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我國海洋漁業(yè)資源法律保護機制研究

2020-11-18 01:02閻二鵬
新東方 2020年2期
關(guān)鍵詞:海洋漁業(yè)漁業(yè)資源漁業(yè)

閻二鵬 王 霖

我國擁有1.8萬公里的海岸線,領(lǐng)海面積超過300萬平方公里,包括渤海、黃海、東海、南海四大海域。得天獨厚的區(qū)位條件使得我國自古以來就是天然的海洋大國與漁業(yè)大國。為了進一步推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、完善能源結(jié)構(gòu)、提升國防安全以及保護海洋生態(tài),從近海走向深藍已成為我國未來海洋政策制定與行動部署的基本趨勢。作為我國海洋資源的重要組成部分,漁業(yè)資源的利用與保護既存在時代機遇又面臨客觀挑戰(zhàn)。因此,檢視既有漁業(yè)資源法律保護制度存在的疏漏之處與形成原因,理性借鑒域外先進經(jīng)驗與機制優(yōu)勢,合理構(gòu)建生態(tài)利益與經(jīng)濟利益并重的可持續(xù)發(fā)展之路,對于加快我國海洋強國建設(shè)具有重要意義。

一、二元視角下我國海洋漁業(yè)資源法律保護機制的檢視

漁業(yè)法律體系作為漁業(yè)法律保護機制中的核心要素,成為漁業(yè)權(quán)益主體、保護主體、執(zhí)法主體的聯(lián)結(jié)紐帶,并以此形成體系化的法律保護機制。正是基于漁業(yè)法律體系在漁業(yè)法律保護機制中的地位與作用,有必要從時間維度與體系維度對其進行檢視,從而精確定位與合理修正既有漁業(yè)資源法律保護機制的疏漏之處。

(一)時間維度:我國海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的演進回視

從時間維度來看,我國關(guān)于海洋漁業(yè)保護的法律可以追溯至1955年出臺的《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海、東海機輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的禁令》。雖然該禁令的主要目的是消解國有漁業(yè)作業(yè)與民間漁業(yè)之間的糾紛,但在客觀上保護了區(qū)域漁業(yè)資源、促進了地區(qū)漁業(yè)發(fā)展。此后我國又陸續(xù)出臺了許多涉及漁業(yè)發(fā)展與資源保護的法律法規(guī),直至現(xiàn)今海洋漁業(yè)法律體系構(gòu)建的基本形成?;匾曃覈Q鬂O業(yè)法律體系的演進過程,可大體將其分為初創(chuàng)、發(fā)展及完善三個階段。

初創(chuàng)階段是新中國成立至20世紀70年代末。這一階段重在圍繞漁業(yè)資源保護進行基本立法建設(shè),實現(xiàn)海洋漁業(yè)法律從無到有。這一時期出臺的法律法規(guī)包括《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》《漁業(yè)水質(zhì)標準》《漁政管理工作暫行條例》等,上述規(guī)范在實現(xiàn)漁業(yè)部門執(zhí)法權(quán)力賦予、執(zhí)法方式限定、漁業(yè)資源生態(tài)保護等方面起到積極作用。特別是其中關(guān)于禁漁期和禁漁區(qū)的提出,為漁業(yè)保護制度的后期完善提供了基礎(chǔ),并將漁業(yè)法律保護體系的建設(shè)引入正確軌道。

20世紀八九十年代是我國漁業(yè)保護法律體系的發(fā)展期。這一階段最具代表性的法律建設(shè)是《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)的出臺。該部法律在遵從憲法關(guān)于自然資源保護原則的基礎(chǔ)上,進一步細化了漁業(yè)發(fā)展的基本方向、明確了漁業(yè)權(quán)益保護的基本路徑,為“依法治漁”提供了依據(jù)。同時,這一階段地方各級行政機關(guān)陸續(xù)出臺了許多地方性法律文件,形成了層級豐富、輻射寬泛、內(nèi)容多元的漁業(yè)保護法律體系,我國漁政機制雛形顯現(xiàn)。漁業(yè)法的出臺標志著漁業(yè)保護法律體系建設(shè)進入新的發(fā)展階段,“但是受歷史的局限,它又帶有計劃經(jīng)濟管理色彩”①王芳,王自力:《對中國海洋漁業(yè)法律體系的審視》,《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2005年第5期。。

