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作為教育政策路徑的“政府與社會(huì)資本合作”

2020-11-16 02:13吳玥
世界教育信息 2020年10期
關(guān)鍵詞:教育領(lǐng)域問責(zé)政策

吳玥

編者按:當(dāng)前,“政府與社會(huì)資本合作”(Public-private Partnerships,PPPs)作為一種提供全民教育(Education for all)的新型政策路徑而為人們所熟知,但是從整體來(lái)看,PPPs依然是一項(xiàng)模棱兩可的政策類型,并且這一概念時(shí)常被政策制定者所簡(jiǎn)化或是窄化。基于此,聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)于2017年出版《作為教育政策路徑的“政府與社會(huì)資本合作”——多重內(nèi)涵、風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)》(Public-Private Partnerships as an Education Policy Approach: Multiple Meanings, Risks and Challenges),報(bào)告旨在從教育領(lǐng)域的分析范疇和政策工具這兩個(gè)視角來(lái)解讀PPPs,進(jìn)而反思其在教育質(zhì)量、教育公平和教育問責(zé)等教育核心領(lǐng)域的不同內(nèi)涵,本刊編譯此報(bào)告,以期為重新認(rèn)識(shí)教育領(lǐng)域的“政府與社會(huì)資本合作”帶來(lái)啟發(fā)與參考。

“政府與社會(huì)資本合作”(Public-private partnerships,PPPs)在廣義上可以被解讀為公私主體在提供產(chǎn)品、服務(wù)或設(shè)施時(shí)的一種伙伴關(guān)系。在許多不同的情境下,PPPs正日益被視為一種提供全民教育(Education for all)的新型政策路徑,尤其是在為邊緣群體提供新的教育機(jī)會(huì)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此,許多政府和國(guó)際組織都將與私營(yíng)部門合作視為一種提高教育系統(tǒng)靈活性和有效性的途徑。但是,不論是在學(xué)界還是業(yè)界,PPPs的真正內(nèi)涵都依然不甚清晰,支持各國(guó)采取PPPs的理由依然有待探究,而在PPPs實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)采取的最佳形式也尚屬未知,因此PPPs目前仍是一項(xiàng)含混不清的政策路徑。

本文旨在為與PPPs相關(guān)的爭(zhēng)議帶來(lái)新的啟發(fā),同時(shí)總結(jié)PPPs在教育領(lǐng)域中的演變與內(nèi)涵。第一部分回顧了PPPs在公共管理領(lǐng)域的起源,并概括了PPPs背后的兩種理念。第二部分總結(jié)了公共服務(wù)中民主治理的核心原則,并探討其在PPPs中的體現(xiàn)。第三部分聚焦教育領(lǐng)域中的PPPs實(shí)施情況,分析PPPs是如何獲得某種市場(chǎng)化的內(nèi)涵。第四部分則探究教育領(lǐng)域PPPs實(shí)施過(guò)程中的挑戰(zhàn)與成效,重點(diǎn)關(guān)注公平與問責(zé)問題。最后,本文提出PPPs是教育領(lǐng)域中一種頗具挑戰(zhàn)性的政策類型,并非所有的PPPs都有助于實(shí)現(xiàn)各類教育的預(yù)期目標(biāo)。

一、PPPs在公共管理領(lǐng)域中的起源與理念

在成為一種盛行的教育政策方針之前,PPPs已經(jīng)被用于其他政策領(lǐng)域,如基礎(chǔ)設(shè)施和城市改造、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、水資源供應(yīng)以及交通等。20世紀(jì)80年代初,PPPs便具有明顯的管理化傾向,其支持者的主要目標(biāo)在于使公共部門的組織文化變得私有化,從而更好地解決政府在提供服務(wù)方面的效率低下問題。然而,PPPs同時(shí)也受到了激進(jìn)派政治人士的推崇,他們將這種公私間的伙伴關(guān)系視為一個(gè)對(duì)抗市場(chǎng)力量、扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)商品化趨勢(shì)的契機(jī)。從那時(shí)起,PPPs就一直被視作一種在“強(qiáng)政府”與“弱政府”間尋求妥協(xié)的折中方案,也正是這種概念上的模糊性使得PPPs在各種不同的政策領(lǐng)域都廣受青睞。

