祁懷高

【內(nèi)容提要】近年來，南海非傳統(tǒng)安全多邊合作機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”特征，數(shù)量眾多、不成體系、互不連屬，造成了機(jī)制擁堵和功能重疊。南海多邊合作機(jī)制“碎片化”和未形成多邊合作整體架構(gòu)的重要原因在于，中國、東盟聲索國和域外大國這三類行為體各自牽頭的機(jī)制多元共存，并對(duì)“誰的多邊安全”“什么樣的多邊安全”“如何建立多邊安全”這三個(gè)問題作出了各自的回答。構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)，可將正在談判中的“南海行為準(zhǔn)則”作為“機(jī)制融合”的核心；同時(shí)，將《聯(lián)合國海洋法公約》中的一些原則、“南海沿岸國合作機(jī)制”倡議融合到“南海行為準(zhǔn)則”制定中；需要從高度緊迫且三類行為體尤其是中美都愿意合作的非傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域著手，并從已有的南海及其毗連海域非傳統(tǒng)安全多邊合作案例中獲取經(jīng)驗(yàn)。構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)，相關(guān)國家應(yīng)堅(jiān)持四條基本原則：南海沿岸國尋求與域外大國的良性互動(dòng)；打擊跨國海盜和恐怖主義須作為優(yōu)先選項(xiàng)；將提升海上能力建設(shè)作為重點(diǎn)；推進(jìn)海洋環(huán)保和漁業(yè)資源管理的多邊合作。

引言

2019年以來，美國特朗普政府公開反對(duì)中國在南海的主張和行為，甚至在主權(quán)問題上“選邊站”。比如，2019年7月，美國國務(wù)院聲明首次明確將中國在南海的主張稱為“非法海洋主張”，指責(zé)中國“阻止東盟成員國獲得超過2.5 萬億美元的可采能源儲(chǔ)備”；①M(fèi)organ Ortagus,“Chinese Coercion on Oil and Gas Activity in the South China Sea,”Press Statement of the U.S.Department of State,July 20,2019,https://www.state.gov/chinese-coercion-on- oil-and-gas-activity-in-the-south-china-sea/.2020年7月，美國國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表聲明，聲稱中國在南沙群島部分島礁的主權(quán)主張和“涵蓋大部分南海的資源權(quán)利主張完全不合法”。②Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,”Press Statement of the U.S.Department of State,July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on- maritime-claims-in-the-south-china-sea/.中國和東盟聲索國在南海存在領(lǐng)土和海洋劃界爭議，中國不愿在這類傳統(tǒng)安全問題上開展多邊合作。③關(guān)于南沙群島領(lǐng)土問題，中國致力于與直接有關(guān)的當(dāng)事國在尊重歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國際法，通過談判解決有關(guān)爭議；關(guān)于南海海洋劃界問題，中國主張同直接有關(guān)的當(dāng)事國依據(jù)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法，通過談判公平解決南海海洋劃界問題。參見中國外交部：《中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭議》，2016年7月13日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1380600.shtml。美國政府的“選邊站”立場使得南海的傳統(tǒng)安全問題變得更為復(fù)雜，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的多邊合作更難以開展。

與此同時(shí)，南海及其毗連海域的各種非傳統(tǒng)安全問題凸顯。南海海上恐怖主義活動(dòng)和海盜行為有加劇之勢，人口走私和海上非法移民問題正在惡化，南海漁業(yè)資源面臨過度捕撈威脅和海洋環(huán)境面臨退化挑戰(zhàn)。在南海地區(qū)傳統(tǒng)安全合作難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的背景下，相關(guān)國家提出了一些非傳統(tǒng)安全合作倡議，開展了一些功能性領(lǐng)域的多邊合作，有些多邊機(jī)制在某些功能性領(lǐng)域已取得了一定的成效，但也存在一定的缺陷：目前，南海非傳統(tǒng)安全合作的多邊機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”特征，沒有形成非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)?！八槠敝饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是已有的南海非傳統(tǒng)安全多邊合作機(jī)制數(shù)量眾多、交織共存、功能重合，④李志斐：《南海非傳統(tǒng)安全問題的現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)機(jī)制分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第4期，第77頁。呈現(xiàn)出不成體系、互不連屬的碎片化形態(tài)；二是已有的多邊合作機(jī)制多由中國、東盟聲索國或域外大國這三類行為體各自牽頭構(gòu)建，缺乏足夠的包容性。特別是域外大國牽頭構(gòu)建的一些多邊機(jī)制，不排除離間中國與其他南海沿岸國之間互信和合作的意圖，給南海非傳統(tǒng)安全合作帶來消極影響。因此，本文將把研究重點(diǎn)放在“為什么南海迄今沒有形成非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)”和“如何在南海構(gòu)建非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)”這兩個(gè)問題上。

非傳統(tǒng)安全問題指的是，主要來自非軍事沖突領(lǐng)域并對(duì)人類生存和國家安全帶來威脅的問題，包括氣候變化、資源稀缺、傳染病、自然災(zāi)害、無序移民、食品短缺、人口走私、毒品交易和跨國犯罪等。①M(fèi)ely Caballero-Anthony,ed.,An Introduction to Non-Traditional Security Studies:A Transnational Approach,London:Sage Publications,2016,p.6.在本文中，南海的非傳統(tǒng)安全問題主要包括：海上恐怖主義、跨國海盜和海上武裝劫船、海上非法移民和人口走私、海洋環(huán)境污染等；而南海領(lǐng)土和海洋劃界爭議及其帶來的海上安全挑戰(zhàn)，則歸于傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

關(guān)于南海的界限，本文參考了國際海道測量組織（International Hydrographic Organization）和弗蘭德斯海洋研究所（Flanders Marine Institute）的數(shù)據(jù)。②International Hydrographic Organization,Limits of Oceans and Seas,3rd edition,IHO Special Publication No.23,1953,https://iho.int/uploads/user/pubs/standards/s-23/S-23_Ed3_1953_EN.pdf;Flanders Marine Institute,“IHO Sea Areas,”Version 3,2018,https://doi.org/10.14284/323.南海北部由臺(tái)灣海峽與東海相通，東部由許多海峽與太平洋溝通，西南則通過馬六甲海峽連接印度洋。南海北部連接的是中國領(lǐng)土廣東、廣西、海南、福建和臺(tái)灣；東部和東南部鄰近菲律賓群島；南部則是馬來西亞和文萊，包括加里曼丹島等；西部和西南部鄰接越南和馬來半島。③張海文：《南海及南海諸島》，北京：五洲傳播出版社2014年版，第11-12頁。本文分析時(shí)會(huì)涉及南海的毗連海域，如馬六甲海峽、泰國灣、蘇祿海和蘇拉威西海等。