新世紀以來,隨著我國對《漁業(yè)法》的兩次修訂,漁業(yè)資源保護與發(fā)展進入新的歷史時期。國家陸續(xù)出臺多部法律規(guī)范,如《海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理辦法》《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》等。上述法律法規(guī)不僅輻射領(lǐng)域?qū)?,且較以往更加關(guān)注海洋漁業(yè)資源的保護,如《海域使用管理辦法》就涉及育苗管理、漁業(yè)生產(chǎn)、船舶檢驗等諸多方面。此外,我國加大國際社會合作力度,陸續(xù)與十多個國家簽署了漁業(yè)合作協(xié)議。這種內(nèi)外兼修的漁業(yè)法律體系完善之路對維護我國海洋生物權(quán)益、開拓國際糾紛解決渠道、促進國內(nèi)漁業(yè)發(fā)展、增強產(chǎn)業(yè)競爭力具有深遠意義。

(二)體系維度:我國海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的體系檢視

時間維度的法律規(guī)范梳理,雖能從數(shù)量層面呈現(xiàn)出關(guān)于海洋漁業(yè)法律建設(shè)的基本脈絡(luò),但其是否存在規(guī)范疏漏與立法滯遲,則有賴于縱向維度的體系性考察。從這一角度審視,我國漁業(yè)法律體系基本形成了三個層級,即漁業(yè)制度、漁業(yè)環(huán)境保護以及國際規(guī)約。

從漁業(yè)制度層級來看,包括漁業(yè)行政制度與漁業(yè)管理制度兩個方面。前者如《漁業(yè)法》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《進出境動植物檢疫法》等,后者包括《漁船船用產(chǎn)品檢驗規(guī)則》《船舶和海上設(shè)施檢驗條例》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》等法律規(guī)范。二者分別從政府管理主體以及漁業(yè)參業(yè)主體兩個維度展開,表現(xiàn)出調(diào)整對象以及權(quán)利義務(wù)配置層面的諸多差異。

從漁業(yè)環(huán)境保護層級來看,既有涉及海洋漁業(yè)生態(tài)保護的法律規(guī)范大多產(chǎn)生于1990年之后。隨著全球環(huán)境變化以及人們環(huán)保意識的覺醒,我國陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性文件。包括《海洋環(huán)境保護法》《防治船舶污染海域管理條例》《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》以及《水生野生動物資源保護實施條例》等。上述法律規(guī)范旨在消解其對生態(tài)環(huán)境的不良影響,以期獲得生態(tài)與經(jīng)濟的雙重效益。隨著國際社會聯(lián)系越來越緊密,協(xié)調(diào)漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與海洋生態(tài)保護不再是某一個國家能夠獨自完成的,必須進行國際合作共同推動相關(guān)問題的解決。這其中,《聯(lián)合國海洋公約》及《生物多樣性公約》的簽訂具有代表性意義。此外,我國與周邊諸國陸續(xù)簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定,這對于消解漁業(yè)糾紛和保護我國利益具有重要意義。

二、我國海洋漁業(yè)資源法律機制的疏漏定位

在兼顧海洋漁業(yè)生態(tài)保護與相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及維護海洋漁業(yè)資源權(quán)益與有效消解同周邊國家的利益沖突方面,我國既有海洋漁業(yè)法律體系以及與之配套的相關(guān)制度安排發(fā)揮了重要作用。然而,在肯定成效的同時,必須正視存在的問題。在我國加快推進海洋強國戰(zhàn)略實施的新形勢下,必須準確定位這一機制存在的疏漏,并制定相應(yīng)措施逐步加以完善。

