孔陽(yáng)
城鎮(zhèn)化是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然經(jīng)歷的過(guò)程,而土地征收與房屋拆遷則是其中必然需要經(jīng)歷的階段。在杭州實(shí)施“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略的背景下,三江匯流區(qū)根據(jù)規(guī)劃將建設(shè)杭州的未來(lái)城市實(shí)踐區(qū),對(duì)區(qū)域內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施擁江發(fā)展規(guī)劃管控。在安置房面積大幅減少的情況下,推行“1+X” 組合化安置模式是符合三江匯流未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)拆遷安置的更優(yōu)模式,以期能夠促進(jìn)該區(qū)域拆遷安置的科學(xué)化發(fā)展。
拆遷安置面臨困難與挑戰(zhàn)
以位于蕭山區(qū)最西翼的聞堰街道為例,其全境處于三江匯流區(qū)的規(guī)劃范圍內(nèi),所有建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施擁江發(fā)展規(guī)劃管控。近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn),聞堰街道拆遷房屋的數(shù)量保持較大規(guī)模,目前在外過(guò)渡人員約2709戶(hù),農(nóng)業(yè)人口11569人,根據(jù)當(dāng)初的拆遷約定要分別安置在各行政村的集中安置小區(qū)中。根據(jù)現(xiàn)行的安置政策結(jié)合人口自然增長(zhǎng)等因素,目前至少需要95萬(wàn)平方米安置面積用于安置分配。
但自2019年1月9日起,受擁江區(qū)域規(guī)劃管控的限制,聞堰的所有待建安置小區(qū)在方案審批階段都受到降容、限高、增加公建配套等需求限制,不同程度減少了可供用于居民安置的面積。今后安置房房源短缺的預(yù)期,不僅僅給做地主體帶來(lái)了巨大的財(cái)務(wù)壓力,更重要的是引發(fā)了基層政府的誠(chéng)信危機(jī),觸發(fā)了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
安置方式選擇的基本原則
目前,常用的拆遷安置方式有調(diào)產(chǎn)安置、貨幣化補(bǔ)償、異地重建安置、房票安置、“貨幣補(bǔ)償+限價(jià)期房”組合方式安置等。有學(xué)者指出,在確立拆遷安置方式的選擇上應(yīng)遵循三個(gè)原則:合法權(quán)益優(yōu)先保障原則、多元化安置方式自由組合原則和因地制宜合理引導(dǎo)平穩(wěn)推進(jìn)原則。而對(duì)于每戶(hù)安置戶(hù)來(lái)說(shuō),影響其安置方式的選擇事實(shí)上取決于居住環(huán)境、創(chuàng)業(yè)條件和鄉(xiāng)土情結(jié)等多種因素的現(xiàn)有收益和預(yù)期收益的總和,拆遷戶(hù)是理性的經(jīng)濟(jì)人,必然會(huì)選擇收益總和最大化的安置方式。雖然影響每個(gè)家庭收益總和的各個(gè)因素會(huì)隨著每個(gè)家庭不同的歷史時(shí)期而占有不同的權(quán)重,但是無(wú)論采取哪一種拆遷安置補(bǔ)償方式,都應(yīng)當(dāng)以保護(hù)被拆遷戶(hù)的根本利益為首要目標(biāo),這樣才能形成符合客觀、運(yùn)作高效的安置政策體系。
“1+X”安置模式的合理性分析
所謂“1+X”安置模式,就是原則上每個(gè)拆遷家庭僅分配1套安置房,其余“應(yīng)安置”部分的房源實(shí)行貨幣化安置或者其他方式安置的組合化安置模式?!?”具體是在聞堰區(qū)塊安排一套面積在140平方米以上大戶(hù)型的安置房,用于滿(mǎn)足各拆遷戶(hù)的自住需求,迎合拆遷戶(hù)的“鄉(xiāng)土情結(jié)”,并保持原有的家族人脈親情關(guān)系得到維續(xù)?!癤”則是各類(lèi)方式的組合,原則上鼓勵(lì)貨幣化為主,必要時(shí)可以給予三江匯流區(qū)的安置房整體進(jìn)行統(tǒng)籌后再分配,甚至可以考慮在三江匯流區(qū)外的房源進(jìn)行統(tǒng)籌分配安置。
對(duì)照部分西方中等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)住房水平在人均26㎡至43㎡之間,我國(guó)目前城鎮(zhèn)人均住房面積36.6㎡,是符合城鎮(zhèn)化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。相比現(xiàn)行每人70㎡的安置標(biāo)準(zhǔn),拆遷戶(hù)將有較多面積非自住,多余的安置房對(duì)創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值貢獻(xiàn)極其有限,而且安置小區(qū)不可避免保留有農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣,成為了“立體的城中村”,這與未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)低建筑密度高單位產(chǎn)出的發(fā)展定位不相符的。因此筆者認(rèn)為,適當(dāng)減少每一名安置人口的實(shí)際安置面積是不僅不會(huì)影響安置戶(hù)的實(shí)際居住品質(zhì)且有利于未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)的發(fā)展,選擇“1+X”的安置模式較為符合區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀和滿(mǎn)足將來(lái)的發(fā)展需求。
