陳國(guó)棟

引言

盡管《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》）并未明文提及，但學(xué)說(shuō)上普遍認(rèn)為，其第8 條、第69 條實(shí)質(zhì)上確立了信賴(lài)保護(hù)原則，并以存續(xù)保護(hù)或補(bǔ)償保護(hù)等方式來(lái)保障公民在行政許可中的權(quán)益。而最高人民法院則依據(jù)這部法律，在其終審的“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”中認(rèn)定周口市計(jì)委“損害了益民公司的信賴(lài)?yán)妗?，①該案載于《最高人民法院公報(bào)》2005年第8期，第23—33頁(yè)。為學(xué)界的主流見(jiàn)解加上了一個(gè)極為權(quán)威的注腳。之所以學(xué)界與法院將公民存續(xù)其許可的利益視為信賴(lài)?yán)妫褪且驗(yàn)?，“信?lài)保護(hù)原則意味著政府對(duì)自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無(wú)?！?，②參見(jiàn)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2019年，第75頁(yè)。而行政許可是行政機(jī)關(guān)賦予相對(duì)人的，因此行政機(jī)關(guān)依法不得隨意變更、撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政許可，就體現(xiàn)了信賴(lài)保護(hù)原則。①參見(jiàn)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，第230頁(yè)。

在這個(gè)意義上，我國(guó)主流學(xué)說(shuō)在將公民存續(xù)行政許可的權(quán)益視為信賴(lài)?yán)鏁r(shí)，實(shí)際上提出了一種被稱(chēng)為信賴(lài)?yán)娴男滦蜋?quán)利。余凌云教授在主張以合法預(yù)期取代信賴(lài)保護(hù)時(shí)即指出了這一點(diǎn)。盡管他認(rèn)為傳統(tǒng)的行政法制足以保護(hù)公民基于行政許可的利益，而無(wú)須再引入信賴(lài)保護(hù)原則，但他并非真的否定信賴(lài)保護(hù)，而是認(rèn)為信賴(lài)保護(hù)的范圍比合法預(yù)期小，因而要引入保護(hù)范圍更大的合法預(yù)期，②參見(jiàn)余凌云：《政府信賴(lài)保護(hù)、正當(dāng)期望和合法預(yù)期》，《廈門(mén)大學(xué)法律評(píng)論》第12 輯，廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社，2007年，第318頁(yè)。而合法預(yù)期則是“在司法審查傳統(tǒng)上所保護(hù)的權(quán)利和利益之外建立起來(lái)的第三維度”。③余凌云：《行政法上合法預(yù)期之保護(hù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期，第130頁(yè)。在這個(gè)意義上，為合法預(yù)期所涵蓋的信賴(lài)?yán)媸且环N有別于傳統(tǒng)行政法所保護(hù)的權(quán)益的新型權(quán)利。對(duì)于行政許可是否創(chuàng)制了信賴(lài)?yán)?，也不乏學(xué)者提出質(zhì)疑。如劉飛教授提出，無(wú)論是旨在保護(hù)基于合法許可而獲得的權(quán)益的《行政許可法》第8 條，還是具有保護(hù)基于違法許可而獲得的利益的《行政許可法》第69 條，其依據(jù)都在于依法行政原則，而與信賴(lài)保護(hù)無(wú)關(guān)。④參見(jiàn)劉飛：《信賴(lài)保護(hù)原則的行政法意義——以授益行為的撤銷(xiāo)與廢止為基點(diǎn)的考察》，《法學(xué)研究》2010 年第6期，第18頁(yè)。

那么，行政許可是否創(chuàng)制了一種名為信賴(lài)?yán)娴男滦蜋?quán)利呢？在《行政許可法》已經(jīng)實(shí)施十幾年且學(xué)界對(duì)此已成通說(shuō)的背景下，對(duì)此舊事重提，不是為了做尋章摘句的雕蟲(chóng)，也不是為了博眼球而為嘩眾取寵之舉，而是為了設(shè)計(jì)更好的機(jī)制來(lái)保護(hù)行政許可中的公民權(quán)利。根據(jù)權(quán)利的體系化思維，不同的權(quán)利建基于不同的正當(dāng)性基礎(chǔ)，具有不同的生成機(jī)制與要件構(gòu)造，自然具有不同的保護(hù)范圍與保護(hù)機(jī)制。因此，細(xì)究公民存續(xù)行政許可的權(quán)利的本質(zhì)與機(jī)制，方能為其匹配更為合適的保護(hù)方式。為此，我們有必要深入挖掘信賴(lài)?yán)娴姆ɡ砘A(chǔ)與完整構(gòu)造，有必要回到行政許可的本質(zhì)、產(chǎn)生過(guò)程及法律構(gòu)造。

一、信賴(lài)?yán)娴姆ɡ矸治?/h2>

在其發(fā)源地德國(guó)，信賴(lài)?yán)娴某闪⑿铦M足如下條件：受益人相信行政行為的存在；他的信賴(lài)值得保護(hù)；其信任因其已經(jīng)采取有關(guān)措施或者處理而“得到證實(shí)”。⑤毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第278頁(yè)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，信賴(lài)?yán)娴年P(guān)鍵在于相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)先前行為的信賴(lài)，沒(méi)有這種信賴(lài)、沒(méi)有因?yàn)檫@種信賴(lài)而采取相關(guān)行為就沒(méi)有信賴(lài)?yán)?。信?lài)?yán)嬉孕刨?lài)這一心理狀態(tài)和外在行為、正常情況下足以引發(fā)信賴(lài)的行政機(jī)關(guān)作出的行為事實(shí)為構(gòu)成要件。同時(shí)，信賴(lài)也是信賴(lài)?yán)嫔仙秊榉杀Ｗo(hù)的信賴(lài)權(quán)利的正當(dāng)性基礎(chǔ)。如果一種權(quán)利不基于信賴(lài)而存在，并不需要以信賴(lài)為正當(dāng)性基礎(chǔ)，那它就不是信賴(lài)?yán)?。德?guó)的信賴(lài)?yán)嬷韵薅ㄓ谶`法的給付，⑥劉飛：《信賴(lài)保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期，第7頁(yè)。就在于相對(duì)人存續(xù)持有的違法給付無(wú)法從一般的保護(hù)自由與權(quán)利的客觀法律規(guī)范中獲得支持，而只能從信賴(lài)中獲得正當(dāng)性。就此而言，信賴(lài)?yán)孀鳛橐环N獨(dú)特的法律權(quán)利，在于其正當(dāng)性基礎(chǔ)是公民對(duì)政府行為的信賴(lài)，在于政府要維護(hù)客觀法的安定性以便穩(wěn)定人們的行為預(yù)期。⑦自從德國(guó)聯(lián)邦法院于1956年在一個(gè)判決中首次提出了信賴(lài)保護(hù)概念后，為該原則提供堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)就成為德國(guó)公法學(xué)界的長(zhǎng)久話題，基于法治國(guó)理念的法安定性原則成為最終的勝利者。參見(jiàn)展鵬賀：《德國(guó)公法上信賴(lài)保護(hù)規(guī)范基礎(chǔ)的變遷——基于法教義學(xué)的視角》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第3期，第134—135頁(yè)。

