陳曉涵 賈亞召

[摘要]實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地制度新一輪改革的基本方向。對新中國成立后土地制度政策變遷軌跡進行梳理，深入剖析了農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策目的和影響，認為農(nóng)地“三權(quán)分置”有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、加快土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)?；M程;同時，多主體參與下的農(nóng)地關(guān)系利益博弈或?qū)е罗r(nóng)地用途變更，農(nóng)民失地引發(fā)社會矛盾?；诖耍诙喭恋爻邪狡诤蟛槐匕慈丝谠鰷p進行再次重新發(fā)包，但有必要在大穩(wěn)定的前提下，通過對符合土地承包權(quán)退出的幾類主體強制退出而進行小規(guī)模調(diào)整，既不失公平，又兼顧效率。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)分置”;土地流轉(zhuǎn);承包權(quán)

[中圖分類號]F321.1

[文獻標識碼]A

1建國后土地制度變遷與土地“三權(quán)分置”的提出

土地制度是鄉(xiāng)村各項制度中的基礎性制度，關(guān)乎到社會經(jīng)濟發(fā)展、國家穩(wěn)定等社會各方面的利益?？v觀中國歷史，每一次的土地制度變革幾乎都將伴隨著王朝的興替，土地制度中最主要的就是土地產(chǎn)權(quán)制度，如何協(xié)調(diào)好各方利益，既保證社會公平，又能兼顧效率，是土地制度改革的重難點問題。

1.1新中國成立后，土地制度變遷

新中國成立后，土地制度經(jīng)歷了曲折的探索，實質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)制度的探索和改革。大致分為三個階段：一是土改階段（1949-1953）。這一階段確立了農(nóng)民所有的土地私有制，這種土地制度使農(nóng)民擺脫了封建地主階級的壓迫和剝削，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放了生產(chǎn)力;但同時暴露出了小農(nóng)經(jīng)濟的局限性，出現(xiàn)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不相適應、土地兼并等系列問題。二是合作化和人民公社階段（1953-1956）。為了克服小農(nóng)經(jīng)營的局限性，從互助組到初級社等農(nóng)民互助運動，在不改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)前提下互幫互助;1956年開始實行高級社，將農(nóng)民個，人所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體所有制，但由于吃“大鍋飯”的制度下，產(chǎn)生勞動積極性下降、“搭便車”行為。后期的人民公社運動由于脫離了生產(chǎn)力實際，一昧的追求“追英趕美”思想下，極大地破壞了生產(chǎn)力;1962年及時糾正了浮夸風、共產(chǎn)風的思想，確立了“三級所有、隊為基礎”的制度體系。三是1978年開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)，這一制度在很長一段時間內(nèi)極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量連年增加，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，目前也存在產(chǎn)權(quán)主體模糊，分散經(jīng)營現(xiàn)狀下農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化進程緩慢等問題。

1.2三權(quán)分置的提出與內(nèi)涵

為了適應我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，在2014中央一號文件提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押貸款”承包權(quán)分離出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的政策安排。集體經(jīng)濟組織享有土地所有權(quán)，是一種物權(quán)，具有對土地發(fā)包、監(jiān)督、收回等權(quán)利;屬于集體經(jīng)濟組織成員的享有承包權(quán)，承包權(quán)是一種資格權(quán)或用益物權(quán)，對農(nóng)地享受實際占有、收益、使用流轉(zhuǎn)等權(quán)利;本集體經(jīng)濟組織、非本集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有土地經(jīng)營權(quán)，享受土地實際占有、使用、收益的權(quán)利。

目前，農(nóng)村土地基本完成了土地確權(quán)工作，中央明確了土地承包關(guān)系長久不變的政策，但“長久不變”的是承包權(quán)，而非經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地為經(jīng)營權(quán)而非承包權(quán)，這就導致了權(quán)責不清、權(quán)利沖突等問題，比如農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)并一次性收取租金，那么農(nóng)民的承包權(quán)就成為“空中樓閣”，失去了意義;其次，國家對土地承包權(quán)進行確權(quán)頒證，但未對經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)頒證，土地實際經(jīng)營者權(quán)利保障困難，比如國家明確提出土地經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款，但實際上操作并不現(xiàn)實，一是土地承包方對土地抵押的阻礙，擔心抵押失去土地;二是目前沒有專業(yè)的評估機構(gòu)，缺乏經(jīng)營權(quán)抵押的社會化服務機構(gòu)，因為目前制度設計不完善，金融機構(gòu)無利可圖或擔心風險少有參與。

