應(yīng)益華（副教授/博士）（韶關(guān)學(xué)院商學(xué)院 廣東韶關(guān) 512005）

一、引言

2018年中央一號(hào)文件提出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)?！必?cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金［2014］76號(hào)）中強(qiáng)調(diào)：“推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制改革?！闭c社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱PPP）作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，既是一種投融資模式，更是一種創(chuàng)新的治理工具，能夠緩解地方政府資金短缺，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)從單一供給主體到多元供給主體的轉(zhuǎn)變，同時(shí)改變了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理方式，形成了地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民等在內(nèi)的多元共治局面，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要的價(jià)值，但治理不當(dāng)也可能影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理是指以促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉為主線，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”為目標(biāo)，由政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織以及村民等多元主體對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)共同管理的過程（曲延春、王成利，2018）。隨著鄉(xiāng)村治理理念的提出和PPP模式的興起，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理和PPP項(xiàng)目治理進(jìn)行了一定的探索。鄉(xiāng)村治理應(yīng)選擇自治、德治、法治相統(tǒng)一的治理價(jià)值，軟法治理的雙重參與機(jī)制、效率約束機(jī)制與耦合銜接機(jī)制，用以彌合多元主體參與社區(qū)治理的規(guī)制困境（李長(zhǎng)健、李曦，2019）；有效防范化解利益沖突與失衡態(tài)勢(shì)，重構(gòu)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)（黃濤、吳軍，2019）。實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目治理轉(zhuǎn)型，可采取市場(chǎng)主導(dǎo)、適當(dāng)分散和下放權(quán)力、吸引多主體參與方式（柳學(xué)信、孔曉旭，2017）；從理念、制度、機(jī)制三層次著手，引入與PPP模式運(yùn)行相契合的契約治理、合作行政新行政法理念（肖登輝、張文杰，2018），構(gòu)建以政府為核心、企業(yè)為載體、社會(huì)公眾積極參與的多元協(xié)同治理機(jī)制（任志濤、李海平、武繼科，2018）?？傮w而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)PPP模式介入鄉(xiāng)村治理后變化的相關(guān)研究并不多，本文旨在探討鄉(xiāng)村振興背景下PPP項(xiàng)目切入后鄉(xiāng)村治理機(jī)制的變革，以期為政府、社會(huì)資本、村民自治機(jī)構(gòu)和農(nóng)民等利益相關(guān)者參與治理提供決策參考。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引入PPP模式的治理困境

治理的本質(zhì)是治理主體的多元化。在鄉(xiāng)村振興過程中引入PPP模式，通過改變鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系來重塑“地方政府-社會(huì)資本-村民自治組織-農(nóng)民”之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民的共贏，對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有重要的價(jià)值，但是社會(huì)資本介入后，鄉(xiāng)村治理關(guān)系更為復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中也存在各種困境。

（一）治理主體目標(biāo)非一致性導(dǎo)致利益沖突

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)是對(duì)利益關(guān)系的治理，是通過合理有效的產(chǎn)權(quán)制度和相應(yīng)的治理規(guī)則，引導(dǎo)各種正式組織與非正式組織、各類精英與群眾等社會(huì)力量在利益博弈中實(shí)現(xiàn)妥協(xié)和均衡的過程；在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制下，其終極目標(biāo)是指向鄉(xiāng)村及其成員利益的最大化（黃韜、王雙喜，2013）。引入PPP后，鄉(xiāng)村治理利益關(guān)系的復(fù)雜性誘發(fā)的矛盾顯著增加，治理的理念實(shí)際上是價(jià)值導(dǎo)向之爭(zhēng)，由于地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織、農(nóng)民等治理主體目標(biāo)函數(shù)、價(jià)值偏好和利益取向等都存在顯著的差異，導(dǎo)致在PPP項(xiàng)目實(shí)施各過程中均存在利益博弈問題。地方政府關(guān)注財(cái)政資金的績(jī)效和社會(huì)公共服務(wù)需要的滿足程度，同時(shí)考慮社會(huì)公平問題，但是受到債務(wù)和預(yù)算硬約束影響，為緩解財(cái)政約束和政治壓力，PPP往往異化成地方政府的融資手段，通過加大投資強(qiáng)度來滿足GDP增長(zhǎng)需求，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決地方政府在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)投入缺口的問題，傾向于把風(fēng)險(xiǎn)比較高的領(lǐng)域開放給社會(huì)資本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目先天發(fā)育不良，積累了較高風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本更多關(guān)注其效率和效益問題，即關(guān)注投資回報(bào)最大化，容易忽視社會(huì)責(zé)任或危害公共利益，甚至可能將風(fēng)險(xiǎn)逆向轉(zhuǎn)移給政府；村民自治組織和農(nóng)民追求個(gè)人利益最大化。PPP項(xiàng)目作為公私合作形式，在以契約為紐帶的項(xiàng)目組織中同樣存在委托-代理問題和利益相關(guān)者之間利益沖突協(xié)調(diào)的問題（王曉彥、胡德寶，2017）。