南海周邊由北向東而南至西共有6 個(gè)沿岸國，即：中國（包括祖國大陸和臺(tái)灣）、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞和越南。本文也會(huì)使用東盟聲索國的提法，涉及菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞④印度尼西亞不認(rèn)為其是南海聲索國，也不認(rèn)為其與中國存在重疊海域。但在中國看來，雖然印尼沒有對(duì)中國南海島礁提出任何權(quán)利要求，但其以納土納群島為基礎(chǔ)主張的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架部分伸入到中國南海斷續(xù)線范圍內(nèi)，產(chǎn)生了重疊海域。參見張海文：《南海及南海諸島》，北京：五洲傳播出版社2014年版，第92頁。和越南五國。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)南海非傳統(tǒng)安全合作進(jìn)行了探討。李峰和鄭先武認(rèn)為印度尼西亞獨(dú)立主持的“處理南中國海潛在沖突研討會(huì)”對(duì)東南亞海上安全機(jī)制的協(xié)同合作發(fā)揮了積極作用。⑤李峰、鄭先武：《印度尼西亞與南海海上安全機(jī)制建設(shè)》，載《東南亞研究》2015年第3期，第52-61頁。高婧如從南海區(qū)域的雙邊漁業(yè)協(xié)定入手，指出現(xiàn)有合作機(jī)制中存在的諸多問題，提出了完善南海漁業(yè)合作機(jī)制的建議。⑥高婧如：《南海漁業(yè)合作機(jī)制研究——以雙邊漁業(yè)協(xié)定為視角》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期，第15-22頁。任遠(yuǎn)喆和劉漢青針對(duì)南海地區(qū)存在的非傳統(tǒng)安全問題，研究影響南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作的四方面因素。①任遠(yuǎn)喆、劉漢青：《南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全合作與中國的角色》，載《邊界與海洋研究》2017年第3期，第80-95頁。李忠林認(rèn)為現(xiàn)在的南海安全機(jī)制面臨有效性不足的問題，需要理順不同機(jī)制之間的關(guān)系，加強(qiáng)中美在南海問題上的協(xié)調(diào)。②李忠林：《南海安全機(jī)制的有效性問題及其解決路徑》，載《東南亞研究》2017年第5期，第77-88頁。韋紅和衛(wèi)季認(rèn)為東盟海上安全合作機(jī)制是囊括傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，同時(shí)以東盟為中心、域外大國為借力的多層次的安全合作機(jī)制。③韋紅、衛(wèi)季：《東盟海上安全合作機(jī)制：路徑、特征及困境分析》，載《戰(zhàn)略決策研究》2017年第5期，第32-48頁。吳士存和陳相秒從海洋秩序演變視角下研究南海海洋治理機(jī)制，認(rèn)為中國與東盟國家應(yīng)建立區(qū)域海洋治理合作機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，建立起基于規(guī)則的南海海洋治理體系。④吳士存、陳相秒：《論海洋秩序演變視角下的南海海洋治理》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2018年第4期，第25-36頁。洪農(nóng)闡述了構(gòu)建南海地區(qū)海上安全合作機(jī)制的重要性，認(rèn)為南海地區(qū)國家近年來在打擊海盜和海上恐怖活動(dòng)方面保持了良好的合作態(tài)勢。⑤洪農(nóng)：《論南海地區(qū)海上非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制的建設(shè)——基于海盜與海上恐怖主義問題的分析》，載《亞太安全與海洋研究》2018年第1期，第36-52頁。李志斐梳理了南海地區(qū)跨國犯罪、海上災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境安全和資源安全等四大類非傳統(tǒng)安全問題，認(rèn)為南海非傳統(tǒng)安全的治理機(jī)制呈現(xiàn)機(jī)制擁堵和功能重疊特征，沒能從根本上遏制非傳統(tǒng)安全問題。⑥李志斐：《南海非傳統(tǒng)安全問題的現(xiàn)狀與應(yīng)對(duì)機(jī)制分析》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第4期，第69-80頁。張水鍇等以2017年6月設(shè)立的“南海漁業(yè)資源和管理研討會(huì)”（SCS Fisheries Resources and Management Workshop）為例，建議采取“自下而上”的務(wù)實(shí)舉措以實(shí)現(xiàn)南海漁業(yè)資源共同管理的目標(biāo)。⑦Shui-Kai Chang,Nien-Tsu Alfred Hu,Samsudin Basir,Hai Vu Duyen,Praulai Nootmorn,Mudjekeewis D.Santos and Fayakun Satria,“A Step forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources:Joint Works on Catches,Management Measures and Conservation Issues,”Marine Policy,Vol.116,June 2020,pp.1-13.保羅·米德福德（Paul Midford）認(rèn)為日本南海海上安全合作主要利用三種政策工具：地區(qū)多邊主義、政府開發(fā)援助和日本海岸警衛(wèi)隊(duì)的裝備援助。⑧Paul Midford,“Japan’s Approach to Maritime Security in the South China Sea,”Asian Survey,Vol.55,No.3,2015,pp.525-547.馬克·瓦倫西亞（Mark J.Valencia）指出當(dāng)前南海海上安全合作面臨的挑戰(zhàn)，如沿岸國之間缺乏互信、沿岸國在規(guī)模上的不對(duì)稱性、中美在南海的競爭、技術(shù)上的障礙等。⑨Mark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.伊恩·斯托里（Ian Storey）研究印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓三國在蘇祿—蘇拉威西海的三邊安全合作機(jī)制，認(rèn)為來自中國、日本和美國等非東南亞國家給予的能力建設(shè)支持，有助于該地區(qū)三國應(yīng)對(duì)海上安全挑戰(zhàn)。①Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,2018,pp.1-7,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_ 2018_48@50.pdf.赫爾迪·薩赫拉薩德（Herdi Sahrasad）等學(xué)者通過對(duì)阿布沙耶夫集團(tuán)（Abu Sayyaf Group，ASG）與菲律賓棉蘭老島乃至整個(gè)東南亞海上恐怖主義事務(wù)之間相關(guān)聯(lián)的分析，認(rèn)為阿布沙耶夫集團(tuán)是菲律賓南部地區(qū)局勢長期緊張和東南亞海上攻擊事件頻發(fā)的一個(gè)根源。②Herdi Sahrasad,et al.,“Maritime Terrorism Network:Threat and Security in Contemporary Southeast Asia,” Walisongo:Jurnal Penelitian Sosial Keagamaan,Vol.26,No.1,2018,pp.115-146.

上述相關(guān)研究成果有的聚焦分析某一個(gè)國家（如中、美、日等）或集團(tuán)（如東盟）提出的南海非傳統(tǒng)安全多邊合作設(shè)想，有的分析南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的相關(guān)具體領(lǐng)域，有的指出了南海非傳統(tǒng)安全機(jī)制存在的缺陷，這些都為筆者的研究提供了啟發(fā)。但現(xiàn)有研究成果較少分析南海非傳統(tǒng)安全機(jī)制的“碎片化”特征，較少探討南海迄今未形成非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)的原因，以及如何通過機(jī)制融合構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)。

本文的主要內(nèi)容如下：第一部分，解析當(dāng)前南海地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)和多邊合作面臨的障礙；第二部分，研判中國、東盟聲索國和域外大國三類行為體對(duì)南海多邊安全合作的看法，重點(diǎn)聚焦這三類行為體對(duì)“誰的多邊安全”“什么樣的多邊安全”“如何建立多邊安全”這三個(gè)問題的回答；第三部分，梳理南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的已有機(jī)制及啟示；第四部分，提出構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)及其基本原則。

一 南海地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)和多邊合作面臨的障礙

近年來，南海及其毗鄰海域面臨恐怖主義、海盜、人口走私和海上非法移民、漁業(yè)資源退化、海洋環(huán)境污染等非傳統(tǒng)安全問題威脅。筆者將梳理南海及其毗連海域的各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，并分析南海多邊安全合作面臨的障礙。

（一）南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)

蘇祿—蘇拉威西海（the Sulu-Celebes Seas）位于南海東側(cè)，海域面積分別為26 萬平方千米和28 萬平方千米，①Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,2018,p.2,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2018_ 48@50.pdf.沿岸國有菲律賓、馬來西亞和印度尼西亞。近年來，蘇祿—蘇拉威西海已成為恐怖主義和跨國有組織犯罪活動(dòng)的重要海域。2019年，蘇祿—蘇拉威西海海域至少報(bào)告12 起登船、試圖登船、攻擊、劫持和綁架事件。②Maritime Administration of U.S.Department of Transportation,“MSCI Advisory:2020-003-Sulu and Celebes Seas-Piracy/Armed Robbery/Terrorism,”https://www.maritime.dot.gov/ content/2020-003-sulu-and-celebes-seas-piracyarmed-robberyterrorism.總部位于菲律賓蘇祿島的阿布沙耶夫集團(tuán)參與了該海域的多起綁架勒索贖金行為。比如，2019年9月23日，阿布沙耶夫集團(tuán)的7 名武裝分子在馬來西亞沙巴附近的坦比桑島（Tambisan Island）鄰近海域綁架了3 名印度尼西亞漁民；2019年6月18日，阿布沙耶夫集團(tuán)的10 名武裝分子在馬來西亞拿篤（Lahad Datu）鄰近海域綁架了10 名馬來西亞注冊漁船上的漁民。③The Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against ships in Asia Information Sharing Centre (ReCAAP ISC),“List of Incidents (2019),”https://www.recaap.org/resources/ck/files/Number%20of%20Incidents/Table%20of%20Incidents%20for%20Public%20 Website%20(2019).pdf.2001年10月起，阿布沙耶夫集團(tuán)被聯(lián)合國安理會(huì)列入恐怖組織制裁名單。④United Nations Security Council,“Abu Sayyaf Group,”updated January 18,2018,https:// www.un.org/securitycouncil/sanctions/1267/aq_sanctions_list/summaries/entity/abu-sayyaf-group.

海盜行為是對(duì)南海海上通道安全的最大威脅。2012～2019年，東南亞發(fā)生了1 164 起海盜和武裝劫船事件，占同期世界海盜和武裝劫船事件（3 210 起）的36.3%。⑤Office of Naval Intelligence of U.S.Department of Defense,“Annual Worldwide Threat to Shipping (WTS) Summary 2019,”January 30,2020,https://www.oni.navy.mil/Portals/12/News/ Weekly%20Piracy%20Reports/20200130%20Annual%20WTS.pdf?ver=2020-02-03-062943-397.南海是重要的國際航運(yùn)通道，承擔(dān)了約1/3 的全球航運(yùn)量，2017年，約3.37 萬億美元的全球貿(mào)易量經(jīng)過南海地區(qū)。⑥Center for Strategic and International Studies,“How much Trade Transits the South China Sea?”https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/#easy-footnote-bottom-1-3073.南海及其毗鄰海域的馬六甲海峽、巴士海峽、望加錫海峽、龍目海峽、巽他海峽等構(gòu)成了溝通印太兩洋的咽喉要道。其中，最具戰(zhàn)略影響力的是連接太平洋與印度洋的馬六甲海峽。該海峽全長約600海里，沿岸有新加坡、印度尼西亞和馬來西亞等國家?！秮喼薜貐^(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》信息分享中心（ReCAAP ISC）的年度報(bào)告指出，2019年，馬六甲-新加坡海峽共報(bào)告31 起海盜事件，而2018年僅有8 起事件。⑦ReCAAP ISC,ReCAAP ISC Annual Report 2019,p.35,https://www.recaap.org/resources/ck/ files/reports/annual/ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202019.pdf.