(一)海洋漁業(yè)法律體系構(gòu)建的偏誤及疏漏

雖然目前我國漁業(yè)法律體系基本完成了“依法治漁”的歷史任務(wù),但對實現(xiàn)“依法興漁”“依法護漁”的目標還有一定差距,這與我國既有漁業(yè)法律體系構(gòu)建中存在的偏疏有一定關(guān)系。

1.海洋漁業(yè)法律獨立性地位的缺失

對既有的海洋漁業(yè)法律規(guī)范進行梳理可以發(fā)現(xiàn),國內(nèi)海洋漁業(yè)法律規(guī)范基本上是從屬于漁業(yè)規(guī)范而存在的。雖然海洋漁業(yè)隸屬于漁業(yè)這一大類屬,但二者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、資源維護方式以及作業(yè)流程標準等方面均有所不同,這些差異正是海洋漁業(yè)法律體系應(yīng)具有獨立性地位的現(xiàn)實依據(jù)所在。然而,目前我國海洋漁業(yè)法律規(guī)范大多是從其他法律規(guī)范中揀選整合而成的類型化結(jié)合,這導(dǎo)致其具有拼合性特點而缺乏體系性,無法體現(xiàn)出海洋漁業(yè)法律規(guī)范地位的特殊性。在推進海洋強國戰(zhàn)略實施及“一帶一路”建設(shè)過程中,必須加快構(gòu)建具有獨立性地位的海洋漁業(yè)法律體系。

生態(tài)紅線區(qū):根據(jù)北京城市副中心城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標總量與城市發(fā)展與生態(tài)因素,確立各鎮(zhèn)規(guī)劃集體建設(shè)用地指標分配。

2.海洋漁業(yè)貿(mào)易制度構(gòu)建的缺位

從微觀角度而言,既有的漁業(yè)法律體系并未充分體現(xiàn)出WTO規(guī)約在這方面的全部要求。我國自加入WTO以來,嚴格按照其規(guī)約積極踐行承諾,并取得了一定成效。2004年水產(chǎn)品平均關(guān)稅已下降為10%—12%,2005年部分產(chǎn)品免稅,2007年平均關(guān)稅降至5%以下①黃雁芳:《水產(chǎn)品貿(mào)易自由化對中國漁業(yè)的影響》,《中國漁業(yè)經(jīng)濟》2001年第1期。。然而,我國既有的漁業(yè)貿(mào)易制度仍有進一步開放的可能空間。誠然,國內(nèi)漁業(yè)發(fā)展與美國、日本及歐洲等傳統(tǒng)海洋漁業(yè)產(chǎn)區(qū)相比競爭力較弱,加上國際貿(mào)易綠色壁壘的影響,長期以來國內(nèi)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)需得到國家的支持。然而,這種體制安排的弊端也很明顯,即無法充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用,在缺乏國際市場漁業(yè)資源補充的情況下,國內(nèi)近海漁業(yè)資源過度消耗不可避免。對此,應(yīng)在充分顧及國內(nèi)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時,合理利用國際貿(mào)易作用消解供給失衡引發(fā)的問題。

(二)海洋漁業(yè)資源保護制度的困境

為了應(yīng)對現(xiàn)代海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)及貿(mào)易問題,我國正逐步完善海洋漁業(yè)管理機制。然而,近年來我國海洋漁業(yè)資源保護形勢嚴峻,亟需從制度層面破解當前面臨的困境。