推行“1+X”安置模式的三大前提
推行“1+X”的安置模式,有利于解決傳統(tǒng)調(diào)產(chǎn)安置方式與三江匯流未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)發(fā)展之間的矛盾,消除發(fā)展過(guò)程中的不合理現(xiàn)象。一般情況下,有效實(shí)施“1+X”安置政策有三大必要前提。
其一,優(yōu)化并豐富“X”的內(nèi)涵?!?+X”并不能簡(jiǎn)單定義為一套房實(shí)行實(shí)房安置與剩余安置房實(shí)行貨幣化安置,“X”表示的是內(nèi)涵不固定,可以是調(diào)產(chǎn)安置、貨幣化補(bǔ)償?shù)葌鹘y(tǒng)方式,也可以是跨區(qū)域異地安置、公寓化房產(chǎn)返租、虛擬期房再租賃等形式。例如根據(jù)未來(lái)社區(qū)建設(shè)的要求,對(duì)于“X”可探索實(shí)房安置后統(tǒng)一返租給第三方中介機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)人才公寓取得收益的方式,此方式在杭州市拱墅區(qū)瓜山社區(qū)已小有嘗試,同時(shí)惠及當(dāng)?shù)卦∶竦氖找嫫谕屯鈦?lái)人才的居住需求。在三江匯流未來(lái)城市實(shí)踐區(qū),不僅僅是城市的空間形態(tài)上區(qū)別于其他城區(qū),更重要的是在各類(lèi)政策上和各類(lèi)制度上要做新的研究和新的探索,包括安置方式可以打破傳統(tǒng)觀念的束縛進(jìn)行先行嘗試先行實(shí)踐。
其二,要合理確定“X”安置方式的政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如,貨幣化安置方式中拆遷戶(hù)拿到貨幣化安置款后,大多數(shù)要購(gòu)買(mǎi)房屋居住,而商品房購(gòu)房款與貨幣化安置款之間的差距必然存在,如果貨幣化安置款與商品房購(gòu)房款之間的差距在拆遷戶(hù)的承受能力內(nèi),那么這項(xiàng)貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)被拆遷戶(hù)所接受,拆遷戶(hù)才能主動(dòng)接受政府倡導(dǎo)的安置方式。同樣,做地主體必須要有充足的現(xiàn)金保證,由于貨幣化安置的資金是必須在拆遷協(xié)議簽訂后的較短時(shí)間內(nèi)一次性?xún)陡?,而調(diào)產(chǎn)安置方式中建造安置房的成本遠(yuǎn)低于貨幣化安置,且資金是根據(jù)安置房建設(shè)工程的施工進(jìn)度逐步支出的,顯而易見(jiàn)做地主體采用調(diào)產(chǎn)安置的資金壓力要遠(yuǎn)小于貨幣化安置。因此,我們確定安置政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)必須要能夠被做地主體和大多數(shù)拆遷戶(hù)共同接受才是合理的。
其三,要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整“X”的運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制。根據(jù)三江匯流未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)發(fā)展的不同歷史時(shí)期和周邊房地產(chǎn)市場(chǎng)的時(shí)空變化,來(lái)推行符合區(qū)域發(fā)展實(shí)際的合理模式?!癤”的內(nèi)涵在三江匯流區(qū)發(fā)展的初期可以以貨幣化安置為主,適當(dāng)配套區(qū)域外異地安置這樣的組合化安置方式,在區(qū)域發(fā)展的中期,則可以調(diào)整為實(shí)房安置后返租給中介機(jī)構(gòu)取得收益的安置方式。這其中動(dòng)態(tài)調(diào)整的關(guān)鍵目的是期望安置政策的調(diào)整能促進(jìn)未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)特別是類(lèi)住宅房產(chǎn)供應(yīng)的良性發(fā)展。
三江匯流未來(lái)城市實(shí)踐區(qū)的建設(shè),就是為了打造一幅生態(tài)更宜居、生活更安居、生產(chǎn)更樂(lè)居的《富春山居圖》。在未來(lái)城市實(shí)踐區(qū),適時(shí)推行“1+X”的安置模式將是一次有益的實(shí)踐,通過(guò)新實(shí)踐建立杭州樣本,成為可輸出的杭州經(jīng)驗(yàn)。
作者系杭州市蕭山區(qū)聞堰街道黨工委委員、辦事處副主任,國(guó)家注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師,高級(jí)工程師