權(quán)利及其相應(yīng)的法律關(guān)系的產(chǎn)生或基于法律主體意志控制之外的客觀事實(shí)，或基于法律主體意志控制之內(nèi)的法律行為。⑧霍菲爾德：《基本法律概念》，張書(shū)友編譯，北京：中國(guó)法制出版社，2009年，第53頁(yè)。一般情況下，行政機(jī)關(guān)的行為當(dāng)依法而行，在符合法律規(guī)定的情況下產(chǎn)生法律效果，比如具體行政行為就是行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)給相對(duì)人設(shè)定行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為。在這種行為中，法律效果是行政機(jī)關(guān)主觀意志所追求和設(shè)定的，行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)主觀意志的產(chǎn)物。而信賴(lài)?yán)骐m然基于行政機(jī)關(guān)的行為而生，但與行政機(jī)關(guān)的主觀意志無(wú)關(guān)。如前所述，德國(guó)的信賴(lài)?yán)婊谶`法給付行為而生，而違法行為肯定不是行政機(jī)關(guān)意志所追求的結(jié)果，法律也不允許行政機(jī)關(guān)以違法行為的方式來(lái)設(shè)定法律關(guān)系與公民權(quán)利。換言之，行政機(jī)關(guān)行為時(shí)所遵循的法律，不以賦予、形成公民的信賴(lài)?yán)鏋槟康?。因此，就產(chǎn)生機(jī)制而言，相對(duì)人之所以具有信賴(lài)?yán)妫瑑H僅是因?yàn)椴⒉环闲姓C(jī)關(guān)意志的違法給付行為，作為客觀上足以引發(fā)公民信賴(lài)的行為，在公民作出信賴(lài)行為的情況下，生成了信賴(lài)?yán)?，而這種信賴(lài)?yán)娴玫搅朔傻拇_認(rèn)與保護(hù)。再進(jìn)一步說(shuō)，引發(fā)信賴(lài)?yán)娴男姓C(jī)關(guān)的行為，在此僅僅作為客觀的行為事實(shí)，而不是一般情況下的能夠依行為人主觀意志而產(chǎn)生法律關(guān)系的法律行為，對(duì)信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)是法律強(qiáng)制性施加給行政機(jī)關(guān)的義務(wù)。也正是因?yàn)樾刨?lài)?yán)婊谛姓C(jī)關(guān)客觀行為，而不是基于其主觀意志，我們才能理解為何英國(guó)學(xué)者克雷格提及在產(chǎn)生機(jī)制上與信賴(lài)?yán)娌o(wú)本質(zhì)區(qū)別、但范圍更廣的合法預(yù)期時(shí)指出，并不是原告的（預(yù)期）利益本身能夠產(chǎn)生程序性保護(hù)，而是行政機(jī)關(guān)通過(guò)其意思表示所表現(xiàn)出的行為造就了程序性保護(hù)的基礎(chǔ)。①P.P.Craig,Administrative Law,Sweet&Maxwell,1999,p.414.就此而言，不是作為行政機(jī)關(guān)自主意志行為的合法行為產(chǎn)生了信賴(lài)?yán)妫亲鳛闊o(wú)意志的客觀行為事實(shí)的行為產(chǎn)生了信賴(lài)?yán)?。這也是信賴(lài)?yán)孀鳛橐环N新型權(quán)利區(qū)別于傳統(tǒng)權(quán)利之所在。

因?yàn)樾刨?lài)?yán)娴恼?dāng)性并不源于一般的保護(hù)自由與權(quán)利的客觀法律規(guī)范，所以違法授益行為的信賴(lài)保護(hù)原則與依法行政原則才會(huì)在原則層面沖突：信賴(lài)保護(hù)原則意味著要保護(hù)相對(duì)人基于違法行為而獲得的利益，而依法行政原則則要撤銷(xiāo)違法的行為及其法律后果。高家偉教授即指出，“存在著行政法治原則、法律安定性原則和信賴(lài)保護(hù)原則之間的沖突和協(xié)調(diào)”。②朱維究、王成棟：《一般行政法原理》，北京：高等教育出版社，2005年，第98頁(yè)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳敏教授也認(rèn)為：“在違法授益處分之撤銷(xiāo)，‘依法行政原則’與‘信賴(lài)保護(hù)原則’立于對(duì)峙之狀態(tài)?；凇婪ㄐ姓瓌t’，應(yīng)撤銷(xiāo)違法之行政處分，以回復(fù)合法。另一方面，基于‘信賴(lài)保護(hù)原則’，則考慮人民對(duì)行政處分存續(xù)所具有之利益，要求維持違法之授益行政處分?！雹坳惷簦骸缎姓傉摗?，臺(tái)北：臺(tái)灣新學(xué)林出版股份有限公司，2004年，第458、469頁(yè)。當(dāng)然，兩者在規(guī)范適用層面不沖突，因?yàn)樾刨?lài)保護(hù)原則入法之后成為法律規(guī)范，成為了依法行政中的“法”。

權(quán)利就是法律要保護(hù)并且予以強(qiáng)制執(zhí)行的主張，④Arthur·L·Corbin,“Legal Analysis and Terminology”,in The Yale Law Journal,1919,Vol.29,No.2,p.166.因此，盡管信賴(lài)保護(hù)原則面臨種種質(zhì)疑，但信賴(lài)?yán)娴玫搅朔傻某姓J(rèn)與保護(hù)，就是法律上的權(quán)利，只不過(guò)和傳統(tǒng)的權(quán)利相比在產(chǎn)生機(jī)制與構(gòu)成要件方面不同而已。就此而言，信賴(lài)?yán)婊蛘咝刨?lài)保護(hù)原則實(shí)際上概括的是公民在行政法上新權(quán)利的產(chǎn)生機(jī)制，即基于信賴(lài)而產(chǎn)生的權(quán)利。換言之，信賴(lài)?yán)鎸?shí)際上是給行政機(jī)關(guān)建立了一種新的法律規(guī)范，增加了依法行政原則中“法”的規(guī)范性維度，行政機(jī)關(guān)要遵守的“法”因此多了一種。在這個(gè)意義上，信賴(lài)?yán)娌粌H作為一種新型權(quán)利，也作為一種新的行政權(quán)力的規(guī)范機(jī)制而存在。它提醒行政機(jī)關(guān)：有些行為不會(huì)侵害公民權(quán)利，但它會(huì)生成公民的信賴(lài)?yán)媾c行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)保障義務(wù)，因此，如果行政機(jī)關(guān)不想背負(fù)這樣的義務(wù)，那么就不要隨意行政以致生成公民的信賴(lài)?yán)妗Ｒ虼?，信?lài)?yán)娌⒉皇窃谑虑凹s束行政機(jī)關(guān)，而是通過(guò)行為客觀上的結(jié)果而震懾行政機(jī)關(guān)，促使行政機(jī)關(guān)審慎行政。在這個(gè)意義上，作為新型權(quán)利的信賴(lài)?yán)鎸?shí)際上向行政機(jī)關(guān)提出了一個(gè)新的義務(wù)要求，使得并不侵害公民固有權(quán)利的行政行為也被置于法律的監(jiān)控之下，行政的理性由此進(jìn)一步得到提升，法院審查的范圍、力度與廣度得以進(jìn)一步擴(kuò)張。⑤類(lèi)似觀點(diǎn)，參見(jiàn)黃學(xué)賢：《行政法中合法預(yù)期保護(hù)的理論研究與實(shí)踐發(fā)展》，《政治與法律》2016年第9 期，第84 頁(yè)。

綜上可見(jiàn)，作為新型權(quán)利的信賴(lài)?yán)?，與傳統(tǒng)公法權(quán)利存在著如下不同：其一，它并不是行政機(jī)關(guān)依法賦予的權(quán)利，也不是相對(duì)人所固有的基本權(quán)利及其衍生物；其二，它并不是行政機(jī)關(guān)與公民主觀意志的產(chǎn)物，而是法律在公民與行政機(jī)關(guān)意志之外，為行政機(jī)關(guān)引發(fā)信賴(lài)的行為所設(shè)定的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)的行為由此作為客觀的法律事實(shí)，而不是具有主觀法律效果的法律行為而存在；最后，它并不是在事前約束行政機(jī)關(guān)，而是通過(guò)生成公民新權(quán)利與行政機(jī)關(guān)新義務(wù)的方式來(lái)約束行政機(jī)關(guān)，促其審慎行政。