2農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目的

2.1發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，保障糧食安全的需要

所有權(quán)與承包權(quán)相分離的“兩權(quán)分置”下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制土地制度在相當長的一段時間內(nèi)釋放了農(nóng)村土地生產(chǎn)力，但目前農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性下降甚至撂荒的現(xiàn)象。產(chǎn)產(chǎn)這一現(xiàn)象主要有以下原因：首先，隨著我國城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收人呈現(xiàn)多元化發(fā)展，“一畝三分地”的務農(nóng)收入已不再是農(nóng)民的主要收入，加上糧食價格較低，收人的多元化增長挫傷了農(nóng)民務農(nóng)的積極性;其次，由于農(nóng)村年輕勞動力的流失，留守的老人、婦女、兒童務農(nóng)存在現(xiàn)實困難;最后，由于“兩權(quán)分置”制度背景下農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在法律和現(xiàn)實，上的困難，土地流轉(zhuǎn)制度不健全的前提下，農(nóng)民由于擔心失去土地不愿流轉(zhuǎn)。為了解決上述問題，將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中分離出來，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，推進土地市場化流轉(zhuǎn)，解決“有田沒人種、有人沒田種”的問題，真正實現(xiàn)“耕者有其田”，這樣一是增加了不愿或無力耕種土地農(nóng)民的財產(chǎn)性收入;二是土地流轉(zhuǎn)的加快促進土地規(guī)模化的發(fā)展，增加土地收益，保證我國糧食安全的前提下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.2促進勞動力轉(zhuǎn)移，加快城鎮(zhèn)化進程

經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，農(nóng)民不再受土地承包權(quán)的束縛，黨的十九大明確提出保持土地承包關(guān)系長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這無疑給農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，農(nóng)民可以將土地合法的流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)村解放了勞動力，進城安家，加快了我國城鎮(zhèn)化的進程，從而也拉動了內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展。

2.3促進土地融資擔保，使農(nóng)地資本化成為可能

融資難一直是困擾農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大難題，土地“三權(quán)分置”將經(jīng)營權(quán)剝離出來，提高生產(chǎn)效率;專業(yè)大戶、合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體將土地整合起來，以土地經(jīng)營權(quán)進行融資抵押，解決資金困難，增加投入;“三權(quán)分置”的制度設計促進土地流轉(zhuǎn)，為非農(nóng)身份主體攜帶資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供渠道，變“農(nóng)地農(nóng)民用”為“農(nóng)地全民用”，搞活農(nóng)村經(jīng)濟，使資本化成為可能，但由于權(quán)利邊界存在模糊、相關(guān)立法有待完善等制約，目前以土地經(jīng)營權(quán)進行融資抵押存在現(xiàn)實困難，需要進一步理清權(quán)利邊界，加強農(nóng)地“三權(quán)分置”制度設計。

農(nóng)地“三權(quán)分置”可能產(chǎn)生的影響（積極影響和消極影響）

3.1增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)民獲得感

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度設計，強化了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收人，提高農(nóng)民獲得感。第一某種程度上改變了農(nóng)民作為承包戶的角色，土地的確權(quán)頒證，強化了農(nóng)民的“主人”地位;第二，在堅持集體所有的制度前提下，明晰了土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，農(nóng)民擁有了土地流轉(zhuǎn)的自由;三是“三權(quán)分置”改變了單純的從土地獲得經(jīng)營性收人的單一狀況，通過土地流轉(zhuǎn)可以獲得更多的財產(chǎn)性收人和兼業(yè)收人，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后可以為種植大戶等經(jīng)營主體打工，獲得工資性收人。

3.2“三權(quán)分置”界定財產(chǎn)權(quán)邊界，加快土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化

“三權(quán)分置”政策的實施最大的政策紅利將是促進土地的有序流轉(zhuǎn)，在土地承包關(guān)系長久不變的政策體系下，加快土地流轉(zhuǎn)將破解我國目前農(nóng)地無限分割的小生產(chǎn)和大市場的矛盾，培育新型經(jīng)營主體和職業(yè)農(nóng)民，有效的將我國零散的土地整合起來，實施規(guī)?；?jīng)營，提高土地收益，從而有效參與國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭。