東南亞的人口走私和海上非法移民問題正在惡化。東南亞地區(qū)偷渡移民的偷渡方式復(fù)雜多樣。①United Nations Office on Drugs and Crime,Criminalisation of Smuggling of Migrants in ASEAN Member States,2019,p.2,https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/ 2019/Criminalisation_of_Smuggling_of_Migrants_in_ASEAN_Member_States_UNODC_2019.pdf.柬埔寨和老撾是去往泰國或馬來西亞的非正規(guī)移民的主要來源國；印度尼西亞是去往馬來西亞、新加坡等國的勞工移民的來源國；緬甸是難民和非正規(guī)勞工移民去往東南亞和更遠(yuǎn)地區(qū)的主要來源國。②United Nations Office on Drugs and Crime,Migrant Smuggling in Asia:Current Trends and Related Challenges,April 2015,https://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/Publications/ 2015/som/Current_Trends_and_Related_Challenges_web.pdf;United Nations Office on Drugs and Crime,Migration Smuggling in Asia and the Pacific:Current Trends and Challenges,Volume II,2018,https://www.unodc.org/documents/human-trafficking/Migrant-Smuggling/2018-2019/SOM_in_Asia_a nd_the_Pacific_II_July_2018.pdf.據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2014年以來，大約9.5 萬人從緬甸海岸和孟加拉國出發(fā)，乘坐簡易船只渡過安達(dá)曼海和馬六甲海峽，來到馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓和泰國。③Zhen Sun,“Fostering More Effective Non-Traditional Maritime Security Cooperation in Southeast Asia,”April 2018,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2018/04/Fostering-More-Effective- Non-Traditional-MS-Cooperation-in-SEA-Z.Sun_.pdf.印度尼西亞是一個(gè)重要的中轉(zhuǎn)國，來自阿富汗、伊朗、伊拉克、巴基斯坦和斯里蘭卡的移民會(huì)過境印度尼西亞，穿越帝汶海偷渡到澳大利亞。2009年至2013年中期，超過5 萬名尋求避難者在印尼的運(yùn)輸工具幫助下偷渡到澳大利亞。④Antje Missbach,“De-demonising ‘People Smuggling’ between Indonesia and Australia,”The IIAS Newsletter 76,Spring 2017,https://www.iias.asia/the-newsletter/article/de-demonising-people- smuggling-between-indonesia-australia.這些尋求避難者到達(dá)澳大利亞后，在澳國內(nèi)不僅引發(fā)了關(guān)于移民、難民保護(hù)和國家安全等高度政治化的辯論，而且使得此后的歷屆澳政府對(duì)尋求避難者采取了更為嚴(yán)格的限制政策。2014年11月，澳大利亞政府宣布未來每年只能安置來自印度尼西亞的450 名難民，且不會(huì)接收在2014年7月1日當(dāng)天或之后在聯(lián)合國難民署登記的任何難民。⑤Elibritt Karlsen,“Refugee Resettlement to Australia:What are the Facts?”September 7,2016,https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1617/RefugeeResettlement#_ftn77.截至2017年6月，超過1.4 萬名難民和尋求避難者在印尼過著臨時(shí)性的生活，滯留在印尼的難民和尋求避難者人數(shù)還在持續(xù)增加。⑥Lauren Farrow,“Smuggled Refugees Stuck amid Southeast Asia Crackdown,”June 5,2017,https://www.mindsglobalspotlight.com/@southeastasia/2017/06/05/32468/smugglers-customers-stuckamid-sea-regional-crackdown.

南海漁業(yè)資源面臨嚴(yán)重過度捕撈的威脅。2015年，大約12%的全球漁獲量來自南海，世界超過一半的漁船集中在南海，漁業(yè)從業(yè)人員大約370 萬人。①South China Sea Expert Working Group,“A Blueprint for Fisheries Management and Environmental Cooperation in the South China Sea,”Asia Maritime Transparency Initiative,September 13,2017,https://amti.csis.org/coc-blueprint-fisheries-environment/.但南海海域漁業(yè)濫捕現(xiàn)象普遍，秩序混亂，漁業(yè)資源已被嚴(yán)重過度捕撈。自20世紀(jì)50年代以來，南海的漁業(yè)資源已經(jīng)耗竭70%～95%，南海的漁獲率在過去20年中已下降66%～75%。②South China Sea Expert Working Group,“A Blueprint for Fisheries Management and Environmental Cooperation in the South China Sea,”Asia Maritime Transparency Initiative,September 13,2017,https://amti.csis.org/coc-blueprint-fisheries-environment/.由于海洋漁業(yè)資源具有流動(dòng)性、共享性和整體性的特點(diǎn)，一國不可能做到對(duì)漁業(yè)資源的完全開發(fā)與管理。漁業(yè)資源是南海沿岸國眾多漁民的生計(jì)來源，直接攸關(guān)各國漁民的民生。漁業(yè)糾紛成為南海爭端的熱點(diǎn)之一，處理不當(dāng)有可能導(dǎo)致南海爭端的意外升級(jí)。

南海的海洋環(huán)境退化已經(jīng)到達(dá)警戒點(diǎn)。南海是世界上海洋生態(tài)系統(tǒng)最多樣的海域之一，擁有世界珊瑚物種的76%和珊瑚魚物種的37%。③Abhijit Singh,“A Looming Environmental Crisis in the South China Sea,” Asia Maritime Transparency Initiative,August 12,2016,https://amti.csis.org/looming-environmental-crisis-south- china-sea/.超過8 600 種海洋動(dòng)植物物種棲息在南海。④Marie Antonette Juinio-Me?ez,“Biophysical and Genetic Connectivity Considerations in Marine Biodiversity Conservation and Management in the South China Sea,” Journal of International Wildlife Law &Policy,Vol.18,No.2,2015,p.111.但人為污染和氣候變化已使得南海海洋環(huán)境的退化到達(dá)警戒點(diǎn)。人為污染包括傾倒未經(jīng)處理的生活和工業(yè)廢物、港口和海港業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)、采礦活動(dòng)等。由于沿岸國民眾對(duì)南海采取不可持續(xù)的使用方式，南海每10年將減損30%的海草、16%的紅樹林和16%的活珊瑚覆蓋率。⑤Southeast Asian Fisheries Development Center,“South China Sea Countries to Cooperate on Integrating Fisheries and Marine Ecosystem Management,”November 1,2016,http://www.seafdec.or.th/home/tdnews?start=165.近年來，南海大約104 平方千米的珊瑚礁因?yàn)楸I采硨磲而遭到毀壞，另外58 平方千米珊瑚礁因?yàn)樵鞃u活動(dòng)而遭到毀壞。⑥Rachael Bale,“Giant Clam Poaching Wipes out Reefs in South China Sea,”National Geographic,July 12,2016,https://www.nationalgeographic.com/news/2016/06/south-china-sea-coral- reef-destruction/.氣候變化導(dǎo)致南海海平面上升、海水溫度變暖和海水鹽度變化，對(duì)紅樹林、魚類、海草等都產(chǎn)生了不良影響。1958～2014年，南海部分海域的海水溫度大約上升了0.2 至1℃。⑦Julius Cesar Trajano,Lina Gong,Margareth Sembiring and Rini Astuti,“Marine Environmental Protection in the South China Sea:Challenges and Prospects,” NTS Insight,No.IN17-04,December 2017,pp.7-8,https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2017/12/MEP-Insight- 1_11-Dec-2017_final_TN.pdf.1990～2000年，南海的紅樹林?jǐn)?shù)量以每年1.61%的速度減少，這一速度顯著高于世界年平均速度（1.04%）。①United Nations Environment Programme,Strategic Action Programme for the South China Sea,August 25,2008,p.3,http://www.unepscs.org/remository/startdown/1965.html.

（二）南海非傳統(tǒng)安全多邊合作面臨的障礙

為應(yīng)對(duì)南海地區(qū)的上述非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，相關(guān)國家已開展了一些功能性領(lǐng)域的多邊合作。但由于存在一些障礙，導(dǎo)致南海非傳統(tǒng)安全合作迄今未能深入推進(jìn)，也未能形成多邊合作整體架構(gòu)。南海多邊安全合作面臨的障礙包括：中美在南海的競爭；相關(guān)國家在政治上缺乏互信；技術(shù)上的障礙。

中美競爭影響了南海多邊安全合作的開展。中美南海競爭是兩國在西太平洋海上競爭乃至全球戰(zhàn)略競爭的一個(gè)縮影。近年來，美國打著維護(hù)“航行自由”的旗號(hào)，在中國南海鄰近海域頻繁開展軍事行動(dòng)，包括抵近偵察、在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事測量和情報(bào)搜集等。幾乎每次美國軍艦在中國南海諸島鄰近海域執(zhí)行“航行自由行動(dòng)”時(shí)，中國海軍軍艦從維護(hù)中國南海諸島鄰近海域安全的目的出發(fā)，必須對(duì)美艦采取識(shí)別查證和警告驅(qū)離行動(dòng)。此外，美國批評(píng)中國“擴(kuò)大使用非軍事船只來脅迫對(duì)手”“不安全和不專業(yè)的海空操作”“在有爭議的島礁造島”等。②U.S.Department of Defense,The Asia-Pacific Maritime Security Strategy:Achieving U.S.National Security Objectives in a Changing Environment,2015,pp.10-17,https://dod.defense.gov/ Portals/1/Documents/pubs/NDAA%20A-P_Maritime_SecuritY_Strategy-08142015-1300-FINALFOR MAT.PDF.中國希望在南海問題上，“美國不要選邊站隊(duì)”，“不要支持你所謂的盟國來對(duì)付中國”。③中國外交部：《外交部副部長劉振民就南海問題與美國記者代表團(tuán)座談實(shí)錄》，2016年5月23日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/ t1365621.shtml。近年來，中美兩國都與東南亞國家在南海開展了海上聯(lián)合軍演，也對(duì)東南亞國家提供了安全援助。在中美競爭加劇的情況下，東南亞國家和中美任何一方的安全合作都有可能被視為反對(duì)另一方，東南亞國家選邊站的壓力增大。大多數(shù)東南亞國家歡迎那些能增強(qiáng)其能力建設(shè)的援助，對(duì)于簽署任何可能導(dǎo)致選邊站或者為域外大國安全角色背書的地區(qū)性協(xié)議都會(huì)持保留態(tài)度。

