劉 颯，張虹鷗

（廣州地理研究所，廣東廣州 510070）

事業(yè)單位是我國所特有的社會組織形式。公益類地方科研院所作為事業(yè)單位，是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益產(chǎn)品和服務的主要載體，是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展的重要戰(zhàn)略科技力量，在推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展進程中具有不可替代的作用［1］。但隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，制約公益類地方科研院所發(fā)展的深層次體制機制障礙日益凸顯［2-3］，實行員額制管理是深化事業(yè)單位運行機制改革、創(chuàng)新管理體制、激發(fā)創(chuàng)新活力的有益嘗試。

當前探討員額制的研究探討主要圍繞法官員額制改革、司法人事體制改革、員額制的優(yōu)勢及運用困境等話題展開［4-7］。作為事業(yè)單位人事管理體制的方向之一，員額制也在公益類事業(yè)單位、醫(yī)療機構、教育機構等方向開始得到推進，然而，少有研究關注到地方科研院所在這種創(chuàng)新人事管理體制推進過程中取得的成效與遇到的困難。

本文以地方科研院所為例，結合員額制總量調控、核定標準、備案管理、分類管理的特點，從體制機制、人才集聚、創(chuàng)新激勵、績效評價、科技成果轉移轉化等方面探討事業(yè)單位員額制管理現(xiàn)狀和存在的問題，并嘗試提出意見和建議，從而為同類科研機構建設發(fā)展提供借鑒經(jīng)驗。

1 員額制管理的概念和特點

員額制最早實行于司法領域，2014 年6 月中央深改組文件明確提出了“建立法官、檢察官員額制”［8］，隨后公立醫(yī)院員額制、教育領域事業(yè)編制報備員額制相繼推出，其內涵和外延隨著改革的推進不斷發(fā)生著變遷，但總體實施思路是一致的，即創(chuàng)新編制和人事管理，對人員和經(jīng)費實行總量管理，根據(jù)發(fā)展實際科學核定人員限額及結構比例，報上級部門備案，財政部門據(jù)此核撥經(jīng)費，單位自主聘用，并根據(jù)建設需要動態(tài)調整的一種新機制［9-10］。

公益類地方科研院所是我國公共科技創(chuàng)新體系中的一支有生力量，在支撐國家和地方社會經(jīng)濟發(fā)展中起著舉足輕重的作用，也充當著新時代全面深化改革的排頭兵，在員額制管理探索中政事關系、運行方式等都發(fā)生了變化，形成了自身的特點（圖1）。

1.1 更高的靈活性：實行總量調控

人員總量由上級人社部門或編辦核定，以實施員額制管理的某省屬科學院為例，在院所兩級管理下，由省編辦核定全院員額總數(shù)，省財廳再根據(jù)員額總數(shù)核定全院績效總量、經(jīng)費總量，院級可在所屬各研究機構內部進行科學合理的動態(tài)調整優(yōu)化，從而在人才流動、資產(chǎn)配置、科研項目管理、經(jīng)費使用上具有更大靈活性。

1.2 更大自主性：實行備案管理

地方政府在“管控”上做減法，減少直接領導和管理，弱化上下層級關系，落實保障實行員額制管理科研院所的學術自主權，對學術事務去行政化；同時賦予更多管理自主權，如內部自主管理員額、自主設置崗位、自主核定人才結構、自主引進人才，自主新設、調整下屬科研機構，核定后向上級人社部門備案，以充分發(fā)揮其主觀能動性，激發(fā)創(chuàng)新活力與創(chuàng)新自信。

1.3 更強適應性：實行分類管理

實行人員分類管理，按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，優(yōu)化人力資源配置，做好事業(yè)編制與員額制管理的過渡和有效銜接。現(xiàn)有事業(yè)編制人員仍按老辦法實行實名制管理；新進員額制管理人員采用新辦法，實行聘用制，根據(jù)考核結果決定是否續(xù)聘；編外聘用人員按照企業(yè)制管理；形成了多軌并行的人員管理體系，有利于實現(xiàn)人員的多向流動，具有更強適應性。

