(武漢大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北武漢，430072；吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春，130012)

中國共產(chǎn)黨對(duì)超大規(guī)模的國家和政黨組織進(jìn)行有效治理，依賴每個(gè)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都守土盡責(zé)。作為一種督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部守土盡責(zé)的管理原則，“屬地管理是在以空間為標(biāo)準(zhǔn)劃分的范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[1]。按照權(quán)責(zé)一致原則，屬地管理原則不僅可以按照行政管轄區(qū)域確定公共事務(wù)的管理主體，而且還可以幫助問責(zé)主體初步判斷公共事務(wù)管理出現(xiàn)失誤和過錯(cuò)的責(zé)任主體。從屬地管理原則被運(yùn)用于黨內(nèi)問責(zé)之中的實(shí)踐來看，在信訪、環(huán)保等條塊共治領(lǐng)域，近些年屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中被濫用的問題時(shí)常見諸《半月談》《法制日?qǐng)?bào)》《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》等報(bào)刊的報(bào)道之中，濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象是構(gòu)成基層黨內(nèi)問責(zé)泛化的重要成因。從理論研究來看，目前學(xué)術(shù)界對(duì)屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用關(guān)注較少，現(xiàn)有為數(shù)不多的研究成果主要聚焦于屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中被濫用的表現(xiàn)形式及其消極影響，對(duì)如何矯正基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則的行為尚缺乏系統(tǒng)研究。鑒于此，本文將屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用作為研究對(duì)象，對(duì)屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中被濫用的具體表現(xiàn)形式及其矯正策略進(jìn)行系統(tǒng)分析，以期推動(dòng)屬地管理和黨內(nèi)問責(zé)交叉的深入研究，為有效矯正基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則的行為提供政策建議。

一、研究現(xiàn)狀與分析框架

(一)研究現(xiàn)狀

目前學(xué)術(shù)界圍繞屬地管理和黨內(nèi)問責(zé)兩個(gè)研究領(lǐng)域已取得了較為豐碩的研究成果，但是對(duì)屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用這一重要的交叉性研究議題卻較少關(guān)注，為數(shù)不多的現(xiàn)有研究成果主要聚焦在以下兩個(gè)方面。

第一，既有屬地管理研究主要聚焦屬地管理的理論闡釋[1]、屬地管理地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)分析[2]、屬地管理與垂直管理的比較分析[3]等議題，一些學(xué)者在開展屬地管理研究時(shí)僅零散地論及濫用屬地管理原則對(duì)基層問責(zé)實(shí)踐的消極影響及其治理策略。楊凡分析了屬地管理原則“變形”在問責(zé)、放管服改革等領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，強(qiáng)調(diào)通過均衡基層權(quán)責(zé)配置等途徑矯正濫用屬地管理原則的行為[4]。賴先進(jìn)揭示了基層政府執(zhí)行屬地管理原則過程中存在的權(quán)責(zé)不匹配、隨意轉(zhuǎn)嫁責(zé)任等問題對(duì)基層問責(zé)的消極影響，主張制定職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等各自作為屬地的管理責(zé)任清單，完善“主管部門責(zé)任”與“屬地管理責(zé)任”相結(jié)合的責(zé)任追究制度[5]。在王陽看來，濫用屬地管理原則會(huì)產(chǎn)生基層干部充當(dāng)問責(zé)“替罪羊”等消極影響，防止濫用屬地管理原則必須嚴(yán)禁上級(jí)職能部門以屬地管理的名義隨意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任[6]。

第二，既有黨內(nèi)問責(zé)研究主要聚焦黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革與構(gòu)成要素[7]、現(xiàn)實(shí)問題及其解決路徑[8]等議題，一些學(xué)者在開展黨內(nèi)問責(zé)研究時(shí)僅零散地論及基層問責(zé)主體濫用屬地管理原則的表現(xiàn)形式及其消極影響。劉美萍以信訪領(lǐng)域?yàn)榍腥朦c(diǎn)，揭示基層問責(zé)主體濫用屬地管理原則導(dǎo)致問責(zé)客體錯(cuò)位的具體表現(xiàn)形式[9]。梁建強(qiáng)將這種無論信訪戶身在何地，其戶籍所在地基層干部都會(huì)被問責(zé)的問責(zé)模式稱為“屬地式”問責(zé)[10]。蔣來用進(jìn)一步指出，“屬地式”問責(zé)是基層問責(zé)異化的重要表征，其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在信訪、國土、環(huán)保等領(lǐng)域不具備履職權(quán)力和履職條件，但仍被以屬地管理名義追究責(zé)任[11]。就其消極影響而言，倪星認(rèn)為，行業(yè)管理和屬地管理的現(xiàn)實(shí)矛盾特別是上級(jí)行業(yè)管理部門以屬地管理名義向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為，打破了基層“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的問責(zé)邏輯，加劇基層的權(quán)責(zé)分立[12]。