對(duì)于它的支持者而言,教育和其他公共服務(wù)領(lǐng)域選擇PPPs的理由多種多樣,但這些理由無(wú)外乎體現(xiàn)了兩類公共部門改革的政策理念,即新公共管理(New Public Management,NPM)理念與公共治理(Public Governance)理念。NPM是“一種采用商業(yè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的公共管理手段,旨在提升現(xiàn)代政府機(jī)構(gòu)在提供公共服務(wù)方面的效率、效力以及整體表現(xiàn)”。而與之相反,公共治理手段關(guān)注提升公共管理機(jī)構(gòu)的透明度、社會(huì)參與度以及可持續(xù)發(fā)展能力。這兩種政策理念間既有共同之處,又有各自的側(cè)重點(diǎn)。例如,創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式是二者共同的目標(biāo),但在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的機(jī)制上,NPM傾向于將來(lái)自市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力視為創(chuàng)新的動(dòng)力,而公共治理理念則更重視合作與社會(huì)參與在創(chuàng)新上發(fā)揮的作用。

除此之外,在其他的情境下,PPPs并不總是簡(jiǎn)單地遵循NPM或公共治理的理念。例如,在歷史悠久的擁有私立教育傳統(tǒng)的國(guó)家,PPPs的作用在于規(guī)范公立部門與私立部門(通常是宗教)在教育提供上的歷史聯(lián)系。而在一些低收入國(guó)家,PPPs則發(fā)揮著彌補(bǔ)政府資源匱乏和能力不足、擴(kuò)大教育可得性的實(shí)用主義功能。

二、PPPs在提供公共服務(wù)中的核心原則

理想情況下,許多公共部門的改革者都期待PPPs能夠發(fā)揮私營(yíng)與公共的雙重優(yōu)勢(shì):既能起到政府在促進(jìn)公平與社會(huì)融合方面的導(dǎo)向作用,又有私營(yíng)部門自身的活力、創(chuàng)新和效率,同時(shí)還兼具非營(yíng)利性部門的同情心與社會(huì)責(zé)任感。然而在現(xiàn)實(shí)中,PPPs卻很可能催生出了一種復(fù)雜的混合組織形式,而這種公私成分的混合本身不可避免地面臨著公共責(zé)任與商業(yè)取向間的根本矛盾。

首先,憲法與法律對(duì)PPPs的監(jiān)督程度有待提升。由于PPPs通常涉及大額公共資金的支付,合同期限也遠(yuǎn)超政府任期,因此通過(guò)民主辯論來(lái)保障其執(zhí)行過(guò)程的公開透明便尤為重要。其次,PPPs的問責(zé)機(jī)制存在困難。與民主政府的運(yùn)行不同,PPPs并不接受同樣的公眾監(jiān)督,因而擔(dān)保人無(wú)從知曉其公開信息,同時(shí)它也并不受公共管理機(jī)制的控制。再次,當(dāng)政府作為監(jiān)督者參與到伙伴關(guān)系中時(shí),為了保障合作目標(biāo)的順利達(dá)成,政府部門將極有可能放棄其行政執(zhí)法的公平公正。最后,PPPs中風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任的分擔(dān)通常并不均等,由于私營(yíng)部門的逐利傾向,公共部門往往是某些無(wú)利可圖的社會(huì)商品與服務(wù)的最終提供者。

盡管如此,對(duì)PPPs在公共服務(wù)治理方面所起的作用進(jìn)行概括依然是困難的,因?yàn)镻PPs安排的最終形式尚需取決于各種各樣的不定因素,例如公私部門之間的具體關(guān)系、伙伴關(guān)系的組織類型、合作關(guān)系的持續(xù)時(shí)間等。與此同時(shí),PPPs發(fā)揮的最終效果同樣取決于其他更加難以控制的因素,如伙伴方的相對(duì)優(yōu)勢(shì)、對(duì)方參與合作的動(dòng)機(jī)等??傊缥覀兿挛膶?duì)教育領(lǐng)域的分析所示,PPPs在提供公共商品與服務(wù)上的表現(xiàn)與傳統(tǒng)模式相比依然是頗具爭(zhēng)議的,并且歸根結(jié)底是因事制宜的。