1.參與主體單一及利益兼顧不周

我國海洋漁業(yè)管理機制目前實行“農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局與地方海洋漁業(yè)管理部門及國家海洋局的分級管理”②王亞楠,韓楊:《國際海洋漁業(yè)資源管理體制與主要政策》,《世界農(nóng)業(yè)》2018年第3期。。其優(yōu)點較為明顯,可以充分利用既有的行政平臺與行政手段進行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)管理。但海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)從本質(zhì)上講是一種市場化的行業(yè)行為,現(xiàn)有行政分級管理機制雖能充分實現(xiàn)漁業(yè)宏觀調(diào)控的效果,但在微觀治理路徑的應(yīng)用方面效果欠佳。譬如,雖然我國及時進行了漁業(yè)法修訂并出臺漁業(yè)捕撈方式的相關(guān)規(guī)定,但濫捕現(xiàn)象仍然屢禁不止。其中一個重要原因就在于既有的漁業(yè)管理機制并未將民間漁業(yè)主體考慮進來,不能充分體現(xiàn)民間漁業(yè)從業(yè)人員的真實困境及兼顧其合法利益,從而進一步弱化了其自發(fā)守法的內(nèi)在動力,進而影響漁業(yè)資源的合理開發(fā)利用。

2.捕撈限額制度的內(nèi)在困境

為了實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā),我國已建立捕撈限額制度。《漁業(yè)法》第二十二條規(guī)定,國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則,確定漁業(yè)資源的總可捕撈量,實行捕撈限額制度。這一規(guī)定旨在實現(xiàn)漁業(yè)資源的開發(fā)數(shù)量與漁業(yè)生態(tài)的承載能力相契合。捕撈限額制度的構(gòu)建標志著我國漁業(yè)產(chǎn)業(yè)控制步入正軌,但同時也存在一些有待完善的地方。比如,目前總捕撈量的閾值設(shè)定機制并非完全可靠,“經(jīng)驗和模擬分析表明,即使有成本高昂的檢測設(shè)備,評估方法有時也可能產(chǎn)生50%以上的錯誤概率,研究調(diào)查中得到的大量數(shù)據(jù)是不可用的”①盧錕,王小軍:《我國海洋漁業(yè)法律制度的困境與破解》,《中國海洋大學學報》2018年第2期。。加之地方政府基于本地利益考量,在限額的分配上并沒有認真執(zhí)行,造成捕撈限額制度未能完全發(fā)揮其既定功能。

我國自1995年開始推行伏季休漁制度,政府層面構(gòu)建了由國家相關(guān)部委與省級漁業(yè)行政主管部門共同負責的禁漁措施。然而,目前禁漁期制度的推行存在剛性過強而靈活性不足的弊端。例如,現(xiàn)有的伏季休漁制度根據(jù)不同的海域進行了差別化設(shè)定,渤海、黃海、東海以及南海海域的休漁期各不相同。這種因地制宜、區(qū)別對待的做法值得肯定,但其僵化的一面也暴露無遺。例如,由于我國近海海洋漁業(yè)資源種類繁雜,不同的漁類產(chǎn)卵期不同,特定海域“一刀切”的期限設(shè)定與不同魚種分類保護的目標之間存在差距。同時,在未對現(xiàn)有漁業(yè)捕撈力進行合理消減的情況下,禁漁期的嚴格執(zhí)行只是暫時緩解漁業(yè)資源惡化的態(tài)勢,待禁漁期過后反而會出現(xiàn)漁業(yè)捕撈力暴漲的情況。因此,如何優(yōu)化既有禁漁期制度并構(gòu)建合理的配套機制應(yīng)得到重視。

三、域外海洋漁業(yè)資源法律保護機制的經(jīng)驗借鑒

美國、日本及歐盟等漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家和區(qū)域,在海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中同樣經(jīng)歷了與我國相似的困境,但經(jīng)過法律體系的構(gòu)建、漁業(yè)保護機制的優(yōu)化,這些國家的海洋漁業(yè)制度已經(jīng)日臻完善。我國可學習借鑒這些國家和區(qū)域的有益經(jīng)驗及好做法,為海洋漁業(yè)資源的保護及漁業(yè)產(chǎn)業(yè)向好發(fā)展提供參考。

