國家公園體制機(jī)制是一種生態(tài)保護(hù)、開發(fā)利用和人的發(fā)展實(shí)現(xiàn)“三贏”的先進(jìn)管理模式，是讓生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到共存共榮的國際慣例和普遍適用的規(guī)律。建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基礎(chǔ)和重點(diǎn)在體制。三江源國家公園理應(yīng)脫離現(xiàn)有的屬地管理模式，上劃為中央財(cái)政事權(quán)，由中央直接設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。要盡快出臺(tái)國家層面的國家公園法律法規(guī)，保護(hù)好當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)以及文化多樣性，統(tǒng)籌劃定國家公園的生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)整合優(yōu)化三江源國家公園功能分區(qū)，確保三江源國家公園建成具有國際影響力、特色鮮明的自然保護(hù)地模式。

國家公園是個(gè)專屬外來詞，它源于生態(tài)保護(hù)目的，但不僅僅止于此。黨的十八屆三中全會(huì)提出構(gòu)建中國國家公園體制以來，三江源國家公園成為第一個(gè)試點(diǎn)并即將正式設(shè)立的中國國家公園。自體制試點(diǎn)以來，在取得顯著成效的同時(shí)也面臨很多困難。要尋找符合實(shí)際的出路，就必須從厘清基本概念入手，抽絲剝繭，深挖表象問題的實(shí)質(zhì)，摸索具有中國特色的國家公園體制機(jī)制模式。

幾個(gè)必須首先搞清楚的概念

國家公園體制機(jī)制是一種生態(tài)保護(hù)、開發(fā)利用和人的發(fā)展實(shí)現(xiàn)“三贏”的先進(jìn)管理模式，是讓生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到共存共榮的國際慣例和普遍適用的規(guī)律。洞悉規(guī)律的基礎(chǔ)和起點(diǎn)必須清楚幾個(gè)概念。

一是自然資源。我們?nèi)祟惿婧桶l(fā)展離不開自然資源。它的范圍很廣，包括土地、氣候、水、生物、礦產(chǎn)、海洋、能源、旅游等等。它有幾個(gè)特點(diǎn)：相對(duì)于人類的需要在數(shù)量上不足，即有限、稀缺;自然資源各個(gè)組成部分在生態(tài)系統(tǒng)中既相互聯(lián)系，又相互制約，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，即山水林田湖草;自然資源總是相對(duì)集中于某些區(qū)域之中，其數(shù)量、質(zhì)量、稀缺性程度及特性存在地區(qū)差異，即分布狀態(tài)不平衡;大部分自然資源都具有多種功能，包括生產(chǎn)功能、生態(tài)調(diào)節(jié)功能、載體功能和信息功能等，各種功能互為因果、相互依存、相互制約，即功能多樣性。

二是自然保護(hù)地。某個(gè)地源系統(tǒng)的自然資源需要從人類可持續(xù)發(fā)展的角度悉心照料。自然資源和人文資源相對(duì)富集的地方，往往擁有重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的生態(tài)功能和文化價(jià)值，大家都認(rèn)為必須實(shí)施長期保護(hù)，這些地方由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)后就是自然保護(hù)地。根據(jù)我國最新標(biāo)準(zhǔn)，自然保護(hù)地分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類，國家公園是分量最重的一類，自然保護(hù)地如何保護(hù)、運(yùn)營和管理，肯定要從國家公園開始探索。

三是社區(qū)。隨著認(rèn)識(shí)的深化，與傳統(tǒng)意義上的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園不同，人們開始重視保護(hù)和發(fā)展的主體了，就是人，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)、生態(tài)穩(wěn)定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是人。三江源國家公園世居的原住民幾乎都是藏族同胞，他們擁有燦爛的民族文化，這些文化和環(huán)境保護(hù)有著千絲萬縷的聯(lián)系。國家公園里，按照一定的社會(huì)規(guī)范或準(zhǔn)則，以一定社會(huì)關(guān)系和文化維系相聯(lián)系的人群共同生活的區(qū)域就是社區(qū)。從這個(gè)意義上說，應(yīng)該把“人”放到“山水林田湖草”這個(gè)系統(tǒng)中去，將會(huì)更為完整、更為合理。