三、 作為市場(chǎng)化手段而出現(xiàn)的教育PPPs

與諸如能源、水資源、交通,甚至健康等公共部門相比,公共教育算是一個(gè)較晚采用PPPs的領(lǐng)域,但它的重要性正在與日俱增。2000年,“教育領(lǐng)域的政府與社會(huì)資本合作”(PPPs for education, ePPPs)首次作為一個(gè)專有名詞出現(xiàn)在世界銀行與亞洲發(fā)展銀行的聯(lián)合報(bào)告《亞洲新社會(huì)政策議程》(The new social policy agenda in Asia)中。隨后在21世紀(jì)初,PPPs在其他出版物以及政策摘要中都被頻繁地使用,而ePPPs也幾乎都被描繪成一種提升當(dāng)前許多國(guó)家教育可得性與質(zhì)量的高性價(jià)比的政策手段。

然而,PPPs遷移至教育領(lǐng)域的方式值得進(jìn)一步的探討與審視。根據(jù)世界銀行的劃分,從初期時(shí)私立學(xué)校獨(dú)立于政府而存在,到融合階段時(shí)教育完全通過(guò)教育券(voucher)由私營(yíng)部門提供,ePPPs的發(fā)展演變經(jīng)歷了不同的階段(見圖1)。在這一分類體系中,擇校與競(jìng)爭(zhēng)是最理想的運(yùn)行機(jī)制,而教育券以及類似于教育券的方案(voucher-like schemes)則是相應(yīng)的理想政策手段。

盡管世界銀行對(duì)ePPPs的這一概念化對(duì)教育發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響,但它依然存在著至少兩個(gè)方面的問題。其一,它天然地將市場(chǎng)視為ePPPs的一種內(nèi)在機(jī)制,然而事實(shí)上,PPPs除了市場(chǎng)模型與NPM理念,還可以遵循公共治理或?qū)嵱弥髁x的理念,因此市場(chǎng)活力、學(xué)校間的競(jìng)爭(zhēng)以及客戶的選擇自由并非衡量PPPs融合程度的唯一標(biāo)準(zhǔn)。其二,盡管ePPPs被視為一種新型的政策手段,但世界銀行ePPP分類體系中所提及的政策項(xiàng)目依然與20世紀(jì)80年代公共選擇理論者(policy choice theorists)提出的方案類似。然而,現(xiàn)有的分類體系太過(guò)籠統(tǒng),因而無(wú)法突出各項(xiàng)目間的顯著區(qū)別。例如,教育券計(jì)劃有著對(duì)象指定與普遍適用、部分資助與全額資助之分,而在目標(biāo)上也有著促進(jìn)校際競(jìng)爭(zhēng)與助貧助困的區(qū)別,這些都直接影響了它的具體開展情況。

四、教育PPPs實(shí)施過(guò)程中的挑戰(zhàn)與成效

節(jié)約成本、提高質(zhì)量、擴(kuò)大參與、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),這些都是我們所期待看到的PPPs的成效。但事實(shí)上,PPPs在實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)的過(guò)程中面臨著重重困難與挑戰(zhàn),尤其是在教育領(lǐng)域。正如前文所示,這些問題中有許多源自于ePPPs在設(shè)計(jì)時(shí)的籠統(tǒng)與寬泛性,以及實(shí)施過(guò)程中的市場(chǎng)化取向,但也并非所有的問題都來(lái)源于此。