二、行政許可的法律構(gòu)造及其法理剖析

在剖析了信賴(lài)?yán)娴姆蓸?gòu)造及其法理基礎(chǔ)之后，我們需要剖析行政許可的法律構(gòu)造及其法理基礎(chǔ)。為了行文的方便，本文主要以特許這一許可類(lèi)型為例來(lái)展開(kāi)論證。所謂特許，是相對(duì)于無(wú)數(shù)量限制的一般許可而言的。根據(jù)2002年8月23日國(guó)務(wù)院法制辦向全國(guó)人大常委會(huì)做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）〉的說(shuō)明》，存在數(shù)量限制的行政許可就是特許。不過(guò)，后來(lái)正式通過(guò)的《行政許可法》并沒(méi)有保留2002 年8 月23 日國(guó)務(wù)院法制辦向全國(guó)人大常委會(huì)做的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政許可法（草案）〉的說(shuō)明》中的特許，但草案所規(guī)定的特許的內(nèi)容仍作為一類(lèi)行政許可被完整保留下來(lái)，即《行政許可法》第12條第2項(xiàng)所規(guī)定的許可類(lèi)型，而且針對(duì)這類(lèi)行政許可所設(shè)計(jì)的程序規(guī)定也得以保留。①參見(jiàn)《行政許可法》第53條。因此，盡管特許主要是一個(gè)學(xué)理概念而非實(shí)定法概念，但其并非沒(méi)有實(shí)定法支撐。在學(xué)理上，特許是政府基于其對(duì)資源的所有權(quán)或壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)而通過(guò)與公民締結(jié)合同的方式將使用權(quán)、開(kāi)采利用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給公民的許可，主要適用于有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的壟斷企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，后者主要是指“自來(lái)水、煤氣、電力、電信、郵政等與人民群眾日常生活、公共利益密切相關(guān)的行業(yè)”。②喬曉陽(yáng)主編：《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》，北京：中國(guó)物價(jià)出版社，2003 年，第83 頁(yè)。而一般許可則是政府基于主權(quán)治權(quán)而對(duì)特定自由領(lǐng)域設(shè)限再對(duì)符合特定條件的公民開(kāi)放自由領(lǐng)域的許可。③陳端洪：《行政許可與個(gè)人自由》，《法學(xué)研究》2004年第5期，第30頁(yè)。特許與一般許可的區(qū)別在于，于前者政府在授予許可后不再對(duì)許可人承擔(dān)作為義務(wù)，于后者政府在授予許可后實(shí)際上有給付公共資源或自然資源的義務(wù)。換言之，于前者被許可人不能向政府主張什么，于后者被許可人則可以向政府請(qǐng)求資源的給付。也正因?yàn)橐话阍S可在于確定公民從事一定行為的自由，而不是賦予公民財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的公共資源，對(duì)一般許可的撤銷(xiāo)所引發(fā)的損害遠(yuǎn)不如財(cái)產(chǎn)類(lèi)許可，在實(shí)踐中往往是財(cái)產(chǎn)類(lèi)許可的撤銷(xiāo)占大多數(shù)，引起的糾紛也為數(shù)不少，所以特許的撤銷(xiāo)與補(bǔ)償是行政許可公民權(quán)利保護(hù)研究的重點(diǎn)。

（一）行政許可的本質(zhì)與法律構(gòu)造

立法者之所以在實(shí)定法上通過(guò)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)及第53條所規(guī)定的原則上的公平競(jìng)爭(zhēng)程序?qū)嵸|(zhì)上保留了特許這樣一種許可形式，而沒(méi)有將之歸為一般許可范疇并通過(guò)一般許可程序來(lái)規(guī)范其準(zhǔn)予過(guò)程，主要是出于如下兩個(gè)原因。

一方面是因?yàn)楣操Y源的有限性，這種有限性決定了必須通過(guò)數(shù)量限制來(lái)控制其開(kāi)發(fā)與使用，否則就必定會(huì)產(chǎn)生公地悲劇。這就意味著，盡管公共資源是民治、民有與民享的，但公民對(duì)公共資源的分享權(quán)必須通過(guò)立法者與行政機(jī)關(guān)的授權(quán)與許可，未經(jīng)許可與授權(quán)的對(duì)公共資源的開(kāi)發(fā)與利用，都是侵害公共利益的違法行為。在這個(gè)意義上，當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政許可來(lái)配置公共資源時(shí)，公民才能享有通過(guò)行政許可這樣一個(gè)法治化渠道分享公共資源的具體路徑與權(quán)利，才能獲得此前未有的分享公共資源將其轉(zhuǎn)化為個(gè)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公益，確保公民開(kāi)發(fā)公共資源不會(huì)影響反而能促成公共資源的共有共享與共治時(shí)，就必須對(duì)公民開(kāi)發(fā)、利用公共資源的需求予以審核確認(rèn)，確認(rèn)其是否有資格、有效開(kāi)發(fā)公共資源。而判斷這種資質(zhì)與能力的最有效手段就是公平競(jìng)爭(zhēng)，就是招投標(biāo)。是以行政許可法對(duì)于特許，原則上要求以招投標(biāo)等程序進(jìn)行。因此，行政許可必然包含著一個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民申請(qǐng)的審核、確認(rèn)環(huán)節(jié)，這種確認(rèn)是公民獲得開(kāi)發(fā)、利用公共資源權(quán)的法定要件。

另一方面是因?yàn)槲覈?guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制改革與我國(guó)憲法上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款。①《中華人民共和國(guó)憲法》第15條第1款規(guī)定：國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不僅意味著國(guó)家要從大量生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域退出從而留下大量市場(chǎng)主體自由競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的空間——比如一般商品的生產(chǎn)與銷(xiāo)售領(lǐng)域，同時(shí)也意味著國(guó)家要通過(guò)自由進(jìn)入、平等競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)高者得的方式，而不是計(jì)劃來(lái)配置土地、水源、礦藏等公共資源。這正是憲法上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款的必然要求。②韓大元教授指出，從憲法的功能看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)效力的否定,政府可以參與配置資源,但政府不能以此作為決定性手段,能夠靠市場(chǎng)解決的問(wèn)題不要采取行政命令和強(qiáng)制手段。韓大元：《中國(guó)憲法上“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2019 年第2 期，第13 頁(yè)。類(lèi)似觀點(diǎn)，參見(jiàn)潘昀：《論憲法上的“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”》，《政治與法律》2015 年第5 期，第85 頁(yè)。畢竟，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就意味著市場(chǎng)主體自由決定是否要獲取哪種公共資源（比如土地、礦藏）、以多少代價(jià)獲取該資源來(lái)發(fā)展經(jīng)營(yíng)，而不可能像以往那樣由國(guó)家通過(guò)計(jì)劃指令方式來(lái)配置，否則由市場(chǎng)主體自行判斷市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、由市場(chǎng)來(lái)決定資源配置的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)被架空。換言之，依然由行政機(jī)關(guān)計(jì)劃決定而不是由市場(chǎng)主體根據(jù)其市場(chǎng)判斷來(lái)配置作為生產(chǎn)資料的公共資源時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要形成一個(gè)市場(chǎng)主體根據(jù)自身需要申請(qǐng)并競(jìng)爭(zhēng)土地等公共資源的主觀需求以及相應(yīng)的制度機(jī)制，最早的招投標(biāo)、拍賣(mài)程序源于國(guó)有土地領(lǐng)域即因?yàn)榇?。進(jìn)言之，行政機(jī)關(guān)必須通過(guò)行政許可制度來(lái)配置公共資源，且行政許可必須是由公民的自由申請(qǐng)所啟動(dòng)，每個(gè)公民都有行政許可的申請(qǐng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共資源配置時(shí)的自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)，從而在這個(gè)意義上實(shí)現(xiàn)公共資源配置上的市場(chǎng)化。在這個(gè)意義上，公民提出開(kāi)發(fā)公共資源的許可申請(qǐng)，實(shí)際上就是在向行政機(jī)關(guān)表達(dá)，其要建立一個(gè)具體化的如何開(kāi)發(fā)某一特定的公共資源的規(guī)則，而行政機(jī)關(guān)則需要根據(jù)其公共資源配置、管理權(quán)，來(lái)審核確認(rèn)該申請(qǐng)所確立的規(guī)則是否合法有效，是否符合公共資源的民治、民有與民享。③陳國(guó)棟：《基于公民權(quán)利的行政審批制度改革》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第118頁(yè)。