四是管理體制。保護(hù)自然資源、建設(shè)維護(hù)自然保護(hù)地、提升社區(qū)居民幸福感不能各自為政，需要有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。那么，由一個(gè)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)還是幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)好？一個(gè)機(jī)構(gòu)和幾個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)利賦予多少、承擔(dān)哪些職能不承擔(dān)哪些職能、受誰的管理和監(jiān)督、是一個(gè)婆婆好，還是幾個(gè)婆婆好？這些問題必須提前搞清楚，搞不清楚則后患無窮。某一個(gè)機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)的權(quán)力劃分、職能分配、隸屬關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)等關(guān)系模式就是管理體制，要想把國家公園的事情做好，需要探索符合中國實(shí)際的，不照抄照搬別人做法的國家公園管理體制。

五是運(yùn)行機(jī)制。就保護(hù)地環(huán)境保護(hù)而言，歷史上我國形成了多頭管理、條塊分割的格局，即一個(gè)保護(hù)地往往有多個(gè)牌子，一個(gè)機(jī)構(gòu)里的人身份各異，一個(gè)媳婦上面有好多婆婆。每個(gè)婆婆的要求不同，喜好不同，造成媳婦不知所措、左右為難、莫衷一是。要想干事，干成事就必須明確一些問題：人財(cái)物如何配置才好？如何激勵(lì)優(yōu)的懲罰劣的？如何提高一個(gè)機(jī)構(gòu)及其組成部分的工作效率？這些問題共同指向了運(yùn)行機(jī)制，即國家公園保護(hù)運(yùn)營各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。

幾年來，全國10個(gè)國家公園試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行了卓有成效的探索，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問題和困難，其中尤以三江源為最。由于它是最早開始的、進(jìn)展最快的、成效最顯著的，同時(shí)也是遇到問題和困難最明顯的一個(gè)，因而也是最具代表性的。

表象問題背后的實(shí)質(zhì)

三江源國家公園自體制試點(diǎn)以來，一些具體問題和困難逐步顯現(xiàn)出來。下面以瀾滄江源園區(qū)為例，通過分析表象問題來探尋其實(shí)質(zhì)。

問題：配套政策尚未出臺(tái)，國家公園管理類型未明確，省、州、縣管理權(quán)限、主要職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等也未明確。

實(shí)質(zhì)：國家公園在中國是個(gè)新鮮事物，各地情況千差萬別，不宜“一刀切”，只能走“自下而上、從個(gè)別到一般”的道路?！白韵露?、從個(gè)別到一般”就是先由地方探索，探索如何建立一個(gè)機(jī)構(gòu)把這些事統(tǒng)管起來，如何劃分權(quán)限、設(shè)置機(jī)構(gòu)、確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、人員編制數(shù)，構(gòu)建配套政策，然后由國家統(tǒng)籌，根據(jù)各地情況出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)范，但目前沒有出臺(tái)規(guī)范。另外，從實(shí)質(zhì)上說，所有這些探索必須有一個(gè)前提：明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。財(cái)政事權(quán)是某級(jí)政府承擔(dān)的，利用財(cái)政資金提供國家公園基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé);支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的義務(wù)和保障，合理劃分中央和地方在國家公園管理上的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是整個(gè)國家公園財(cái)政體制協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是政府有效提供國家公園基本公共服務(wù)的前提和保障。簡單地說，就是要清晰界定誰的事，誰來管;誰的事，誰說了算;誰的事，誰出錢。三江源國家公園的現(xiàn)有模式是中央政府直管、委托省級(jí)政府代管，即三江源是中央政府的事，青海省政府代管，錢從省級(jí)財(cái)政出，缺口由中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。以上的問題可以簡化為：在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不順的情況下，應(yīng)由中央政府確定的機(jī)構(gòu)權(quán)限、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的事需要由青海在現(xiàn)有“盤子”里代為確定，這種“確定”具有很大的不確定性和困難。

