杜詩雨

[摘要]隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與自然保護區(qū)生態(tài)保護的矛盾日益突出，業(yè)已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行政難題，考驗著政府的政治智慧，如何通過精細化治理的手段調(diào)和自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護間的關(guān)系，為保護區(qū)所在地及周邊設(shè)計新的經(jīng)濟發(fā)展模式，將保護和發(fā)展的概念聯(lián)系起來，使周邊居民更好地參與到生態(tài)保護的管理與決策之中，對于“美麗中國”建設(shè)與鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]精細化治理：環(huán)境治理;生態(tài)保護;自然保護區(qū)

[中圖分類號] TU982.29

[文獻標識碼]A

在中國特色社會主義建設(shè)進入新時代的機遇期，良好的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為人民的訴求與期盼。人因自然而生，人與自然是生命共同體，扭轉(zhuǎn)生態(tài)破壞、提高環(huán)境質(zhì)量是人民群眾的熱切期盼，自然保護區(qū)是生態(tài)保護的基本載體之一，完善自然保護區(qū)事業(yè)對生態(tài)多樣性的維護具有重要價值。目前而言，我國自然保護區(qū)普遍以“搶救式”策略籠統(tǒng)地劃定了生態(tài)保護范圍，管理方式也以強制性管控居多，對保護區(qū)社區(qū)居民的環(huán)境資源使用行為明令“禁止”，雖然取得了一定的治理結(jié)果，卻忽略了保護區(qū)內(nèi)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護的沖突

1.1 保護區(qū)生態(tài)監(jiān)管粗放

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村脫貧和鄉(xiāng)村振興的根本之策。而發(fā)展產(chǎn)業(yè)則需要土地、資金、人才等各項生產(chǎn)要素的共同作用。因為自然保護區(qū)屬于國家的特殊用地，所以在自然保護區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要經(jīng)過嚴格的層層審批，“強管控”的政策使得自然保護區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷受限， “綠色貧困”愈發(fā)明顯。

自然保護區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，不同的區(qū)域內(nèi)可進行的人類活動都有相關(guān)的明文規(guī)定，政府理應做好保護宣傳、精細化管理的服務(wù)工作，但在我國部分自然保護內(nèi)存在監(jiān)管“一刀切”的現(xiàn)象，即為了應對上級視察的需要，過度拆除相關(guān)產(chǎn)業(yè)設(shè)施，造成資源浪費，自然保護內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏動力、配套措施不足。除此之外，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要多元參與，不僅需要相關(guān)政策支持，還需要招商引資和村民支持，但現(xiàn)實中想在自然保護區(qū)內(nèi)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不僅被相關(guān)政策限制，導致產(chǎn)業(yè)用地難以審批成功，還涉及村民思想觀念轉(zhuǎn)變、認可度較低等問題。

1.2 政社對話機制不完善

政社對話是推進政社互動的重要途徑，也是推進社會建設(shè)和基層社會管理創(chuàng)新的有效方式，良好的政社對話機制不僅有利于減少政社溝通間信息扭曲，提升政策的科學性和民主性，也有利于政策的順利執(zhí)行，提升政府的管理水平和增強政府信任。

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，自然保護區(qū)的生態(tài)保護和區(qū)內(nèi)農(nóng)村展業(yè)振興之間的矛盾日益突出。主管部門對自然保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟開發(fā)活動有著嚴格的規(guī)定，如禁止建設(shè)旅游景點服務(wù)設(shè)施、禁止開荒種地等，加之部分政府部門害怕承擔責任等原因，政府嚴格禁止農(nóng)村在自然保護區(qū)進行任何開發(fā)活動，導致自然保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的經(jīng)濟利益得不到有效滿足，經(jīng)濟損失得不到充分補償，因此農(nóng)民群體有著較高的利益表達和意見訴求表達的需要。

但目前來看，我國自然保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)村與政府之間的對話溝通機制尚未形成和完善，溝通渠道十分有限，政社溝通水平較低。當前農(nóng)民群體表達訴求和意見的主要途徑是隨機向村干部口頭反映，在矛盾嚴重且得不到有效回應時便可能會選擇上訪，甚至會造成群體性事件。

1.3 農(nóng)村勞動力流失嚴重

自然保護區(qū)多處于較為貧窮落后的地區(qū)，附近人口多以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)為主要收入來源，自然保護區(qū)設(shè)立后，在縮減了原住戶生存空間的同時，其廣闊的占地面積致使自然保護區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)的發(fā)展空間被擠占，農(nóng)村剩余勞動力增加，紛紛選擇外出務(wù)工賺取生活收入，尤其以青壯年勞動力為主，因此附近村莊較普通的農(nóng)村“空心化”程度更高，發(fā)展處境也更為艱難。由于青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，留守村莊的往往是年齡較大的村民，文化素質(zhì)水平較低、學習理解能力也較差，而以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主的新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往對科技文化素質(zhì)等要求較高，因而產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的“素質(zhì)落差”導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策過程中對環(huán)保問題的決策科學性欠缺，進而造成對保護區(qū)附近生態(tài)環(huán)境的不利影響，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護產(chǎn)生沖突。