由此可見(jiàn)，在憲法所確定的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公民實(shí)際上有了一種源于憲法上的公共資源國(guó)家所有制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的，通過(guò)自由進(jìn)入、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化機(jī)制而獲得公共資源開(kāi)發(fā)與利用權(quán)的憲法權(quán)利。④參見(jiàn)王旭：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期，第15頁(yè)。但這種憲法權(quán)利，因?yàn)楣操Y源的有限性，必須通過(guò)許可這種“申請(qǐng)+審核”的機(jī)制才能具體落實(shí)，以便實(shí)現(xiàn)公共資源的民治、民有與民享。也就是說(shuō)，立法者在通過(guò)管制性法律限制公民開(kāi)發(fā)公共資源的自由以維護(hù)資源公共性的同時(shí)，又必須通過(guò)許可法律制度賦予公民根據(jù)自我發(fā)展之需要與偏好，通過(guò)許可依法解除管制、恢復(fù)公民分享公共資源之自由的法律資格及其條件。就此而言，行政許可法制是確認(rèn)公民依法行使公共資源分享權(quán)的法律，行政許可的本質(zhì)是立法者為了避免私人不當(dāng)行使其基本權(quán)利意義上的分享權(quán)以致侵害公共利益，不得不限定其行使該權(quán)利的條件并由行政機(jī)關(guān)來(lái)審核、確定公民能否恰當(dāng)行使該權(quán)利的法律手段。據(jù)此邏輯，作為行為的行政許可是公民與行政機(jī)關(guān)共同意志的產(chǎn)物，缺乏其中一方都不可能生成許可：沒(méi)有申請(qǐng)人啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)不能自行賦予公民自由或權(quán)利，因?yàn)檫@違背了公民的意志自由，也違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府中立原則；沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)，申請(qǐng)人無(wú)法有效恢復(fù)自由，因?yàn)樵S可意味著重新厘清公民權(quán)利與公共資源管制、分配秩序的邊界，這種涉及公共利益的行為必須得到公共機(jī)關(guān)的確認(rèn)才合法。就此而言，行政許可是沿著這樣一個(gè)基本構(gòu)造展開(kāi)的：

公民的基本權(quán)利（分享公共資源的權(quán)利）—立法者設(shè)禁（剝奪公民隨意開(kāi)發(fā)公共資源的自由）—立法者設(shè)立許可（確立允許公民開(kāi)發(fā)公共資源的規(guī)則）—公民申請(qǐng)?jiān)S可（做出解禁的意思表示）—行政機(jī)關(guān)確認(rèn)解禁（確認(rèn)公民解禁意思表示的有效性）—公民獲得公共資源開(kāi)發(fā)與使用權(quán)利。⑤詳盡的論證，參見(jiàn)陳國(guó)棟：《基于公民權(quán)利的行政審批制度改革》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第114—119頁(yè)。

（二）行政許可中公民利益的范圍與屬性

盡管行政許可的實(shí)質(zhì)是公民獲得開(kāi)發(fā)、利用公共資源的權(quán)利，但公民在行政許可中的利益并不僅限于使用、開(kāi)發(fā)權(quán)。實(shí)際上，一個(gè)合法的許可，包含著如下三種利益，由私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共資源開(kāi)發(fā)權(quán)共同構(gòu)成：

1.被許可人為獲得許可而支付的對(duì)價(jià)。國(guó)家所有的自然資源或公共資源具有有限性，不可能由每個(gè)公民任意擁有或使用，只能采取公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)價(jià)高者獲得的方式，比如地方政府通常通過(guò)拍賣(mài)的方式將土地使用權(quán)許可給土地出讓金最高的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商。這種方式有多方面益處：更為公平；更具有促使許可人高效開(kāi)發(fā)而不是肆意浪費(fèi)公共資源的激勵(lì)功能；更能選拔出有能力有品行的開(kāi)發(fā)者，提高公共資源開(kāi)發(fā)物有所值的可能性，即通過(guò)這種方式將資源賣(mài)出一個(gè)好價(jià)錢(qián)，然后將這筆資金返回國(guó)庫(kù)回饋公民以實(shí)現(xiàn)資源的全民共有與共享。因?yàn)檫@種競(jìng)爭(zhēng)性許可方式，特許往往體現(xiàn)為合同，具有交易的屬性：被許可人向政府支付一定金錢(qián)或服務(wù)，換得政府向公民提供一定地域、一定時(shí)間段的公共資源或自然資源的開(kāi)發(fā)、利用權(quán)。因此，許可權(quán)利包含著許可人為獲得許可而支付的對(duì)價(jià)，沒(méi)有這種對(duì)價(jià)，就沒(méi)有許可權(quán)利。反之，如果行政機(jī)關(guān)收取了被許可人支付的對(duì)價(jià)，后來(lái)卻撤銷(xiāo)了許可且不予補(bǔ)償，實(shí)際上就是侵吞了被許可人支付的對(duì)價(jià)，構(gòu)成了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害。因此，許可本身包含了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.許可實(shí)施成本。通過(guò)特許，政府將自然資源或公共資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了被許可人，但僅僅如此，被許可人不能獲利。除非基于滿足法定條件的轉(zhuǎn)讓?zhuān)駝t被許可人只能通過(guò)自己進(jìn)一步的生產(chǎn)性投資才能讓這些資源轉(zhuǎn)化為收益。因此，為了實(shí)現(xiàn)使用資源的權(quán)利，被許可人還需要支出錢(qián)財(cái)購(gòu)買(mǎi)機(jī)器、招募員工、興建廠房。因此，許可權(quán)利還包含著被許可人為實(shí)踐許可所確認(rèn)的權(quán)利而額外支出的許可實(shí)施成本。雖然行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有實(shí)際上獲得以這些成本體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)，但政府撤銷(xiāo)了許可卻不予許可，就等于被許可人這些投入打了水漂。縱使被許可人可以將其中某些固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣(mài)出去，其價(jià)值也會(huì)大打折扣。因此，政府撤銷(xiāo)許可也會(huì)侵害被許可人以上述成本而體現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這種實(shí)施成本也是公民私有財(cái)產(chǎn)的一部分。

3.被許可人通過(guò)實(shí)踐自由所能獲得的預(yù)期利潤(rùn)。被許可人之所以要支付對(duì)價(jià)、投入額外成本來(lái)獲取并實(shí)施許可，是為了通過(guò)許可來(lái)獲得收益，比如開(kāi)發(fā)商指望通過(guò)開(kāi)發(fā)城市國(guó)有土地而獲得利潤(rùn)。盡管因?yàn)槭袌?chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)以及自身管理水平等方面原因，被許可人存在著不會(huì)獲利的可能性，但是，既然公民通過(guò)特許獲得了公共資源或自然資源的使用權(quán)，它就有了基于這些資源的交換價(jià)值而獲得利潤(rùn)的機(jī)會(huì)。而撤銷(xiāo)許可，當(dāng)然就會(huì)剝奪獲得預(yù)期利潤(rùn)的可能性。在這個(gè)意義上，公共資源分享權(quán)之所以有價(jià)值，被視為新財(cái)產(chǎn)權(quán)，就是因?yàn)樗砹送ㄟ^(guò)開(kāi)發(fā)公共資源而發(fā)展私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能。

三、行政許可并未確立公民的信賴(lài)?yán)?/h2>

從前述信賴(lài)?yán)娴臉?gòu)造、行政許可的構(gòu)造及公民在其中的利益來(lái)看，無(wú)論是行政許可法第8 條所保護(hù)的合法許可，還是《行政許可法》第69條，都沒(méi)有確立公民的信賴(lài)權(quán)利，因?yàn)闊o(wú)論是許可合法，還是許可不合法，公民都不需要用信賴(lài)來(lái)作為自己利益主張的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（一）合法許可中公民權(quán)利的內(nèi)核是公共資源分享權(quán)