既有研究成果不乏真知灼見，但仍存在下述缺憾：一方面，既有研究未將屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用作為一個(gè)獨(dú)立而重要的研究議題，僅是只言片語地論及屬地管理原則在基層問責(zé)中被濫用的具體情況及其消極影響，對(duì)如何矯正基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則的行為尚缺乏系統(tǒng)研究。另一方面，既有研究尚未對(duì)屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中發(fā)揮的作用及其限度的準(zhǔn)確定位，沒有準(zhǔn)確回答“屬地管理原則在何種程度上可以被運(yùn)用于基層黨內(nèi)問責(zé)之中”這一基礎(chǔ)性問題。

(二)分析框架

開展屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用研究，需要借助相應(yīng)的責(zé)任理論作為理論支撐。英國著名法學(xué)家哈特是分析實(shí)證主義法學(xué)的開創(chuàng)者，其責(zé)任理論見諸《懲罰與責(zé)任》《法律中的因果關(guān)系》等著作之中，在責(zé)任理論研究譜系中具有重大的影響。哈特的責(zé)任理論具有責(zé)任要素完整、追責(zé)邏輯嚴(yán)密、解釋力強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)，被國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用于法律問責(zé)和政治問責(zé)等議題的分析之中，具有向黨內(nèi)問責(zé)領(lǐng)域拓展運(yùn)用的傾向。在哈特看來，責(zé)任與權(quán)利從根本上看不是一個(gè)描述性的概念，而是一個(gè)具有歸屬意涵的概念[13]，意在判斷行為與危害后果之間的因果關(guān)聯(lián)。由此來看，問責(zé)過程在某種意義上就是一個(gè)判斷責(zé)任歸屬并對(duì)所認(rèn)定的問責(zé)對(duì)象實(shí)施責(zé)任追究的過程。而屬地管理原則正與判斷責(zé)任歸屬密切相關(guān)，它作為一種按照行政管轄區(qū)域確定公共事務(wù)管理主體和責(zé)任主體的管理原則，為基層黨內(nèi)問責(zé)主體清晰、高效地判斷問責(zé)情形發(fā)生在基層哪一個(gè)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任范圍之內(nèi)提供了依據(jù)。然而，黨內(nèi)問責(zé)主體判斷承擔(dān)屬地管轄責(zé)任的某一黨組織或黨員干部最終是否需要對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)責(zé)任，還需要同時(shí)考慮其他歸責(zé)要件及其邏輯遞進(jìn)關(guān)系，并闡明諸項(xiàng)歸責(zé)要件是否同時(shí)具備。哈特將責(zé)任劃分為角色責(zé)任、因果責(zé)任、能力責(zé)任和課責(zé)責(zé)任四種類型，主張問責(zé)主體在使政府官員承擔(dān)遭受制裁的課責(zé)責(zé)任之前，要準(zhǔn)確判斷政府官員是否對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)角色責(zé)任、因果責(zé)任和能力責(zé)任[14](212)。在這四種責(zé)任類型中，角色責(zé)任依據(jù)法律法規(guī)和“三定方案”等制度來確定，屬于事前明責(zé)的范疇。因果責(zé)任和能力責(zé)任則是問責(zé)主體判斷責(zé)任歸屬時(shí)需要考慮的重要因素，屬于事中歸責(zé)的構(gòu)成要件。課責(zé)責(zé)任基本上等同于責(zé)任追究，是事后追責(zé)。哈特的責(zé)任理論涵蓋事前明責(zé)、事中歸責(zé)和事后追責(zé)三大問責(zé)流程，系統(tǒng)闡釋角色責(zé)任、因果責(zé)任、能力責(zé)任和課責(zé)責(zé)任在不同問責(zé)流程中發(fā)揮的具體作用及其邏輯遞進(jìn)關(guān)系，明確問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象并對(duì)其實(shí)施責(zé)任追究的一系列前提條件，為本文分析屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)過程中發(fā)揮是否被濫用提供分析框架。

