韓東成 張?jiān)?/p>

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”“建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度”。在此精神指導(dǎo)下，2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳和中央政法委分別印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》和《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《兩個(gè)規(guī)定》）。隨后，最高人民檢察院根據(jù)《兩個(gè)規(guī)定》印發(fā)《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行<領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定>和<司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定>的實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高檢《兩個(gè)規(guī)定實(shí)施辦法》）。2019年8月，最高人民檢察院又下發(fā)《關(guān)于建立過(guò)問(wèn)或干預(yù)、插手檢察辦案等重大事項(xiàng)記錄報(bào)告制度的實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高檢《重大事項(xiàng)報(bào)告實(shí)施辦法》）并在全國(guó)四級(jí)檢察機(jī)關(guān)組織開(kāi)展集中填報(bào)工作。上述文件的制定構(gòu)建起檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度，對(duì)防止檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，確保檢察官依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，防止檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件，具有里程碑式的意義。

但是，認(rèn)真研讀上述文件規(guī)定后不難發(fā)現(xiàn)其中仍然存在諸多問(wèn)題，如正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法干預(yù)行為界限不清、記錄主體對(duì)象不明以及記錄、報(bào)告程序設(shè)置不盡科學(xué)等，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)檢察長(zhǎng)“不愿管、不敢管”、檢察官“不愿記、不敢記”等異化現(xiàn)象。如何破解上述問(wèn)題，切實(shí)發(fā)揮制度作用，成為健全完善檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干部司法辦案制度規(guī)定的現(xiàn)實(shí)課題。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法干預(yù)行為[1] 本文將“非法過(guò)問(wèn)、干預(yù)、插手案件辦理行為”統(tǒng)稱(chēng)為“非法干預(yù)行為”。的界限不清

現(xiàn)已發(fā)布文件的規(guī)定基本明確了對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)行為的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究機(jī)制等，尤其需要指出的是，最高檢《重大事項(xiàng)報(bào)告實(shí)施辦法》第3條第2款在將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員依照法定職責(zé)、按照法定程序的正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為也納入其中的同時(shí)，并未對(duì)該兩種行為的記錄方式進(jìn)行差別化處理，更未對(duì)正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為是否應(yīng)該被記錄、通報(bào)進(jìn)行規(guī)定。加之當(dāng)下對(duì)于檢察人員應(yīng)當(dāng)“全面、如實(shí)、客觀記錄”以及司法責(zé)任制等的強(qiáng)調(diào)，導(dǎo)致觀念上似乎已經(jīng)形成并且在實(shí)踐中也有所呈現(xiàn)的一種傾向，即檢察官在辦案過(guò)程中，包括檢察長(zhǎng)在內(nèi)的具有正當(dāng)監(jiān)督管理權(quán)限的任何人都不能過(guò)問(wèn)案件辦理，否則就要被記錄，并啟動(dòng)通報(bào)、責(zé)任追究機(jī)制。此種傾向會(huì)導(dǎo)致對(duì)于檢察官權(quán)力監(jiān)督管理作用的減弱，使人情案、關(guān)系案、金錢(qián)案的辦案風(fēng)險(xiǎn)增加。

（二）記錄主體和對(duì)象不明確

（三）相關(guān)程序性規(guī)定模糊

最高檢《重大事項(xiàng)報(bào)告實(shí)施辦法》第3條第2款規(guī)定：“因履行法定職責(zé)需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項(xiàng)有關(guān)情況的，或者對(duì)正在辦理的重大事項(xiàng)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)依照法律程序或工作程序正式提出?！痹摋l針對(duì)何為“法律程序”“工作程序”并未進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，造成實(shí)踐中在具體應(yīng)用時(shí)出現(xiàn)偏差。此外，上述規(guī)定明確“僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理”，同樣，針對(duì)何為“依程序辦理”也未進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，對(duì)于此種情況是否應(yīng)該啟動(dòng)通報(bào)、責(zé)任追究機(jī)制規(guī)定不明。上述程序性規(guī)定模糊不清，在司法責(zé)任制改革的大背景下，加劇了檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人即便在法律授權(quán)的范圍內(nèi)也不敢、不愿行權(quán)的心理。