農(nóng)村留守人員素質(zhì)的整體偏低影響其對有關(guān)政策文件的理解吸收。關(guān)于自然保護區(qū)從中央發(fā)布的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》到各地方政府發(fā)布的地方《條例》都對自然保護區(qū)管理問題做出了規(guī)定，然而農(nóng)村留守人員整體素質(zhì)的偏低致使一部分農(nóng)村發(fā)展有意無意地忽視了相關(guān)規(guī)定，對政府審批流程等的不熟悉也導致部分村莊并未履行法定的審批手續(xù)，尤其是環(huán)保鑒定手續(xù)等，便擅自興建產(chǎn)業(yè)設(shè)施，從而進一步加劇了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護間的沖突。

1.4 生態(tài)補償體系不健全

我國自然保護區(qū)目前的生態(tài)補償機制尚不健全，現(xiàn)有政策也無法做到切實落地。通過對現(xiàn)有生態(tài)補償措施實際效果的考察可以發(fā)現(xiàn)，目前生態(tài)補償措施并不能很好地滿足現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境保護的要求，與生態(tài)補償措施相對應的配套法律法規(guī)缺失更加使得生態(tài)保護的利益相關(guān)者的具體利益無法得到應有的保障。

我國生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)完善的機制，也缺少相應的法律支撐和政策扶持，補助政策及決策往往取決于當年的財政預算狀況，對生態(tài)規(guī)劃項目認識不到位，缺少環(huán)境保護意識和防范意識，對待生態(tài)規(guī)劃問題持“生了病”才“就醫(yī)”的態(tài)度。在生態(tài)補償政策制定上，相關(guān)生態(tài)補償政策的制定者為政府及相關(guān)部門，而生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P(guān)者幾乎無法參與到生態(tài)補償措施的確定與協(xié)商當中，這也導致區(qū)域內(nèi)很多居民的切身利益與生態(tài)補償間缺乏應有的聯(lián)系。

2 我國自然保護區(qū)的精細化治理對策

2.1 精準考察農(nóng)村特殊現(xiàn)實

土地是發(fā)展產(chǎn)業(yè)的必需要素，必然要求完善我國自然保護區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策供給、用地審批規(guī)范和精細化管理服務(wù)。

一是推動自然保護區(qū)的相關(guān)保護條例的精細化，針對具體的自然保護區(qū)制定具體精細化的保護條例，既要包括保護總綱也需要將每條保護措施細化到具體負責部門，不僅做到自然保護區(qū)有法可依，而且要做到具體內(nèi)容詳細、責任劃分清晰，發(fā)揮出自然保護區(qū)條例的具體規(guī)范和指導意義。

二是完善精細化管理與服務(wù)。自然保護區(qū)的農(nóng)村有著自身的特殊性，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的政策限制性和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的政策約束性，落實政策是必然，但是精準、科學的落實政策是對村民的負責表現(xiàn)。合理利用每一寸土地，發(fā)揮每一寸土地的最大經(jīng)濟價值.在不違背相關(guān)法律規(guī)定的同時合理開發(fā)利用相關(guān)土地，發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，打造全國首例自然保護區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護相融合的模范村。

三是完善自然保護區(qū)內(nèi)用地審批流程，自然保護區(qū)作為特殊用地，因其特殊屬性已經(jīng)約束了區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所以在用地審批規(guī)范上不可拘泥于文字層面，必須從實際角度出發(fā)，對是否造成自然保護區(qū)內(nèi)污染的人類活動進行嚴格評估，保護綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，推廣宣傳綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力，提供精細化服務(wù)。

2.2 精確識別農(nóng)村發(fā)展需求

面對自然保護區(qū)內(nèi)政社溝通不暢帶來的發(fā)展困境，我國應推動政社對話機制的形成和完善，開辟多樣化的溝通對話渠道，暢通農(nóng)民利益和意見的表達并促進政府對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和農(nóng)民經(jīng)濟利益需求的精準識別，在進行生態(tài)保護的同時做到聽民聲、察民意、解民憂、幫民富。

一是建立和完善自然保護區(qū)內(nèi)的政社對話機制，促進政社溝通的動態(tài)化和常態(tài)化，提升政社溝通的水平。通過一系列的制度建設(shè)，充分進行民情調(diào)查、民情溝通和民情處置。如建立“民情溝通日”制度，要求基層干部在每月定期舉行干群面對面的溝通會，在會上宣講黨和政府的方針政策、公布財務(wù)狀況、通報民情溝通事項的處理結(jié)果、傾聽村民的意見建議并與村民就個入訴求和公共事務(wù)進行平等的交流討論等。