首先,ePPPs面臨著問責(zé)機(jī)制上的困難。一般而言,教育中的問責(zé)領(lǐng)域主要包括:國(guó)家課程的落實(shí)、學(xué)校設(shè)置的質(zhì)量、教師培訓(xùn)與發(fā)展、教師資質(zhì)、教師工資與工作環(huán)境、民主學(xué)校治理以及透明的招生流程等。而在實(shí)際操作中,由于政府具有保障社會(huì)與人權(quán)的義務(wù),其往往是某些公共產(chǎn)品與服務(wù)的最終提供者,這便使得這種公私伙伴間的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任承擔(dān)變得不甚平衡;一旦合作關(guān)系破裂,政府不得不自己去履行那些尚未達(dá)成的目標(biāo)。

其次,ePPPs在促進(jìn)學(xué)習(xí)效果與質(zhì)量方面的作用缺乏實(shí)證支持。一方面,盡管其支持者一再籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)ePPPs在擴(kuò)大可得性、提升質(zhì)量和公平以及促進(jìn)教育創(chuàng)新等方面的作用,但現(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究仍然無(wú)法清楚地表明這二者之間的相關(guān)性。學(xué)生在學(xué)習(xí)成績(jī)上的差異更多地與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分,或在私立學(xué)校接受更多的教師指導(dǎo)相聯(lián)系,而非歸咎于教育提供者內(nèi)在質(zhì)量的不同。另一方面,當(dāng)前眾多針對(duì)供給側(cè)資助下的ePPPs研究發(fā)現(xiàn),教育的不平等以及學(xué)校社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的分化并未因此縮小,反而被逐漸放大了。而這一消極的外部效應(yīng)主要源自于私人部門的牟利取向,以及政府部門在監(jiān)管公共服務(wù)中民主與公平時(shí)的不作為。

最后,ePPPs為教育帶來(lái)的多樣化并不必然等同于教育的創(chuàng)新與高效。一方面,ePPPs在實(shí)際操作過(guò)程中反而強(qiáng)化了教育的趨同化與標(biāo)準(zhǔn)化,因?yàn)樗綘I(yíng)部門對(duì)教育的創(chuàng)新常常停留在管理手段或?qū)W校運(yùn)營(yíng)等象征性層面,鮮少觸及教學(xué)手段或課堂實(shí)踐的變革。同時(shí),根植于ePPPs問責(zé)方案中的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)價(jià)體系也在無(wú)形中促使學(xué)校將課程窄化,進(jìn)而轉(zhuǎn)向應(yīng)試教育。另一方面,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,ePPPs對(duì)成本投入有效性的提升有待商榷。因?yàn)樗綘I(yíng)部門的加入為教育規(guī)劃帶來(lái)了挑戰(zhàn),并且容易導(dǎo)致學(xué)校教育的供過(guò)于求;與此同時(shí),政府對(duì)公平與質(zhì)量方面產(chǎn)生的消極效應(yīng)的彌補(bǔ)也會(huì)一定程度上抵消ePPPs所帶來(lái)的成本效益。

綜上所述,雖然ePPPs并不能被視為一種無(wú)所不包的政策類型,并且我們依然需要更多具體的研究來(lái)評(píng)估其實(shí)際成效,但可以肯定的是,ePPPs的確在許多方面暴露出了諸多問題。鑒于政府是公眾教育權(quán)利的根本提供者與保障者,ePPPs并不意味著政府試圖擺脫其在公共教育方面的義務(wù),同時(shí)也并不代表著其對(duì)公共教育質(zhì)量的提升于事無(wú)補(bǔ)。因此,對(duì)于那些面臨著一系列教育問題的低收入國(guó)家而言,探索除學(xué)校教育私有化之外的其他替代性ePPPs是解決教育矛盾的可行思路。通過(guò)引入包括大學(xué)、地方和國(guó)際非政府組織、國(guó)際援助機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元主體,這種替代性的伙伴關(guān)系能在提升政府部門能力的同時(shí),減少對(duì)于私營(yíng)部門的依賴,進(jìn)而保障教育領(lǐng)域的社會(huì)凝聚力以及公立教育系統(tǒng)的未來(lái)發(fā)展。

編輯 王亭亭? ?校對(duì) 朱婷婷

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