■文/胡雯（上海社會科學(xué)院信息研究所）

■文/胡雯（上海社會科學(xué)院信息研究所）

以JSPS 和德國洪堡基金會的海外科技人才資助體系為重點(diǎn)研究對象，從體系結(jié)構(gòu)和資助模式兩個(gè)維度展開分析，并著重探討了日德經(jīng)驗(yàn)對完善我國海外人才資助體系的啟示。結(jié)合我國海外科技人才的需求特點(diǎn)，從建立統(tǒng)一資助服務(wù)平臺、擴(kuò)大人才結(jié)構(gòu)覆蓋面、發(fā)揮用人主體自主權(quán)、采取多元資助手段等方面提出對策建議，為完善我國海外人才資助體系、規(guī)避引才引智合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化資助結(jié)構(gòu)提升資助效率提供了思路。

引進(jìn)外國人才和智力工作是新時(shí)期人才工作的重要組成部分。當(dāng)前，世界正處于“百年未有之大變局”，新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革對全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成關(guān)鍵影響，使國際科技競爭格局發(fā)生重要變化，人才作為科技創(chuàng)新的第一資源，國際科技人才爭奪勢必愈加激烈。2018 年以來，在中美貿(mào)易摩擦持續(xù)發(fā)酵的背景下，多名中國在美專家受到調(diào)查和起訴，我國海外科技人才引進(jìn)政策面臨重大挑戰(zhàn)。根據(jù)美國政府關(guān)系委員會2019 年3 月披露的《潛在外國影響案例》，“在中美同時(shí)擁有教職”“未適當(dāng)披露同國外的關(guān)系”以及“受到外國人才計(jì)劃的招募”被羅列為在美華人學(xué)者涉及的主要問題，表明我國現(xiàn)行的海外人才引進(jìn)和資助計(jì)劃中的部分方式方法仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。本文選取日本學(xué)術(shù)振興 會（Japan Society for the Promotion of Science，JSPS）和德國洪堡學(xué)會（Alexander von Humboldt Foundation）為研究對象，二者作為日德主要的海外科技人才資助機(jī)構(gòu)，具有較好的代表性，通過比較分析兩國在體系結(jié)構(gòu)和資助模式上的異同點(diǎn)，為中國海外科技人才資助體系應(yīng)對新挑戰(zhàn)提供了啟示和建議。

一、日德海外人才資助的體系結(jié)構(gòu)

（一）管理體系結(jié)構(gòu)

日本和德國針對各層次海外人才的資助項(xiàng)目，通常由專門機(jī)構(gòu)或基金會進(jìn)行統(tǒng)籌管理和分配，賦予自主靈活的機(jī)構(gòu)屬性，以防止資源過度分散而導(dǎo)致重復(fù)資助和效率低下。從功能設(shè)置上來看，管理海外人才資助項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)通常也負(fù)責(zé)支持國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)開展國際交流活動，并資助國內(nèi)人才赴外學(xué)習(xí)，因此有利于形成面向國際交流的統(tǒng)一窗口。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上來看，日本和德國管理機(jī)構(gòu)普遍具有自主、靈活、高效的特點(diǎn)。從經(jīng)費(fèi)來源上來看，財(cái)政資金是海外人才資助項(xiàng)目的主要來源。此外，為方便海外人才選擇符合自身需求的項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，發(fā)達(dá)國家大多在管理機(jī)構(gòu)官網(wǎng)上設(shè)置了清晰的申請入口和簡潔明了的項(xiàng)目介紹。日本海外人才資助計(jì)劃主要由JSPS 負(fù)責(zé)管理和實(shí)施，JSPS 是受文部科學(xué)省管轄的獨(dú)立行政法人，在組織架構(gòu)上采用法人首長負(fù)責(zé)制度和決策-執(zhí)行分離的運(yùn)作模式（陳偉，2012），并通過其目標(biāo)管理、彈性運(yùn)作的框架使組織在財(cái)務(wù)、人事、組織的管理上有了一定的自由（毛桂榮，2009）。JSPS 由文部科學(xué)省撥款，同時(shí)還負(fù)責(zé)資助國內(nèi)學(xué)術(shù)研究項(xiàng)目和海外派遣人員，是日本國內(nèi)重要的學(xué)術(shù)研究資助機(jī)構(gòu)，占日本政府全部競爭性科研經(jīng)費(fèi)的60%以上（夏歡歡、鐘秉林，2016）。而德國洪堡基金會作為一個(gè)科技外交和資助機(jī)構(gòu)（梁文平，2001），是德國海外人才資助計(jì)劃的主要管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)負(fù)責(zé)德國科學(xué)家和外籍科學(xué)家的資助工作，資助項(xiàng)目主要包括榮譽(yù)性獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)學(xué)金，基金會經(jīng)費(fèi)絕大部分都來源于聯(lián)邦財(cái)政經(jīng)費(fèi)，具備較高的自主性、靈活性和運(yùn)營效率。一方面，日本和德國通過專門機(jī)構(gòu)對各類海外人才資助項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化管理，有助于根據(jù)國內(nèi)人才需求動態(tài)調(diào)整海外人才資助的投入結(jié)構(gòu)；另一方面，在管理機(jī)構(gòu)功能上的綜合配置有助于更好地統(tǒng)籌分配財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)，更大限度地避免創(chuàng)新資源的重復(fù)配置和碎片化使用。