相關(guān)國家之間缺乏互信也構(gòu)成了南海多邊安全合作的障礙。一些國家把南海海上安全合作視為增強(qiáng)其權(quán)力優(yōu)勢和展示其技術(shù)、財(cái)富、武器優(yōu)勢的機(jī)會(huì)，以暗中恐嚇競爭者并觀察和偵查競爭者的弱點(diǎn)。④Mark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.一些東盟聲索國對(duì)美國在南海扮演的角色存在疑慮。比如，2019年7月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就美國一直促使和慫恿菲律賓在南海對(duì)抗中國予以抨擊，“你（美國）以為菲律賓人是蚯蚓嗎？”①Joey A.Gabieta and Leila B.Salaverria,“Duterte Dares US:Declare War on China and We Will Join You,”Philippine Daily Inquirer,July 7,2019,https://globalnation.inquirer.net/177616/ duterte-dares-us-declare-war-on-china-and-we-will-join-you.中國與其他南海沿岸國開展海上安全合作，也面臨政治互信不足的問題。比如，2015年4月，越共中央總書記阮富仲訪華時(shí)指出，一些合作領(lǐng)域未能達(dá)到實(shí)質(zhì)性的效果，而最大的障礙就是政治互信不夠，主要原因是兩國在南海（越通社原文使用“東?！北硎觯P者注）問題的解決和處理辦法上存在分歧。②越通社：《越共中央總書記阮富仲與中共中央總書記、國家主席習(xí)近平舉行會(huì)談》，2015年4月8日，https://zh.vietnamplus.vn/。

南海沿岸國開展多邊安全合作還存在技術(shù)上的障礙。南海沿岸國在航行安全、海上搜救、海洋保護(hù)等領(lǐng)域缺乏共同的技術(shù)準(zhǔn)則。南海沿岸國海岸警衛(wèi)隊(duì)的裝備技術(shù)處于不同的發(fā)展階段，差異性大，平臺(tái)與系統(tǒng)也缺乏互操作性。在打擊恐怖主義、海盜、持槍搶劫、非法藥物和武器販運(yùn)、走私等海上跨國犯罪活動(dòng)中，南海沿岸國有必要建立情報(bào)和信息共享機(jī)制，但存在技術(shù)上的難題。因?yàn)榍閳?bào)和信息共享非常敏感，有可能非直接地泄露情報(bào)信息來源和情報(bào)搜集方式。美國幫助其東南亞盟國和伙伴國加強(qiáng)了南海海上態(tài)勢感知能力，一方面提升了這些國家快速有效應(yīng)對(duì)海上安全威脅的技術(shù)能力；另一方面，美國把中國排除在外，且未與中國磋商地區(qū)海上態(tài)勢感知網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上為南海沿岸國多邊安全合作制造了技術(shù)障礙。

二 三類行為體的南海多邊安全倡議分析

要回答“為什么南海迄今沒有形成非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)”這一問題，需要分析中國、東盟聲索國和域外大國這三類行為體對(duì)多邊安全合作的看法。筆者將分析三類行為體對(duì)“誰的多邊安全”“什么樣的多邊安全”“如何建立多邊安全”這三個(gè)關(guān)鍵問題的回答。

（一）中國的南海多邊安全倡議分析

中國是最大的南海沿岸國，在南海擁有重要的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。近年來，中國一方面積極維護(hù)在南海的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，另一方面積極提出南海多邊安全合作倡議。

中國對(duì)“誰的多邊安全”的回答是：包括中國在內(nèi)的所有南海沿岸國的多邊安全。中國外交部長王毅于2016年3月提出的“南海沿岸國合作機(jī)制”③中國外交部：《外交部長王毅就中國外交政策和對(duì)外關(guān)系回答中外記者提問》，2016年3月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1346058.shtml。和外交部時(shí)任副部長劉振民于2017年3月發(fā)表的“穩(wěn)步推進(jìn)南海沿岸國合作”演講，①劉振民：《穩(wěn)步推進(jìn)南海沿岸國合作——在博鰲亞洲論壇2017年年會(huì)南海分論壇上的演講》，2017年3月27日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/t1448859.shtml。雖未明確提及南海沿岸國具體包括哪些國家，但可以推論中國的倡議針對(duì)所有南海沿岸國。至于域外大國扮演的角色，中國外交部的態(tài)度是“反對(duì)域外勢力插手南海事務(wù)”。②中國外交部：《2016年9月8日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，2016年9月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1395888.shtml。

中國對(duì)“什么樣的多邊安全”的回答是：既涉及維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益等傳統(tǒng)安全，又涉及打擊恐怖主義、海盜、走私、非法捕魚和防止環(huán)境退化等非傳統(tǒng)安全。中國倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀。③國務(wù)院新聞辦公室：《中國的亞太安全合作政策》，2017年1月，http://www.scio.gov.cn/37236/38180/Document/1626688/1626688.htm。南海的多邊安全要有利于維護(hù)中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益，有利于南海的和平與穩(wěn)定。中國尊重和維護(hù)各國依據(jù)國際法在南海享有的航行與飛越自由，但堅(jiān)決反對(duì)任何國家以航行與飛越自由為名，損害中國的主權(quán)和安全。④中國外交部：《2019年11月22日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會(huì)》，2019年11月22日，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1718089.shtml。在“航行自由”問題上，中國認(rèn)為“南海地區(qū)的航行和飛越自由根本不存在任何問題”；⑤中國外交部：《2018年10月16日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會(huì)》，2018年10月16日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1604446.shtml。但中國反對(duì)美國打著所謂“航行和飛越自由”的旗號(hào)，頻繁派軍艦軍機(jī)到南海抵近偵察中國南海島礁。在打擊恐怖主義、海盜、走私、非法捕魚和防止環(huán)境退化等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，中國與東盟聲索國有著共同的利益，中國與域外大國也存在合作的可能性。

中國對(duì)“如何建立多邊安全”的回答是：以“雙軌思路”處理南海問題，倡議建立南海沿岸國合作機(jī)制。中國堅(jiān)持通過雙邊談判解決與相關(guān)國家在南海的有關(guān)爭議。⑥中國外交部：《中華人民共和國外交部關(guān)于堅(jiān)持通過雙邊談判解決中國和菲律賓在南海有關(guān)爭議的聲明》，2016年6月8日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1370477.htm。該聲明指出，中國“將繼續(xù)堅(jiān)持在尊重歷史事實(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)國際法，通過雙邊談判解決與菲律賓在南海的有關(guān)爭議”。為了解決涉南海問題中的雙邊談判與多邊合作的關(guān)系問題，中國贊成并倡導(dǎo)以“雙軌思路”處理南海問題，即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。⑦2014年8月9日，中國外交部長王毅在出席中國－東盟（10+1）外長會(huì)后舉行的記者會(huì)上表示，中方贊成并倡導(dǎo)以“雙軌思路”處理南海問題。即有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護(hù)。參見《王毅：以“雙軌思路”處理南海問題》，新華網(wǎng)，2014年8月9日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/09/ c_1112007229.htm。中國外交部時(shí)任副部長劉振民認(rèn)為，在南海建立沿岸國合作機(jī)制，可謂“天時(shí)、地利、人和”：“天時(shí)”指的是南海局勢已經(jīng)趨穩(wěn)降溫，各國在南海地區(qū)積極開展各領(lǐng)域海上務(wù)實(shí)合作大有可為；“地利”指的是在南海建立沿岸國合作機(jī)制有充足的國際法依據(jù)，國際上的成功案例比比皆是；“人和”指的是南海地區(qū)人民世代友好，南海沿岸國加強(qiáng)合作有著厚重的歷史積淀。①劉振民：《穩(wěn)步推進(jìn)南海沿岸國合作——在博鰲亞洲論壇2017年年會(huì)南海分論壇上的演講》，中國外交部網(wǎng)站，2017年3月27日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/ t1448859.shtml。筆者認(rèn)為，中國倡導(dǎo)的“南海沿岸國合作機(jī)制”將是一個(gè)應(yīng)對(duì)南海多種安全挑戰(zhàn)的綜合性多邊合作機(jī)制，可以從南海高度緊迫且亟須解決的非傳統(tǒng)安全威脅入手，循序漸進(jìn)?！澳虾Ｑ匕秶献鳈C(jī)制”如能成功構(gòu)建，將有效整合目前已呈“碎片化”的南海非傳統(tǒng)安全多邊合作機(jī)制。

（二）東盟聲索國的南海多邊安全倡議分析

近年來，東盟聲索國一方面通過“抱團(tuán)合作”和“對(duì)外平衡合作”等方式，試圖確保它們在南海非法侵占的島礁和維持它們的海洋管轄權(quán)；另一方面，以東盟名義或者單獨(dú)提出南海多邊安全合作倡議，試圖主導(dǎo)南海多邊安全機(jī)制構(gòu)建。

東盟聲索國對(duì)“誰的多邊安全”的回答是：南海沿岸國的多邊安全。在這一點(diǎn)上，東盟聲索國與中國的回答有共識(shí)。至于域外大國扮演的角色，東盟聲索國傾向于邀請(qǐng)美國、日本、澳大利亞等國在南海多邊安全中發(fā)揮作用，以沖抵中國的影響力。

