李萍

[摘? ? 要] 現(xiàn)代社會突發(fā)事件頻發(fā)，在應(yīng)急管理過程中進(jìn)行信息資源的共建共享是提高應(yīng)急管理效率的有效措施。本文通過上海外灘踩踏事件全面梳理突發(fā)事件應(yīng)急信息現(xiàn)存問題，提出了突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同機制，從組織架構(gòu)、信息系統(tǒng)和保障體系三個方面研究突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同機制模式，以期為解決我國目前應(yīng)急信息管理問題有所幫助。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)同理論;突發(fā)事件;應(yīng)急管理;信息協(xié)同

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 17. 077

[中圖分類號] D630? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）17- 0178- 02

1? ? ? 引? ? 言

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，我國已經(jīng)進(jìn)入到了城市公共突發(fā)事件的多發(fā)期。應(yīng)急管理過程中涉及的因素復(fù)雜多變，及時獲取有效、全面的信息是進(jìn)行應(yīng)急決策的關(guān)鍵。而目前在突發(fā)事件中，應(yīng)急管理主體往往難以快速獲取全面、綜合的有效信息而導(dǎo)致無法做出最優(yōu)的決策去統(tǒng)一應(yīng)急行動。協(xié)同理論最早由德國教授赫爾曼·哈肯提出，該理論認(rèn)為系統(tǒng)要素之間通過有意識的行為進(jìn)行集成后協(xié)同運作產(chǎn)生的整體效用要大于各部分總和的效用。[1]協(xié)同理論研究的目的在于使系統(tǒng)的各要素之間以及子系統(tǒng)之間能夠協(xié)同工作，達(dá)到“1+1>2”的協(xié)同效果。因此，協(xié)同理論倡導(dǎo)主體多元化、資源共享化、行動協(xié)同化等理念，本文認(rèn)為協(xié)同理論是實現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同機制運行的重要理論基礎(chǔ)，它可以將分散的、雜亂的應(yīng)急信息整合利用起來，追求信息價值最大化。所以，本文基于協(xié)同理論，嘗試協(xié)同各主體擁有的信息資源建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫中心為應(yīng)急管理主體起到智庫作用，打破突發(fā)事件應(yīng)急信息多源異構(gòu)、海量雜亂的特征，探討信息資源共享協(xié)同機制模式。

隨著各類突發(fā)事件的頻發(fā)，引起學(xué)者對突發(fā)事件應(yīng)急信息協(xié)同的廣泛關(guān)注。肖花等人基于協(xié)同理論構(gòu)建了突發(fā)事件應(yīng)急管理信息資源共享的框架以及實現(xiàn)信息資源共享的平臺和模式探究。[1]樊博等人根據(jù)資源基礎(chǔ)理論、4Cs模型和網(wǎng)絡(luò)理論重新設(shè)計出資產(chǎn)、能力、行動和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)四位一體的城市突發(fā)事件治理信息體系。[2]曾宇航等人提出了大數(shù)據(jù)背景下的政府應(yīng)急管理協(xié)同機制構(gòu)建。[3]張海濤等人構(gòu)建了基于協(xié)同理論的智庫情報創(chuàng)新服務(wù)體系。[4]楊巧云等人從應(yīng)急決策情報體系協(xié)同聯(lián)動的內(nèi)涵和特征出發(fā)，指出情報體系協(xié)同機制的主要內(nèi)容。[5]

現(xiàn)有的研究強調(diào)了信息協(xié)同機制在突發(fā)事件中的可行性和作用，多為從信息技術(shù)層面去討論突發(fā)事件的信息協(xié)同研究，缺少綜合考慮，雖然有部分學(xué)者已經(jīng)提出智能化信息系統(tǒng)的建立，但對于如何對應(yīng)急管理整個系統(tǒng)過程產(chǎn)生的協(xié)同作用并沒有具體闡述。因此，本文試圖構(gòu)建一個信息協(xié)同機制，實現(xiàn)應(yīng)急信息從源頭、采集、處理、傳遞整個過程突破組織的界限，避免信息孤島，理清在建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫平臺下實現(xiàn)信息協(xié)同對整個應(yīng)急管理過程帶來的作用，為突發(fā)事件應(yīng)急管理信息服務(wù)發(fā)展方面提供借鑒。

2? ? ? 突發(fā)事件應(yīng)急管理信息現(xiàn)存問題

2.1? ?信息割裂，形成“信息孤島”