（四）如實(shí)記錄后的報(bào)告程序設(shè)置不合理

最高檢《兩個(gè)規(guī)定實(shí)施辦法》第13條規(guī)定：“檢察人員對(duì)所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向部門(mén)負(fù)責(zé)人報(bào)告，部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向分管院領(lǐng)導(dǎo)和所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)報(bào)告。部門(mén)負(fù)責(zé)人或者院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！钡遣o(wú)針對(duì)部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員或者院領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施非法干預(yù)行為的報(bào)告程序，或?yàn)樵撘?guī)定考慮不周?chē)?yán)之處，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)此種情況時(shí)無(wú)法操作或操作存在滯礙。

二、檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度不盡科學(xué)完善導(dǎo)致的實(shí)踐障礙

（一）檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等“不愿管、不敢管”

根據(jù)法律規(guī)定，檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人以及質(zhì)量評(píng)查人員、檢務(wù)督察人員、流程監(jiān)控人員均有權(quán)對(duì)檢察官辦理案件進(jìn)行監(jiān)督管理。上述文件規(guī)定未將正當(dāng)監(jiān)督管理行為與非法干預(yù)案件行為進(jìn)行區(qū)分并進(jìn)行差別化處理，導(dǎo)致“所有過(guò)問(wèn)行為都要被記錄、通報(bào)甚至追責(zé)”的傾向和理念在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員心中不斷深化。上述有權(quán)對(duì)檢察官辦理案件進(jìn)行監(jiān)督的人員因擔(dān)心被記錄、通報(bào)甚至追責(zé)而怠于行使法律賦予的監(jiān)督管理職權(quán)，促使實(shí)踐中檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等人員“不愿管、不敢管”的苗頭出現(xiàn)并呈日益加劇之勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約作用不斷減弱。這顯然與我國(guó)司法改革中“堅(jiān)持突出檢察官辦案主體地位與加強(qiáng)監(jiān)督制約相結(jié)合”的原則有不小的偏離。

（二）檢察人員“不愿記、不敢記”

一方面，檢察人員將案件關(guān)系人私下接觸自己的行為記錄下來(lái)，可能會(huì)產(chǎn)生一定的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，所以承辦人一般不會(huì)選擇主動(dòng)記錄干預(yù)情況。如發(fā)現(xiàn)部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員或者院領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施違法干預(yù)行為，檢察人員的記錄按照現(xiàn)行報(bào)告程序會(huì)將記錄行為暴露在上述記錄對(duì)象的面前無(wú)疑。另一方面，基于檢察人員與記錄對(duì)象之間雙向聯(lián)系的私密性，承辦人不記錄或不如實(shí)記錄的行為很難被發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致檢察人員存在僥幸心理；此外，即便由此需要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，出于對(duì)利益、人情或日后工作便利的考慮，承辦人可能會(huì)更傾向于承受這種風(fēng)險(xiǎn)。上述制度設(shè)計(jì)、利益權(quán)衡等種種因素，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察人員“不愿記、不敢記”。

（三）防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度難以充分發(fā)揮實(shí)際作用

建立檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大舉措，對(duì)于排除檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員對(duì)檢察權(quán)行使的違法干預(yù)和影響具有重大作用。但是，記錄是檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的基礎(chǔ)和前提，沒(méi)有全面、如實(shí)、客觀的記錄，后續(xù)的通報(bào)、責(zé)任追究機(jī)制更無(wú)從談起。文件規(guī)定中記錄主體和記錄對(duì)象的不明確以及司法實(shí)踐中檢察人員不愿記、不敢記的現(xiàn)象，致使檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度存在規(guī)范盲區(qū)。即便檢察人員頂住壓力，按照規(guī)定程序如實(shí)記錄，在向部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、單位檢務(wù)督察部門(mén)報(bào)告的過(guò)程中，極有可能因利害關(guān)系人的介入導(dǎo)致后續(xù)的通報(bào)、追責(zé)程序無(wú)法進(jìn)行，進(jìn)一步導(dǎo)致該項(xiàng)制度在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮作用。

