趙諾梅 桂麗

摘要：伴隨著我國(guó)嬰兒出生率的下降和公民死亡率的緩慢減少，我國(guó)老齡化的趨勢(shì)也日漸明顯。如何重視和提高老年人工作生活的質(zhì)量和健康發(fā)展成為當(dāng)前高度關(guān)注的一個(gè)核心社會(huì)問(wèn)題。本文從國(guó)家財(cái)政政策如何助力我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的視角出發(fā)，研究當(dāng)前國(guó)家財(cái)政支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體政策及存在的主要問(wèn)題，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)業(yè) ?養(yǎng)老模式 ? 財(cái)政政策

一、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，60周歲及以上人口已超過(guò)2.5億，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口約1.76億，占總?cè)丝诘?2.6%[1]。預(yù)計(jì)到 2025 年，老齡人口將進(jìn)一步激增至3億人[2]。老齡人口數(shù)量正在以前所未有的速度增長(zhǎng)，涵蓋我國(guó)2.54億老年人的吃、穿、住、用、醫(yī)療等多個(gè)領(lǐng)域的綜合性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)正迅速興起，豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)模式正在逐步形成。

雖然我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅猛，但一方面，老年人口在我國(guó)人口基數(shù)中所占比例不斷上升，高齡化社會(huì)的趨向愈加顯著。另一方面，我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)尚未形成規(guī)范的服務(wù)模式，老齡化進(jìn)程所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力日益加大，總體發(fā)展水平上還存在著地區(qū)間的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、養(yǎng)老市場(chǎng)管理不規(guī)范、民間投資規(guī)模小等問(wèn)題。

二、促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)支持養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)政政策總體特點(diǎn)

1.財(cái)政政策體系日趨完善。在我國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的初始時(shí)期，政府采用的財(cái)政手段比較單一，即直接投入資金來(lái)用于敬老院和光榮院等基礎(chǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的建設(shè)，以補(bǔ)給性的方式，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)困難的老年人能維持基本生活的最低消費(fèi)水平。目前，我國(guó)的養(yǎng)老保障政策已從補(bǔ)缺型轉(zhuǎn)變?yōu)閺V覆蓋，逐步向普惠性福利體系邁進(jìn)。除養(yǎng)老院項(xiàng)目的投資建設(shè)外，還涉及到了對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供需雙方的補(bǔ)貼政策，與以往養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的財(cái)政扶持政策相比，進(jìn)一步細(xì)化了內(nèi)容和形式。

2.財(cái)政支出規(guī)模逐漸擴(kuò)大。近幾年，隨著我國(guó)對(duì)解決民生問(wèn)題給予更多關(guān)注，財(cái)政對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等民生項(xiàng)目的支持力度不斷加大，基本養(yǎng)老金支出也在增加。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，“十三五”期間，政府每年投入財(cái)政資金581.6億元，累計(jì)投入2908億元，平年每均增長(zhǎng)18.2%[3]，財(cái)政對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)支持的力度明顯增大。隨著不斷健全的公共財(cái)政體制和日漸壯大的養(yǎng)老服務(wù)體系，我國(guó)有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支出規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。

3.財(cái)政支持形式多元化。我國(guó)各地根據(jù)自身的區(qū)域條件，采取了各具特色的財(cái)政扶持方式。較為典型的有：浙江省政府向特殊老齡群體發(fā)放了“居家養(yǎng)老服務(wù)愛(ài)心券”;青海省的醫(yī)養(yǎng)融合、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù);上海的多方位養(yǎng)老服務(wù)供給財(cái)政支持等。各地各級(jí)政府都將養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題列入民生工程，因地制宜，采取多級(jí)化的財(cái)政政策，構(gòu)建了多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。

（二）支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)政政策

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是有一定公益性的行業(yè)，其發(fā)展不能完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，離不開(kāi)政府的支持和規(guī)范[4]?？傮w來(lái)看，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)政扶持政策主要有以下幾種：

1.直接財(cái)政投入。主要有三種形式：一是用于建設(shè)敬老院、光榮院等項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政資金支出;二是以國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方式，整合發(fā)放高齡津貼、五保供養(yǎng)、老年公寓床位補(bǔ)貼等;三是建立規(guī)劃養(yǎng)老市場(chǎng)的專(zhuān)項(xiàng)基金，支持中小企業(yè)、個(gè)人和其他非政府營(yíng)利組織對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品及項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。

2.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。根據(jù)不同老年群體的需要，設(shè)立不同的投入項(xiàng)目，主要包括家庭自助養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老兩大類(lèi)。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式，完善養(yǎng)老市場(chǎng)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)民營(yíng)資本和國(guó)外資金的參與。