如前所述，行政許可所確認(rèn)的權(quán)利的合法性源于公民對(duì)公共資源的共有、共享與共治；在生成機(jī)制上，行政許可是許可人的自由意志與行政機(jī)關(guān)的依法批準(zhǔn)共同的產(chǎn)物。因此，行政許可實(shí)際上代表了私益與公共利益的協(xié)調(diào)與平衡，其不需要援引信賴(lài)保護(hù)原則來(lái)證成其法律權(quán)利屬性。進(jìn)一步說(shuō)，作為制度的行政許可確認(rèn)了抽象意義上的公民通過(guò)許可而分享公共資源的權(quán)利，而作為行為的行政許可則確認(rèn)公民具體化的分享公共資源的權(quán)利，將抽象的權(quán)利化為具體的公共資源開(kāi)發(fā)、利用權(quán)。只要這種確認(rèn)是合法的，這種權(quán)利就具有了自足的正當(dāng)性。因此，在獲得合法許可后，公民不需要從對(duì)行政許可行為存續(xù)的信賴(lài)那里來(lái)獲得自己行為的安全感，而只需要從自己權(quán)利是合法的這一點(diǎn)來(lái)確信自己行為的安全感或法律保障。

如果無(wú)視行政許可的上述法律構(gòu)造，將基于合法許可而獲得的權(quán)利視為信賴(lài)?yán)?，就必然?huì)產(chǎn)生如下重大缺陷：一方面，其實(shí)際上取消合法許可所置身的許可法制的賦權(quán)功能與確權(quán)功能，把權(quán)利建基于行政機(jī)關(guān)引發(fā)信賴(lài)的行為而不是授權(quán)行政機(jī)關(guān)依法確認(rèn)權(quán)利的法制之上；另一方面，其抹掉了行政許可中公民意志對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力。

其一，將合法許可所生成的權(quán)益理解為通過(guò)信賴(lài)保護(hù)原則來(lái)保護(hù)的信賴(lài)?yán)妫瑢?shí)際上就是將基于合法許可的合法權(quán)益建基于客觀上引發(fā)公民信賴(lài)的行政機(jī)關(guān)的許可授予行為，而不是由國(guó)家憲法、法律、法規(guī)、條例、規(guī)章以及各種其他規(guī)范性文件所組成的落實(shí)了憲法上公共資源分享權(quán)的許可法制體系。換言之，這種觀點(diǎn)并不是將行政許可法制理解為確認(rèn)并具體化公民公共資源分享權(quán)的法則，而是認(rèn)為其具有引發(fā)公民信賴(lài)的客觀社會(huì)效果，進(jìn)而因此將其作為信賴(lài)?yán)娴囊粋€(gè)成立要件。循此邏輯，立法機(jī)關(guān)乃至制定了各層級(jí)行政許可法律規(guī)范的行政機(jī)關(guān)在制定這些規(guī)范時(shí)，其本意是否為落實(shí)公民對(duì)公共資源的分享權(quán)，是否為賦予個(gè)人許可申請(qǐng)權(quán)并不重要，他們通過(guò)這些規(guī)范性文件所想表達(dá)的意圖是什么也不重要，重要的是立法者乃至行政機(jī)關(guān)發(fā)布了這樣的文件，具有讓人們信以為國(guó)家就是如此分配公共資源的客觀效果。這樣一來(lái)，行政許可作為一種公共資源分享權(quán)的落實(shí)機(jī)制的意義就沒(méi)有了，憲法上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款的規(guī)范意義就蕩然無(wú)存了。

其二，因?yàn)樾刨?lài)?yán)嬉曰谛刨?lài)的投入為要件，沒(méi)有這種投入就無(wú)所謂信賴(lài)權(quán)利，因此，如果將通過(guò)合法許可而獲得的許可權(quán)益理解為信賴(lài)?yán)?，就意味著相?duì)人在沒(méi)有申請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，并沒(méi)有向行政機(jī)關(guān)通過(guò)許可來(lái)主張分享公共資源的權(quán)利。進(jìn)而言之，這種權(quán)利是相對(duì)人在獲得許可時(shí)所形成的，而不是許可申請(qǐng)之前就有的。這其實(shí)否定了通過(guò)申請(qǐng)?jiān)S可而獲得權(quán)利的可能性，否定了基于許可的權(quán)利乃是公民向國(guó)家申請(qǐng)?jiān)S可進(jìn)而獲得權(quán)利之產(chǎn)物的可能性，進(jìn)而否定了相對(duì)人的意志自由與許可形成、選擇權(quán)，否定了公民獲得許可的權(quán)利源于公民對(duì)公共資源的分享權(quán)的事實(shí)，從而無(wú)法解釋如下這種現(xiàn)象：為什么行政機(jī)關(guān)要尊重公民的許可申請(qǐng)，必須圍繞著許可申請(qǐng)進(jìn)行審查？這充分說(shuō)明，信賴(lài)?yán)嬲f(shuō)并不能在將許可申請(qǐng)納入信賴(lài)?yán)嬲f(shuō)體系的同時(shí)解釋其效力來(lái)源，只能在此之外另行安排其位置。即，如果采信賴(lài)?yán)嬲f(shuō)，許可申請(qǐng)只能被作為信賴(lài)?yán)娉闪⒌囊浞尚Ч浅删托刨?lài)?yán)?，而不是去約束行政機(jī)關(guān)。這樣，信賴(lài)?yán)嬲f(shuō)就存在解釋能力不足的困境。

反之，系統(tǒng)性地從公民對(duì)公共資源的公平分享權(quán)出發(fā)就可以解釋許可申請(qǐng)的法律效力。作為基本權(quán)利的公共資源公平分享權(quán)賦予了相對(duì)人通過(guò)許可分享公共資源的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)由此必須接受并服從相對(duì)人通過(guò)許可申請(qǐng)所表達(dá)出來(lái)的權(quán)力意思。①這種公共資源公平分享權(quán)就其屬性而言屬于霍菲爾德法律關(guān)系體系中的權(quán)力，或是德國(guó)法上的形成權(quán)。詳細(xì)論證，參見(jiàn)陳國(guó)棟：《基于公民權(quán)利的行政審批制度改革》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第116頁(yè)；《作為社會(huì)權(quán)的受教育權(quán)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期，第79頁(yè)。換言之，許可申請(qǐng)的法律意義在于它就是相對(duì)人行使分享權(quán)的意思表示形式。通過(guò)許可申請(qǐng)，相對(duì)人在為行政機(jī)關(guān)立法，確立一個(gè)具體化的公共資源該如何分配于他的規(guī)則，行政機(jī)關(guān)必須審慎對(duì)待這種意志表達(dá)。他可以依法否認(rèn)，但這一決定必須是在依法展開(kāi)許可審查程序后做出的審慎決定。因?yàn)楣操Y源有很多種，所以相對(duì)人在理論上可以針對(duì)任一行政機(jī)關(guān)所管理的任一公共資源依法提出許可來(lái)行使分享權(quán)，比如可以申請(qǐng)采砂，可以申請(qǐng)開(kāi)礦，可以申請(qǐng)開(kāi)發(fā)城市土地。這樣，相對(duì)人的自主選擇權(quán)由此成立并束縛行政機(jī)關(guān)。

也正因?yàn)槿绱耍鐒w教授指出的，存續(xù)合法許可而不是隨意撤銷(xiāo)之，是依法行政原則的體現(xiàn)與要求，公民在此信賴(lài)的是法，而不是行政機(jī)關(guān)，因而無(wú)須從信賴(lài)中獲得權(quán)利保障的合法性依據(jù)。②劉飛：《信賴(lài)保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期，第10、13頁(yè)。就此而言，我們不能把公民對(duì)法的信賴(lài)與對(duì)政府的信賴(lài)混為一談，進(jìn)而把依法獲得的權(quán)利統(tǒng)統(tǒng)歸為信賴(lài)?yán)妗＿M(jìn)一步說(shuō)，在依法主張權(quán)利的情況下，對(duì)政府是否存有信賴(lài)并不重要，只要國(guó)家能維系我們對(duì)法的信賴(lài)即可，而這正是行政訴訟與相關(guān)實(shí)體性法律的任務(wù)。

（二）違法許可中公民權(quán)利的內(nèi)核是私有財(cái)產(chǎn)權(quán)