（二）信息不對(duì)稱現(xiàn)象較為嚴(yán)重

由于PPP模式委托代理關(guān)系層級(jí)過多，各主體間因交流不及時(shí)產(chǎn)生的信息障礙，在很大程度上增加了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可能（黃濤、吳軍，2019）。PPP 項(xiàng)目涉及眾多利益相關(guān)者，執(zhí)行過程中存在多重委托代理關(guān)系和多重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，容易導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為的產(chǎn)生。第一，政府和社會(huì)資本之間的信息不對(duì)稱。簽約前政府只能通過表象信息判斷社會(huì)資本的能力，無法真正識(shí)別社會(huì)資本的能力，無法選擇最合適的社會(huì)資本。簽約后由于政府的能力和精力有限，很難對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程實(shí)施全程監(jiān)督，無法保證社會(huì)資本按照契約完成預(yù)期目標(biāo)。社會(huì)資本可能利用信息優(yōu)勢(shì)進(jìn)行謀利，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象產(chǎn)生，也可能導(dǎo)致政府官員和社會(huì)資本合謀，在PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制上，由于政府的兜底性，大部分項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上落在政府層面，政府官員可能利用其資源和權(quán)力進(jìn)行尋租。第二，地方政府和村民自治組織及農(nóng)民之間信息不對(duì)稱。有的地方政府官員出于政績(jī)觀，在決定PPP項(xiàng)目時(shí)未考慮村民自治組織及農(nóng)民的需求。第三，社會(huì)資本和村民自治組織及農(nóng)民之間的信息不對(duì)稱。村民自治組織和農(nóng)民無法獲取PPP實(shí)施過程所需的信息，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中可能存在損害村民自治組織和農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)村治理主體沖突化解機(jī)制不健全

PPP模式引入后，由于參與方的法律關(guān)系復(fù)雜，地方政府與社會(huì)資本、地方政府與村民自治組織和農(nóng)民、社會(huì)資本與村民自治組織和農(nóng)民等治理主體存在各種糾紛，單一把各種糾紛分類為民事法律關(guān)系或行政法律關(guān)系都存在一定的誤區(qū)。PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中包含前置審批、過程監(jiān)督、項(xiàng)目交接等，在項(xiàng)目前置審批階段，地方政府屬于行政主體，而在具體實(shí)施過程中則屬于民事主體，與社會(huì)資本身份是一樣的，但是在契約文本中的定價(jià)等條款采用民事糾紛處理也存在一定的爭(zhēng)議。從糾紛的本質(zhì)上講，PPP 協(xié)議糾紛系融合行政糾紛與民事糾紛的混合型糾紛，而針對(duì)特定糾紛的屬性，其中有部分易于分辨其公私法特性，也有相當(dāng)一部分處于公私法交界地帶且將之按照民事糾紛和行政糾紛區(qū)別開來難度頗大（邢昕、沈思達(dá)，2019）。由于法律關(guān)系界定不清，部分沖突難以通過傳統(tǒng)的體制得以化解，特別是地方政府的公職人員仍然有嚴(yán)重“官本位思想”，習(xí)慣用傳統(tǒng)的思維來化解糾紛。