三、健全完善檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的對(duì)策建議

（一）正確區(qū)分正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法干預(yù)行為

最高檢《兩個(gè)規(guī)定實(shí)施辦法》第18條規(guī)定應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握和區(qū)分檢察人員依法正常履行監(jiān)督職責(zé)和違反規(guī)定干預(yù)案件行為的界限。筆者認(rèn)為，正當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)的基礎(chǔ)在于了解案情或依法提出參考意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)將“過(guò)問(wèn)”分為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法過(guò)問(wèn)行為。因履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)，依照法律程序或者工作程序了解案情或提出參考意見(jiàn)的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。而“干預(yù)、插手”從字面理解是指“參與本不該參與的事情”，具體到司法辦案，明顯屬于違法行為。所以筆者將過(guò)問(wèn)、干預(yù)、插手案件辦理行為細(xì)分為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法干預(yù)行為。二者之間的區(qū)別需要根據(jù)是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督的法定職責(zé)、是否按照法律程序或工作程序提出、是否具有以牟取個(gè)人私利為目的等條件，綜合判斷是否屬于非法干預(yù)行為。

1．如何判斷是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為

三是群體利益訴求的延伸。網(wǎng)絡(luò)中有一類(lèi)群體是以討伐個(gè)人或集體利益為目標(biāo)而集中的一個(gè)群體，這樣的群體往往以知識(shí)型成員為主導(dǎo)者，通過(guò)有理有據(jù)的說(shuō)明方式使群眾信服，號(hào)召更多人參與進(jìn)來(lái)。聲勢(shì)浩大的群體容易加劇社會(huì)問(wèn)題，發(fā)酵微小的社會(huì)事件，引起全社會(huì)的關(guān)注。

（1）需要明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有法定監(jiān)督職責(zé)的人員范圍。通過(guò)分析《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等法律以及最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員中具有法定監(jiān)督職責(zé)的人員包括檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人以及流程監(jiān)控員、質(zhì)量評(píng)查員、檢務(wù)督察人員在內(nèi)的其他具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察人員。其他不具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的任何過(guò)問(wèn)、干預(yù)、插手案件辦理的行為均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

（2）需要明確的是上述人員的行為是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為。如果上述人員不是基于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)，而是明顯具有以牟取個(gè)人私利為目的，向檢察官打招呼說(shuō)情或施加壓力的，可以直接認(rèn)定為非法干預(yù)行為。對(duì)于難以判定是否屬于履行正當(dāng)監(jiān)督職責(zé)的行為，則需要根據(jù)具體人員、具體情形分開(kāi)討論。①針對(duì)檢察長(zhǎng)，需要首先區(qū)分案件決定權(quán)和審核權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》第36條明確“人民檢察院檢察長(zhǎng)”是檢察機(jī)關(guān)所有權(quán)力的總出口，檢察長(zhǎng)可以以權(quán)力清單的形式將部分事項(xiàng)的決定權(quán)交由檢察官行使。筆者認(rèn)為，針對(duì)權(quán)力清單中未授予檢察官的權(quán)力，檢察長(zhǎng)當(dāng)然行使案件決定權(quán)，有權(quán)了解并決定案件辦理工作，所以此時(shí)不存在非法干預(yù)行為。而針對(duì)權(quán)力清單中授予檢察官的權(quán)力，《兩個(gè)規(guī)定》明確檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)因履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)，需要對(duì)正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)依照程序以書(shū)面形式提出。所以，此時(shí)應(yīng)該通過(guò)是否依照法律程序來(lái)判定檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)的行為是否屬于非法干預(yù)行為。②針對(duì)副檢察長(zhǎng)，法律規(guī)定其是依據(jù)檢察長(zhǎng)的委托，協(xié)助檢察長(zhǎng)履行法律監(jiān)督管理職責(zé)。需要明確的是，副檢察長(zhǎng)只能在檢察長(zhǎng)委托分管的范圍內(nèi)行使檢察長(zhǎng)職權(quán)，如超越分管范圍過(guò)問(wèn)、干預(yù)、插手案件辦理，則屬于非法干預(yù)行為。③針對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人，根據(jù)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，其對(duì)于本部門(mén)其他檢察官辦理的案件具有審核權(quán)，在行使審核權(quán)的過(guò)程中了解案情的行為是被允許的，所以此時(shí)了解案情的行為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。但是，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人無(wú)權(quán)改變檢察官?zèng)Q定，其對(duì)于案件提供參考建議是否屬于非法干預(yù)行為需要根據(jù)是否按照法律程序提出來(lái)確定。④針對(duì)其他具有正當(dāng)監(jiān)督權(quán)限的檢察人員，因不具有案件審核權(quán)，只能就案件情況向承辦人員進(jìn)行了解、核實(shí)，所以需要討論的是上述人員了解案情的行為是屬于正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為還是非法過(guò)問(wèn)行為。最高人民檢察院針對(duì)上述工作制定了相應(yīng)的工作程序，所以判斷上述人員是否構(gòu)成非法過(guò)問(wèn)行為主要看是否依照工作程序開(kāi)展。因法律未授予上述人員提出參考建議的權(quán)力，所以上述人員以任何方式提出參考建議的行為均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