（二）項(xiàng)目體系結(jié)構(gòu)

海外人才資助體系往往由多個(gè)層面的資助項(xiàng)目共同構(gòu)成，能夠滿足本地高校和研究機(jī)構(gòu)在不同發(fā)展階段的差異化人才需求，形成覆蓋各年齡階段、流動性質(zhì)、來源國家和學(xué)科類型的普惠性政策體系。JSPS 海外人才資助體系的人才結(jié)構(gòu)覆蓋情況如表1 所示，從中青年博士到教授級別均設(shè)有相應(yīng)的資助項(xiàng)目，涵蓋了研究人員職業(yè)生涯的各個(gè)階段，對來源國家的限制較少，重視對歐美發(fā)達(dá)國家青年人才的儲備性資助，資助期限最短為7 天，最長為2 年，滿足了海外人才柔性流動和剛性流動的主要需求。

德國洪堡基金會的海外人才資助體系如表2 所示，對年齡階段、來源國家、學(xué)科類型的覆蓋面廣，特別是為來自發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型國家的中青年人才和杰出學(xué)者提供額外的獎(jiǎng)學(xué)金和榮譽(yù)型獎(jiǎng)勵(lì)資助項(xiàng)目，資助期限最長為5 年，最短為6 個(gè)月，在流動性方面更傾向于資助計(jì)劃長期在德從事研究工作的學(xué)者，沒有設(shè)置短期流動的資助項(xiàng)目。

此外，日德海外人才資助體系能夠很好地反映本國人才的需求特點(diǎn)，體現(xiàn)了體系結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的合理性。日本海外人才資助體系更重視通過特別研究員系列項(xiàng)目吸引發(fā)達(dá)國家青年人才來日發(fā)展。日本少子老齡化問題的日益嚴(yán)重促使政府加大引進(jìn)海外青年人才的力度，2016 版日本復(fù)興戰(zhàn)略中提出到2020 年之前吸引留學(xué)生30萬人，并將國際學(xué)生在日就業(yè)的比例提升至50%。對青年人才的需求特點(diǎn)在海外人才資助體系中有顯著體現(xiàn)，針對特別研究員的資助項(xiàng)目比例較高，特別是與美國和部分歐盟發(fā)達(dá)國家合作，成立了專門的暑期項(xiàng)目和戰(zhàn)略項(xiàng)目。由于日本高等教育中沒有一般意義上的博士后學(xué)銜，為了促使獲得博士學(xué)位的青年人才繼續(xù)從事先進(jìn)或尖端科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域中的研究工作，因此設(shè)置了特別研究員制度為青年研究人員提供更好的研究環(huán)境（鮑健強(qiáng)、安原和雄，2001）。德國海外人才資助體系善于通過榮譽(yù)型資助手段延攬領(lǐng)域內(nèi)杰出人才和頂尖人才。以德國洪堡學(xué)者獎(jiǎng)（Alexander von Humboldt Professorship）為例，該資助項(xiàng)目要求候選人為所在領(lǐng)域的領(lǐng)軍型學(xué)者，且在國外成長為知名學(xué)者（國籍不限），并有志于在德國從事長期研究工作，對學(xué)科類型沒有限制，資助周期為5 年，每年提名的學(xué)者人數(shù)在25 人左右，最終入選人數(shù)在10 人左右，其中外籍學(xué)者數(shù)量超過半數(shù)。

表1 JSPS 海外人才資助體系的覆蓋情況

表2 德國洪堡基金會海外人才資助體系的覆蓋情況

（三）資助內(nèi)容結(jié)構(gòu)