（四）鄉(xiāng)村治理主體治理能力偏弱

在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，大部分有知識(shí)、有能力的青年和社會(huì)精英外出務(wù)工或經(jīng)商，留守農(nóng)村的大部分是空巢老人、婦女和留守兒童，導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。但受治理能力約束和其他因素影響，利益訴求表達(dá)和維護(hù)渠道不夠暢通，往往傾向于搭便車，難以有效地參與到治理過程當(dāng)中，在治理體系中發(fā)揮的主體性作用不夠充分，也不夠穩(wěn)定。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，一旦涉及其個(gè)人利益，就會(huì)出現(xiàn)阻撓和消極配合等現(xiàn)象，從而阻礙PPP項(xiàng)目的進(jìn)程。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引入PPP模式治理主體的角色變化

由于PPP模式涉及獨(dú)特的公私伙伴關(guān)系和復(fù)雜的融資問題，要充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的支撐作用，就必須進(jìn)一步完善其治理機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，不同參與主體的角色發(fā)生了新的變化。

（一）地方政府

公共治理不限于政府，但是政府的制度生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)決定了它在公共治理中充當(dāng)“元治理角色”（周小付、薩日娜，2018）。實(shí)際生活中，政府的角色錯(cuò)位使其需要重新定位身份。因?yàn)樗仁钦叩闹贫ㄕ?，又可以是政策的?zhí)行者；既是基本公共服務(wù)的出資者，又是基本公共服務(wù)的融資者；既是項(xiàng)目的合作方，又是合同糾紛的調(diào)解人（歐純智、賈康，2017）。作為鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的直接推動(dòng)者和社會(huì)公眾的初始代理人，地方政府既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者和購買者，同時(shí)作為社會(huì)資本的合作者，還是PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)者和監(jiān)管者，角色的轉(zhuǎn)換決定了地方政府必須轉(zhuǎn)換職能。在地方政府職能未成功轉(zhuǎn)型的背景下，角色之間的內(nèi)在沖突使得其面臨兩難境地，特別是受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，缺位、越位和錯(cuò)位問題一定程度存在。地方政府通過增加投入等實(shí)現(xiàn)合法性目標(biāo)，但由于財(cái)力有限，實(shí)現(xiàn)政府壟斷式的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給模式不可持續(xù)，在扭曲的政績(jī)觀或?qū)ぷ馔苿?dòng)下，因話語權(quán)缺失未遵循審慎性原則，人為包裝PPP項(xiàng)目或未充分論證盲目引入PPP項(xiàng)目；對(duì)社會(huì)資本作出過度承諾，或在契約簽訂后人為干預(yù)社會(huì)資本或不履行契約規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，束縛了社會(huì)資本的積極性；或者把PPP項(xiàng)目作為債務(wù)隱性化的工具。作為服務(wù)的購買者和契約的締約者，其希望通過服務(wù)外包和PPP等模式實(shí)現(xiàn)物有所值，同時(shí)也要確保社會(huì)資本合理的回報(bào)得到保障。在PPP運(yùn)行過程中，政府需要和社會(huì)資本在項(xiàng)目的全壽命周期過程中協(xié)調(diào)配合，但是地方政府習(xí)慣了傳統(tǒng)的單主體思維模式和管理方式，契約意識(shí)相對(duì)淡薄。

（二）社會(huì)資本

在PPP市場(chǎng)上，社會(huì)資本首先是一個(gè)逐利者，其次才是一個(gè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者（曾莉，2019）。在鄉(xiāng)村振興過程中，社會(huì)資本扮演的是資源提供者、咨詢者和治理的參與者，引入PPP模式旨在發(fā)揮社會(huì)資本在資金、管理和技術(shù)等方面的比較優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本作為基礎(chǔ)設(shè)施或其他公共服務(wù)中的重要參與方，受有限理性、逐利原則的影響，主要考慮剩余索取權(quán)最大化，在實(shí)際操作過程中人為降低成本，忽略社會(huì)資本“社會(huì)性”一面，特別是忽略環(huán)境成本和社會(huì)責(zé)任。