問題：國家公園適用的國家法律法規(guī)暫時(shí)缺失，致使諸多問題無法處理。例如三江源源區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社劃入國家公園內(nèi)，致使水、電、道路等民生工程項(xiàng)目無法避讓核心區(qū)和緩沖區(qū)，規(guī)劃水、電、道路等民生工程項(xiàng)目難以獲批。

實(shí)質(zhì)：核心區(qū)和緩沖區(qū)是《自然保護(hù)區(qū)條例》（2017年修訂版）規(guī)定的三種自然保護(hù)區(qū)類型中的兩種，其中禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入核心區(qū)，只準(zhǔn)從事科學(xué)研究觀測(cè)活動(dòng)的人員和設(shè)備進(jìn)入緩沖區(qū)。三江源的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社既被劃入國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍，也被劃入國家公園范圍。從自然保護(hù)區(qū)角度看，人都不讓進(jìn)，水、電、道路等民生工程項(xiàng)目肯定難以獲批。問題的實(shí)質(zhì)在于：目前，在國家公園等自然保護(hù)地缺乏系統(tǒng)、對(duì)應(yīng)、精準(zhǔn)的法律法規(guī)體系的情況下，只能依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》辦事。具體來看，包括以下幾個(gè)方面：其一，迄今為止，我國始終沒有統(tǒng)一的國家公園或自然保護(hù)地基本法，缺乏宏觀的頂層制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)有的自然保護(hù)地采用行業(yè)部門立法的形式，具有各類型自然保護(hù)地的主管部門制定單行法規(guī)，形成一種由單行法規(guī)的簡單集合，單項(xiàng)立法的針對(duì)性雖強(qiáng)，但缺乏整體的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。其二，在法律法規(guī)級(jí)別方面，目前在現(xiàn)行規(guī)章制度中，只有自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例，屬于國務(wù)院行政法規(guī)，其余均為部門規(guī)章，層級(jí)普遍較低。由于上位基本法的缺失，中央政府對(duì)于保護(hù)地的管理僅僅具有指導(dǎo)意義，相對(duì)于地方政府的行政管理顯得十分微弱，使得相關(guān)保護(hù)工作難以得到順利開展和落實(shí)。其三，已確立的自然保護(hù)地法律法規(guī)缺乏具體的后續(xù)管理制度支持。例如對(duì)于自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例而言，沒有相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、管理制度、技術(shù)手冊(cè)等后續(xù)配合系統(tǒng)支持，更沒有形成動(dòng)態(tài)的反饋調(diào)整機(jī)制，從而導(dǎo)致在日常管理中出現(xiàn)管理目標(biāo)不清晰，管理措施不具體，缺乏沖突協(xié)調(diào)機(jī)制等現(xiàn)實(shí)問題。其四，現(xiàn)行的法規(guī)內(nèi)容很多地方過于籠統(tǒng)，指向性極不明確，管理措施缺乏針對(duì)性和可操作性，導(dǎo)致日常管理效能不高，且缺乏反饋和修訂過程，從而導(dǎo)致很多規(guī)章條例在日常管理中很難發(fā)揮實(shí)效。