從分析框架的構(gòu)建來看，在哈特的責(zé)任理論中，屬地管理原則發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)主要是判斷問責(zé)情形發(fā)生在基層哪一個(gè)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任范圍之內(nèi)，該作用受到復(fù)雜的基層條塊關(guān)系影響。屬地管理原則適用于“塊”狀管理系統(tǒng)，與實(shí)行垂直管理的“條”狀管理系統(tǒng)相互作用、相互影響，厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責(zé)任構(gòu)成基層黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則清晰認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的前提條件。從“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”這一責(zé)任追究的運(yùn)行邏輯來看，在適用屬地管理原則判明角色責(zé)任的歸屬之后，進(jìn)一步判明承擔(dān)屬地管理責(zé)任的黨組織或黨員干部是否對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)因果責(zé)任和能力責(zé)任，構(gòu)成黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則的后續(xù)歸責(zé)環(huán)節(jié)，問責(zé)主體在綜合分析研判角色責(zé)任、因果責(zé)任和能力責(zé)任的基礎(chǔ)上 才能精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象并使其承擔(dān)課責(zé)責(zé)任，見圖1。

圖1 責(zé)任理論分析框架

二、屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中被濫用的表現(xiàn)形式

“從過程上講，問責(zé)中的責(zé)任認(rèn)定是責(zé)任追究的前提，而責(zé)任認(rèn)定就是要明確具體的責(zé)任歸屬和范疇。”[7]基于“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”的責(zé)任理論分析框架，基層黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則判斷責(zé)任歸屬具有一定的限度，它至多只能揭示基層“塊”狀管理系統(tǒng)的角色責(zé)任或條塊共治事項(xiàng)中的一部分角色職責(zé)，無法據(jù)此判定某一基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)發(fā)生問責(zé)情形是否承擔(dān)因果責(zé)任、能力責(zé)任。在基層黨內(nèi)問責(zé)實(shí)踐中，有的問責(zé)主體為盡早鎖定問責(zé)對(duì)象給相關(guān)方一個(gè)交代，忽視屬地管理原則在認(rèn)定問責(zé)對(duì)象中發(fā)揮作用的限度，以承擔(dān)屬地管轄責(zé)任為由將對(duì)發(fā)生問責(zé)情形不承擔(dān)因果責(zé)任和能力責(zé)任的基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也納入問責(zé)范圍之中，衍生出“屬地式”問責(zé)現(xiàn)象。

(一)未厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責(zé)任就濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象