3.3多主體參與下的農(nóng)地關(guān)系利益博弈或?qū)е罗r(nóng)地用途變更

“三權(quán)分置”的制度設計必然導致土地權(quán)利和市場化緊密結(jié)合。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，不同的利益主體必將以自身利益最大化進行博弈，土地權(quán)利束中能直接產(chǎn)生收益的只有土地經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)和承包權(quán)有被虛化和邊緣化的傾向。土地的市場化流轉(zhuǎn)在供求關(guān)系的影響下，土地租金可能會節(jié)節(jié)攀升，擠壓經(jīng)營主體的利潤空間;且由于種植經(jīng)濟作物往往比種植糧食作物收益高，經(jīng)營主體在利益驅(qū)使下往往會優(yōu)先種植經(jīng)濟作物，擠壓糧食種植面積，造成土地“非糧化”，威脅到我國的糧食安全。

3.4權(quán)利主體地位失衡或?qū)е罗r(nóng)民失地和引發(fā)社會矛盾

“三權(quán)分置”制度體系下，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)主體一般是企業(yè)、種植大戶、合作社等具有較強經(jīng)濟實力的經(jīng)營主體，如果流轉(zhuǎn)期限較短，受土地和農(nóng)作物周期的制約，往往沒有穩(wěn)定的預期收益，挫傷新型經(jīng)營主體的積極性;如果流轉(zhuǎn)期限較長，受信息不對稱和農(nóng)民本身處于弱勢地位的影響，農(nóng)民是否能夠有效保障自己的土地權(quán)益，在流轉(zhuǎn)期限到期后是否能順利地收回自己的承包經(jīng)營權(quán)？是否能夠決定土地用途？存在許多不確定因素，這可能使農(nóng)民永久失去土地，引發(fā)社會矛盾。

4關(guān)于第三輪土地承包權(quán)調(diào)整的幾點思考

我國目前農(nóng)村土地承包地大部分處于第二輪承包期，第二輪承包從1998年或1999年起始，到2030年左右結(jié)束，離第二輪土地承包期結(jié)束還有大概十年時間。黨的十九大提出保持土地承包關(guān)系長久不變，到第二輪土地承包到期后再延長三十年，這明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系只能在原來的土地承包關(guān)系上進行改革和調(diào)整，按人頭重新發(fā)包的可能性很小，但目前土地承包關(guān)系存在的問題不容忽視，例如“有田沒人種、有人沒田種”的矛盾、舉家遷入城市但仍保留承包地、婚嫁承包地去留等問題，這些現(xiàn)實的情況急需探究土地承包有償或無償退出、調(diào)節(jié)的方案，解決目前存在的種種矛盾。

4.1關(guān)于第二輪土地承包到期后是否按各戶人口增減調(diào)整承包地的思考

目前中央的政策基本是遵循“增人不增地，減人不減地”的政策，近幾年的土地確權(quán)頒證也是遵循了這一政策路徑。到第二輪土地承包到期后本文認為沒必要再根據(jù)各戶人口增減情況進行重新大的調(diào)整。原因如下：

十九大明確提出了第二輪土地承包到期后再延長三十年，如果第三輪承包再次進行大的調(diào)整，首先與十九大的政策精神不符，且全國范圍的土地確權(quán)頒證耗費了大量的人力、物力、財力，已經(jīng)對土地邊界進行了詳細的測量并形成土地數(shù)據(jù)庫，如推倒重來，之前的確權(quán)頒證工作成果將“付之東流”，且會對農(nóng)民對政策延續(xù)性的信任形成打擊;第二，從目前土地實際權(quán)屬方面來講，目前土地實行的“三權(quán)分置”政策，土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民享有的是承包經(jīng)營權(quán)，但實際上農(nóng)村集體是一個虛化的概念，權(quán)利主體在現(xiàn)實和法律上都不明晰。實際上實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，農(nóng)民對土地的長期實際控制，土地實際已經(jīng)成為農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地的確權(quán)頒證更是強化了這一傾向，如果再次進行按戶人口進行重新發(fā)包，3疑會存在巨大的困難，尤其是人少地多的家庭重新調(diào)整阻力大，可能出現(xiàn)很多不穩(wěn)定因素;第三，從重新發(fā)包的必要性來看，目前隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村土地的生存保障功能已經(jīng)相對弱化，農(nóng)地兼業(yè)化和農(nóng)民收人的多元化使無地或少地的農(nóng)民進城務工也能取得不錯的收人，且相當數(shù)量的農(nóng)民已經(jīng)在城市安家落戶，新生代的農(nóng)村青年人由于長期生活在城市，對土地的情感已經(jīng)弱化，且立志要在城市安家落戶，對于已經(jīng)遷人城市仍保留農(nóng)村戶籍或打算遷入城市的農(nóng)村人口再進行發(fā)包土地顯然已沒必要，當然，改革戶籍制度，重新定義農(nóng)民群體也勢在必行;最后從重新發(fā)包土地的成本和考慮土地效益方面來講，當前農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系復雜，土地隨著流轉(zhuǎn)、婚嫁等方式的變動很大，婚嫁的人變動如何規(guī)定？以哪一個年齡起點和終，點進行調(diào)整？若千年后人口增減又導致人地不均要不要重新調(diào)整？這都是現(xiàn)實且棘手的問題;人地的調(diào)整主要是公平性方面的考慮，但目前我國土地也急需解決土地效率的問題，通過土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村土地規(guī)?；?，提高土地效益是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突破口，重新按人口增減土地無疑會對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生不利影響。