（三）村民自治組織和農(nóng)民

當(dāng)前單純依靠村民自治的鄉(xiāng)村治理體系表現(xiàn)出明顯治理低效，許多村莊出現(xiàn)不同程度的治理亂象（馬華、馬池春，2018）。村民自治組織和農(nóng)民作為PPP項(xiàng)目的使用者、參與者和監(jiān)督者，關(guān)注的是公共服務(wù)提供的數(shù)量、質(zhì)量、收費(fèi)，是決定PPP項(xiàng)目成敗的重要因素，但PPP契約的相對(duì)封閉性和排他性，使得村民自治組織和農(nóng)民成為邊緣主體，降低了其參與的程度。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品基本上是由政府而非農(nóng)民決定，農(nóng)民并沒有得到充分尊重和有效回應(yīng)（曲延春、王成利，2018）。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下PPP模式切入后治理體系的變革

治理一般包含四個(gè)要素：結(jié)構(gòu)、程序、工具、目標(biāo)。結(jié)構(gòu)是指行動(dòng)者的集合及其在集合中所處的位置，主要解決誰來治理的問題，不同的治理結(jié)構(gòu)都有其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)；程序是指覆蓋PPP項(xiàng)目實(shí)施過程的決策程序，解決了治理的保障問題；工具是引導(dǎo)PPP項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的具體手段，解決了治理的手段問題；目標(biāo)是治理的期望結(jié)果，解決了為何治理的問題。盡管PPP項(xiàng)目更多屬于發(fā)展問題而非治理問題，鄉(xiāng)村振興中引入PPP項(xiàng)目，改變了傳統(tǒng)模式化的思維，通過生產(chǎn)要素的有效組合實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

（一）建立協(xié)同交互模型和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

無論從何種維度切入鄉(xiāng)村治理的問題域，利益維度始終居于核心地位，沒有無利益的鄉(xiāng)村治理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的鄉(xiāng)村治理則直接表現(xiàn)為對(duì)利益關(guān)系的治理（黃韜、王雙喜，2013）。社會(huì)資本的參與改變了傳統(tǒng)地方政府-村民委員會(huì)-村民自治組織-農(nóng)民的條塊化管理的弊端，并通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)契約改變了傳統(tǒng)的治理方式，在此過程中，地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民既是鄉(xiāng)村治理的主體，其利益也是鄉(xiāng)村治理的對(duì)象化所在。PPP引入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，在項(xiàng)目實(shí)施的全過程均可能存在潛在的利益沖突，建立地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織、農(nóng)民等多元利益相關(guān)者等有效的協(xié)同互動(dòng)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享機(jī)制，避免政治行為損害PPP項(xiàng)目整體利益，是治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。要理順各方的關(guān)系，緩解各方主體的利益沖突，發(fā)揮地方政府作為管制者、促進(jìn)者和參與者的角色，既要保障社會(huì)資本獲得合理的投資回報(bào)，根據(jù)具體項(xiàng)目確定相應(yīng)的補(bǔ)償政策，又要充分考慮項(xiàng)目本身的公共屬性和村民自治組織及農(nóng)民的利益得以保障，以尋找更好的平衡。

（二）完善契約文本

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中，公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供由政府單一主體提供直接全部或部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，使得傳統(tǒng)的政府與鄉(xiāng)村的直接關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣?huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民之間的多元治理關(guān)系。PPP作為有效的治理工具，多元治理者在參與PPP項(xiàng)目過程中，形成了正式契約和非正式契約，正式契約是治理的基石，其將治理主體利益調(diào)和的結(jié)果特別是責(zé)、權(quán)、利關(guān)系用契約進(jìn)行細(xì)化和固化，具有法律約束力，是治理的重要工具，也是PPP模式得以有效實(shí)施的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)推進(jìn)契約規(guī)范化工作，盡可能明確地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織、農(nóng)民的責(zé)權(quán)利邊界，為相應(yīng)的監(jiān)管提供依據(jù)，降低項(xiàng)目實(shí)施過程的交易成本，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。PPP契約應(yīng)考慮項(xiàng)目實(shí)施過程的必要要素，主要內(nèi)容包括：提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、定價(jià)調(diào)整機(jī)制、參與方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、回報(bào)機(jī)制及付款方式、經(jīng)營期限、違約責(zé)任、排他性條款等，特別是要明確契約變更的觸發(fā)條款。減少契約中隨意性條款，厘清地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民各自的權(quán)責(zé)關(guān)系。由于PPP項(xiàng)目延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，不可能預(yù)見所有的事項(xiàng)，因此其總是和不確定性與風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系在一起，利益相關(guān)者可能偏離原先設(shè)定的安排，契約的不完善將導(dǎo)致高昂的交易成本，特別是契約再協(xié)商過程帶來的巨大交易成本。風(fēng)險(xiǎn)管控是一個(gè)系統(tǒng)性的過程，考慮到有限理性等因素，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過更好的方式進(jìn)行有效的管理，以降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)原因是多元的，治理的過程就是利益的調(diào)和過程，由于各主體目標(biāo)的非一致性，風(fēng)險(xiǎn)管理是整個(gè)契約的核心，因此治理過程實(shí)質(zhì)上就是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過程。