二是拓寬政社溝通的渠道，強化政社溝通的載體建設(shè)。一方面要充分利用基層干部貼近群眾的優(yōu)勢，發(fā)揮基層干部在民情調(diào)查、溝通和處置等各個環(huán)節(jié)的作用。要求干部深入基層，通過與村民個人、村民代表或村民組織進行深入的溝通、設(shè)立“民情信箱”和在村民中培育“民情信息員”等措施充分了解村民的困難和需求，并于特定日期在政府召開“民情分析會”，落實各部門的職責;另一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，開辟專門的網(wǎng)絡(luò)對話渠道，如通過網(wǎng)絡(luò)途徑進行民意調(diào)查、政策解讀、信息公布、交流學習和在線討論以及建立專門的信息服務(wù)系統(tǒng)和電子政務(wù)網(wǎng)站等，形成政社網(wǎng)絡(luò)溝通機制，提升政社對話的靈活性、廣泛性、及時性和回應性。

三是加強政策宣傳，增強政社溝通意識。一方面，要加強對政府工作人員的政策宣傳，增進其對中央和上級政府政策的理解、貫徹，促進其積極與村民展開溝通，提升其推進自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)振興協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平;另一方面，要加強對自然保護區(qū)內(nèi)村民的政策宣傳，使之充分了解相關(guān)政策規(guī)定，并通過開展宣傳教育等方式，使村民增強依法溝通意識，通過合理的溝通渠道表達自身的利益訴求。

2.3 精巧分置專業(yè)人員任職

第一，針對農(nóng)村留守人員科學文化涵養(yǎng)較低問題，政府可出資援助農(nóng)村對口聯(lián)絡(luò)并引入產(chǎn)業(yè)發(fā)展技術(shù)專員。一方面，專員可指導評估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可行性及環(huán)保度，幫助修正產(chǎn)業(yè)發(fā)展不合理處，進而增加農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策的科學性;另一方面，駐村專員可教導培訓村里產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐參與人員，幫助其深化對該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體性理解，并針對性地訓練其實踐操作能力，以提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與人員的工作專業(yè)度。

第二，對于農(nóng)村留守人員政策認識不清問題，政府可對口設(shè)置駐村政策特派員。一方面，幫助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展參與人員理清政策內(nèi)容，熟悉政策規(guī)范，從而監(jiān)督其認真遵循相關(guān)法定程序，合理合法地實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;另一方面，政策特派員可作為農(nóng)村與政府之間的溝通橋梁，向上反映農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題與困境，向下傳達政府新的政策與精神，增強政府與農(nóng)村之間熟悉度，以提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策規(guī)范度。

2.4 精妙落實生態(tài)補償政策，實現(xiàn)補償可持續(xù)

針對目前生態(tài)補償不健全，政策落地不切實的現(xiàn)狀，我國應積極推進生態(tài)補償政策的落實，實現(xiàn)補償?shù)目沙掷m(xù)性，具體結(jié)合國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題的特點以及生態(tài)環(huán)境保護的實際需要，進一步構(gòu)建生態(tài)補償機制應當遵循充分發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能為基本原則，并將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的科學性予以較好保障。應爭取構(gòu)建一個以科學理論為基礎(chǔ)，政府為主導，且全社會廣泛參與的生態(tài)補償機制。從而更好地調(diào)和我國自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護之間的關(guān)系。

進一步拓寬補償渠道并加大補償力度。我國應確立關(guān)于自然資源保護與有償使用的各類辦法。逐漸擴大資源保護費用的征收范圍，依據(jù)此類辦法來增強生態(tài)保護的力度。政府應鼓勵并協(xié)調(diào)生態(tài)保護受益地區(qū)與生態(tài)環(huán)境損害方建立溝通機制，通過自主調(diào)整資金補償程度等做法以確保諸如對口寫作等工作能順利開展，從而建立與財政轉(zhuǎn)移支付相平行的橫向生態(tài)補償措施。加大我國財政在預算內(nèi)傾向性的對重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)基本領(lǐng)域的建設(shè)投入力度，鼓勵受益地區(qū)與提供保護地區(qū)通過資金補償、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才互換等方式進行補償，建立起更加合理的生態(tài)補償經(jīng)濟標準核算辦法，明確生態(tài)補償經(jīng)濟標準，從而實現(xiàn)生態(tài)補償政策的可實施性和可持續(xù)性。

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[基金項目]本文系“居民生存權(quán)與環(huán)境權(quán)的權(quán)衡——以黃泥河國家自然保護區(qū)為例”（編號：201910183309）項目成果。