問題：園內(nèi)原住民的綜合發(fā)展水平亟待提高。

實(shí)質(zhì)：三江源和其他國家公園試點(diǎn)區(qū)相似，它們多數(shù)位于邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，一方面當(dāng)?shù)卣途用癜l(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富的愿望十分強(qiáng)烈，另一方面由于基礎(chǔ)條件較差，交通不便，信息不靈等因素，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴十分強(qiáng)烈，同時(shí)，居民生產(chǎn)生活與自然資源的聯(lián)系非常密切，這極大地增加了自然保護(hù)地管理的難度。一些既有的自然保護(hù)區(qū)條例、政策一定程度上忽視了自然保護(hù)地的建立給社區(qū)帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，致使保護(hù)與發(fā)展的矛盾不斷。因此，在沒有國家足夠量補(bǔ)償?shù)那闆r下，自然保護(hù)地的保護(hù)要求往往引起資源的使用者（保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊社區(qū)）的抵觸，因此在很多的自然保護(hù)地，出現(xiàn)的保護(hù)管理和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展之間的潛在矛盾，影響了自然保護(hù)地追求“三贏”的公平和效率。具體來說，我國自然保護(hù)地建設(shè)給社區(qū)帶來的影響主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，一是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)給社區(qū)帶來的包括就業(yè)平等、經(jīng)營權(quán)、收入分配等方面的影響;二是資源保護(hù)與社區(qū)居民利用資源之間的平衡關(guān)系，自然保護(hù)地在進(jìn)行區(qū)域綜合發(fā)展規(guī)劃時(shí)，并沒有真正考慮社區(qū)對(duì)資源保護(hù)可能帶來的積極影響，一定程度上使自然保護(hù)地社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)割裂開來。三是自然保護(hù)地的設(shè)立及后續(xù)采用的管理模式，會(huì)給社區(qū)增加土地管理成本、機(jī)會(huì)成本、社會(huì)文化成本。

問題：園區(qū)界限和生態(tài)保護(hù)紅線劃分難度大，涉及面廣。

實(shí)質(zhì)：建立國家公園體制，必須劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展。提出劃定生態(tài)保護(hù)紅線，說明當(dāng)前的生態(tài)狀況已經(jīng)不樂觀，必須要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)“紅線”或者說“高壓線”來保護(hù)了。為統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三條控制線”（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界），中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。這實(shí)質(zhì)上是將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。因此，再難也必須劃定并遵守實(shí)施。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線，《意見》明確要求按照生態(tài)功能進(jìn)行劃定。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，其他經(jīng)評(píng)估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線;自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整?！兑庖姟访鞔_，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，主要包括8個(gè)方面：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖;因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查;自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測(cè)及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險(xiǎn)活動(dòng);經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測(cè)、標(biāo)本采集;經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動(dòng);不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè);必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù);重要生態(tài)修復(fù)工程。