2.如何判斷是否屬于依照法律程序或工作程序正式提出

最高檢《重大事項(xiàng)報(bào)告實(shí)施辦法》第3條第2款規(guī)定：“因履行法定職責(zé)需要，向承辦人員了解正在辦理的重大事項(xiàng)有關(guān)情況的，或者對(duì)正在辦理的重大事項(xiàng)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)依照法律程序或工作程序正式提出?！比绾闻袛嗍欠駥儆谝勒辗沙绦蚧蚬ぷ鞒绦蛘教岢觯P者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同人員進(jìn)行分別討論。

（1）針對(duì)檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第 10條規(guī)定：“檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）不同意檢察官處理意見(jiàn)的，可以要求檢察官?gòu)?fù)核或提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定，也可以直接作出決定。要求復(fù)核的意見(jiàn)、決定應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出并歸入案件卷宗?！彼?，判斷檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的合法性關(guān)鍵在于是否以書(shū)面的形式作出。

（2）針對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第19條關(guān)于業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人職責(zé)中并沒(méi)有規(guī)定其能夠直接向檢察官提出參考意見(jiàn)。為了提高案件辦理效率，筆者認(rèn)為，可以參考《上海檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制工作細(xì)則（試行）》第39條，規(guī)定業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人在行使審核權(quán)時(shí)，針對(duì)有不同意見(jiàn)的案件，可以在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)審核時(shí)提出參考意見(jiàn)，但不得私下提出。如業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人認(rèn)為檢察官?zèng)Q定確有錯(cuò)誤的，可以通過(guò)召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議的形式，發(fā)揮集體智慧，為承辦檢察官提供參考意見(jiàn)。經(jīng)檢察官聯(lián)席會(huì)議討論仍有分歧意見(jiàn)的，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人可以提請(qǐng)檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)審核。

（3）針對(duì)質(zhì)量評(píng)查人員，《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定（試行）》第 5條、第20條規(guī)定了案件質(zhì)量評(píng)查的方式及程序，明確質(zhì)量評(píng)查應(yīng)當(dāng)依托案件質(zhì)量評(píng)查智能輔助系統(tǒng)，以網(wǎng)上評(píng)查為主、網(wǎng)下評(píng)查為輔的方式，嚴(yán)格依照“選取被評(píng)查案件；調(diào)閱相關(guān)材料，向辦案人員等了解相關(guān)情況；提出評(píng)查意見(jiàn)；檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)審定評(píng)查結(jié)果；反饋評(píng)查結(jié)果”的程序進(jìn)行質(zhì)量評(píng)查工作。如調(diào)閱涉及國(guó)家秘密或者重大敏感問(wèn)題的材料，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本院檢察長(zhǎng)或者有批準(zhǔn)權(quán)的上級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。針對(duì)如何調(diào)閱相關(guān)材料，上述工作規(guī)定并未提及。筆者認(rèn)為，為規(guī)范評(píng)查流程，質(zhì)量評(píng)查人員在調(diào)取相關(guān)紙質(zhì)材料時(shí)，除應(yīng)遵守上述程序外，還應(yīng)當(dāng)出具書(shū)面情況說(shuō)明，明確紙質(zhì)材料調(diào)取原因、調(diào)取用途和歸還時(shí)間等情況并簽字后交由案件承辦人員附卷。履行上述程序后，才能認(rèn)定質(zhì)量評(píng)查人員了解案情的行為成立正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。