東盟聲索國對(duì)“什么樣的多邊安全”的回答是：既涉及能夠保護(hù)領(lǐng)土和海洋權(quán)益的傳統(tǒng)安全，又涉及打擊恐怖主義、海盜、分離主義等非傳統(tǒng)安全。越南、菲律賓、馬來西亞、文萊和印度尼西亞等國都是二戰(zhàn)后獨(dú)立的國家，獨(dú)立過程中經(jīng)歷了激烈的國內(nèi)和國際斗爭，因此非常珍視各自的主權(quán)。這些東盟聲索國都在20世紀(jì)80年代簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》，援引該公約主張200 海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。它們的領(lǐng)導(dǎo)人和人民傾向于把所獲取的海域和資源視為“神圣的”國家遺產(chǎn)，盡管從法律上來講那些陸地地物不過是一些巖礁。②Mark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.東盟聲索國為了維護(hù)它們的海洋管轄權(quán)主張，反對(duì)其他聲索國的主張。這一民族主義視角壓倒了“共同安全”的倡議，這既是南海聲索國主要的共性，也是它們開展海上安全合作的主要障礙。③Mark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.由于不少東盟聲索國面積小、人口少、軍事能力弱，它們對(duì)大規(guī)模殺傷性武器貿(mào)易、非商業(yè)性的航行自由和海上感知能力等并不特別關(guān)注；而中國和域外大國則特別關(guān)注這一類安全事務(wù)。如蘇祿―蘇拉威西海沿岸國深受恐怖主義、海盜和分離主義等非傳統(tǒng)安全的威脅，因此，這些沿岸國希望與域內(nèi)外國家合作共同打擊上述非傳統(tǒng)安全威脅。

東盟聲索國對(duì)“如何建立多邊安全”的回答是：采取“抱團(tuán)合作”和“對(duì)外平衡合作”等方式，積極提出多邊安全合作倡議，并在多邊安全機(jī)制中居于領(lǐng)導(dǎo)和中心地位?！氨F(tuán)合作”體現(xiàn)在以東盟名義或者相關(guān)東盟國家聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)南海的各種安全威脅。比如東盟防長擴(kuò)大會(huì)議和東盟海事論壇擴(kuò)大會(huì)議等東盟主導(dǎo)的機(jī)制，新加坡、印度尼西亞、馬來西亞三國共管馬六甲海峽以打擊海盜和維護(hù)航道安全，印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓三國在蘇祿—蘇拉威西海合作打擊海盜和恐怖主義等?！皩?duì)外平衡合作”體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是東盟聲索國同時(shí)與中國、美國、日本、澳大利亞和印度等大國開展海上安全合作，以平衡各大國在南海的影響力；二是借助這些大國來提升海上能力建設(shè)，抵御海上非傳統(tǒng)安全威脅。東盟構(gòu)建了東盟地區(qū)論壇（1994年7月）、東盟海事論壇擴(kuò)大會(huì)議（2012年10月）、東盟防長擴(kuò)大會(huì)議（2010年10月）等多邊機(jī)制，試圖在這些機(jī)制中扮演中心角色。

（三）域外大國的南海多邊安全倡議分析

美國、日本、澳大利亞等域外大國雖然在南海都沒有領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益聲索，但都認(rèn)為南海涉及它們的重大利益，積極介入南海事務(wù)和南海多邊安全合作。

域外大國對(duì)“誰的多邊安全”的回答是：包括域外大國在內(nèi)的南海多邊安全。據(jù)2020年7月美國助理國務(wù)卿史達(dá)偉（David R.Stilwell）發(fā)表的涉南中國海談話判斷，美國認(rèn)為其理所當(dāng)然地應(yīng)包括在南海多邊安全機(jī)制中。史達(dá)偉的談話指出，近年來，美國支持東南亞伙伴國加強(qiáng)海上能力建設(shè)，重申了盟友關(guān)系，保持了強(qiáng)勁的軍事活動(dòng)，包括“航行自由行動(dòng)”，雙航母演習(xí)，戰(zhàn)略轟炸機(jī)巡航，與其盟友和伙伴開展聯(lián)合演習(xí)等。①David R.Stilwell,“The South China Sea,Southeast Asia’s Patrimony,and Everybody’s Own Backyard,”July 14,2020,https://www.state.gov/the-south-china-sea-southeast-asias-patrimony-and- everybodys-own-backyard/.美國的真實(shí)目的是要維護(hù)其在亞太地區(qū)的海上霸權(quán)，主控南海地區(qū)海上安全格局，推回中國在南海的“自信”政策。日本要在南海多邊安全中發(fā)揮作用，其目的是確保海上通道安全，擴(kuò)展其在東南亞的政治和安全作用。日本還認(rèn)為東海爭端與南海爭端有著日益緊密的聯(lián)系，擔(dān)心中國在南海的“強(qiáng)硬”政策會(huì)應(yīng)用到東海的中日爭端上，因此日本需要介入南海事務(wù)。②Paul Midford,“Japan’s Approach to Maritime Security in the South China Sea,”Asian Survey,Vol.55,No.3,2015,p.547.澳大利亞由于接近2/3 的出口要經(jīng)過南海，因此也認(rèn)為其必須在南海多邊安全合作中發(fā)揮重要作用。

域外大國對(duì)“什么樣的多邊安全”的回答是：確保軍艦航行自由、反對(duì)中國“脅迫”、強(qiáng)化東盟聲索國的海上能力建設(shè)等。美國把針對(duì)中國的“航行自由行動(dòng)”視為海上安全行動(dòng)的優(yōu)先選項(xiàng)，盡管聯(lián)合反海盜和反恐怖巡邏得到了域內(nèi)國家的更多支持。①M(fèi)ark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.域外大國的上述傳統(tǒng)安全關(guān)注及其衍生領(lǐng)域，更多地引發(fā)了與中國之間的爭論，而非合作。

域外大國對(duì)“如何建立多邊安全”的回答是：積極提出倡議和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者，并心照不宣地構(gòu)建針對(duì)中國的聯(lián)合體。美國特朗普政府的做法是確保一個(gè)“自由和開放”的印太，將南海安全機(jī)制納入其主導(dǎo)的印太戰(zhàn)略框架內(nèi)。美國將“海上自由”（freedom of the seas）視為其關(guān)鍵性的國家利益之一，認(rèn)為南海沿岸國的過度海洋主張限制了海上自由行動(dòng)。②U.S.Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,June 1,2019,p.43,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/ -1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.美國認(rèn)為，對(duì)于像南海這樣的“全球公域”（Global Commons），美國將繼續(xù)在國際法允許的任何地方開展飛越和航行自由行動(dòng)，并鼓勵(lì)其盟國和伙伴開展同樣的行動(dòng)。③U.S.Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report:Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,June 1,2019,p.43,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/ -1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.日本通過官方發(fā)展援助、加強(qiáng)海岸警衛(wèi)隊(duì)合作等方式，積極參與南海多邊安全合作，以確保南海的航行安全并制衡中國在南海的“自信”。比如，日本召開有關(guān)國家海岸警衛(wèi)隊(duì)主管參加的會(huì)議，推動(dòng)締結(jié)《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》（2004年11月締結(jié)）。日本在東南亞和南海的海上多邊安全合作倡議，有其戰(zhàn)略主動(dòng)性，并不必然受日美同盟的牽制。澳大利亞除在南海開展軍艦航行和軍機(jī)飛越行動(dòng)外，主要是與印尼等東南亞國家開展海上安全合作，打擊非傳統(tǒng)安全威脅。

由上可見，三類行為體在回答三個(gè)關(guān)鍵問題時(shí)，有著非常不同的答案。中國、東盟國家、域外國家在南海就像“在同一水域航行，但有著不同的任務(wù)和駛向不同方向的船只”。④Mark J.Valencia,“Maritime Security Cooperation in the South China Sea:Sailing in Different Directions,”The Diplomat,September 17,2018,https://thediplomat.com/2018/09/maritime-security- cooperation-in-the-south-china-sea-sailing-in-different-directions/.任何成功的南海多邊安全合作，都必須照顧到上述三類行為體的利益，并從上述三個(gè)問題的回答中找到共識(shí)性的答案。

三 南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的已有機(jī)制及啟示

筆者將在第三部分梳理南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的已有機(jī)制，分析南海及其毗鄰海域非傳統(tǒng)安全多邊合作的已有案例，并探討這些案例帶來的啟示。

（一）南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的現(xiàn)有機(jī)制

為應(yīng)對(duì)南海及其毗鄰海域的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，相關(guān)國家已提出了一些倡議，并開展了一些功能性領(lǐng)域的多邊合作（參見表1）。在綜合性領(lǐng)域，包括1990年1月開始每年召開的“處理南中國海潛在沖突研討會(huì)”、1993年6月成立的亞太安全合作理事會(huì)、1994年7月成立的東盟地區(qū)論壇、2002年11月達(dá)成的《南海各方行為宣言》、從2002年起每年召開的香格里拉對(duì)話會(huì)、美國于2004年3月提出的“地區(qū)海上安全倡議”（RMSI）、新加坡于2009年4月成立的“信息融合中心”（IFC）、自2010年10月起每年召開的東盟防長擴(kuò)大會(huì)議、中國于2016年3月倡議的南海沿岸國合作機(jī)制、正在談判中的“南海行為準(zhǔn)則”等。在打擊海上跨國犯罪領(lǐng)域，包括印度尼西亞和澳大利亞于2002年發(fā)起的“巴厘進(jìn)程”、2004年11月締結(jié)的《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》（ReCAAP）、2006年11月成立的ReCAAP 信息分享中心（ISC）、2017年6月達(dá)成的蘇祿—蘇拉威西海沿岸三國海上巡邏合作。在保護(hù)海洋環(huán)境和漁業(yè)資源領(lǐng)域，包括1993年11月起開展的“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”（PEMSEA）、2008年8月起開展的“扭轉(zhuǎn)南海和泰國灣環(huán)境退化趨勢”項(xiàng)目、2017年6月召開的“南海漁業(yè)資源和管理研討會(huì)”等。在維護(hù)航道安全領(lǐng)域，包括1969年成立的馬六甲海峽委員會(huì)（MSC）、2004年起開展的“馬六甲海峽巡邏”機(jī)制（MSP）、美國于2019年8月提出的“東南亞海上通道執(zhí)法倡議”（SEAMLEI）等。