當(dāng)前突發(fā)事件的應(yīng)急信息采集層級環(huán)節(jié)繁多，且各職能部門不同主體掌握著各自專業(yè)化應(yīng)急信息，比如交通部門掌握著路況信息，消防部門掌握著消防信息，各部門難以突破組織的邊界在不同職能部門之間實現(xiàn)信息共享，形成“信息孤島”現(xiàn)象，導(dǎo)致無法進(jìn)行信息協(xié)同。上海外灘踩踏事件中，外灘布防的監(jiān)控探頭只將數(shù)據(jù)傳遞給了黃浦區(qū)公安分局，而區(qū)分局并沒有將這一信息共享給其他部門，這導(dǎo)致其他部門無法立即配合區(qū)分局的應(yīng)急行動。另外，在外灘風(fēng)景區(qū)的現(xiàn)場管控中，承辦活動各負(fù)責(zé)部門之間的配合只停留在劃區(qū)分管的低水平中，沒有及時溝通各自的應(yīng)急信息，致使最后發(fā)生無法挽回的踩踏事件。

2.2? ?應(yīng)急信息整合和調(diào)度不足

目前各部門應(yīng)急系統(tǒng)存在重復(fù)建設(shè)，不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)兼容性差，且標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致各主體應(yīng)急信息銜接性差，直接加大突發(fā)事件中各部門間應(yīng)急實時信息融合難度，不能為信息協(xié)同提供有效的保障。在上海外灘踩踏事件中，地鐵運營人流、通信、公安部門、交通部門車流數(shù)據(jù)等多方面的信息都是此次踩踏事件中重要的監(jiān)測活動事態(tài)的數(shù)據(jù)，然而，由于各信息系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn)不一，無法整合數(shù)據(jù)，導(dǎo)致最終災(zāi)難的發(fā)生。踩踏事件發(fā)生后，由于缺乏信息技術(shù)手段，后方指揮中心無法對現(xiàn)場信息進(jìn)行合理的調(diào)度，無法從現(xiàn)場民眾那得到信息反饋，導(dǎo)致指揮中心對現(xiàn)場的事態(tài)狀況沒有形成正確的判斷和應(yīng)急行動。

2.3? ?應(yīng)急基礎(chǔ)信息不全面，聯(lián)動不及時

我國目前基礎(chǔ)信息庫建設(shè)不足，缺乏全面的應(yīng)急信息，同時實時監(jiān)測數(shù)據(jù)不能夠得到及時有效的處理和分析，后臺監(jiān)測數(shù)據(jù)人員存在欺瞞、拖延上報的現(xiàn)象，與其他部門信息聯(lián)動不及時。上海外灘踩踏事件中，現(xiàn)場僅有監(jiān)控探頭將現(xiàn)場信息原封不動的傳遞給指揮中心，工作人員對于原始信息無法及時判斷，也缺少其他設(shè)備發(fā)現(xiàn)異常情況。另外，市公安局指揮中心通過視頻監(jiān)控看到人流量情況后要求區(qū)分局每半小時上報一次人流量，但區(qū)分局在20時后至23時之前只上報過兩次，并未按照要求上報數(shù)據(jù)和提出增援請求，[6]導(dǎo)致現(xiàn)場警力不足，踩踏事件愈演愈烈。

3? ? ?突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同機制建構(gòu)

3.1? ?應(yīng)急管理信息協(xié)同機制建構(gòu)原則

3.1.1? ?建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫中心

應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫中心以大數(shù)據(jù)處理信息技術(shù)為技術(shù)支撐，各類部門靜態(tài)信息儲存為知識網(wǎng)絡(luò)，并同時具有動態(tài)信息反饋功能，使得數(shù)據(jù)庫平臺信息具有實時性與交互性，不僅具有各部門應(yīng)急專業(yè)化知識，同時包含專家小組和全社會的信息資源，可為政府應(yīng)急管理決策和公眾信息咨詢提供直接幫助。因此，建立應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫中心可以解決原有信息資源利用不充分和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)滯后的問題。

3.1.2? ?制定應(yīng)急管理信息標(biāo)準(zhǔn)化體系

任何信息系統(tǒng)的構(gòu)建中，對信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化都是最基礎(chǔ)的一項工作。根據(jù)我國省政府危機信息服務(wù)網(wǎng)站可知，全國31個省級政府網(wǎng)站中有29個設(shè)有應(yīng)急管理欄目，[1]但各個網(wǎng)站之間或網(wǎng)站內(nèi)部存在著類目交叉錯亂的情況，應(yīng)急管理信息標(biāo)準(zhǔn)化體系要求將各部門現(xiàn)有的專業(yè)化應(yīng)急信息系統(tǒng)通過信息挖掘、分析、整合形成規(guī)范的信息納入數(shù)據(jù)庫中心，形成一個標(biāo)準(zhǔn)化的綜合知識網(wǎng)絡(luò)，避免信息重復(fù)、不對稱問題。