問題：自然保護(hù)區(qū)和國家公園兩個(gè)護(hù)體系共存，在保護(hù)管理上存在諸多矛盾之處。

實(shí)質(zhì)：三江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)，區(qū)域總面積12.31萬平方公里，包括長江、黃河、瀾滄江三個(gè)園區(qū)，涉及治多、曲麻萊、瑪多、雜多和可可西里自然保護(hù)區(qū)管理區(qū)域，共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個(gè)行政村。試點(diǎn)中，管理機(jī)構(gòu)遵循生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)系統(tǒng)修復(fù)理念，在園區(qū)各類保護(hù)地功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，考慮原有各保護(hù)地的管護(hù)要求，將各園區(qū)劃分為核心保育區(qū)，生態(tài)保育修復(fù)區(qū)，傳統(tǒng)利益利用區(qū)，實(shí)行差別化管控策略，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)生產(chǎn)生活空間的科學(xué)合理布局和可持續(xù)利用。核心保護(hù)區(qū)共9.05萬平方公里，占73.55%，傳統(tǒng)利用區(qū)，2.66萬平方公里，占21.64%，生態(tài)保育修復(fù)區(qū)共0.60萬平方公里，占4.81%。隨著體制試點(diǎn)的深入，發(fā)現(xiàn)在試點(diǎn)范圍上還存在以下問題：長江西源沱沱河，南源當(dāng)曲和黃河南源卡日曲，西源約古宗列在試點(diǎn)期間均未被納入園區(qū)范圍，國家代表性不夠充分;由于長江、黃河源頭所在的格拉丹東、當(dāng)曲、約古宗列三個(gè)保護(hù)分區(qū)在試點(diǎn)范圍之外，部分位于源頭地區(qū)的重要生態(tài)系統(tǒng)及野生動(dòng)物棲息地也未被納入，源頭地區(qū)完整性保護(hù)不夠突出。自然保護(hù)區(qū)和國家公園兩個(gè)保護(hù)體系共存，在保護(hù)管理上存在諸多矛盾之處，體制試點(diǎn)范圍在國家代表性完整性等方面的問題逐步顯現(xiàn)。從實(shí)質(zhì)上看，是自然保護(hù)地的劃界分區(qū)不合理，與覆蓋有空缺并存所致。三江源保護(hù)區(qū)在構(gòu)建之初，并未對(duì)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)或自然資源本底及其服務(wù)功能進(jìn)行充分的通盤考慮，以至于大多數(shù)自然保護(hù)地并沒有把完整的生態(tài)系統(tǒng)劃進(jìn)來，綜合考慮區(qū)域陸生、脊柱動(dòng)物的物種，土地覆蓋類型及土地所有權(quán)和保護(hù)狀況等方面信息，以空缺分析方法研究證明，三江源保護(hù)區(qū)仍存在覆蓋不足，地域分布不平衡的問題，一些地區(qū)一些物種未受到或者未受到很好的保護(hù)地覆蓋。此外，三江源同其他保護(hù)區(qū)類似，都在空間管理上交叉。原來實(shí)行的是各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等建制辦法，這種情況下很容易形成一地多牌乃至一地多型現(xiàn)象。這種現(xiàn)象直接導(dǎo)致一處保護(hù)地的管理標(biāo)準(zhǔn)不一，體制機(jī)制混亂，造成管理的目標(biāo)手段力度等方面存在沖突。同時(shí)空間上的重疊和管理上的交叉，往往又意味著一處資源涉及多個(gè)部門的管理，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)政策沖突，權(quán)責(zé)劃分不清，甚至出現(xiàn)責(zé)任真空的問題，這不僅降低了管理效能，增加了各類成本，無形中還增加了管理漏洞和利益沖突點(diǎn)。

國家公園建設(shè)的未來之路

建立國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基礎(chǔ)和重點(diǎn)在體制。自體制試點(diǎn)以來，一直在探索中，也不可能一蹴而就。不解決體制問題，就無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范高效的管理，也難以保護(hù)好發(fā)展好。也就是說，國家公園建設(shè)的未來之路的著力點(diǎn)首先是體制的問題，即自然保護(hù)地體系的體制改革。

（一）要清晰合理劃分國家公園財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任

要按照國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)），適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，將全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)，確定或者上劃為中央的財(cái)政事權(quán)，強(qiáng)化中央的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使，并減少中央委托事權(quán)。國家公園屬全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)基本公共服務(wù)，保護(hù)收益歸全民享有，管理權(quán)利應(yīng)由中央行駛，管理責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)國家公園管理責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

