職院校探索發(fā)展混合所有制面臨的這些問題需從教育、法律、經(jīng)濟、政治等跨學科的視角展開綜合分析。這類高職院校具有教育組織的特殊性，受社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展等的制約;與此同時，它不是普通高等教育，而是職業(yè)教育，需要密切區(qū)域經(jīng)濟、行業(yè)企業(yè)發(fā)展的需求;另外，它涉及不同性質(zhì)的所有制資本的融合，因此將引發(fā)關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬、評估及交易等一系列問題。因此，在這種新的辦學體制下，高職院校需要結(jié)合現(xiàn)代大學制度與現(xiàn)代企業(yè)制度，探索出符合自身發(fā)展需求的內(nèi)部治理體系。高職院?；旌纤兄频目沙掷m(xù)發(fā)展需要教育部、財政部、稅務總局、國資委、人力資源和社會保障部、國土資源局、發(fā)展改革委及相關(guān)行業(yè)協(xié)會等多部門的協(xié)同努力。如果僅僅局限于教育領(lǐng)域，許多問題的解決將難以找到突破口。此外，應建立容錯糾錯機制，對于嘗試改革而以失敗告終的高職院校要能“有路可退”“有路可回”，這樣才能減少高職院校改革探索的后顧之憂。

參 考 文 獻

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Abstract ?Improving the quality of talent training is the starting point and foothold of higher vocational colleges to explore and develop mixed ownership. The promulgation and implementation of relevant laws， regulations and policy documents provide institutional guarantees for the development of reforms. However， the current measures are still limited in this area， which has led to a series of problems regarding the unclear legal status and legal personality and the inadequate protection of property rights in this kind of higher vocational colleges. In this regard， China urgently needs to strengthen the top-level design， accelerate the promulgation of targeted laws， regulations and policy documents to clarify the legal status and legal personality of the mixed-ownership type of higher vocational colleges， and protect private enterprises and the property rights of state-owned capital.

Key words ?higher vocational colleges; mixed ownership; state-owned capital; private enterprises; property rights

Author ?Chen Chunmei， lecturer of Jimei University， doctoral Candidate of Xiamen University and Columbia University（Xiamen 361021）