3.實(shí)施相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。除有關(guān)財(cái)政政策外，我國(guó)還制定了許多積極有效的稅收優(yōu)惠方式，以?xún)?yōu)化養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境，調(diào)動(dòng)社會(huì)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱情?？傮w來(lái)看，政府所采取的優(yōu)惠方式主要以“稅額式”優(yōu)惠為主，輔之以“稅基式”優(yōu)惠。前者主要包括針對(duì)各類(lèi)老年服務(wù)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征增值稅、對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅等，間接性的稅基減免主要體現(xiàn)在對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)捐贈(zèng)等所得稅的優(yōu)惠上[5]。

三、促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政投入不足，投入結(jié)構(gòu)不合理

一是國(guó)家財(cái)力對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目和組織的支持力度較小。養(yǎng)老服務(wù)支出主要由地方政府承擔(dān)，而受地方財(cái)力的約束，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投資支出占全國(guó)各級(jí)財(cái)政總投資的比重較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國(guó)不斷加快的老齡化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)需求。二是養(yǎng)老的公共投入更多按“床頭”而不是“人頭”、城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)的投入高于農(nóng)村等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致了財(cái)政投資結(jié)構(gòu)不合理、投資范圍窄。

（二）財(cái)政投入缺乏地區(qū)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

首先，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給存在明顯差異。農(nóng)村基層政府財(cái)政缺口大，老年人的家庭月平均收入較低，養(yǎng)老保障制度建設(shè)相對(duì)滯后，因而農(nóng)村老年人的社會(huì)消費(fèi)能力和接受服務(wù)的意愿都比較低，使得農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以得到可持續(xù)的發(fā)展和運(yùn)營(yíng)。其次，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給水平存在較大差異。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省份，雖然財(cái)政總投資較少，但企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人和其他社會(huì)力量參與投資總量大，總體上養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模中投入的資金量較大。而在許多欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府的財(cái)力自給能力不足，基本只能依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（三）財(cái)政政策缺乏規(guī)范性的法律設(shè)定

缺少法律規(guī)范的政策就是缺乏可操作性的政策，而我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政扶持政策的法律體系方面還存在很大的缺口。盡管我國(guó)在養(yǎng)老服務(wù)政策制定方面作了嚴(yán)格的規(guī)定，但這些新出臺(tái)的政策法律文件大多缺乏具體的、與政策相適應(yīng)的法律監(jiān)督制度。此外，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)基本養(yǎng)老保障的法律、法規(guī)和財(cái)政政策對(duì)于服務(wù)對(duì)象的養(yǎng)老保障以及相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制等方面，還缺乏統(tǒng)一、明確的法規(guī)政策和規(guī)范，不利于養(yǎng)老保障和服務(wù)管理體系的建立。

四、對(duì)策建議

（一）加大財(cái)政投入力度，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供給支持

一方面，應(yīng)鼓勵(lì)地方財(cái)政進(jìn)一步加大對(duì)養(yǎng)老綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)力投入，不斷優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步釋放經(jīng)濟(jì)活力，提高資金使用效益。另一方面，拓寬籌資渠道，積極推行PPP模式，鼓勵(lì)民辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展，借助社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。非營(yíng)利組織作為一種潛在的社會(huì)資本，是協(xié)助老年人養(yǎng)老工作的重要力量，應(yīng)積極參與養(yǎng)老服務(wù)，克服地理位置的障礙，使組織資源流動(dòng)靈活。

（二）協(xié)調(diào)各地區(qū)間的養(yǎng)老財(cái)政支持，加大轉(zhuǎn)移支付力度

從人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面綜合考慮各地區(qū)的差異，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，明確中央與地方在養(yǎng)老規(guī)劃領(lǐng)域的權(quán)責(zé)分工，合理規(guī)范中央和地方養(yǎng)老服務(wù)事權(quán)與支出的分擔(dān)方式，加快推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化，逐步縮小地區(qū)之間的差距。同時(shí)，建立區(qū)域差別化的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼制度，加大對(duì)地方特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的支持力度，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)在財(cái)政困難地區(qū)的順利運(yùn)行。

（三）完善相關(guān)政策法規(guī)，立法保障財(cái)政政策實(shí)施

目前，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政政策，基本上都是以《通知》《暫行條例》等形式制定的，沒(méi)有很強(qiáng)的政策規(guī)范性，應(yīng)該調(diào)整和完善有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)方面的法律制度，增強(qiáng)文件的指導(dǎo)性，從而保證相關(guān)的財(cái)政政策能夠順利實(shí)施。健全相關(guān)政策法規(guī)，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政扶持政策在實(shí)施過(guò)程中有法可依，加強(qiáng)法律對(duì)政府、企業(yè)及個(gè)人的監(jiān)督，確保老年群體的合法權(quán)益，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。

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趙諾梅系云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2016級(jí)財(cái)政學(xué)本科生;桂麗系云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，為本文通訊作者