海外人才資助項(xiàng)目一般包含個(gè)人津貼和研究經(jīng)費(fèi)兩個(gè)部分，以滿足海外人才在生活、學(xué)習(xí)和研究工作中的基本需求。其中，個(gè)人津貼主要包括由財(cái)政資金提供的個(gè)人收入或津貼、國際機(jī)票的往返費(fèi)用、國際旅行和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、個(gè)人或家庭成員的安置費(fèi)用等，可直接發(fā)放到個(gè)人賬戶；研究經(jīng)費(fèi)主要包括科學(xué)研究或技術(shù)開發(fā)經(jīng)費(fèi)以及部分研發(fā)成本的補(bǔ)貼或津貼。以JSPS 特別研究員系列的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目為例，獲資助學(xué)者的個(gè)人津貼部分由JSPS 直接發(fā)放到個(gè)人賬戶，資助額度為36.2 萬日元/月，如果是從海外移居日本的可獲得一次性安置費(fèi)20 萬日元，用于郵寄個(gè)人行李或短期安置；而科研補(bǔ)助金和研究支持津貼需由用人單位和合作導(dǎo)師提出申請，并由學(xué)者與合作導(dǎo)師共同參與、聯(lián)合開展研究計(jì)劃，經(jīng)費(fèi)下?lián)艿絾挝?，其中科研補(bǔ)助金最高為150 萬日元/年，研究支持津貼最高為7 萬日元/月。又以德國洪堡學(xué)者獎(jiǎng)為例，由財(cái)政資金提供的個(gè)人收入和研究經(jīng)費(fèi)由洪堡基金統(tǒng)一撥付到用人單位，由洪堡學(xué)者使用。洪堡學(xué)者每個(gè)月可支取部分經(jīng)費(fèi)作為個(gè)人收入，資助期內(nèi)最高可支取18萬歐元/人，具體金額由用人單位確定。

二、日德海外人才資助模式

（一）以國內(nèi)機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行申請和撥款，提高用人主體自主權(quán)

在海外人才項(xiàng)目申請過程中，無論是長期資助還是短期資助，都要求由本國高?；驒C(jī)構(gòu)為主體提出申請，以便充分發(fā)揮用人主體作用，一方面要求用人主體對海外人才進(jìn)行初篩，結(jié)合自身發(fā)展戰(zhàn)略主動尋求匹配的海外高層次人才加入；另一方面有利于提高用人單位在培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、激勵(lì)人才中的自主權(quán)。在長期資助項(xiàng)目中，德國洪堡學(xué)者獎(jiǎng)具有代表性，在申請時(shí)必須由具有提名資格的高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)向洪堡基金會提名，申請要求中以模糊性條件為主，對年齡、學(xué)科、是否有海外學(xué)位均不設(shè)限制性條件，而是要求候選人必須是所在領(lǐng)域內(nèi)公認(rèn)的領(lǐng)軍學(xué)者，且在國外成長為知名學(xué)者（國籍不限），同時(shí)其研究計(jì)劃需要與提名大學(xué)/機(jī)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略兼容，賦予了用人主體更為充分的自主權(quán)。在短期資助項(xiàng)目中，JSPS 面向職業(yè)生涯中期和教授級別的短期項(xiàng)目具有代表性，旨在吸引海外人才來日進(jìn)行討論、交流、講座和其他學(xué)術(shù)活動，以提高日本科技發(fā)展的國際化水平。短期項(xiàng)目需由日本本地機(jī)構(gòu)和邀請人為受邀學(xué)者提出申請，通過JSPS內(nèi)設(shè)的遴選委員會進(jìn)行包括文件審查和同行評議在內(nèi)的兩輪審核后，可獲得包括機(jī)票及保險(xiǎn)費(fèi)用、每日津貼、研究資助津貼在內(nèi)的資助，一般學(xué)者短期項(xiàng)目的每日津貼為1.8 萬日元/天，每年獲得資助的學(xué)者數(shù)量在170人左右。

（二）采取財(cái)政資助與市場化機(jī)制結(jié)合的方式吸引頂尖人才，降低流動風(fēng)險(xiǎn)