3.2? ?應(yīng)急管理信息協(xié)同機制建構(gòu)

3.2.1? ?組織架構(gòu)

合理高效的組織結(jié)構(gòu)是信息共享過程順利進(jìn)行的有效保障。突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同參與主體應(yīng)包括政府機構(gòu)、社會組織、媒體、公眾等多元主體。從信息的占有角度看，政府各部門有著突發(fā)事件各自負(fù)責(zé)的信息，需要加強部門之間信息溝通與共享。隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展，社會公眾有更多的機會能夠填補政府組織的空白的信息。組織間的目標(biāo)一致、角色與職責(zé)清晰、溝通與協(xié)調(diào)以及流程順暢是進(jìn)行應(yīng)急協(xié)作信息共享的必要前提與保障。因此，政府和社會、公眾之間也需要有效的信息協(xié)同機制，各信息主體應(yīng)樹立整體性意識，通過利益協(xié)調(diào)策略加強彼此間合作和信任，在應(yīng)急管理過程中突破信息壁壘，做到“政府—社會—公眾”信息共享，實現(xiàn)信息協(xié)同。

3.2.2? ?信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)是突發(fā)事件應(yīng)急信息協(xié)同機制的重要支撐，只有擁有良好的信息系統(tǒng)作為支撐，才能使信息協(xié)同更加快捷。根據(jù)《2014年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》顯示，我國的電子政務(wù)指數(shù)雖然有了很大的提升，但相較于英美等發(fā)達(dá)國家仍存在很大的差距，[7]因此，應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)要加強統(tǒng)籌，減少大量重復(fù)建設(shè)，改進(jìn)信息管理技術(shù)，完善信息標(biāo)準(zhǔn)化體系使各類應(yīng)急系統(tǒng)能夠全面共享信息。但信息數(shù)據(jù)庫共享平臺僅能夠調(diào)動經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化的信息是不夠的，在缺乏有效的信息協(xié)同的前提下，只利用信息技術(shù)可能會帶來新的信息孤島的局面。因此，信息系統(tǒng)需要和政府管理活動配合起來，才能為信息協(xié)同帶來最大幫助。

3.2.3? ?保障體系

突發(fā)事件的應(yīng)急管理信息協(xié)同機制的保障體系應(yīng)當(dāng)綜合考慮現(xiàn)有應(yīng)急信息整合和共享問題，從資源配置、法律政策、激勵制度等方面為突發(fā)事件應(yīng)急管理信息協(xié)同的過程提供一個良好的保障環(huán)境。首先，資源配置中信息基礎(chǔ)設(shè)施是提供全面性信息的基礎(chǔ)，因此要做好信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在硬件上為信息協(xié)同做好充分準(zhǔn)備。其次，對于突發(fā)事件應(yīng)急信息協(xié)同過程中還需要軟環(huán)境保障，需要在思想文化上建立起協(xié)作意識，使各主體成員有意識地加強信息交流和溝通，讓信息共享和協(xié)同成為一種文化。同時，有效的監(jiān)督激勵體系可以維系積極性和主動性，政府可以通過法律政策、激勵制度來形成主體間有序的、積極的信息共享和協(xié)同的氛圍，制定法律政策明確各主體協(xié)作關(guān)系，確定激勵制度激發(fā)各主體的積極性、主動性，為信息協(xié)同帶來更多可能。

4? ? ?結(jié)? ? 語

隨著突發(fā)事件災(zāi)害應(yīng)對日趨復(fù)雜，對應(yīng)急管理過程中的時效性、科學(xué)性有更高要求。政府應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)著眼于提高信息服務(wù)質(zhì)量，強調(diào)多元主體和保障體系的全方面整合。協(xié)同理論中“1+1>2”的效應(yīng)，為突發(fā)事件應(yīng)急信息管理提供了新的思路和路徑。通過分析突發(fā)事件應(yīng)急信息體系現(xiàn)存問題，基于協(xié)同理論提出克服問題的應(yīng)急信息協(xié)同機制，協(xié)同多元組織主體、環(huán)境資源、信息系統(tǒng)等多方面，為突發(fā)事件應(yīng)急信息協(xié)同機制運行提供重要支撐，有利于突發(fā)事件的應(yīng)急管理高效進(jìn)行，推動政府應(yīng)急信息管理朝著協(xié)同化、科學(xué)化、高效化的方向前進(jìn)。

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