同樣，從信賴(lài)?yán)娴臉?gòu)成要件出發(fā)，行政機(jī)關(guān)違法授予許可時(shí)，《行政許可法》第69 條所保護(hù)的公民利益，①該條規(guī)定：有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷(xiāo)行政許可：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷(xiāo)行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。依照前兩款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)。依照本條第一款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。也不屬于信賴(lài)?yán)妗?/p>

一方面，該條第3款所規(guī)定的許可不被撤銷(xiāo)的利益，既非信賴(lài)?yán)?，也非其他?quán)利。正如劉飛教授指出的，行政機(jī)關(guān)在此之所以存續(xù)該違法許可，不是因?yàn)閷⑵湟暈樾刨?lài)?yán)娑枰宰鹬兀且驗(yàn)橐苊庖虺蜂N(xiāo)該許可而損及公共利益?？梢哉f(shuō)，違法許可是搭上了公共利益的便車(chē)才得以存續(xù)，因而其本質(zhì)并非權(quán)利，而是反射利益。也正因?yàn)檫@一邏輯，劉飛教授對(duì)《行政許可法》第69條沒(méi)有確定信賴(lài)保護(hù)原則不無(wú)遺憾。②劉飛：《信賴(lài)保護(hù)原則的行政法意義》，《法學(xué)研究》2010年第6期，第18頁(yè)。在筆者看來(lái)，這種遺憾完全沒(méi)有必要。在這里之所以不能權(quán)衡公益與私益來(lái)決定許可是否存續(xù)進(jìn)而對(duì)其實(shí)行信賴(lài)保護(hù)，歸根結(jié)底在于，違法許可往往意味著公民沒(méi)有足夠的能力與德行去開(kāi)發(fā)公共資源，如果要對(duì)其予以存續(xù)保護(hù)，則有很大可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共資源的物有所值進(jìn)而由此損害公共資源的民有、民治與民享。因此，不能因?yàn)楫?dāng)事人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，并存在著對(duì)法制的信賴(lài)，就不撤銷(xiāo)該許可。就此而言，因?yàn)樗胬娴拇蟛幌嗤?，我們不可將福利行政中的信?lài)保護(hù)簡(jiǎn)單套用或是移植到行政許可中。

另一方面，該條第4款所規(guī)定的賠償利益不是信賴(lài)?yán)?，而是私有?cái)產(chǎn)權(quán)被侵害后的求償權(quán)。

從邏輯上說(shuō)，根據(jù)依法行政原則，違法許可所確認(rèn)的行政相對(duì)人的權(quán)利不得成立，于法被許可人不能再依據(jù)該許可而行為。但是，第69條第1款所列各項(xiàng)情況下的許可，盡管是違法不能成立的，但只要被許可人自身無(wú)過(guò)錯(cuò)，不僅他基于違法許可所獲得利益不能被剝奪，而且被撤銷(xiāo)時(shí)還能因受到損害而獲得賠償。這在邏輯上意味著，即使基于違法的許可，被許可人也擁有法律承認(rèn)、保護(hù)的權(quán)利。為何違法的許可能生成被許可人的獲得賠償?shù)臋?quán)利呢？其原因就在于基本人權(quán)原則?；救藱?quán)原則決定來(lái)行政機(jī)關(guān)必須尊重和保障人權(quán)，決定了行政機(jī)關(guān)不能以侵害公民權(quán)利的方式行政，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，填補(bǔ)公民受到的損害。在行政機(jī)關(guān)不行使諸如處罰、征收、強(qiáng)制等給公民施加義務(wù)的權(quán)力時(shí)，也同樣要避免損害公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本人權(quán)。對(duì)這些基本人權(quán)的尊重，構(gòu)成了依法行政的另一規(guī)范性維度。③參見(jiàn)陳國(guó)棟：《權(quán)利對(duì)行政的規(guī)范及其制度建構(gòu)》，《北方法學(xué)》2014年第5期，第76—77頁(yè)。違背了這一維度，行政機(jī)關(guān)的行為就會(huì)構(gòu)成侵權(quán)行為層面上的違法，就必須承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在行政機(jī)關(guān)違法做出許可的情況下，公民出于對(duì)行政許可的信任而投入的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)因許可的違法而付諸東流，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的受損與行政機(jī)關(guān)之間的違法許可之間存在著不可否認(rèn)的因果關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的違法許可行為就成為了侵害公民權(quán)益的侵權(quán)行為。出于尊重和保障人權(quán)原則，也為了通過(guò)賠償責(zé)任機(jī)制來(lái)約束行政機(jī)關(guān)審慎行政，而不是因?yàn)榭梢允潞笠赃`法為名撤銷(xiāo)許可就濫用許可審批權(quán)，就應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。在這樣一種情況下，因?yàn)榛救藱?quán)保障原則，而不是因?yàn)樾刨?lài)保護(hù)，行政機(jī)關(guān)違法的、不應(yīng)生效的許可行為就變成了侵權(quán)行為，生成了行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的賠償義務(wù)。相反，如果我們將這種賠償義務(wù)建基于所謂的信賴(lài)，那其實(shí)就意味著，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有尊重和保障人權(quán)義務(wù)，沒(méi)有審慎審核許可以免誤導(dǎo)公民的義務(wù)。①在“馮計(jì)生訴隰縣人民政府、隰縣國(guó)土資源局土地行政賠償案”〔（2016）晉10行終82號(hào)〕中，二審法院即認(rèn)為，隰縣國(guó)土資源局作為負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)土地管理工作的主管部門(mén)，因在工作實(shí)踐中未能盡到審慎審查的義務(wù)，致使原告利益收到制約，所以應(yīng)對(duì)其行政違法行為承擔(dān)責(zé)任。這一荒誕不經(jīng)的推論，即足以證明行政許可須由信賴(lài)?yán)鎭?lái)保障的主張是站不住腳的。

當(dāng)然，這里也存在著公民對(duì)行政許可的信賴(lài)，正是這種信賴(lài)使得公民為違法許可投入財(cái)產(chǎn)，陷入困境。但問(wèn)題在于：一方面，這種信賴(lài)只是表明了行政機(jī)關(guān)的行為與公民損害之間的因果關(guān)系，亦即引發(fā)信賴(lài)的行政許可決定是公民權(quán)益受損的原因；另一方面，如前所述，當(dāng)公民信賴(lài)該許可時(shí)，他是對(duì)于整個(gè)行政許可法制抱有信賴(lài)，而不是對(duì)于行政機(jī)關(guān)存有信賴(lài)?！缎姓S可法》第69 第2 款第2 句即顯示了這一深層意識(shí)。該款規(guī)定，只有在被許可人是以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲得許可的情況下，才不保護(hù)其已經(jīng)通過(guò)許可獲得的利益。這一條款足以表明，在相對(duì)人沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的情況下，其信賴(lài)的對(duì)象是行政許可所賴(lài)以建基的許可法制，而不是脫離了許可法制的行政機(jī)關(guān)的行為。行政機(jī)關(guān)的行為之所以值得信賴(lài)，是因?yàn)檎麄€(gè)許可法制在給行政機(jī)關(guān)背書(shū)，而不是相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的利益交換關(guān)系。在這一點(diǎn)上，這種信賴(lài)與私法中的信賴(lài)存在著顯著不同。

四、行政許可中公民權(quán)利保護(hù)的完善

如前所述，界定行政許可中公民權(quán)利的本質(zhì)，是為了設(shè)計(jì)更為匹配的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。既然合法許可與違法許可中公民權(quán)利的本質(zhì)不同，既然它們都不屬于信賴(lài)?yán)?，那我們就有必要為之設(shè)置類(lèi)型化的保護(hù)機(jī)制。

（一）合法許可中的權(quán)利保護(hù)