針對海外頂尖人才的資助項(xiàng)目中，由財(cái)政資金發(fā)放的個(gè)人津貼和研究經(jīng)費(fèi)一般具有透明、公開、固定的資助額度、使用規(guī)范、考核與驗(yàn)收形式，并通過簽訂合同固化和明確資助方、海外人才和用人單位的責(zé)任義務(wù)。而頂尖人才與用人單位間通常采用市場化機(jī)制協(xié)商確定額外的個(gè)人薪資和科研資助，特別是對于全職引進(jìn)的人才而言，在聘用合同中應(yīng)明確是否可在外兼職或獲得第三方收入。德國洪堡學(xué)者獎(jiǎng)作為德國引進(jìn)頂尖人才的資助項(xiàng)目，獲得者必須以全職形式來德工作，除去財(cái)政資金提供的獎(jiǎng)勵(lì)，海外人才的個(gè)人收入可與用人主體協(xié)商確定，且與來自第三方的額外收入不沖突，體現(xiàn)了財(cái)政資助與市場化用人機(jī)制的充分結(jié)合。JSPS 針對頂尖人才的資助項(xiàng)目以杰出學(xué)者短期項(xiàng)目為主，資助期限上限為30 天，財(cái)政資金以日薪形式結(jié)算個(gè)人津貼（4.2 萬日元/天），并提供來日期間所需的研究支持津貼（最高為7 萬日元/月），對資助額度均有明確和公開的規(guī)定。綜上，從日德兩國的經(jīng)驗(yàn)來看，頂尖人才的資助模式雖有不同，財(cái)政資助的邊界和額度卻都十分明確，并由市場化機(jī)制根據(jù)人才知識能力水平確定額外收入，在很大程度上降低了因財(cái)政資助遠(yuǎn)高于人才市場定價(jià)所帶來的頂尖人才流動風(fēng)險(xiǎn)，也有利于平衡本地人才與海外人才間的收入差距。

（三）通過博士后資助項(xiàng)目吸引青年人才，注重生活保障

針對青年人才的項(xiàng)目以博士后資助項(xiàng)目為主，資助模式注重為初來乍到的海外青年學(xué)者提供周到的生活保障。日本特別研究員資助項(xiàng)目主要以博士畢業(yè)6 年內(nèi)的青年人才為資助對象，除個(gè)人津貼和國際往返機(jī)票費(fèi)用外，還為新進(jìn)來日定居的青年學(xué)者提供一次性安置費(fèi)20 萬日元，用于郵寄個(gè)人行李或短期安置，以滿足青年人才在工作初期的居住需求。德國洪堡研究獎(jiǎng)學(xué)金中的博士后獎(jiǎng)學(xué)金以博士畢業(yè)4 年內(nèi)的青年人才為資助對象，每年申請通過率約為25%～30%，獲得資助的青年學(xué)者可以獲得2650 歐元/月的津貼，同時(shí)還可以獲得由洪堡基金提供的來德差旅補(bǔ)貼、語言培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利，此外配偶和18 歲以下子女在滿足相應(yīng)條件的前提下也可獲得補(bǔ)貼，為青年學(xué)者來德就業(yè)發(fā)展提供了全方位的支持。海外青年人才，特別是剛剛踏入工作崗位的新進(jìn)博士，往往在生活保障方面具有更多的需求，使優(yōu)厚的薪資條件和全面的福利待遇成為吸引青年人才的關(guān)鍵因素，日德在資助內(nèi)容的設(shè)置過程中，充分考慮了青年人才在居住、醫(yī)療、家庭、社會融入（語言培訓(xùn)）等方面的需求，通過各類經(jīng)費(fèi)的支持解決青年人才初到海外工作時(shí)遭遇的主要困境。

三、啟示與借鑒

（一）面向海外人才建立統(tǒng)一的資助服務(wù)平臺

目前，我國面向海外科技人才的引進(jìn)計(jì)劃和資助項(xiàng)目管理分散，沒有形成統(tǒng)一的申請和服務(wù)平臺，客觀上對海外人才尋求來華發(fā)展的資助信息造成了障礙，也不便于規(guī)避資源過度分散所導(dǎo)致的諸多問題。“百人計(jì)劃”由中國科學(xué)院管理，“長江學(xué)者”計(jì)劃由教育部管理，國際博士后交流計(jì)劃引進(jìn)項(xiàng)目資助由全國博士后管理委員會負(fù)責(zé)管理，可見現(xiàn)存海外人才資助體系的資源配置極度分散、管理部門眾多，雖然資助范圍有所區(qū)別，但重復(fù)資助的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，降低了財(cái)政資金的使用效率，同時(shí)也不利于形成面向國際交流和海外人才的統(tǒng)一窗口。從JSPS 和德國洪堡基金會的經(jīng)驗(yàn)來看，建議從海外人才獲取信息的便利性角度出發(fā)，建立統(tǒng)一的資助平臺和申請入口，將目前碎片化管理的項(xiàng)目申請和資助信息整合起來，打破管理部門間的信息流動屏障，實(shí)現(xiàn)信息共享。