在表1 列出的眾多涉南海地區(qū)的多邊海上安全合作機(jī)制中，有些機(jī)制在某些功能性領(lǐng)域已取得了一定的成效。比如有關(guān)國家在馬六甲—新加坡海峽開展的聯(lián)合巡邏和打擊海盜，有關(guān)國家在蘇祿—蘇拉威西海海域合作開展的打擊海盜和恐怖主義等。

馬六甲—新加坡海峽沿岸國家在域外國家的援助下打擊海盜并增進(jìn)航行安全，是南海及其毗鄰海域非傳統(tǒng)安全多邊合作的一個(gè)重要案例。為了確保馬六甲—新加坡海峽的航行安全，印度尼西亞、馬來西亞和新加坡三個(gè)海峽沿岸國構(gòu)建了“馬六甲海峽巡邏”（Malacca Straits Patrol，MSP）機(jī)制，泰國于2008年開始成為“馬六甲海峽巡邏”的第四個(gè)正式成員國。①Singapore Ministry of Defence,“Fact Sheet:The Malacca Straits Patrol,”April 21,2015,https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2016/april/2016apr21-news-releases-00134/.“馬六甲海峽巡邏”機(jī)制包括：2004年起開展的“馬六甲海峽海上巡邏”（Malacca Straits Sea Patrol，MSSP）；2005年發(fā)起的“空中之眼”（Eyes-in-the-Sky）倡議；2006年設(shè)立的“信息交換集團(tuán)”（Intelligence

Exchange Group，IEG）。①Singapore Ministry of Defence,“Fact Sheet:The Malacca Straits Patrol,”April 21,2015,https://www.mindef.gov.sg/web/portal/mindef/news-and-events/latest-releases/article-detail/2016/april/2016apr21-news-releases-00134/.從2011年起，上述四個(gè)海峽沿岸國開始開展馬六甲海峽巡邏演習(xí)。在域外國家中，日本較早與馬六甲海峽沿岸國開展航行安全合作。1969年，日本財(cái)團(tuán)（Nippon Foundation）和工業(yè)界提供財(cái)政支持，建立了非官方性質(zhì)的馬六甲海峽委員會(huì)。②Eiichi Kato,“Activities and View of the Malacca Strait Council,”The 8th Co-operation Forum,October 5-6,2015,http://www.cm-soms.com/uploads/2/40/CF2-2-1%20Activities%20and%20Views% 20of%20MSC%20(MSC).pdf.該委員會(huì)的主要活動(dòng)包括：加強(qiáng)海上航行安全研究、碳?xì)浠衔镎{(diào)查、清理沉船、安裝助航設(shè)備、合作維護(hù)助航設(shè)備、研究海峽內(nèi)的海上安全、建設(shè)海上燈塔、捐贈(zèng)浮標(biāo)供應(yīng)船等。③Eiichi Kato,“Activities and View of the Malacca Strait Council,”The 8th Co-operation Forum,October 5-6,2015,http://www.cm-soms.com/uploads/2/40/CF2-2-1%20Activities%20and%20Views% 20of%20MSC%20(MSC).pdf.2004年3月，美國太平洋司令部時(shí)任司令托馬斯·法戈提出“地區(qū)海上安全倡議”。該倡議旨在通過提升地區(qū)合作以加強(qiáng)東亞和太平洋地區(qū)的海上安全，尤其是馬六甲海峽的安全。④GlobalSecurity.org,“Regional Maritime Security Initiative,”https://www.globalsecurity.org/ military/ops/rmsi.htm.馬來西亞和印度尼西亞反對(duì)美國的這一提議，不愿給予域外大國在兩國的“后院”自由巡邏和隨意執(zhí)法的權(quán)限。⑤Joshua Ho,“Operationalising the Regional Maritime Security Initiative,”IDSS Commentaries,No.18,May 27,2004,p.1,https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2014/07/CO04018.pdf.不過，在美國強(qiáng)大的資金和技術(shù)援助的誘惑下，印度尼西亞、馬來西亞后來同意與美國進(jìn)行雙邊接觸，聯(lián)合舉行地區(qū)性研討會(huì)。

表1 涉南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全多邊合作機(jī)制和倡議

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理。

蘇祿—蘇拉威西海沿岸國家和域外國家合作打擊海盜和恐怖主義，是南海及其毗鄰海域非傳統(tǒng)安全多邊合作的另一個(gè)重要案例。2016年5月，印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓三國簽署《在共同關(guān)注的海域采取即時(shí)措施應(yīng)對(duì)安全議題的聯(lián)合聲明》。⑥Marguerite Afra Sapiie,“Indonesia,Malaysia,Philippines Sign Maritime Security Declaration,”The Jakarta Post,May 5,2016,https://www.thejakartapost.com/news/2016/05/05/ indonesia-malaysia-philippines-sign-maritime-security-declaration.html.該聯(lián)合聲明簽署13 個(gè)月后的2017年6月，三國才正式啟動(dòng)了三邊海上巡邏；而空中巡邏直到2017年10月才開始。從聲明到行動(dòng)的13 個(gè)月時(shí)長，顯示了主權(quán)和管轄權(quán)事務(wù)的政治敏感性，以及三國在巡邏船只、人員和燃料方面的限制。⑦Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,August 27,2018,p.3,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_ Perspective_2018_48@50.pdf.新加坡通過信息融合中心（IFC）為蘇祿—蘇拉威西海沿岸三國分享了信息和情報(bào)，其他東南亞國家則不太可能為它們提供重要的幫助。近年來，中國、日本、美國和澳大利亞為蘇祿—蘇拉威西海沿岸三國的海上能力建設(shè)提供了幫助。2017年1月和2月，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特兩次邀請(qǐng)中國在蘇祿—蘇拉威西海海域巡邏和打擊海盜；中國為菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)提供年度培訓(xùn)項(xiàng)目，并于2018年7月向菲律賓捐贈(zèng)了4 艘巡邏艇。①Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,August 27,2018,p.5,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_ Perspective_2018_48@50.pdf.日本向菲律賓捐贈(zèng)了海上巡邏機(jī)和巡邏船，并同意援助菲律賓在蘇祿—蘇拉威西海沿岸建立雷達(dá)站。美國已和蘇祿—蘇拉威西海沿岸三國建立了海軍合作培訓(xùn)項(xiàng)目，包括“聯(lián)合備戰(zhàn)與訓(xùn)練演習(xí)”（CARAT）和“東南亞訓(xùn)練與合作演習(xí)”（SEACAT）等。②Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,August 27,2018,p.5,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_ Perspective_2018_48@50.pdf.在打擊馬拉維的伊斯蘭極端主義武裝方面，澳大利亞與菲律賓加強(qiáng)了軍事和情報(bào)合作，澳大利亞國防軍為菲武裝部隊(duì)提供了監(jiān)控支持和反恐特殊訓(xùn)練。③Australian Department of Foreign Affairs and Trade,“Philippines Country Brief,”https://www.dfat.gov.au/geo/philippines/Pages/philippines-country-brief.

（二）幾點(diǎn)啟示

馬六甲—新加坡海峽和蘇祿—蘇拉威西海這兩個(gè)案例帶來以下三個(gè)方面的啟示。首先，沿岸國家與域外國家開展非傳統(tǒng)安全多邊合作是可行的，東南亞國家歡迎域外國家為它們提供海上能力建設(shè)方面的支持。其次，域外國家扮演的角色多集中在分享海上安全信息、提供海上巡邏設(shè)備、培訓(xùn)海岸警衛(wèi)隊(duì)人員、提升當(dāng)?shù)貒Ｉ夏芰Φ鹊兔舾蓄I(lǐng)域。最后，很少有東南亞國家愿意支持域外大國扮演公開的運(yùn)作性角色。主要原因在于主權(quán)敏感性和將海上安全外包給域外大國帶來的不良形象。④Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,August 27,2018,p.5,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_ Perspective_2018_48@50.pdf.在馬六甲—新加坡海峽案例中，印度尼西亞和馬來西亞強(qiáng)烈反對(duì)美國派出軍隊(duì)在馬六甲海峽巡邏，它們堅(jiān)持在無需域外大國幫助的情況下由海峽沿岸國家自主合作打擊海盜，并小心翼翼地不越過沿岸國各自的“紅線”。

四 南海非傳統(tǒng)安全合作整體架構(gòu)的基礎(chǔ)及構(gòu)建原則

結(jié)合本文第二部分（三類行為體）和第三部分（已有的非傳統(tǒng)安全機(jī)制），筆者認(rèn)為，盡管南海非傳統(tǒng)安全機(jī)制“碎片化”和尚未形成多邊合作整體架構(gòu)有其現(xiàn)實(shí)原因，但是探討這一問題具有迫切性，建立多邊合作整體架構(gòu)具有可行性。

（一）南海非傳統(tǒng)安全合作整體架構(gòu)的基礎(chǔ)