“責(zé)任在政治活動(dòng)和公共管理中最一般含義是指與特定的職位或機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的職責(zé)”[15](594)?；谪?zé)任內(nèi)容與責(zé)任主體身份之間的密切關(guān)聯(lián)，哈特將人們?cè)谀骋唤M織中基于特定的角色而承擔(dān)的責(zé)任概括為角色責(zé)任[14](212)。當(dāng)一項(xiàng)黨內(nèi)問責(zé)情形發(fā)生時(shí)，黨內(nèi)問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的一個(gè)前提條件，就是判斷該問責(zé)情形發(fā)生在哪一個(gè)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任范圍之內(nèi)。由于黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任與其所處組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相關(guān)，而黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)按照條塊關(guān)系又可以劃分為“條”形管理系統(tǒng)和“塊”狀管理系統(tǒng)兩種類型，所以基層黨內(nèi)問責(zé)主體在厘清黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任時(shí)，需要綜合考慮條塊關(guān)系對(duì)判斷發(fā)生問責(zé)情形的責(zé)任歸屬的復(fù)雜影響?！爸袊伯a(chǎn)黨的精準(zhǔn)問責(zé)機(jī)制在問責(zé)對(duì)象層面體現(xiàn)為問責(zé)對(duì)象的精準(zhǔn)認(rèn)定”[16]，當(dāng)扶貧、環(huán)保和信訪等基層條塊系統(tǒng)共同完成的重要工作發(fā)生失誤或過錯(cuò)時(shí)，基層黨內(nèi)問責(zé)主體準(zhǔn)確認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的前提條件就是，厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責(zé)任以及兩者之間的責(zé)任邊界。為提升基層治理的靈活性和有效性，基層條塊系統(tǒng)的角色責(zé)任配置除了具有職責(zé)法定的穩(wěn)定性以外，還具有根據(jù)實(shí)際工作需要靈活配置的變動(dòng)性。在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委與縣(區(qū))直部門的法定職責(zé)缺乏清晰界定的情況下，有的縣(區(qū))直部門出于規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和履責(zé)壓力等考慮，以實(shí)行“屬地管理”為由，將本應(yīng)當(dāng)由其履行的責(zé)任以簽訂責(zé)任狀的形式推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委，主責(zé)部門變成督導(dǎo)部門，問責(zé)對(duì)象搖身一變成為問責(zé)主體[17]。“一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記告訴《半月談》記者，從2018年1月至2019年7月，其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共認(rèn)領(lǐng)各類《責(zé)任書》《任務(wù)告知書》共42 份，其中屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)范圍內(nèi)的有20 項(xiàng)，剩余22 項(xiàng)任務(wù)都是各單位和部門‘下放’的任務(wù)?！盵18]在這此種情況下，有的基層問責(zé)主體未從法定職責(zé)層面厘清基層條塊系統(tǒng)各自的角色責(zé)任，未判斷責(zé)任狀的合理性，就濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象，衍生出“執(zhí)法在部門、責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的問題。舉例而言，“中南某省環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)某縣部分企業(yè)存在環(huán)境污染問題，事后，企業(yè)所在地兩名干部被問責(zé)，而縣環(huán)保局工作人員卻‘毫發(fā)無損”。[19]

(二)未判明因果責(zé)任就濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象

在問責(zé)專家波文斯(Bovens)看來，問責(zé)主體作為問責(zé)關(guān)系中的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)將問責(zé)對(duì)象的行為表現(xiàn)與獎(jiǎng)懲機(jī)制勾連起來[20]。而問責(zé)主體對(duì)問責(zé)對(duì)象實(shí)施懲罰的一個(gè)重要?dú)w責(zé)要件就是，問責(zé)對(duì)象的行為表現(xiàn)和問責(zé)情形的發(fā)生之間存在著因果關(guān)系。黨內(nèi)問責(zé)主體將因果關(guān)系運(yùn)用于問責(zé)過程之中，是通過對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的因果責(zé)任的判定來實(shí)現(xiàn)的?！耙蚬?zé)任是指在因果關(guān)系上造成、產(chǎn)生、引起了一定的結(jié)果，由于其為后果的‘前因’而對(duì)后果的產(chǎn)生負(fù)有責(zé)任。”[21](55)當(dāng)某一項(xiàng)問責(zé)情形發(fā)生之后，問責(zé)主體認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的關(guān)鍵依據(jù)就是，該黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的過錯(cuò)行為在何種程度上導(dǎo)致問責(zé)情形的發(fā)生，即判斷該黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否應(yīng)當(dāng)對(duì)問責(zé)情形的發(fā)生承擔(dān)因果責(zé)任。在黨內(nèi)問責(zé)實(shí)踐中，黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的過錯(cuò)行為與問責(zé)情形及其后果之間經(jīng)常不是一因一果的簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)關(guān)系，在黨內(nèi)集體決策體制中，黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子的集體決策失誤通常是各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的過錯(cuò)行為合力作用的結(jié)果，這種一果多因的復(fù)雜因果關(guān)系給問責(zé)主體判明因果責(zé)任的歸屬帶來了困難?！叭魏问录加卸鄠€(gè)同時(shí)存在的條件”[22](39)，我們無法將其中一個(gè)條件說成是原因而忽視其他條件對(duì)事件發(fā)生所起的作用。與判明因果責(zé)任歸屬的復(fù)雜性相比，屬地管理責(zé)任的歸屬是較容易判斷的。在基層問責(zé)實(shí)踐中，有的問責(zé)主體基于忽視判斷因果責(zé)任歸屬對(duì)精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的重要性、規(guī)避判斷因果責(zé)任歸屬的復(fù)雜性等考慮，在問責(zé)過程中重屬地管理責(zé)任的歸屬、輕因果責(zé)任的歸屬，未細(xì)致調(diào)查某一黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其屬地管轄范圍內(nèi)發(fā)生的問責(zé)情形是否承擔(dān)因果責(zé)任，就草率將其認(rèn)定為問責(zé)對(duì)象[10]。