(一)美國的海洋漁業(yè)資源法律保護機制

美國的海洋漁業(yè)資源法律保護機制是集觀察員制度、捕撈統(tǒng)計制度、總可捕撈量制度及配額管理制度于一體的綜合管理體系。首先,美國自1972年即開始實行漁業(yè)觀察員制度,通過派遣科學觀察員跟船觀察記載捕撈作業(yè)情況,為漁業(yè)管理部門提供科學的決策依據(jù)②韓楊,CURTIS Rita:《美國海洋漁業(yè)開發(fā)的主要政策與啟示》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第8期。。漁業(yè)觀察員作業(yè)的監(jiān)控范圍包括商業(yè)捕魚活動、漁業(yè)加工活動以及錯誤捕撈的情況。其次,與漁業(yè)觀察員制度匹配的是捕撈統(tǒng)計制度。其要求海洋漁業(yè)船舶詳細記載每次出海作業(yè)的捕撈情況,形成漁業(yè)捕撈日志,并在歸港后提交給相關(guān)監(jiān)管部門匯總分析,對于不能如實記錄的船舶將進行處罰。再次,美國實行嚴格的海洋漁業(yè)總可捕撈量制度。根據(jù)漁業(yè)觀察員的跟船數(shù)據(jù)以及漁業(yè)捕撈日志,海洋漁業(yè)資源管理部門分析形成漁業(yè)資源總量數(shù)據(jù),并根據(jù)不同魚類的繁衍規(guī)模進行捕撈總量閾值設(shè)定。最后,美國實行捕撈配額制度,即在海洋漁業(yè)主管部門制定總可捕撈量的前提下,對不同漁業(yè)捕撈主體進行配額管理。包括個體捕撈配額、個體可轉(zhuǎn)讓配額、漁業(yè)社區(qū)發(fā)展捕撈配額,上述主體可將捕撈配額進行轉(zhuǎn)讓。由此可見,美國海洋漁業(yè)資源管理機制雖然以國家漁業(yè)局為主導(dǎo),但又將漁業(yè)社區(qū)納入管理范疇,同時包含四種機制的綜合管理體系。多元的參與主體、完備的決策機制共同保障了美國海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

(二)歐盟的海洋漁業(yè)資源法律保護機制

由于歐盟各成員國國情的多樣性,歐盟海洋漁業(yè)資源法律保護機制相較于美國而言更為復(fù)雜,包括海洋漁業(yè)資源投入控制、海洋漁業(yè)資源產(chǎn)出控制以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)控制三個方面①岳冬冬,王魯民,耿瑞:《歐盟共同漁業(yè)政策及其對中國的啟示》,《山西農(nóng)業(yè)科學》2015年第11期。。一是在海洋漁業(yè)資源投入控制方面設(shè)立了入漁區(qū)制度與減船管理制度。入漁區(qū)制度允許歐盟諸成員國的漁業(yè)從業(yè)者進入他國水域捕撈作業(yè),入漁區(qū)的范圍被限定在近岸12海里。減船制度旨在合理消減海洋漁業(yè)的捕撈力,使其與自然資源繁衍能力相適應(yīng)。二是在海洋漁業(yè)資源產(chǎn)出控制方面,歐盟實行嚴格的捕撈許可證制度與總可捕撈量制度。捕撈許可制度有助于主管部門從產(chǎn)業(yè)進入端進行規(guī)模把控,通過發(fā)放捕撈許可證以控制捕撈量。歐盟的總可捕撈量制度與美國相似,海洋漁業(yè)管理部門通過漁業(yè)規(guī)模數(shù)據(jù)分析,設(shè)定不同魚類的總可捕撈量,當實際捕撈總量達到限捕閾值時即停止對該魚類進行捕撈。三是在產(chǎn)業(yè)技術(shù)控制層面,其涉及捕魚的工具、網(wǎng)眼的大小、禁捕期與禁捕區(qū)的設(shè)置等方面??梢钥闯?,雖然歐盟的海洋漁業(yè)資源法律保護機制稍顯復(fù)雜,但內(nèi)部管理機制仍清晰合理,通過資源投入、產(chǎn)出、技術(shù)三個層面的交互配合,實現(xiàn)對漁業(yè)資源的合理開發(fā)利用。