構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)需要以三個(gè)文件或倡議為基礎(chǔ)。一是《聯(lián)合國海洋法公約》（簡稱《公約》）?！豆s》第9 部分“閉海或半閉?！薄⒌?2 部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”、第15 部分“爭端的解決”為南海非傳統(tǒng)安全合作提供了啟示。二是正在談判中的“南海行為準(zhǔn)則”（簡稱“準(zhǔn)則”）?！皽?zhǔn)則”的目的包括：建立一個(gè)基于規(guī)則的框架，包含指導(dǎo)相關(guān)方行為和增進(jìn)南海海上合作的一套規(guī)范；增進(jìn)相互信任、合作和信心，防止事故發(fā)生，在事故一旦發(fā)生時(shí)管理事故，建立有助于和平解決爭端的環(huán)境；確保海上安全、航行和飛越自由的安全。①“Single Draft Code of Conduct in the South China Sea (COC) Negotiating Text,”as of 25 June 2018,p.2（筆者獲取的研究資料）。從2018年6月“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案來看，相關(guān)國家正在談判以下增進(jìn)南海務(wù)實(shí)合作的舉措：海洋環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源開發(fā)和保護(hù)、航行安全和海上搜救合作、打擊海盜和武裝劫船等海上跨國犯罪、海事執(zhí)法和安全合作等。②“Single Draft Code of Conduct in the South China Sea (COC) Negotiating Text,”as of 25 June 2018,pp.6-8（筆者獲取的研究資料）?！皽?zhǔn)則”的最新進(jìn)展是，中國和東盟10 國于2019年7月完成“準(zhǔn)則”單一磋商文本草案的第一輪審讀。③中國外交部：《COC 單一磋商文本提前完成一讀》，2019年8月1日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/t1685039.htm。三是中國政府于2016年3月提出的“南海沿岸國合作機(jī)制”。該機(jī)制期望推動(dòng)各國在南海地區(qū)積極開展各領(lǐng)域海上務(wù)實(shí)合作。

正在談判中的“準(zhǔn)則”可作為構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)的核心。因?yàn)橄鄬?duì)《公約》而言，“準(zhǔn)則”涉及的南海非傳統(tǒng)安全多邊合作舉措更具針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，通過借鑒國際機(jī)制中的“機(jī)制融合”（regime integration）理論，④塔納·約翰遜（Tana Johnson）和約翰內(nèi)斯·烏爾佩萊寧（Johannes Urpelainen）是國際學(xué)術(shù)界較早對(duì)機(jī)制融合作較為系統(tǒng)分析的學(xué)者。他們基于對(duì)世界政治不同議題領(lǐng)域中既存機(jī)制的比較分析，提出了一種機(jī)制融合或分離的戰(zhàn)略理論。參見Tana Johnson and Johannes Urpelainen,“A Strategic Theory of Regime Integration and Separation,”International Organization,Vol.66,No.4,2012,pp.645-677。相關(guān)國家可把《公約》中的一些原則、“南海沿岸國合作機(jī)制”倡議融合到“準(zhǔn)則”制定中?！皺C(jī)制融合”通過協(xié)調(diào)規(guī)則間的分歧，提升規(guī)則間的協(xié)作程度，避免沖突型碎片化的發(fā)生，有助于構(gòu)建整體性治理機(jī)制。⑤王明國：《全球治理機(jī)制碎片化與機(jī)制融合的前景》，載《國際關(guān)系研究》2013年第5期，第25-27頁?！皺C(jī)制融合”追求的是通過機(jī)制間規(guī)范、規(guī)則、原則、價(jià)值理念及決策程序等制度性要素的傳播和外溢，最終形成特定問題領(lǐng)域內(nèi)不同機(jī)制并存且協(xié)同有序運(yùn)轉(zhuǎn)的良性格局。①王劍峰：《理解國際機(jī)制融合的社會(huì)化邏輯——兼談“一帶一路”沿線機(jī)制融合問題》，載《國際觀察》2019年第3期，第1-21頁。

（二）構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全合作整體架構(gòu)應(yīng)把握的原則

在構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)的過程中，應(yīng)遵循以下原則。

第一，南海沿岸國需尋求與域外大國在南海非傳統(tǒng)安全合作中的良性互動(dòng)。本文第二部分分析了中國、東盟聲索國和域外大國這三類行為體在南海多邊安全中扮演的角色。盡管南海多邊安全合作歸根結(jié)底是沿岸國之間的事，但要完全排除美國等域外大國的干擾和介入并不現(xiàn)實(shí)。在未來一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，美、日、澳等域外大國在南海地區(qū)的介入及軍力存在將是難以改變的客觀事實(shí)。②吳士存、劉曉博：《關(guān)于構(gòu)建南海地區(qū)安全合作機(jī)制的思考》，載《邊界與海洋研究》2018年第1期，第35頁。任何成功的南海多邊安全合作，都需要三類行為體的互動(dòng)。從東盟的角度來看，不少東盟聲索國既希望域外大國幫助它們提升海上能力建設(shè)，又希望借助域外大國的介入來平衡中國在南海的影響力。從域外大國尤其是美國的角度來看，南海是其與中國進(jìn)行海上競爭的重要海域，必須介入其中以推回中國在南海的“自信”政策。一些域外大國與東南亞開展的打擊非傳統(tǒng)安全威脅的海上合作，客觀上有利于維護(hù)南海及東南亞海域安全，對(duì)此我們也要客觀辯證地看待。比如：美國為蘇祿—蘇拉威西海沿岸三國打擊恐怖主義提供的技術(shù)支持，使得該海域海上攻擊事件數(shù)量在2017年有了大幅下降；日本與馬六甲—新加坡海峽沿岸國家開展的航行安全合作，為保障該海峽的航道安全發(fā)揮了積極作用；澳大利亞和印度尼西亞自2007年以來開展的海上協(xié)同巡邏活動(dòng)，共同打擊包括非法捕魚在內(nèi)的安全威脅，使東南亞海域非法捕魚活動(dòng)的數(shù)量持續(xù)下降，漁船遵守規(guī)則的程度正在上升。③韋紅、姜麗媛：《澳大利亞—印尼海上安全合作：動(dòng)因、現(xiàn)狀與影響》，載《和平與發(fā)展》2019年第6期，第119頁。

對(duì)中國而言，務(wù)實(shí)的做法是和東盟聲索國一起把域外大國對(duì)南海的介入限制在低敏感領(lǐng)域。比如交流航行安全信息和海上安全信息、開展海上搜救合作、南海沿岸國海上能力建設(shè)項(xiàng)目等低敏感領(lǐng)域，或者合作打擊跨國海盜和海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅。美國開展的所謂“航行自由行動(dòng)”，特別是進(jìn)入領(lǐng)海和島礁12 海里之內(nèi)，挑戰(zhàn)了中國和東盟聲索國的主權(quán)和海洋權(quán)益，中國和東盟聲索國需要共同反對(duì)。如果域外大國干涉和介入到主權(quán)爭議和海洋管轄權(quán)爭議中，不僅無助于解決問題，反而會(huì)使問題進(jìn)一步復(fù)雜化?？紤]到南沙群島島礁主權(quán)爭議和南海各國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張的重疊，任何一個(gè)東盟聲索國試圖引入域外大國開展聯(lián)合海上巡邏，都會(huì)遭到中國和東盟其他聲索國的反對(duì)，因此南海不會(huì)允許出現(xiàn)域外大國的海上巡邏或者海上執(zhí)法活動(dòng)。

第二，優(yōu)先從打擊跨國海盜和恐怖主義等領(lǐng)域啟動(dòng)南海非傳統(tǒng)安全合作。根據(jù)本文之前的分析，南海多邊海上安全合作只有在同時(shí)滿足以下兩方面條件時(shí)才能成功實(shí)現(xiàn)：一是多邊安全合作的領(lǐng)域必須是南海沿岸國都視為優(yōu)先關(guān)注的威脅；二是中國和域外大國尤其是美國都有意愿和能力合作以應(yīng)對(duì)這一威脅。照此條件，打擊跨國海盜和海上恐怖主義可以作為南海多邊海上安全合作的優(yōu)先選項(xiàng)。跨國海盜和恐怖主義嚴(yán)重威脅了南海及其毗鄰海域的航行安全，南海沿岸國急需進(jìn)一步合作和協(xié)調(diào)以有效預(yù)防和打擊海盜和恐怖主義。對(duì)于美國、日本和澳大利亞等域外大國來說，南海的穩(wěn)定與通道安全也攸關(guān)它們的經(jīng)濟(jì)利益。打擊跨國海盜和海上恐怖主義也是域外大國愿意與中國開展合作的領(lǐng)域。