從這個(gè)意義上講，國家公園理應(yīng)脫離現(xiàn)有的屬地管理模式，上劃為中央財(cái)政事權(quán)，由中央直接設(shè)立垂直管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使。要按事權(quán)構(gòu)成要素，合理劃分國家公園和地方政府財(cái)政事權(quán)：列出國家公園有可能與地方政府產(chǎn)生事權(quán)交叉重疊的每一項(xiàng)工作;按照事權(quán)構(gòu)成要素分解，細(xì)化各項(xiàng)工作;按照事權(quán)劃分原則，對(duì)每一個(gè)三級(jí)事權(quán)進(jìn)行分析;在國家公園事權(quán)，地方政府事權(quán)，國家公園和地方政府共同事權(quán)，國家公園事權(quán)委托地方政府執(zhí)行等不同模式之間進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與判斷，選擇一個(gè)最佳的模式;對(duì)屬于委托事權(quán)和公共事權(quán)的在廣泛調(diào)研總結(jié)的基礎(chǔ)上，劃分共同事權(quán)中各自承擔(dān)的部分，以及委托事權(quán)中應(yīng)該委托給地方的部分;科學(xué)劃分國家公園和地方政府支出范圍，要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，安排相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，或通過引導(dǎo)類、應(yīng)急類、救濟(jì)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出予以支持;中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行權(quán)力劃分，明確在資源管理上誰是產(chǎn)權(quán)所有者，誰就有相應(yīng)的權(quán)責(zé)，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)，履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會(huì)參與管理、宣傳推薦等職責(zé)，要明確管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍，重點(diǎn)是指權(quán)力劃分和設(shè)置方式，機(jī)構(gòu)的形式級(jí)別和人員編制。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，也需在動(dòng)態(tài)化的過程中進(jìn)一步完善，不能著急。

（二）要盡快出臺(tái)國家層面的國家公園法律法規(guī)

按照“國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充”的格局，我國的自然保護(hù)地立法應(yīng)該是一個(gè)綜合性的立法體系，理想模式是“基本法+專類保護(hù)地法+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”。該立法體系理應(yīng)以憲法為基礎(chǔ)、以自然保護(hù)地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為重要組成部分、以各類標(biāo)準(zhǔn)為支撐，是一個(gè)相互協(xié)調(diào)、相互配合的完整系統(tǒng)。但從現(xiàn)實(shí)情況看，十三屆全國人大常委會(huì)已將《國家公園法》列入一類立法計(jì)劃，并啟動(dòng)了相關(guān)立法研究工作。本人以為，應(yīng)從如下方面進(jìn)行探索：一是首先以已經(jīng)出臺(tái)的《民法總則》及正在編纂的《民法典》（物權(quán)編）建立的自然資源權(quán)屬制度為依據(jù)，也要以各自然資源法建立的不同類型自然資源權(quán)屬制度為基礎(chǔ)，處理好登記確權(quán)、所有權(quán)與用益權(quán)、發(fā)展權(quán)與環(huán)境權(quán)之間的關(guān)系。二是創(chuàng)新體制機(jī)制，需要按照“職權(quán)法定”原則重新配置權(quán)力，按照權(quán)利保障確認(rèn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)從“行政管理”到“多元共治”的轉(zhuǎn)變，解決事權(quán)配置及權(quán)利保障的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、救濟(jì)等問題，以保證《國家公園法》具有可操作性，具有執(zhí)行力。三是創(chuàng)新國家公園法的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，形成“共建、共享、共贏”新格局，及時(shí)解決“既見物也見人”的問題，統(tǒng)籌考慮建立國家公園可能對(duì)區(qū)域內(nèi)外人民生產(chǎn)生活的影響，考慮限制、禁止措施的正當(dāng)性與合理性，并建立相應(yīng)的利益平衡機(jī)制。

（三）要保護(hù)好當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)、發(fā)展權(quán)以及文化多樣性