(三)日本的海洋漁業(yè)資源法律保護機制

日本早在1949年就頒布實施了《漁業(yè)法》,其后進行過多次修訂,并與《水資源保護法》《海洋生物資源保護與管理法》《水產(chǎn)基本法》等法律規(guī)范共同形成海洋漁業(yè)法律保護框架。日本的海洋漁業(yè)資源法律保護,具體可以從海洋漁業(yè)資源投入控制與輸出控制兩方面進行考察。在投入控制方面,日本海洋漁業(yè)主管部門創(chuàng)造性地實施漁業(yè)權(quán)制度,并配套漁業(yè)許可證制度。漁業(yè)權(quán)制度的核心在于捕撈許可證制度,即賦予從事漁業(yè)活動的個體及團體在沿海部分海域從事漁業(yè)捕撈的權(quán)利。具有漁業(yè)權(quán)的從業(yè)者多數(shù)在漁民團體漁場內(nèi)從事作業(yè)活動,從而形成區(qū)劃漁業(yè)權(quán)與共同漁業(yè)權(quán)之分。而漁業(yè)許可證制度旨在通過對海洋漁業(yè)作業(yè)方式、作業(yè)工具的細節(jié)限定,避免不合理的漁業(yè)捕撈行為。在海洋漁業(yè)產(chǎn)出控制方面,管理部門引進捕撈量控制制度,值得注意的是其捕撈量控制制度具有類型化特征,也即包括總量的控制、漁民社區(qū)的控制,以及對船舶漁具的控制等②牟海珍,包特力根白乙:《日本TAC制度的事實及其存在問題的探討》,《現(xiàn)代漁業(yè)信息》2008年第9期。。此種類型化的捕撈量控制措施對于精準限定漁業(yè)資源捕撈閾值,維持漁業(yè)資源消耗與海洋生態(tài)自然修復(fù)之間的平衡大有益處。

四、我國海洋漁業(yè)資源法律保護機制的完善

在學習借鑒國外先進漁業(yè)國家和區(qū)域立法及制度設(shè)計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身實際,我國海洋漁業(yè)資源法律保護機制可作如下完善。

(一)完善海洋漁業(yè)資源法律體系

針對當前海洋漁業(yè)資源衰減的新狀況及海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新型違法現(xiàn)象,如果沒有一部完整的海洋漁業(yè)資源保護規(guī)范進行專門規(guī)制的話,必然會出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的局面,導(dǎo)致規(guī)制效果大幅減損。為此,有必要在整合既有海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的基礎(chǔ)上,出臺海洋漁業(yè)資源保護法進行一體規(guī)制。在內(nèi)容設(shè)計上除原則性規(guī)定以外,應(yīng)著重從海洋漁業(yè)資源投入控制與產(chǎn)出控制兩個方面著手。前者應(yīng)著眼于海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的當下情境與遠期趨勢,通過政策、財政、社會力量投入等方面,積極推動海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。為有效對過剩且落后的漁業(yè)作業(yè)主體進行引導(dǎo)轉(zhuǎn)產(chǎn),必須配套建立補貼及保險等相應(yīng)規(guī)定。后者則包括海洋漁業(yè)資源的總捕撈量控制機制的完善、漁船減產(chǎn)措施、漁船漁具控制措施等,從漁業(yè)資源產(chǎn)出端進行具體控制,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與海洋漁業(yè)資源保護之間的平衡。