圖1 員額制優(yōu)勢

2 員額制管理的背景

改革開放以來，中央層面的事業(yè)單位管理體制經(jīng)過了40 年的發(fā)展過程（圖2，表1），嘗試了從企業(yè)化改革到政事分開、政企分開，以及開展事業(yè)單位分類改革，從弱化公益職能到逐漸強化公益職能等道路探索，形成了具有中國特色的公益服務體系；科研事業(yè)單位作為主要改革領域之一，也出臺了系列政策，20 世紀80 年代開始, 中央分別于1985年、1993 年、1999 年對以科研院所為主體的科學技術體制進行了三次重大改革, 科研院所的體制也從單一模式走向多樣化［11］，取得了顯著成效，改革思路逐漸清晰，活力不斷激發(fā)，公共服務水平有了較大提升，也對地方科研事業(yè)單位的改革創(chuàng)新明確了方向、提供了遵循，為員額制管理奠定了發(fā)展基礎。

圖2 中國事業(yè)單位改革歷程

表1 改革開放以來事業(yè)單位管理體制40 年發(fā)展過程

目前，公益類地方科研院所根據(jù)發(fā)展定位，形成了各自的特色和優(yōu)勢，開展基礎研究或社會公益性科研為主的被劃分為公益一類，開展基礎應用科研為主的被劃分為公益二類，也在不斷探索適合自身發(fā)展的道路，改革內在動力日趨強烈，員額制管理在國家、地方政府、科研院所自身發(fā)展實際的共同作用下應運而生。

2.1 從國家戰(zhàn)略層面，實行員額制管理是中國特色社會主義進入新時代背景下，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、建設創(chuàng)新型國家的總體要求

中央陸續(xù)出臺了一系列符合科研發(fā)展規(guī)律的政策，強調指出科研院所從事探索性、創(chuàng)造性科學研究活動，具有知識和人才獨特優(yōu)勢，是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、建設創(chuàng)新型國家的重要力量［16］。如2006 年2 月印發(fā)的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》中，提出要進一步增強公益類科研機構的科技創(chuàng)新能力和公益服務能力，地方科研院所是國家和地方創(chuàng)新體系的重要組成部分，員額制管理有利于進一步激發(fā)地方科研院所自主創(chuàng)新能力。

2.2 從地方政府管理角度，實行員額制管理是政府深化簡政放權，落實科技領域“放管服”改革工作的具體舉措

受歷史原因影響，公益類科研院所受政府行政化的影響較大，形成了政府主導型管理體制［17］,實行員額制管理后，政府通過轉變科技管理和服務職能，逐漸從管理者過渡到監(jiān)督者角色，減少對科研院所的微觀管理和直接管理，加強宏觀管理和統(tǒng)籌協(xié)調，向抓戰(zhàn)略、抓規(guī)劃、抓政策傾斜。目前我國公益類科研院所的運行機制以行政機制為主，自治機制為輔［18］，員額制管理給予地方科研院所更多自主性和靈活性，法人自主權得到保障，是建立現(xiàn)代事業(yè)治理體系的重要舉措。

2.3 從體制機制創(chuàng)新角度，實行員額制管理是進一步深化事業(yè)單位運行機制改革、適應科技體制改革新形勢的嘗試

2012 年4 月起步的事業(yè)單位分類改革中，將現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。按照分類改革要求，到2020 年底前，事業(yè)單位必須完成改革并實現(xiàn)政事分開、政企分開、管辦分離的目標［19］，目前處于加快推進的關鍵期，而公益服務類事業(yè)單位是改革成功與否的關鍵所在。2018 年3 月，中共中央頒布《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確事業(yè)單位改革后有且只有兩類，即政府服務類和社會服務類。地方科研院所作為提供公益服務的事業(yè)單位，實行員額制管理是加快推進公益類事業(yè)單位改革、促進公益事業(yè)更好更快發(fā)展的重要舉措。

2.4 從地方科研院所發(fā)展實際，實行員額制管理是尋求自身發(fā)展與創(chuàng)新突破的客觀需要

在區(qū)域創(chuàng)新體系中，高校以基礎研究和應用基礎研究為主，主要發(fā)揮提供前沿基礎知識的作用，企業(yè)在試驗開發(fā)方面具有較強實力，地方科研院所是連接知識與產(chǎn)業(yè)的中介和樞紐，為地方加快現(xiàn)代化建設和開放發(fā)展提供技術和知識輸出，實現(xiàn)科技成果轉化和社會服務，有其發(fā)展的特殊性和不可替代性［20-21］。體制機制創(chuàng)新是激發(fā)創(chuàng)新活力的根本，傳統(tǒng)體制下的事業(yè)單位組織管理模式已無法滿足現(xiàn)有需求，地方科研院所可通過員額制管理探索建立新型研發(fā)機構管理制度。