國家公園開發(fā)和經(jīng)營者及其相關(guān)管理部門等補(bǔ)償主體，要借助開發(fā)和經(jīng)營管理形成的相關(guān)要素和發(fā)展環(huán)境，以促進(jìn)社區(qū)自身發(fā)展條件建設(shè)和自我發(fā)展能力塑造為目的，而采取直接發(fā)放資金或?qū)嵨镏獾难a(bǔ)償方式，主要包括以下三個(gè)方面：一是通過設(shè)立社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目基金等，對(duì)社區(qū)生產(chǎn)生活條件建設(shè)進(jìn)行支持，包括水電、交通、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共設(shè)施建設(shè)，村容村貌改造等;二是促進(jìn)社區(qū)就業(yè)教育等社會(huì)和文化事業(yè)的發(fā)展，包括安置就業(yè)、捐資助學(xué)生產(chǎn)和服務(wù)技能培訓(xùn)等;三是引導(dǎo)和扶持社區(qū)參與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和管理，發(fā)展國家公園品牌，包括居民在國家公園開展的導(dǎo)游、餐飲、住宿、交通、民俗文化展演、地理產(chǎn)品經(jīng)營等特許經(jīng)營的旅游項(xiàng)目，以及將資金土地等資源折合為股份，參與其他旅游項(xiàng)目經(jīng)營，另外通過生態(tài)旅游項(xiàng)目特許經(jīng)營這一方式，引導(dǎo)受償區(qū)居民有序參與旅游經(jīng)營服務(wù)和管理，幫助社區(qū)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)社區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。此外，還可通過本土居民這一活態(tài)載體，更好地向游客展示旅游地民族文化，提升當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的市場吸引力，同時(shí)通過這一方式實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游業(yè)的公平和有序參與，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的積極性和能動(dòng)性，不斷催生其余旅游資源和環(huán)境的和諧共生意識(shí)，增強(qiáng)其生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）要統(tǒng)籌劃定國家公園的生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線是在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上，把生態(tài)空間里一些特殊重要的區(qū)域用一根線圈起來，形成保護(hù)區(qū)域。在劃定方面，一要通過生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱性評(píng)價(jià)，在生態(tài)空間中科學(xué)系統(tǒng)地識(shí)別出生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱的區(qū)域，明確需保護(hù)的重點(diǎn)空間;二要依據(jù)科學(xué)評(píng)估結(jié)果，將生態(tài)功能相對(duì)極重要、極敏感脆弱的區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域進(jìn)行空間疊加，納入生態(tài)保護(hù)紅線。從空間范圍看，為避免相互交叉，城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田不納入生態(tài)保護(hù)紅線。三要結(jié)合已有保護(hù)地邊界和自然邊界，保證紅線的連續(xù)性和完整性，將紅線邊界落到具體地塊。生態(tài)保護(hù)紅線落地后，要查明紅線內(nèi)各類基本信息，形成生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)“一個(gè)庫”、分布“一張圖”，在勘界基礎(chǔ)上設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，讓公眾真實(shí)感受到生態(tài)保護(hù)紅線的存在。在管理方面，一要實(shí)行生態(tài)紅線分類管理，如水源涵養(yǎng)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)內(nèi)需通過草場圍欄封育，因地制宜地采取退牧育草，以保護(hù)源頭濕地及天然草場，提高草地覆蓋度;利用各種林業(yè)保護(hù)措施進(jìn)行改善，比如天然林圍欄封育、人工造林等，增加源頭區(qū)森林覆蓋度，優(yōu)化水源涵養(yǎng)服務(wù)，防止水資源環(huán)境遭到破壞，穩(wěn)定區(qū)域自然現(xiàn)狀，避免人為硬度給保護(hù)區(qū)造成干擾，一旦發(fā)現(xiàn)問題，必須立即處理，謹(jǐn)防問題惡化。二要嚴(yán)格發(fā)展產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，依托產(chǎn)業(yè)政策合理規(guī)劃生產(chǎn)力要素，使生態(tài)紅線區(qū)得到更大保護(hù)，依托綠水青山重點(diǎn)發(fā)展污染較少的生態(tài)旅游業(yè)，推行相關(guān)政策與評(píng)價(jià)指標(biāo)，能夠讓當(dāng)?shù)卣?、評(píng)價(jià)指標(biāo)得到明顯細(xì)化，使之更具針對(duì)性，既要注重環(huán)境保護(hù)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提升原住民幸福感，達(dá)到“三贏”目的;三要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用法律法規(guī)進(jìn)行約束，針對(duì)生態(tài)紅線區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行合理保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促使草原生態(tài)得到有效保護(hù)，以此為前提，推動(dòng)當(dāng)?shù)啬羺^(qū)經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定發(fā)展，確保人民生活質(zhì)量改善。按照生態(tài)保護(hù)需求，參考國外重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)管理案例建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，全面關(guān)注三江源區(qū)允許載畜量，對(duì)于具體補(bǔ)償問題，應(yīng)當(dāng)由草畜平衡、管護(hù)、燃料替代等方面出發(fā)，通過“草地”取得的收入，必須為“草地”發(fā)展做出貢獻(xiàn)，進(jìn)一步深化生態(tài)平衡發(fā)展理念，使所有農(nóng)牧民能夠更主動(dòng)愛護(hù)、保護(hù)草原，發(fā)現(xiàn)不合理行為時(shí)，能夠第一時(shí)間制止，從而規(guī)避所有潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（五）要科學(xué)整合優(yōu)化三江源國家公園功能分區(qū)