1.存續(xù)保護(hù)與程序性保護(hù)。如前所述，合法許可實(shí)際上具體化了公民分享公共資源的權(quán)利。換言之，在公民獲得了合法許可之時(shí)，這種權(quán)利就已經(jīng)成立，成為公民“所有”的權(quán)利。因此，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)合法許可，實(shí)際上就是對(duì)公民合法權(quán)利的征收與剝奪。對(duì)此，自然必須經(jīng)過(guò)正當(dāng)程序與比例原則或成本收益分析衡量機(jī)制的把控。原則上，如果沒(méi)有公共利益的需要且對(duì)合法許可的撤銷(xiāo)不符合比例原則，那么不應(yīng)該撤銷(xiāo)許可，而要對(duì)公民獲得的許可進(jìn)行存續(xù)保護(hù)。與此同時(shí)，在決定是否要撤銷(xiāo)該許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足公民請(qǐng)求聽(tīng)證的權(quán)利，依照正當(dāng)程序原則來(lái)決定是否撤銷(xiāo)。如果需要撤銷(xiāo)已經(jīng)生效的行政許可，行政機(jī)關(guān)必須說(shuō)明是否國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章發(fā)生變化，或者發(fā)生重大情勢(shì)變遷，以致必須撤回已批準(zhǔn)的許可證；必須說(shuō)明已經(jīng)達(dá)到必須撤回許可的程度，不撤回不足以有效保護(hù)公共利益；必須充分論證撤回許可證，獲得的公共利益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于為此可能導(dǎo)致的當(dāng)事人的損失。

2.返還對(duì)價(jià)、賠償成本與預(yù)期利潤(rùn)。如前所述，公民基于合法許可而獲得的利益包括三個(gè)部分：許可對(duì)價(jià)、許可實(shí)施成本以及預(yù)期利潤(rùn)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，《行政許可法》第8條對(duì)上述權(quán)利的保護(hù)，無(wú)論是實(shí)體方面還是補(bǔ)償程序方面皆語(yǔ)焉不詳。返還對(duì)價(jià)與賠償實(shí)施成本自不待言，關(guān)鍵的問(wèn)題是，在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)并不補(bǔ)償預(yù)期利潤(rùn)。②陳海萍：《論對(duì)行政相對(duì)人合法預(yù)期利益損害的救濟(jì)》，《政治與法律》2009年第6期，第75—76頁(yè)。而最高人民法院更是以《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第15 條明確規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)變更或者撤回行政許可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額；行政許可屬于行政許可法第12 條第（2）項(xiàng)規(guī)定情形的，一般按照實(shí)際投入的損失確定補(bǔ)償數(shù)額”。而《行政許可法》第12條第（2）項(xiàng)所規(guī)定的情形，正是有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。在英國(guó)也存在這樣的問(wèn)題。在撤銷(xiāo)越權(quán)的政府合同時(shí)，政府不保護(hù)越權(quán)政府合同的利潤(rùn)預(yù)期，僅僅返還對(duì)價(jià)（paid money），補(bǔ)償已經(jīng)提供的服務(wù)（quantum meruit.）導(dǎo)致締約方不敢以越權(quán)為由起訴政府合同的無(wú)效或可撤銷(xiāo)。①A.L.Davies,English Law’s Treatment of Government Contracts,Oxford：Hart Publishing，2006,p.115.在某種意義上，不補(bǔ)償預(yù)期利潤(rùn)，從實(shí)體法上來(lái)說(shuō)是因?yàn)槲覈?guó)國(guó)家賠償法奉行的是賠償“直接的且現(xiàn)實(shí)的損失”這一原則。但更深層次的法理原因是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化。進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家賠償制度不能滿足于僅僅保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，同樣要保障公民的公共資源分享權(quán)。公共資源分享權(quán)就其個(gè)人功效而言是一種利用公共資源來(lái)發(fā)展個(gè)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，其必然包含著以利潤(rùn)形成新的財(cái)產(chǎn)的維度，否則公共資源分享權(quán)就沒(méi)有任何實(shí)體意義，進(jìn)而因?yàn)闆](méi)有實(shí)體意義而失去其程序意義。進(jìn)言之，如果政府因?yàn)楣怖娴男枰蜂N(xiāo)了合法許可而不補(bǔ)償預(yù)期利潤(rùn)，那個(gè)體追求公共資源分享權(quán)的程序保障有何意義呢？這種權(quán)利豈非又淪為反射利益？而在洛克的理論中，正是這種利潤(rùn)構(gòu)成了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。洛克指出，在原始社會(huì)中，個(gè)人并沒(méi)有私有財(cái)產(chǎn)，所有財(cái)產(chǎn)都是共有的，只有個(gè)體通過(guò)勞動(dòng)將自己私有的稟賦投入到公共自然資源中，使公共資源中摻入了個(gè)人因素，私有財(cái)產(chǎn)才得以產(chǎn)生。②洛克：《政府論》（上），瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，北京：商務(wù)印書(shū)館1983 年版，第19頁(yè)。因此，特許具有私權(quán)權(quán)能，它為個(gè)體通過(guò)開(kāi)發(fā)公共資源而形成私有財(cái)產(chǎn)提供了必要條件。在這個(gè)意義上，承認(rèn)這種預(yù)期利潤(rùn)的存在，③在實(shí)踐中已有極為稀有的案例承認(rèn)了這種預(yù)期利益。比如，在“廣西海倫置業(yè)投資有限公司與玉林市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、玉林市人民政府案”中〔（2017）桂09行初53號(hào)〕，廣西壯族自治區(qū)玉林市中級(jí)人民法院指出：“海倫公司并無(wú)回購(gòu)涉訟土地使用權(quán)的義務(wù)，也未必愿意或有能力回購(gòu)涉訟土地的土地使用權(quán)，即使拍賣(mài)地價(jià)較高，也未必高于海倫公司依《出讓合同》和自己對(duì)涉訟土地投資所獲得或應(yīng)獲得的合法預(yù)期收益”。但法院并未對(duì)此展開(kāi)法理闡釋。其實(shí)就是承認(rèn)個(gè)體私有的稟賦的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，就是承認(rèn)個(gè)體可以通過(guò)開(kāi)發(fā)公共資源而形成私有財(cái)產(chǎn)。在這個(gè)意義上，只有承認(rèn)這種預(yù)期利潤(rùn)，才能算是真正尊重和保障人權(quán)，尊重個(gè)體自主性與創(chuàng)造性。換言之，預(yù)期利潤(rùn)是公共資源分享權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的當(dāng)然組成部分。在當(dāng)代這個(gè)資源越發(fā)稀缺、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越發(fā)激烈的金錢(qián)轉(zhuǎn)化為資本的時(shí)代，基于財(cái)產(chǎn)、資源的交換價(jià)值而獲利的機(jī)會(huì)，業(yè)已成為財(cái)產(chǎn)權(quán)的一部分。④康芒斯：《資本主義的法律基礎(chǔ)》，壽勉成譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第22頁(yè)。政府撤銷(xiāo)許可表面上是剝奪了被許可人對(duì)資源的使用權(quán)，但實(shí)際上是剝奪了被許可人獲利的機(jī)會(huì)，剝奪或限制了被許可人發(fā)展私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

同時(shí)，這也是政府之于公共資源分享權(quán)的義務(wù)的必然要求。從某種程度上說(shuō)，政府之所以要通過(guò)許可將公共資源或自然資源的使用權(quán)許可給被許可人，是因?yàn)檎陨頍o(wú)力開(kāi)發(fā)或是開(kāi)發(fā)效率更低，要借助資本的力量，因此政府必須容忍并尊重被許可人獲取利潤(rùn)的利益，否則有過(guò)河拆橋之嫌。另一方面，被許可人將資金投入到財(cái)產(chǎn)權(quán)利類(lèi)許可，而不是投入到其他領(lǐng)域，等于是喪失了在其他領(lǐng)域獲利的機(jī)會(huì)。因此，無(wú)論是出于公平的原則要補(bǔ)償這種機(jī)會(huì)的喪失，還是維系投資者對(duì)政府的信心以及實(shí)現(xiàn)善治等考慮，政府都應(yīng)當(dāng)依法基于市場(chǎng)變化的風(fēng)險(xiǎn)大小、許可人對(duì)資源的利用程度等因素公平補(bǔ)償預(yù)期利潤(rùn)方面的損失。

（二）違法許可中的權(quán)利保護(hù)