3 員額制管理的成效和問題

目前，實行員額制管理的地方科研院所還處于“摸著石頭過河”的階段，邊探索、邊實施、邊完善，積累了先行先試的寶貴經(jīng)驗，治理結構日趨合理，在綜合創(chuàng)新能力、人才引進、收入分配和激勵制度上初顯成效，對區(qū)域創(chuàng)新體系建設的支撐能力顯著增強，但受體制慣性的影響較大，在執(zhí)行過程中也凸顯了一些問題和矛盾。

3.1 成效

3.1.1 綜合創(chuàng)新能力顯著增強

地方科研院所既要面向學科前沿開展基礎性及公益性研究，也要為地方經(jīng)濟發(fā)展提供技術支撐，實施員額制管理后，不斷優(yōu)化調整領域布局，堅持發(fā)展定位，多措并舉加強基礎科研建設，提升原始創(chuàng)新水平和共性技術研發(fā)能力，強化產(chǎn)學研結合，科技產(chǎn)出顯著提升，科技創(chuàng)新平臺、科技服務平臺不斷擴大；探索科技成果作價入股創(chuàng)辦科技企業(yè)，科技成果轉移轉化取得豐碩成果；同時面向國家重大戰(zhàn)略和地方發(fā)展需求，發(fā)揮科技支撐作用，科技成果轉化效益持續(xù)提升，成長為一支重要的地方級戰(zhàn)略科技力量。

3.1.2 堅持以人為本，釋放人才活力與潛能

作為重要的科技創(chuàng)新平臺，實行員額制管理落實用人自主權后，地方科研院所堅持“人才是第一資源”的理念，以人才促創(chuàng)新，不斷優(yōu)化人才發(fā)展機制，引育結合，科研專項向青年科技人員和新進博士傾斜，對國內外高層次人才的吸引力不斷增強，人才隊伍趨于年輕化、專業(yè)化、差異化和國際化；同時，鼓勵人才雙向流動,鼓勵科研人員離崗創(chuàng)業(yè)或到企業(yè)從事創(chuàng)新工作，人才、資金、項目等要素充分活躍，不斷激發(fā)科研人員尤其是青年科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生機與活力。

3.1.3 形成了靈活多樣的分配、激勵制度

完善的分配激勵制度有利于直接激發(fā)科研人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性。目前，多數(shù)事業(yè)單位仍按照人社部門核定的工資標準執(zhí)行，不利于充分激發(fā)科研人員活力［22-23］。而實行員額制管理的地方科研院所，具有更大自主權，可在核定總量內采用靈活多樣的工資制度：對編制內現(xiàn)有人員實行“基本工資+基礎性績效+獎勵性績效”的事業(yè)待遇；對新進員額制人員，在保障基本待遇的同時，實行獎勵性績效上不封頂；對單位急需緊缺、業(yè)內認可的高層次引進人才，實行年薪制，根據(jù)崗位職責和工作情況確定年收入水平；對編外聘用職工實行協(xié)議工資，參考市場價格合理確定薪酬。靈活多樣，在政策范圍內最大程度激發(fā)科研人員活力。

3.2 問題

3.2.1 員額制管理與公益屬性存在不一致

公益屬性是事業(yè)單位尤其是科研類事業(yè)單位的內在屬性［24］。事業(yè)單位分類改革以促進公益事業(yè)發(fā)展、提高公益服務水平為目的，科研院所屬于承擔基礎性科研任務為主的公益服務事業(yè)單位，具有鮮明的公益屬性，既面向公眾提供公共服務，也是為政府行使職能提供技術支撐的重要載體，為各級政府的重大戰(zhàn)略決策提供智庫服務，在服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大需求方面發(fā)揮著重要作用，產(chǎn)生著顯著的社會效益和間接經(jīng)濟效益。政府與事業(yè)單位可視為公共服務提供者與服務生產(chǎn)者之間的關系［25］，而作為公益一類的科研事業(yè)單位在參與承接政府購買服務上存在政策障礙［26］，對科研院所業(yè)務工作開展和專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮產(chǎn)生了影響。實行員額制管理后，采取總量控制，雖人才隊伍日益壯大而基本人員經(jīng)費保障和事業(yè)經(jīng)費保障未同步提高，部分出現(xiàn)為彌補科研經(jīng)費不足而開展創(chuàng)收活動，從而與公益目標相違背。

3.2.2 員額制管理在人員流動和崗位聘用上存在障礙

動態(tài)調整機制未完全發(fā)揮作用，以實行員額制管理的某省屬科研院所為例，在院所兩級管理下，研究所為獨立法人，目前已納入實名制管理的編制內人員和新進員額制人員還無法在院屬不同法人單位之間實現(xiàn)自主合理流動；人員退出機制同樣重要，加強動態(tài)考核，從“只進不出”到“有進有出”才能真正激發(fā)科研隊伍活力。崗位設置結構和比例調整雖有一定浮動空間，但仍存在障礙，未實現(xiàn)自主調整，隨著高級人才的增多，此問題愈發(fā)凸顯。