（三）開展物有所值評(píng)價(jià)

有效的治理應(yīng)該包含四個(gè)要素：公平、效率、受托責(zé)任和參與度。鄉(xiāng)村振興過程中采用PPP模式，社會(huì)資本應(yīng)以“終身”的觀點(diǎn)來進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，即將項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和維護(hù)進(jìn)行整合，以避免傳統(tǒng)的可行性研究、設(shè)計(jì)、融資、建造、營運(yùn)、維護(hù)分離導(dǎo)致的責(zé)任人虛位的現(xiàn)象，通過高質(zhì)量的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)以降低后期的運(yùn)行和維護(hù)成本。要真正實(shí)現(xiàn)物有所值，就需要建立有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的、系統(tǒng)的程序，必須考慮項(xiàng)目本身的需求風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目的咨詢成本、設(shè)計(jì)成本、建造成本、質(zhì)量成本、服務(wù)成本和環(huán)境成本等全壽命周期成本，避免傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目各個(gè)過程分離帶來的嚴(yán)重缺陷，綜合確定相應(yīng)的方案，在設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)過程中采用目標(biāo)成本控制等方法，并建立有效的績(jī)效考評(píng)制度，促進(jìn)各治理主體不斷提升治理效率。

（四）建立聲譽(yù)和信任機(jī)制

從現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理主體看，各方權(quán)力的不平衡可能導(dǎo)致治理的無效或低效率。社會(huì)資本是非常重要的力量，其參與改變了傳統(tǒng)的治理體系。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)實(shí)則是利益關(guān)系人格化了的利益主體結(jié)構(gòu)，治理主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響著利益關(guān)系的穩(wěn)定與發(fā)展，治理主體的有效性決定了其利益關(guān)系的實(shí)現(xiàn)程度，反過來利益主體行為邏輯也對(duì)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行基礎(chǔ)造成影響（黃濤、吳軍，2019）。地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民等利益相關(guān)者面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同，由于外部環(huán)境的復(fù)雜性、未來的不確定性和人類行為的“有限理性”，決定了契約難以窮盡所有可能性，單純依賴于正式契約進(jìn)行治理可能是低效的，無法完全實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，在不改變治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上可通過形成良好的關(guān)系契約來應(yīng)對(duì)契約不完全的現(xiàn)象。多元協(xié)同治理機(jī)制有效運(yùn)作的關(guān)鍵是信任，多元主體間彼此信任度越高，開展互利合作的可能性也就越大（陶國根，2016）。PPP內(nèi)嵌于所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，半熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村生態(tài)導(dǎo)致了農(nóng)民和其他治理主體對(duì)社會(huì)資本的不信任，在實(shí)際執(zhí)行過程中可能干預(yù)和反對(duì)PPP項(xiàng)目。契約治理和關(guān)系治理是兩種不同的治理機(jī)制，關(guān)系治理能夠彌補(bǔ)契約治理的不足，并應(yīng)該基于聲譽(yù)、信任之上。聲譽(yù)建立在社會(huì)資本過去行為的基礎(chǔ)上，信任則是對(duì)未來的一種期望。信任是成功合作的基礎(chǔ)，貫穿于整個(gè)治理過程。在復(fù)雜的相互依存的環(huán)境中，治理是一個(gè)交互的過程，PPP項(xiàng)目實(shí)施是多元利益主體共同行動(dòng)的結(jié)果，通過關(guān)系治理，增強(qiáng)彼此之間相互信任、相互協(xié)作，促進(jìn)溝通和交流，降低關(guān)系不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以充分發(fā)揮社會(huì)資本的知識(shí)和技能，提升合作的效率。