(二)完善海洋漁業(yè)資源管理機制

相較于域外先進海洋漁業(yè)國家的管理機制而言,我國海洋漁業(yè)管理機制略顯單一。雖然我國海洋漁業(yè)資源管理體制能夠充分發(fā)揮行政權(quán)能的直接性和高效性,但在面對海洋漁業(yè)資源的新形勢、新問題時卻似乎力不從心,體現(xiàn)在漁業(yè)保護規(guī)范方面則是其難以得到民間漁業(yè)從業(yè)者的自覺遵行,這也是域外先進漁業(yè)國家采用多元化管理機制的原因所在。以美國為例,其漁業(yè)管理主體的具體形態(tài)是,“在確定的漁業(yè)資源邊界內(nèi),由行政機關(guān)、從事捕撈的個人和社區(qū)等不同主體形成互補的雙層或多層嵌套結(jié)構(gòu)”①盧錕,王小軍:《我國海洋漁業(yè)法律制度的困境與破解》,《中國海洋大學學報》2018年第2期。。這種多元的行政管理機制使得每個漁業(yè)從業(yè)主體本身即是權(quán)利享有者,亦是責任承擔者。從另一個角度看,漁業(yè)法律規(guī)范即是其個體利益的集合與表達,而規(guī)范效力的貫徹與否關(guān)乎其個體利益能否實現(xiàn),這就充分調(diào)動了漁業(yè)從業(yè)者自覺維護法律規(guī)范的積極性。從而不但降低了漁政管理部門治理違規(guī)海洋漁業(yè)行為的負擔,同時多元的海洋漁業(yè)管理機制更具應(yīng)對新型漁業(yè)治理問題的靈活性。有鑒于此,我國海洋漁業(yè)管理機制也應(yīng)進行相應(yīng)的多元化改革,通過漁業(yè)社區(qū)的構(gòu)建與吸納,使得單一的行政側(cè)海洋漁業(yè)管理機制更為多元,增強海洋漁業(yè)從業(yè)者遵守法律規(guī)范的自覺性,進一步提高海洋漁業(yè)管理機制應(yīng)對新型漁業(yè)違法問題的有效性。

(三)完善海洋漁業(yè)限額捕撈制度及其配套措施

面對我國海洋漁業(yè)資源匱竭的嚴峻情勢,國家層面雖從漁業(yè)法律與漁業(yè)管理制度層面及時作出反應(yīng)且收到了一定成效。但我國海洋漁業(yè)限額制度仍然存在設(shè)計粗疏、配套制度不完善等問題。作為捕撈限額制度的核心即總可捕撈量關(guān)乎著漁業(yè)資源的消耗力度,對此我國主要依據(jù)漁業(yè)資源生物量與歷史捕撈量進行確定。這種確定方式存在著連續(xù)性差及準確度低等問題。對此,有必要借鑒美國的漁業(yè)觀察員制度及漁業(yè)船舶捕撈記錄制度,并吸納相關(guān)領(lǐng)域的海洋漁業(yè)生物專家進行數(shù)據(jù)確定,只有建立準確的漁業(yè)總可捕撈量才能保障漁業(yè)捕撈力與海洋漁業(yè)生態(tài)資源修復(fù)之間的平衡。此外,我國在削減漁業(yè)捕撈力的同時,應(yīng)積極構(gòu)建相應(yīng)的財政補貼制度及漁船保險制度。現(xiàn)代漁業(yè)的發(fā)展有賴于漁業(yè)工具的升級,為了保障價格高昂的漁業(yè)作業(yè)設(shè)施的安全性,既要求參業(yè)者的合理維護,同時也需要相關(guān)保險制度的及時跟進。通過海洋漁業(yè)總可捕撈量的精準化、財政補貼制度的配套完善以及現(xiàn)代漁業(yè)保險制度的建立,全面保障我國海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展。

結(jié) 語

將我國從海洋大國建設(shè)成為海洋強國以及確?!耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的穩(wěn)步推進,海洋漁業(yè)資源的合理維護與開發(fā)自是繞不開的話題。面對當下海洋漁業(yè)資源過度消耗的現(xiàn)實情境,海洋漁業(yè)法律規(guī)范體系與配套機制亟待完善。必須通過出臺海洋漁業(yè)資源保護法實現(xiàn)海洋漁業(yè)保護規(guī)范的獨立性地位、通過海洋漁業(yè)資源保護機制多元化改革提高應(yīng)對新型漁業(yè)問題的靈活性、通過海洋漁業(yè)總可捕撈量制度的精準化及配套措施的建立以實現(xiàn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級,從而實現(xiàn)我國海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展與海洋生態(tài)資源保護的雙贏效應(yīng)。

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