此外，幫助像菲律賓這樣的南海沿岸國打擊叛亂活動(dòng)也可能成為啟動(dòng)南海多邊海上安全合作的優(yōu)先選項(xiàng)之一。菲律賓深受其南部地區(qū)叛亂活動(dòng)之害，且菲南部的叛亂活動(dòng)與南海及其毗鄰海域的恐怖主義勾連。2017年5月至10月，菲律賓政府軍在南部城市馬拉維對(duì)阿布沙耶夫集團(tuán)進(jìn)行了打擊，擊斃了該集團(tuán)頭領(lǐng)伊斯尼龍·哈皮?。↖snilon Hapilon）。菲政府軍的打擊行動(dòng)降低了阿布沙耶夫集團(tuán)實(shí)施“綁架勒索贖金”的能力，也是海上攻擊事件數(shù)量在2017年明顯下降的主要原因。①Ian Storey,“Trilateral Security Cooperation in the Sulu-Celebes Seas:A Work in Progress,”ISEAS Perspective,No.48,August 27,2018,pp.1,6,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ ISEAS_ Perspective_2018_48@50.pdf;ReCAAP ISC,ReCAAP ISC Annual Report 2019,p.46,https:// www.recaap.org/resources/ck/files/reports/annual/ReCAAP%20ISC%20Annual%20Report%202019.pdf.中國為菲律賓打擊南部叛亂勢力提供了技術(shù)支持、人員培訓(xùn)以及武器設(shè)備支持。比如，2017年6月，中國贈(zèng)送了價(jià)值5 000 萬元人民幣的槍支給菲律賓，幫助打擊盤踞在菲律賓南部城市馬拉維的伊斯蘭極端主義武裝。②Pia Ranada,“China Gives P370M in Guns,Ammunition to PH,”June 28,2017,https://www.rappler.com/nation/174190-china-military-aid-guns-ammunition-philippines-marawi-terrorism.中國時(shí)任駐菲大使趙鑒華在移交這批武器的時(shí)候指出，中國在反恐方面愿與菲律賓探討聯(lián)合演習(xí)、情報(bào)分享的可能性。③Pia Ranada,“China Gives P370M in Guns,Ammunition to PH,”June 28,2017,https://www.rappler.com/nation/174190-china-military-aid-guns-ammunition-philippines-marawi-terrorism.美國與菲律賓曾于1951年8月簽訂《共同防御條約》，美菲兩國軍隊(duì)有著長期的軍事合作和反恐合作。2017年6月，美國為在馬拉維作戰(zhàn)的菲律賓部隊(duì)提供了技術(shù)支持。④“U.S.Provides ‘Technical Assistance’ to Troops in Marawi–AFP,”Rappler.com,June 6,2017,https://www.rappler.com/nation/172105-us-technical-assistance-ph-troops-marawi.中美協(xié)助菲律賓打擊叛亂活動(dòng)的案例顯示，如果菲律賓政府邀請(qǐng)，中美兩國都有意愿以非直接方式參與到打擊地方叛亂活動(dòng)中。

第三，把提升南海沿岸國的海上能力建設(shè)作為推進(jìn)南海非傳統(tǒng)安全合作的重點(diǎn)。東南亞不少國家的海上能力非常薄弱，總體上都?xì)g迎地區(qū)內(nèi)國家和域外國家?guī)椭鼈兲嵘Ｉ夏芰?。以海岸警衛(wèi)隊(duì)為例，菲律賓等東南亞國家的海岸警衛(wèi)隊(duì)力量薄弱，在打擊海盜和武裝劫船方面的能力有限。因此，南海沿岸國之間有必要開展海岸警衛(wèi)隊(duì)的合作交流。2016年10月，中菲簽署了《中國海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合委員會(huì)的諒解備忘錄》。2017年5月，中國海警局對(duì)菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)的警官開展了海上執(zhí)法相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2016年6月，越南和中國的海警簽署了合作諒解備忘錄。中國海警局可在已有的《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》（ReCAAP）框架下與南海沿岸國的海岸警衛(wèi)隊(duì)加強(qiáng)合作，也可在“南海行為準(zhǔn)則”框架下建立南海沿岸國海岸警衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制。南海沿岸國海岸警衛(wèi)隊(duì)可在打擊海盜和武裝劫船等跨國犯罪、海上搜救、漁民漁業(yè)活動(dòng)等領(lǐng)域，開展信息交換、能力建設(shè)等多種形式的務(wù)實(shí)合作。此外，中國和其他南海沿岸國可把海上態(tài)勢感知能力建設(shè)作為海上能力建設(shè)的重點(diǎn)。比如，中國可與位于菲律賓的“國家海岸監(jiān)視中心”（National Coast Watch Centre，NCWC）和位于印度尼西亞的“海上安全協(xié)調(diào)中心”（Sea Security Coordination Centre）開展密切合作。中國可與其他南海沿岸國共同探討建立“南海沿岸國海上態(tài)勢感知網(wǎng)絡(luò)”，以幫助其他沿岸國提升海上態(tài)勢感知能力和應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅的能力。中國設(shè)立的“中國—東盟海上合作基金”也可在提升南海沿岸國海上能力建設(shè)中發(fā)揮更大作用。2011年11月，中國政府宣布設(shè)立30 億元人民幣的中國—東盟海上合作基金。①周兆軍、顧時(shí)宏：《溫家寶：中方將設(shè)30 億元中國—東盟海上合作基金》，中國新聞網(wǎng)，2011年11月18日，http://www.chinanews.com/gn/2011/11-18/3470532.shtml。該基金可把南海沿岸國海上能力建設(shè)作為資助重點(diǎn)之一。

第四，積極推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源管理的多邊合作。南海沿岸國可以在控制使用農(nóng)藥、化肥、有毒化學(xué)品和塑料制品等方面展開合作，以減少來自陸地的海洋污染。②Robert Beckman,“ASEAN &the South China Sea Disputes,”Workshop on“New Approaches to the South China Sea Conflicts,”organized by St Antony’s College and the University of Oxford China Centre,October 19-20,2017,https://www.sant.ox.ac.uk/sites/default/files/robert_beckman.pdf.南海沿岸國可以探討在國際海事組織的技術(shù)支持下，建立一個(gè)地區(qū)性的合作機(jī)制，以預(yù)防船舶和航行造成的南海污染。在保護(hù)珊瑚礁及相關(guān)海洋生態(tài)環(huán)境方面，中國政府已經(jīng)行動(dòng)起來。比如，中國國家海洋局開展了南沙島礁生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)，《海南省珊瑚礁和硨磲保護(hù)規(guī)定》已于2017年1月1日實(shí)施等。未來，中國可與南海其他沿岸國一起制訂珊瑚礁生態(tài)保護(hù)與環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，并與聯(lián)合國環(huán)境署/全球環(huán)境基金牽頭組織的南海環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目密切合作。為了保護(hù)已經(jīng)耗竭的漁業(yè)資源，南海沿岸國可探討設(shè)立共同遵守的季節(jié)性“休漁期”，開展?jié)O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)，探討簽署漁業(yè)執(zhí)法合作協(xié)定，以有效降低各方在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊海域的漁業(yè)糾紛。南海漁業(yè)合作的難點(diǎn)在于多國重疊海域，針對(duì)此類海域的合作方可以仿效中、菲、越三方關(guān)于南海協(xié)議區(qū)內(nèi)石油資源儲(chǔ)量聯(lián)合考察的“三方協(xié)議”模式。如果第三方愿意加入到已有的雙邊漁業(yè)合作框架之中，共同協(xié)商解決漁業(yè)問題，將能夠更好地推進(jìn)南海漁業(yè)秩序的構(gòu)建。①高婧如：《南海漁業(yè)合作機(jī)制研究——以雙邊漁業(yè)協(xié)定為視角》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期，第20頁。未來南海漁業(yè)多邊合作的理想模式是建立一個(gè)“南海漁業(yè)管理組織”。

五 結(jié)論

為了應(yīng)對(duì)南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，中國、東盟聲索國和域外大國這三類行為體都提出了多邊合作倡議，并構(gòu)建了多邊治理機(jī)制。這三類行為體對(duì)“誰的多邊安全”“什么樣的多邊安全”“如何建立多邊安全”這三個(gè)問題也作出了各自的回答。但南海非傳統(tǒng)安全合作機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”特征，數(shù)量眾多、不成體系、互不連屬，造成了南海非傳統(tǒng)安全合作的機(jī)制擁堵和功能重疊。

構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作的整體架構(gòu)，可把正在談判中的“準(zhǔn)則”作為“機(jī)制融合”的核心。同時(shí)，把《公約》中的一些原則、“南海沿岸國合作機(jī)制”倡議融合到“準(zhǔn)則”制定中。在構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)的過程中，需堅(jiān)持以下原則：一是南海沿岸國需尋求與域外大國在南海非傳統(tǒng)安全合作中的良性互動(dòng)；二是優(yōu)先從打擊跨國海盜和恐怖主義等領(lǐng)域啟動(dòng)南海非傳統(tǒng)安全合作；三是把提升南海沿岸國的海上能力建設(shè)作為推進(jìn)南海非傳統(tǒng)安全合作的重點(diǎn)；四是積極推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源管理的多邊合作。總之，需要從高度緊迫且三類行為體尤其是中美都愿意合作的非傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域著手，并從已有的南海及其毗連海域多邊非傳統(tǒng)安全合作案例中獲取經(jīng)驗(yàn)。

中國可采取“機(jī)制融合”的辦法，把“準(zhǔn)則”談判作為構(gòu)建南海非傳統(tǒng)安全多邊合作整體架構(gòu)的核心機(jī)制，和其他南海沿岸國一起努力建立一個(gè)基于規(guī)則的南海多邊安全治理框架。在“準(zhǔn)則”這一核心機(jī)制下，中國的具體做法包括：與東盟聲索國、域外大國在打擊跨國海盜和海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域優(yōu)先開展合作；與其他南海沿岸國在“準(zhǔn)則”或《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》（ReCAAP）框架下建立南海沿岸國海岸警衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制；與東盟聲索國一起把域外大國的介入限制在低敏感領(lǐng)域，共同反對(duì)域外國家在南海開展海上巡邏或者海上執(zhí)法活動(dòng)；中國在“準(zhǔn)則”談判中爭取加入多邊海上安全合作內(nèi)容，如在自愿基礎(chǔ)上，中國與東盟國家可在打擊海盜和恐怖主義等海上跨國犯罪中加強(qiáng)情報(bào)交換和信息共享，探討建立通信和信息系統(tǒng)，從而為海上險(xiǎn)情提供良好的搜救服務(wù)，探討建立“南海沿岸國海上態(tài)勢感知網(wǎng)絡(luò)”，以提升其他沿岸國的海上能力等。