綜上所述，考慮到土地政策的延續(xù)性、重新發(fā)包的必要性和成本、土地效率等，認為第二輪土地承包后不必進行重新按人口增減進行重新發(fā)包，但有必要在大穩(wěn)定的前提下，通過各種方式進行小規(guī)模的調(diào)整，既不失公平，又賺顧效率。

4.2關(guān)于第二輪承包期內(nèi)或第三輪承包退出土地承包權(quán)主體的思考

本文認為在第二輪承包到期后不應該再進行重新發(fā)包進行大的調(diào)整，但在第二輪承包期或在到期后必須解決一些突出的矛盾，鼓勵或強制符合退出承包地的農(nóng)民群體有序退出承包地，解決土地家庭異化的問題。符合條件退出承包地的主體是指以下幾類：

第一類是，承包期內(nèi)承包方全家遷人市區(qū)且成為城市戶的，應該退出承包地，且永久喪跌承包資格權(quán)。舉家遷人市區(qū)且成為城鎮(zhèn)戶口的往往家庭成員都有比較穩(wěn)定的家庭收人來源和社會保障，承包地僅僅充當部分的財產(chǎn)性收益，理應退瞰包地且不給予補償;對于舉家遷人市區(qū)但仍保留農(nóng)村戶口的家庭，應在強制退出承包地的同時給予一定的補償，這是由于這部分家庭雖然有固定的收入來源，但可能社會保障還不健全，想保留承包地作為“退路”，理應給予一定的經(jīng)濟補償幫助其在城市穩(wěn)定安家落戶。

第二類是，有條件發(fā)展為退出承包權(quán)的集體成員，這部分家庭有非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外的穩(wěn)定收人，部分家庭成員外出務工，留農(nóng)成員進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并以此充當家庭收入補充;這部分家庭成員中在外務工多為年輕人，接受了較高的教育，適應城市的生活，對家鄉(xiāng)的歸屬感沒有那么強烈，往往是希望在城市安家落戶的，只是高昂的物價和房價使其進退兩難，故對于這部分人可以用承包權(quán)來換取住房津貼或者社會保障，也可以參照重慶的“土地換戶籍”的模式，對于留守在農(nóng)村務農(nóng)的家庭成員往往都是年齡較大的父輩，這部分人具有比較強烈的戀土情節(jié)，承包地對于他們而言具有養(yǎng)老保障的功能，這比較適合漸進式的退出方式，即先退出經(jīng)營權(quán)，待時機成熟時退出承包權(quán)。

第三類主要有不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或即將不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，這主要包括年邁人群、殘障人士，這類家庭幾乎沒有外出工的人口，土地承擔著生存保障的功能。對于這部分人口的承包權(quán)的退出可以實施以承包權(quán)換取養(yǎng)老保障的方式，這部分資金可以有國家或農(nóng)村集體出，也可以本集體新的承包戶支付這筆資金，總之在這部分人群不能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)退出承包地應保障其基本養(yǎng)老保障。

第四類包括死亡絕戶、自愿交回、婚嫁承包地的問題。死亡絕戶由于沒有可以繼續(xù)承包的家庭成員，故應由集體收回袍地;由于各種原因自愿交回承包地的應按照程序交于發(fā)包方;本文認妝兒婚嫁到城市變成城市戶口的應取消其承包資格權(quán)，因為從戶籍上講已不再屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，如嫁到城市仍保留農(nóng)村戶口的，理應保留其承包經(jīng)營權(quán);如婚嫁到另一農(nóng)村經(jīng)濟組織的原農(nóng)村經(jīng)濟組織的承包資格權(quán)取消，在婆家取得承包資格權(quán)，這是因為女兒的婚嫁往往不在一個農(nóng)村集體組織，如仍保留原來的承包資格權(quán)，那承包關(guān)系在地域上容易混亂，不易于土地的統(tǒng)一管理，在新的家庭取得承包資格權(quán)合理合法。

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