(三)未判明能力責(zé)任就濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象

“在大多數(shù)情況下，‘他應(yīng)當(dāng)對(duì)其行為負(fù)責(zé)’這一表述常被用來斷言此人具有特定的正常行為能力?！盵14](227)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為能力不僅直接影響其履職的效果，而且還是黨內(nèi)問責(zé)主體判斷他們是否對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)責(zé)任時(shí)需要考慮的一個(gè)重要因素。正如哈耶克所說：“要使責(zé)任有效，責(zé)任就必須是明確且有限度的，而且無論從情感上講還是從智識(shí)上講，它也必須與人的能力所及者相適應(yīng)?！盵23](99)按照“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”這一責(zé)任追究的運(yùn)行邏輯，黨內(nèi)問責(zé)主體在判斷某一黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)角色責(zé)任和因果責(zé)任之后，還需要進(jìn)一步判斷他們是否需要承擔(dān)能力責(zé)任?！澳芰ω?zé)任是一個(gè)人承擔(dān)課責(zé)責(zé)任的前提。這些能力是一個(gè)人能夠理解、認(rèn)知和控制自己行為的能力，是由于某人精神上和身體上的原因，能夠承擔(dān)課責(zé)責(zé)任一種最低限度的要求。”[21](56)從能力與任務(wù)相匹配原則來看，黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不應(yīng)當(dāng)為他們盡最大努力卻仍無力完成的任務(wù)事項(xiàng)而承擔(dān)責(zé)任，“在事實(shí)性地將某一后果歸結(jié)于某人后，他/她還可能由于缺乏行為能力等原因免于承擔(dān)責(zé)任”[24](124)。黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不需要承擔(dān)能力責(zé)任的情形是多種多樣的，其中不具備履行職責(zé)所需要的法定職權(quán)和履職資源構(gòu)成他們無須承擔(dān)能力責(zé)任的兩種主要免責(zé)事由。在“上面千條線，下面一根針”的基層政治體制中，基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力與責(zé)任、任務(wù)和能力有時(shí)并不匹配，這就需要基層黨內(nèi)問責(zé)主體在認(rèn)定問責(zé)對(duì)象時(shí)慎重考慮權(quán)力與責(zé)任、任務(wù)和能力的匹配度。然而，受到思維問責(zé)傳統(tǒng)和問責(zé)能力不強(qiáng)等因素的影響，有的基層問責(zé)主體忽視了權(quán)責(zé)分離和名實(shí)分離對(duì)問責(zé)實(shí)踐的消極影響，不對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的能力責(zé)任進(jìn)行深入分析，就按照屬地管理的名義和方法來認(rèn)定問責(zé)對(duì)象，就會(huì)導(dǎo)致有的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部并不具備完成某項(xiàng)任務(wù)的履職權(quán)力和履職資源，卻仍被以屬地管理的名義追究責(zé)任?！靶旁L、國土、環(huán)保、交通等工作領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社并不具有相應(yīng)的權(quán)限和工作手段，履職條件不具備。但是問責(zé)制度主要按屬地管轄進(jìn)行設(shè)計(jì)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部只能‘躺著中槍’?！盵11]

三、基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則的矯正措施

(一)將厘清基層條塊系統(tǒng)的角色責(zé)任作為適用屬地管理原則的前提條件

在錯(cuò)綜復(fù)雜的基層條塊關(guān)系之中，厘清以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委為代表的“塊”狀管理系統(tǒng)和以縣(區(qū))直部門為代表的“條”形管理系統(tǒng)的角色責(zé)任和相互之間的責(zé)任邊界，是基層黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的前提條件，具體可以從以下方面入手。