信息不對(duì)稱是造成契約不完備和阻礙信任機(jī)制的最重要因素，也是參與人產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”的重要原因，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的質(zhì)量得不到有效保障和交易成本的增加。要實(shí)現(xiàn)地方政府-社會(huì)資本-村民自治組織-農(nóng)民之間的合作，就必須構(gòu)建相應(yīng)的對(duì)話機(jī)制，同時(shí)建立交互回應(yīng)式的信息披露平臺(tái)，引導(dǎo)多元治理主體積極參與鄉(xiāng)村治理，依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，將PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行信息披露，降低信息風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱帶來的代理問題，節(jié)省交易成本，消除信息盲點(diǎn)，有效阻斷利益輸送，確保參與主體各方的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)，抑制自利交易、操縱等行為。

（五）加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中PPP項(xiàng)目監(jiān)管

社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略當(dāng)中，可以解決傳統(tǒng)的單一制提供的低效弊端，但另一方面，社會(huì)資本逐利的本性決定了其追求回報(bào)，因此應(yīng)建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，吸引村民參與PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，形成監(jiān)督合力，防止PPP模式成為隱性的政府融資平臺(tái)。對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程進(jìn)行監(jiān)督，特別是對(duì)項(xiàng)目篩選、準(zhǔn)入機(jī)制、項(xiàng)目采購、收費(fèi)和價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、質(zhì)量、重新協(xié)商機(jī)制、提前退出機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、負(fù)外部性等進(jìn)行監(jiān)管，防止社會(huì)資本出現(xiàn)的破壞性競(jìng)爭(zhēng)和忽視社會(huì)責(zé)任現(xiàn)象，同時(shí)建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，防范多元治理主體的機(jī)會(huì)主義行為。在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的政府審計(jì)和外部審計(jì)制度，對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

（六）提升鄉(xiāng)村治理主體的治理能力

適應(yīng)性治理理論強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)和合作的重要性，村民自治組織和農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體和PPP項(xiàng)目的受益人，應(yīng)充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的參與性和主動(dòng)性，特別是在項(xiàng)目的可行性研究、契約簽訂等過程中應(yīng)積極引導(dǎo)自治組織或農(nóng)民的積極性，克服其在治理過程中的碎片化。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，鄉(xiāng)村治理的核心方如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織和農(nóng)民通過向社會(huì)資本方學(xué)習(xí)，獲取先進(jìn)的理念、財(cái)務(wù)、技術(shù)、運(yùn)營管理技能及談判技巧等，提高治理能力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，并通過合作進(jìn)一步推進(jìn)組織變革。社會(huì)資本也可以通過輸入和整合治理資源，為鄉(xiāng)村治理持續(xù)推進(jìn)注入更多的活力。

（七）規(guī)范沖突化解和處置機(jī)制

為減少契約糾紛，在制定PPP契約過程中，應(yīng)明確糾紛化解和處理機(jī)制。對(duì)于獨(dú)立于PPP契約之外的行政權(quán)力的行使，行政訴訟的程序自然適用。而對(duì)因此引發(fā)的PPP契約項(xiàng)下的爭(zhēng)議，則可視具體情況不同，保留部分具有行政爭(zhēng)議屬性的爭(zhēng)議通過行政訴訟解決的通道，但將民事訴訟和仲裁向所有契約項(xiàng)下爭(zhēng)議開放（劉世堅(jiān)，2017）。同時(shí)應(yīng)建立投訴處理機(jī)制，接受村民自治組織和農(nóng)民的投訴，并及時(shí)處理。

五、結(jié)論

PPP作為一項(xiàng)重要的政策工具，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有十分重要的作用，重塑了地方政府、社會(huì)資本、鄉(xiāng)村自治組織和農(nóng)民之間的關(guān)系，但是治理不當(dāng)也可能滋生一些新的問題。應(yīng)在明確多元主體角色和職能的基礎(chǔ)上，建立協(xié)同交互模型和利益協(xié)調(diào)機(jī)制、完善契約文本、加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管、提升治理主體能力、規(guī)劃沖突和化解機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)地方政府、社會(huì)資本、村民自治組織和農(nóng)民合作共贏。