1.原則上不能實(shí)施存續(xù)保護(hù)。盡管被許可人自身沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，但違法許可本身確認(rèn)的權(quán)利原則上不能采取存續(xù)保護(hù)，它們因許可的違法性而沒(méi)有合法性。僅僅依法行政原則并不足以說(shuō)明其中理由。在筆者看來(lái)，更為根本的原因在于許可事關(guān)公共安全、人民權(quán)益以及有限資源的高效運(yùn)用，公民能不能獲得許可并保有許可，關(guān)鍵在于公民是否滿足了實(shí)施許可的實(shí)質(zhì)與程序條件，而不是其是否有信賴(lài)。如果因?yàn)樾刨?lài)就允許沒(méi)有資格的人繼續(xù)實(shí)施許可，有可能對(duì)公共利益造成損害，所以不能因?yàn)楸辉S可人自身無(wú)過(guò)錯(cuò)就允許其繼續(xù)擁有違法許可所授予的自由或權(quán)利。但是為了減少對(duì)公民權(quán)益的損害，同時(shí)也本著盡可能服務(wù)于公民自由的精神，在被許可人不存在過(guò)錯(cuò)且不損害公共利益、不損害他人利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以基于被許可人申請(qǐng)，依照法定許可審查程序，確定其當(dāng)下是否具有持有許可的資格，再以此為基礎(chǔ)決定是否要撤銷(xiāo)許可。

基于同樣的邏輯，在違法許可中也不能存在著對(duì)預(yù)期利潤(rùn)的承認(rèn)與賠償。如前所述，預(yù)期利潤(rùn)是合法許可所生權(quán)利的當(dāng)然內(nèi)容，在正常情況下是可以預(yù)期獲得的，是附著于許可所形成的資源使用權(quán)的，而違法許可不能生成這樣的財(cái)產(chǎn)許可，自然也就無(wú)所謂附著于這樣財(cái)產(chǎn)的預(yù)期利潤(rùn)了。

2.返還對(duì)價(jià)。對(duì)對(duì)價(jià)的返還要考慮到被許可人實(shí)施許可的情況，即他對(duì)公共資源的使用情況如何。在被許可人不存在過(guò)錯(cuò)的情況下，他基于許可已經(jīng)獲得的利益是不用返還給行政機(jī)關(guān)的，這就折抵了他為許可所支付的部分對(duì)價(jià)，而對(duì)價(jià)的其余部分，則應(yīng)當(dāng)返還。

3.賠償許可實(shí)施成本。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)《行政許可法》第69條對(duì)此語(yǔ)焉不詳，并未明確規(guī)定賠償保護(hù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)以立法或司法解釋的方式加以完善。一般情況下，我們需要綜合考慮許可不能實(shí)施的情況下，被許可人的變現(xiàn)成本、折舊成本、員工遣散成本與利息等方面的損失來(lái)實(shí)施賠償。

結(jié)論

綜上，無(wú)論是違法許可，還是合法許可，被許可人基于許可所享有的權(quán)利皆非信賴(lài)?yán)?。違法許可中的權(quán)利，本質(zhì)上屬于公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而合法許可中的權(quán)利，核心是公民對(duì)公共資源的分享權(quán)。兩者在范圍上有一定重合，但在正當(dāng)性基礎(chǔ)、生成機(jī)制上有所不同，因此需要得到行政機(jī)關(guān)類(lèi)型化的尊重和保護(hù)。僅僅從信賴(lài)保護(hù)出發(fā)來(lái)論證被許可人在行政許可中的權(quán)利，實(shí)際上屏蔽了合法許可中作為公民權(quán)利內(nèi)核的公共資源分享權(quán)，遮蔽了違法許可中作為公民權(quán)利內(nèi)核的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。這不僅有損于公民權(quán)利的更充分保護(hù)，也有損于行政權(quán)力法治化機(jī)制的整全建構(gòu)。進(jìn)言之，確定行政許可中的公民權(quán)利的非信賴(lài)?yán)姹举|(zhì)，將之與信賴(lài)?yán)鎱^(qū)分開(kāi)來(lái)，有利于從更多的維度對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)而推進(jìn)多元化、全方位的行政權(quán)力控權(quán)機(jī)制的形成。

就合法許可而言，厘清其中公民權(quán)利的非信賴(lài)?yán)姹举|(zhì)，確定其本質(zhì)是憲法層面上的公共資源分享權(quán)，將行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷(xiāo)許可的義務(wù)建基于該種權(quán)利之上，實(shí)際上是把行政機(jī)關(guān)的依法行政義務(wù)上溯于行政許可法制的形成階段，上溯到公民的許可申請(qǐng)階段，上溯到許可審核階段，而不是許可作出之后。換言之，行政機(jī)關(guān)對(duì)公共資源的公平分享權(quán)的保障應(yīng)該是自始至終的。反過(guò)來(lái)說(shuō)，公共資源分享權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)配置權(quán)的約束也是如此。這樣一來(lái)，行政機(jī)關(guān)的公共資源配置權(quán)就得到了整全規(guī)范，公共資源公平分享權(quán)也就得到了全面而系統(tǒng)的顯現(xiàn)。反之，將之作為信賴(lài)?yán)鎭?lái)保護(hù)，實(shí)際上就只意味著行政機(jī)關(guān)在許可實(shí)施后的權(quán)力才是可以被規(guī)范的。無(wú)疑，這對(duì)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的公共資源配置權(quán)是極為不足的。

就違法許可而言，厘清其中公民權(quán)利的非信賴(lài)?yán)姹举|(zhì)，實(shí)際上是重申了基本人權(quán)對(duì)行政許可行為的規(guī)范，明確了行政許可中約束行政機(jī)關(guān)權(quán)力的另一種維度。盡管違法許可可以撤銷(xiāo)，但并不意味著這種行為就不需要受到法律規(guī)范，并不意味著違法行為除了行政內(nèi)部責(zé)任外不需要承受法律責(zé)任。人權(quán)保障原則決定了，行政機(jī)關(guān)不能以侵害公民權(quán)利的方式來(lái)執(zhí)行公務(wù)。在做出許可的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)需要承擔(dān)這樣一個(gè)法律義務(wù)，即不得發(fā)出錯(cuò)誤的信息誤導(dǎo)公民，使公民權(quán)利陷于受侵害的窘境。為此，行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)審慎審核義務(wù)。就此而言，否定信賴(lài)?yán)妫瑥?qiáng)化基本人權(quán)原則的規(guī)范功能，才能確立許可機(jī)關(guān)在許可過(guò)程中的審慎義務(wù)，才能進(jìn)一步推進(jìn)許可過(guò)程的法治化，增加其法治維度。進(jìn)一步說(shuō)，行政機(jī)關(guān)審慎審核許可，不僅基于維護(hù)公共利益的義務(wù)，基于保障公民公共資源分享權(quán)的義務(wù)，也基于保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。

而也正是在厘清行政許可中公民權(quán)利的本質(zhì)及其法治功能的闡釋之后，我們才能更好更充分地理解信賴(lài)?yán)孀鳛樾滦蜋?quán)利的內(nèi)在價(jià)值。其不僅作為一種新的公民權(quán)利的生成機(jī)制而存在——基于公民對(duì)行政行為的信賴(lài)而不是公民固有的基本權(quán)利，而且還作為一種新的行政權(quán)力的規(guī)范機(jī)制而存在。它實(shí)際上在告誡行政機(jī)關(guān)，有些行為，行政機(jī)關(guān)可以做，做了也不會(huì)侵犯公民權(quán)利，但它會(huì)生成公民權(quán)利與行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)義務(wù)，因此，如果行政機(jī)關(guān)不想承擔(dān)該義務(wù)，就應(yīng)該審慎行事，充分考慮該行為的后果。這樣，行政機(jī)關(guān)的恣意性將進(jìn)一步降低，法治的空白進(jìn)一步得到填補(bǔ)。就此而言，信賴(lài)保護(hù)也好，合法預(yù)期也罷，完全可以在大把的給付、允諾行為與行政慣例中找到廣闊用武之地，而無(wú)須側(cè)身于行政許可中鳩占鵲巢，把公民對(duì)公共資源的分享權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)擠出去。