1.精細(xì)化編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門的責(zé)任清單

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)將清單管理制度作為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要制度工具，要求“實(shí)行政府權(quán)責(zé)清單制度，厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系”[25]?！皺?quán)責(zé)清單制度具有權(quán)責(zé)定位清晰化、權(quán)責(zé)配置可視化等優(yōu)勢(shì)”[26]，除了可以用來厘清政府和市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的責(zé)任邊界之外，還可以用來調(diào)整黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的條塊關(guān)系。責(zé)任清單制度作為問責(zé)制的配套落實(shí)制度，是明晰基層黨組織條塊責(zé)任劃分的重要制度載體?；诖耍醒牒偷胤礁骷?jí)黨組織應(yīng)當(dāng)以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律為依據(jù)，精細(xì)化編制清晰、具體、穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)責(zé)任清單和縣(區(qū))直部門責(zé)任清單，明確基層條塊系統(tǒng)的責(zé)任分工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)責(zé)任清單和縣(區(qū))直部門的責(zé)任清單要充分體現(xiàn)屬地管理和垂直管理在管理事項(xiàng)、管理方式和任務(wù)分工上的差異性，明確列舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門各自的專有職責(zé)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣(區(qū))直部門的共有職責(zé)，要明確由誰主管和由誰協(xié)管，由誰牽頭和由誰協(xié)助，以責(zé)任清單的形式將兩者的責(zé)任分工明確下來，以厘清基鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街 道)與縣(區(qū))直部門的角色責(zé)任和相互之間的責(zé)任邊界，為基層黨內(nèi)問責(zé)主體準(zhǔn)確判斷角色責(zé)任歸屬提供制度保障。

2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責(zé)準(zhǔn)入制度和縣(區(qū))直部門負(fù)面清單制度

根據(jù)職責(zé)法定的法治原則，基層條塊系統(tǒng)的角色責(zé)任應(yīng)當(dāng)具有法定性和穩(wěn)定性等特征，不得因?yàn)榕R時(shí)性的工作任務(wù)安排而隨意轉(zhuǎn)嫁。秉持此種理念，《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》要求，垂直管理部門要“嚴(yán)格控制‘一票否決’事項(xiàng)，不能動(dòng)輒簽‘責(zé)任狀’，變相向地方和基層推卸責(zé)任”[27](5)。為貫徹落實(shí)職責(zé)法定的法治原則，防止縣(區(qū))直部門以簽訂責(zé)任狀的形式任意向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委轉(zhuǎn)移責(zé)任，中央和地方各級(jí)黨組織還應(yīng)當(dāng)通過建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委職責(zé)準(zhǔn)入制度的形式，維護(hù)基層條塊系統(tǒng)各自角色責(zé)任的穩(wěn)定性和清晰性與權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)的均衡性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委職責(zé)準(zhǔn)入制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定，縣(區(qū))直部門將其職責(zé)范圍內(nèi)的公共管理事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委承擔(dān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的法律依據(jù)、充足的委托理由、確鑿的證明材料并交由縣級(jí)黨委嚴(yán)格審核把關(guān)。為防止縣級(jí)黨委在職責(zé)分配過程中偏袒縣(區(qū))直部門，中央和地方政府還應(yīng)當(dāng)綜合考慮基層治理的實(shí)踐需要、黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定以及屬地管理與垂直管理的合理分工等因素，系統(tǒng)編制縣(區(qū))直部門的負(fù)面責(zé)任清單，原則性地列舉縣(區(qū))直部門不得轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的職責(zé)事項(xiàng)，對(duì)縣(區(qū))直部門無法律依據(jù)、正當(dāng)理由和嚴(yán)格的申請(qǐng)程序卻執(zhí)意將其法定職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委的行為進(jìn)行嚴(yán)肅的責(zé)任追究。

(二)將判明因果責(zé)任和能力責(zé)任作為適用屬地管理原則的后續(xù)歸責(zé)環(huán)節(jié)

“歸責(zé)即法律責(zé)任的歸結(jié)，是指國家機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織根據(jù)法律規(guī)定，依照法定程序判斷、認(rèn)定、歸結(jié)和執(zhí)行法律責(zé)任的活動(dòng)。”[28](173)雖然歸責(zé)的概念源于民法，但是它因?yàn)轶w現(xiàn)出法律的一般原則和精神而具有向其他研究領(lǐng)域擴(kuò)張的能力[29](58)，逐漸被運(yùn)用于行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)等領(lǐng)域之中。歸責(zé)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，按照“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”的責(zé)任理論分析框架，基層黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則判斷角色責(zé)任的歸屬只是歸責(zé)過程的第一步，進(jìn)一步判明承擔(dān)屬地管理責(zé)任的黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否對(duì)發(fā)生問責(zé)情形承擔(dān)因果責(zé)任和能力責(zé)任才是至關(guān)重要的后續(xù)歸責(zé)環(huán)節(jié)。