3.2.3 多維度績效考評機制仍需解決

目前，對公益類地方科研院所的評價和考核以學術評價為主［27-28］，而提供公共產(chǎn)品及服務的效率、效益、質量方面仍缺乏客觀有效的外部評價和監(jiān)管機制。部分實行員額制管理的新型科研院所，在推進科技成果轉化、解決重大技術應用問題和地方社會發(fā)展實際問題的進程中，導向上存在一定阻礙［29］；我國科技創(chuàng)新鏈條上存在著諸多體制機制關卡，創(chuàng)新和轉化各個環(huán)節(jié)銜接不夠緊密［30］，區(qū)別于一般意義上的技術產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化，技術服務轉化產(chǎn)生的效益往往表現(xiàn)為社會效益與間接經(jīng)濟效益，周期長、見效慢、難于估算，科學、系統(tǒng)、多維度的績效考評機制仍需解決；考評結果也可作為政府確定購買公共服務對象、確定資源分配方案的重要依據(jù)［14］。

4 員額制管理的建議

實行員額制管理,機遇與挑戰(zhàn)并存，任務復雜而艱巨。相關政府主管部門和地方科研院所應加強雙向溝通，不斷總結建設成效，指出存在問題，完善政策配套，為繼續(xù)完善員額制管理提供參考建議，打開發(fā)展新局面。

4.1 完善政策配套，加強頂層設計

政府主管部門應堅持問題導向、循序漸進，充分考慮改革前后的銜接性和配套性，保障員額制管理與現(xiàn)有事業(yè)單位管理政策的有效銜接，與科技體制改革和事業(yè)單位分類改革同步推進，平衡好公益性服務與市場化運作之間的關系，完善動態(tài)調整機制，在指明改革方向的同時，不斷細化、落實員額制管理的政策和制度，進一步增強可操作性，摸索出臺系統(tǒng)性的解決方案,使政策導向更加符合科研發(fā)展規(guī)律，最大最優(yōu)發(fā)揮政策激勵作用。

4.2 強化條件保障，建立健全科研穩(wěn)定性支持機制

公益類地方科研院所多為一類或二類事業(yè)單位，體制改革和發(fā)展仍在進行之中，雖取得顯著成效，但還處在爬坡過坎不進則退的階段，加強科研能力建設需要持續(xù)、穩(wěn)定的支持。主管部門應結合科研院所在重大戰(zhàn)略中的地位和應發(fā)揮的作用，以經(jīng)常性投入為主、輔以競爭項目投入［17］，穩(wěn)定對基礎研究和公益性應用基礎研究的投入，并對優(yōu)先發(fā)展領域和重點方向進行傾斜，以增強科研人員改革獲得感，穩(wěn)定人才隊伍并促進其潛心科研，從而充分發(fā)揮科研經(jīng)費的引導激勵作用，提高整體運行效率。

4.3 強化自主管理、自我監(jiān)督，營造良好發(fā)展環(huán)境

地方科研院所也應結合自身使命和定位，充分調動各方積極性，強化自主管理、過程管理，完善內控制度，增強管理有效性；同時，加強自我監(jiān)督，完善科研信用體系，共建良好科研生態(tài)。

4.4 運用績效考核指揮棒，持續(xù)跟蹤評估

以科技創(chuàng)新產(chǎn)出為導向，充分運用績效考核指揮棒，建立具體、清晰、規(guī)范的考核標準，區(qū)分應用基礎、應用技術、創(chuàng)新服務三種類型對地方科研院所進行分類綜合評價，并持續(xù)跟蹤，將評價結果與經(jīng)費支持掛鉤。

5 結語

公益類地方科研院所員額制管理的推行是一個由點到面、從頂層設計到摸著石頭過河的逐步發(fā)展的過程，建立健全符合科研規(guī)律的管理工作機制任重道遠。面對新形勢、新任務下提出的新要求、新挑戰(zhàn)，各地方科研院所要敢于創(chuàng)新，先試先行、科學改革，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)，真正激發(fā)自身生機與活力，提高公益服務水平，更好發(fā)揮對區(qū)域發(fā)展的支撐性、戰(zhàn)略性作用，促進公益事業(yè)更好更快發(fā)展。