（二）擴(kuò)大資助項(xiàng)目體系的人才結(jié)構(gòu)覆蓋面

從發(fā)展歷程上來看，我國海外人才資助體系更側(cè)重于海外高層次人才，國家層面的引才引智計(jì)劃中，“百人計(jì)劃”“長江學(xué)者”均是針對高層次人才設(shè)立，在政策主體、政策客體、政策工具等維度存在縱向和橫向的政策同質(zhì)化現(xiàn)象（吳帥，2014），對海外青年人才的重視程度尚顯不足，同時(shí)在項(xiàng)目設(shè)置上缺乏針對短期流動的資助形式。目前適合海外青年人才申報(bào)的國家級資助項(xiàng)目較少，每年資助的青年學(xué)者數(shù)量約為700 人左右，可見對海外青年人才的支持規(guī)模仍有待提高。從日德的經(jīng)驗(yàn)來看，通過博士后資助項(xiàng)目吸引海外青年人才是體系中的一項(xiàng)重要舉措，德國面向中青年的洪堡研究獎(jiǎng)學(xué)金每年資助規(guī)模達(dá)到500 人，在體系內(nèi)占比最高，日本特別研究員標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目每年的資助規(guī)模也達(dá)到230人。由于青年科技人才普遍具有更高的創(chuàng)新活力，因此是國際人才市場上的重點(diǎn)爭奪對象。此外，JSPS 通過短期項(xiàng)目形式資助處于職業(yè)發(fā)展中期到教授級別的海外學(xué)者與本地機(jī)構(gòu)交流，提升了國內(nèi)機(jī)構(gòu)的國際化水平，也拓寬了海外人才資助體系的人才結(jié)構(gòu)覆蓋面，這一做法具有啟示意義。

（三）充分發(fā)揮用人主體的選才、用才、留才作用

海外人才施展才華的舞臺在本地用人單位，用才和留才的主戰(zhàn)場重在人才與用人主體間的博弈，因此要鼓勵(lì)用人主體結(jié)合財(cái)政資金資助和市場化機(jī)制，充分發(fā)揮自主權(quán)。特別是對高層次人才而言，由于以往高校和研究機(jī)構(gòu)受到績效工作總量調(diào)控的約束，使國內(nèi)機(jī)構(gòu)在引進(jìn)海外人才的過程中，過于依賴財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助，容易引發(fā)海外人才流動風(fēng)險(xiǎn)。具體來說：一是在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)要求用人單位根據(jù)自身戰(zhàn)略規(guī)范和發(fā)展需求選擇合適的海外人才；二是鼓勵(lì)用人主體將人才使用和人才培養(yǎng)相結(jié)合，特別是針對海外青年人才的資助項(xiàng)目中應(yīng)注重配置功能全面、便于使用、靈活合理的安置型津貼，幫助人才盡快融入國內(nèi)工作環(huán)境；三是探索高層次人才協(xié)議工資制、項(xiàng)目工資制、年薪制等分配辦法，科技成果轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)讓收益不納入績效工作總額，支持用人主體采用市場化手段為海外人才提供在國際人才市場上具有競爭力的薪酬收入，充分調(diào)動海外人才創(chuàng)新積極性。

（四）采取多元資助手段精準(zhǔn)解決各層次海外人才痛點(diǎn)

針對不同層次海外人才，考慮頂尖人才和青年人才的需求痛點(diǎn)，采用多元化、差異化的資助方式，注重長期與短期項(xiàng)目結(jié)合，構(gòu)建立體式資助體系。對于頂尖人才而言，工作成就感和研究基礎(chǔ)環(huán)境的優(yōu)先級更高，應(yīng)提供長期穩(wěn)定資助，人才評選突顯學(xué)界認(rèn)可和榮譽(yù)性質(zhì)，以科研經(jīng)費(fèi)資助為主，由人才和用人單位協(xié)商分配，體現(xiàn)雙方自主權(quán)。對于青年人才而言，來華發(fā)展的居住和生活問題具有緊迫性，個(gè)人津貼和安置補(bǔ)助的發(fā)放應(yīng)更注重便捷、直接、有獲得感。應(yīng)考慮增加針對海外博士后人員的資助力度和資助規(guī)模，并對資助內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化設(shè)置，著重滿足青年人才在居住和生活方面的基本需求，通過吸引海外青年科技人才來華就業(yè)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，為建立國際科技合作網(wǎng)絡(luò)奠定基礎(chǔ)。