1.提升基層黨內(nèi)問責(zé)主體對(duì)因果責(zé)任和能力責(zé)任的分析研判能力

問責(zé)主體的問責(zé)能力是精準(zhǔn)問責(zé)的基礎(chǔ)性條件，基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的行為，在很大程度上與其缺乏對(duì)因果責(zé)任與能力責(zé)任的分析研判能力密切相關(guān)。針對(duì)基層黨內(nèi)問責(zé)主體存在的專業(yè)化培訓(xùn)相對(duì)較少、在判明因果責(zé)任和能力責(zé)任上存在能力恐慌和知識(shí)短板等問題，中央和地方各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)基層黨內(nèi)問責(zé)主體的問責(zé)能力培訓(xùn)教育，將加強(qiáng)對(duì)歸責(zé)原則的構(gòu)成要件與運(yùn)行邏輯的教育作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，凸顯出判明因果責(zé)任和能力責(zé)任在精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象中所起的重要作用。中央和地方各級(jí)黨組織通過對(duì)“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”這一責(zé)任理論分析框架進(jìn)行學(xué)理闡釋與典型案例剖析，有助于使基層黨內(nèi)問責(zé)主體認(rèn)識(shí)到適用屬地管理原則判斷角色責(zé)任歸屬的作用及其限度，引導(dǎo)基層黨內(nèi)問責(zé)主體在對(duì)角色責(zé)任、因果責(zé)任和能力責(zé)任等歸責(zé)要件的綜合分析研判中精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象。一方面，從對(duì)因果責(zé)任的分析研判來看，黨內(nèi)問責(zé)主體在一果多因的復(fù)雜因果關(guān)系中判明因果責(zé)任的歸屬時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒因果關(guān)系的類型化認(rèn)知方法，區(qū)分“遠(yuǎn)因”與“近因”、直接原因與間接原因，根據(jù)因果關(guān)聯(lián)的緊密程度來認(rèn)定問責(zé)對(duì)象，并精準(zhǔn)選取對(duì)不同問責(zé)對(duì)象的差異化問責(zé)方式。另一方面，從對(duì)能力責(zé)任的分析研判來看，黨內(nèi)問責(zé)主體判明能力責(zé)任的歸屬時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮個(gè)體條件和組織條件兩個(gè)因素，在個(gè)體層面判明黨員干部是否具備履行職責(zé)所需要的理解、認(rèn)知和行為控制等能力，在組織層面判明黨組織是否具備履行職責(zé)所需要的法定職權(quán)和履職資源。

2.建立健全判明角色責(zé)任與判明因果責(zé)任、能力責(zé)任之間的銜接機(jī)制

矯正基層黨內(nèi)問責(zé)主體濫用屬地管理原則認(rèn)定問責(zé)對(duì)象的行為，需要基層黨內(nèi)問責(zé)主體改變對(duì)發(fā)生問責(zé)情形的責(zé)任歸屬的單因素判斷方式，在錯(cuò)綜復(fù)雜的問責(zé)情境中，構(gòu)建判明角色責(zé)任與判明因果責(zé)任、能力責(zé)任之間的銜接機(jī)制。