一是將三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)域全部納入三江源國家公園范圍，并做進(jìn)一步優(yōu)化。即原瀾滄江源園區(qū)西南部有3912.29平方公里范圍，實(shí)際屬于長江源頭區(qū)，整合后將該部分區(qū)域劃歸長江源園區(qū)。

二是整合其他交叉、重疊保護(hù)地和規(guī)避優(yōu)化相鄰保護(hù)地，涉及國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、沙漠公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等。其中，可可西里國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，三江源國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的索加-曲麻河保護(hù)分區(qū)、扎陵湖-鄂陵湖保護(hù)分區(qū)、星星海保護(hù)分區(qū)、果宗木查保護(hù)分區(qū)、昂賽保護(hù)分區(qū)，德曲源國家濕地公園，通天河國家沙漠公園，黃河源水利風(fēng)景區(qū)，楚瑪爾河特有魚類，扎陵湖-鄂陵湖花斑，裸鯉特有魚類，國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)位于試點(diǎn)區(qū)，在啟動(dòng)試點(diǎn)區(qū)已經(jīng)做了整合，整合保護(hù)后總面積為20.23萬平方公里，相比體制試點(diǎn)范圍，保護(hù)地整合優(yōu)化后的范圍暫時(shí)增加了格爾木市唐古拉山鎮(zhèn)，曲麻萊縣秋智鄉(xiāng)麻多鄉(xiāng)，治多縣智取鄉(xiāng)、多彩鄉(xiāng)，雜多縣結(jié)多鄉(xiāng)、優(yōu)云鄉(xiāng)，達(dá)日縣特合土鄉(xiāng)，稱多縣清水河鎮(zhèn)、扎朵鎮(zhèn)，瑪多縣花石峽鎮(zhèn)，雜多縣薩呼騰鎮(zhèn)進(jìn)一步優(yōu)化后，部分區(qū)域?qū)⒗^續(xù)保留，部分區(qū)域?qū)⒖鄢?/p>

三是要協(xié)同完善體制，建議在“一局三園”基本架構(gòu)基礎(chǔ)上，青海實(shí)際管控區(qū)域組建“1+6”管理架構(gòu)，“1”即三江源國家公園管理局，“6”即試點(diǎn)范圍涉及縣域內(nèi)設(shè)立管理處共4個(gè)，加上可可西里和唐古拉山管理處共6個(gè)。對(duì)于青海境內(nèi)由西藏實(shí)際管控的區(qū)域，本著統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、分別管理、分別負(fù)責(zé)的原則，成立那曲管委會(huì)，由西藏自治區(qū)管理三江源國家公園管理局給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這一區(qū)域的整合優(yōu)化涉及青藏兩省區(qū)的邊界爭議，必須由中央層面統(tǒng)籌推進(jìn)。

作者簡介

毛江暉 青海省社會(huì)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究所所長