第一，從角色責(zé)任與因果責(zé)任之間的銜接機(jī)制來看，基層黨內(nèi)問責(zé)主體在適用屬地管理判斷問責(zé)情形發(fā)生在哪一個(gè)基層黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角色責(zé)任范圍之內(nèi)以后，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全問責(zé)調(diào)查機(jī)制，在屬地管理機(jī)構(gòu)或人員的過錯(cuò)行為與發(fā)生問責(zé)情形及其危害后果之間建立因果關(guān)聯(lián)，從空間定位和因果邏輯兩個(gè)維度精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象。新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第九條至第十一條對(duì)問責(zé)調(diào)查的審批、啟動(dòng)、人員構(gòu)成等事項(xiàng)做出具體規(guī)定，為基層黨內(nèi)問責(zé)主體精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象奠定制度基礎(chǔ)?；鶎狱h內(nèi)問責(zé)主體開展問責(zé)調(diào)查時(shí)應(yīng)當(dāng)樹立結(jié)果與過程并重、原因與后果并重的理念，通過實(shí)地調(diào)研、深入了解黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管轄范圍內(nèi)發(fā)生問責(zé)情形的主要原因以及各相關(guān)方在問責(zé)情形發(fā)生之前和發(fā)生過程中的行為表現(xiàn)，據(jù)此判斷其過錯(cuò)行為是否是構(gòu)成導(dǎo)致問責(zé)情形發(fā)生的主要原因，以判明黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否承擔(dān)因果責(zé)任，為精準(zhǔn)認(rèn)定問責(zé)對(duì)象提供關(guān)鍵證據(jù)。

第二，從角色責(zé)任與能力責(zé)任之間的銜接機(jī)制來看，基層黨內(nèi)問責(zé)主體應(yīng)當(dāng)遵循“嚴(yán)管與厚愛結(jié)合、激勵(lì)與約束并重”[30]的問責(zé)原則，將問責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制協(xié)調(diào)推進(jìn)、統(tǒng)籌建設(shè)。按照“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”這一責(zé)任理論分析框架，基層黨內(nèi)問責(zé)主體適用屬地管理原則判斷角色責(zé)任的歸屬之后，還需要考慮承擔(dān)屬地管理責(zé)任的基層黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)問責(zé)情形的發(fā)生是否要承擔(dān)能力責(zé)任?；鶎狱h內(nèi)問責(zé)主體在判明能力責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)、任務(wù)與能力相匹配的權(quán)責(zé)配置原理，對(duì)主觀動(dòng)機(jī)良好且不具備履職權(quán)力和履職條件的基層黨組織或黨員領(lǐng)導(dǎo)干部予以容錯(cuò)免責(zé)，以激勵(lì)他們改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為。但是需要指出的是，這種因不具備履職權(quán)力和履職資源而免于承擔(dān)能力責(zé)任的情形在基層黨內(nèi)問責(zé)中只應(yīng)當(dāng)是特例，否則將會(huì)削弱基層治理的有效性和基層問責(zé)機(jī)制的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。為均衡配置基層的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)和能力與任務(wù)匹配關(guān)系，一方面，從履職權(quán)力的角度看，中央和地方各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)將任務(wù)下達(dá)與權(quán)力下放統(tǒng)一起來，在將環(huán)境治理等各項(xiàng)重要任務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下派的同時(shí)，也要通過環(huán)境治理綜合執(zhí)法改革等形式，以委托執(zhí)法等方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一定的環(huán)境治理權(quán)力，來改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)有責(zé)無權(quán)的尷尬局面。另一方面，從履職資源的角度看，中央和地方各級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)將事權(quán)下放與資源下沉有機(jī)結(jié)合起來，“改變財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的組織設(shè)計(jì)”[31]，推動(dòng)資源分配向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)傾斜，在條件允許的情況下盡力充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的人力、物力和財(cái)力等資源，為其履行法定職責(zé)和上級(jí)職能部門下達(dá)的任務(wù)奠定資源基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

總而言之，屬地管理作為基層治理中一種重要的管理原則，目前已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于信訪維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，并與這些領(lǐng)域的問責(zé)事件密切相關(guān)。屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用既有其現(xiàn)實(shí)必要性，又亟待進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文基于“角色責(zé)任→因果責(zé)任→能力責(zé)任→課責(zé)責(zé)任”這一責(zé)任理論分析框架，探究了屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中被濫用的表現(xiàn)形式及其矯正策略，以期起到拋磚引玉的作用。屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用不僅是處于屬地管理研究與黨內(nèi)問責(zé)研究交叉性地帶的一個(gè)重要理論議題，也是當(dāng)前基層治理中一個(gè)較為突出的實(shí)踐性問題，亟待來自公共管理、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的學(xué)者基于本學(xué)科乃至跨學(xué)科視角對(duì)其進(jìn)行更為深入的理論探討，為規(guī)范屬地管理原則在基層黨內(nèi)問責(zé)中的運(yùn)用做出更多的智識(shí)性努力。