（4）針對(duì)檢務(wù)督察人員，《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》第12條、第13條規(guī)定檢務(wù)督察部門(mén)在決定對(duì)具體案件行使督察權(quán)之前，必須報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后才能依照第15條的規(guī)定采取查閱、調(diào)取、復(fù)制與督察事項(xiàng)有關(guān)的材料、案卷等措施進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)工作。在初步調(diào)查核實(shí)后認(rèn)為需要立案調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，以調(diào)查組的形式開(kāi)展工作。所以，檢務(wù)督察人員在了解案情、查閱案卷之前必須經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，如未經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，擅自了解案情、查閱案卷則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法過(guò)問(wèn)行為。在成立調(diào)查組后，檢務(wù)督察人員不能以個(gè)人名義了解案情，必須以調(diào)查組的名義開(kāi)展調(diào)查工作。如以個(gè)人名義了解案情的，成立非法過(guò)問(wèn)行為。該條例并未針對(duì)查閱案卷的程序進(jìn)行規(guī)定，但筆者認(rèn)為，可以參照上述質(zhì)量評(píng)查人員在調(diào)取卷宗時(shí)的程序以書(shū)面的形式記錄查閱案卷的情況并附卷。

（5）針對(duì)流程監(jiān)控人員，《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第2條規(guī)定了流程監(jiān)控工作的范圍僅限于“正在受理或者辦理的案件程序是否合法、規(guī)范、及時(shí)、完備”，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，對(duì)如何履行調(diào)查核實(shí)權(quán)并未進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，如果流程監(jiān)控人員超越上述范圍，向案件承辦人了解案件實(shí)體辦理情況或打聽(tīng)已經(jīng)起訴至法院的案件審理情況，則構(gòu)成非法過(guò)問(wèn)行為。在實(shí)踐中，流程監(jiān)控人員在核實(shí)具體問(wèn)題時(shí)一般采用口頭的形式，針對(duì)此種情況的處理詳見(jiàn)下文。

3．針對(duì)私下了解案情、提出意見(jiàn)的處理情形

最高檢《重大事項(xiàng)報(bào)告實(shí)施辦法》第3條第2款規(guī)定：“……僅以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的，由承辦人員作為日常工作記錄在案后，依程序辦理?！钡牵P者通過(guò)分析相關(guān)文件規(guī)定發(fā)現(xiàn)，檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)以及業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人行使決定權(quán)、審核權(quán)必須通過(guò)書(shū)面的形式或者在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)行使以達(dá)到全程留痕。針對(duì)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的應(yīng)按照何種程序辦理并未規(guī)定。筆者認(rèn)為，針對(duì)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出的情況不能一概認(rèn)定為非法干預(yù)行為，而應(yīng)根據(jù)不同規(guī)定，結(jié)合具體人員、具體情形綜合分析認(rèn)定是否屬于非法干預(yù)行為。

檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人具有業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和案件審核權(quán)，故筆者認(rèn)為，檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人基于審核權(quán)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出需要了解正在辦理的案件有關(guān)情況的，或者檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對(duì)正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的，不能直接認(rèn)定為非法過(guò)問(wèn)行為。考慮實(shí)踐中因提高效率等因素導(dǎo)致采用口頭或者短信、微信、電話等形式了解案情、提出參考性意見(jiàn)的情況較為常見(jiàn)，為充分發(fā)揮檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督指導(dǎo)功能，杜絕“不愿管、不敢管”的情況出現(xiàn)，上述情況均可以通過(guò)檢察官撰寫(xiě)書(shū)面情況說(shuō)明的形式將時(shí)間、地點(diǎn)、介質(zhì)等要素詳細(xì)記錄后附卷或上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的做法，補(bǔ)齊形式瑕疵。此時(shí)，上述人員私下提出的行為成立正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。針對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人，根據(jù)前文所述，其提出參考性意見(jiàn)必須嚴(yán)格依照法定程序，不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，筆者認(rèn)為，業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為非法干預(yù)行為。

針對(duì)質(zhì)量評(píng)查人員及檢務(wù)督察人員，根據(jù)上文分析及文件規(guī)定，其履行監(jiān)督職責(zé)通常以書(shū)面調(diào)取案卷材料或在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)評(píng)閱的形式開(kāi)展，并不能以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出。所以，上述人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解案情的，應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為非法過(guò)問(wèn)行為。針對(duì)流程監(jiān)控人員，其職責(zé)是對(duì)正在受理或者辦理的案件程序進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)案件辦理實(shí)體問(wèn)題沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。在實(shí)踐中，流程監(jiān)控人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，也多以口頭的形式向承辦人核實(shí)相關(guān)案件程序情況，如情節(jié)輕微，則會(huì)依據(jù)《人民檢察院案件流程監(jiān)控工作規(guī)定（試行）》第17條第1款的規(guī)定口頭提示案件承辦人員。所以，流程監(jiān)控人員是依靠檢察內(nèi)網(wǎng)中統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)或流程監(jiān)控預(yù)警系統(tǒng)來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為提高工作效率，考慮到流程監(jiān)控人員僅對(duì)案件程序情況較為了解。對(duì)實(shí)體辦理情況多不熟悉，故流程監(jiān)控人員在正常工作時(shí)間、地點(diǎn)以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。如超越正常工作時(shí)間、地點(diǎn)，私下提出了解案件程序性信息的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為非法過(guò)問(wèn)行為。

綜上，筆者認(rèn)為，檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人基于審核權(quán)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出了解正在辦理的案件有關(guān)情況的，或者檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)以口頭或者短信、微信、電話等形式私下對(duì)正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見(jiàn)的，經(jīng)承辦檢察官通過(guò)書(shū)面情況說(shuō)明的形式將時(shí)間、地點(diǎn)等要素詳細(xì)記錄附卷或上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的，成立正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。流程監(jiān)控人員在正常工作時(shí)間、地點(diǎn)以口頭或者短信、微信、電話等形式提出了解案件程序性信息的，可以認(rèn)定為正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為。業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量評(píng)查人員及檢務(wù)督察人員以口頭或者短信、微信、電話等形式私下提出參考意見(jiàn)或了解案情的，均構(gòu)成非法干預(yù)行為。

4．將正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為與非法干預(yù)行為區(qū)別記錄

根據(jù)“全面記錄、全程留痕”的要求，筆者認(rèn)為針對(duì)上述正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為，承辦人可以通過(guò)書(shū)面情況說(shuō)明的形式記錄在案，并存入檢察內(nèi)卷或者上傳至統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)，以備日后核查，此時(shí)無(wú)須啟動(dòng)通報(bào)以及責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)非法干預(yù)行為，因其違背文件精神，情節(jié)較為惡劣，對(duì)檢察官獨(dú)立正確辦案構(gòu)成威脅和影響，故應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定啟動(dòng)通報(bào)及責(zé)任追究機(jī)制。針對(duì)承辦人員一時(shí)難以判定是否屬于非法干預(yù)行為的情形，承辦人應(yīng)當(dāng)記錄在案后，根據(jù)后續(xù)程序?qū)訄?bào)檢察長(zhǎng)，由檢察長(zhǎng)決定是否啟動(dòng)通報(bào)及責(zé)任追究機(jī)制。如檢察長(zhǎng)認(rèn)為行為屬正當(dāng)過(guò)問(wèn)行為，即無(wú)須啟動(dòng)通報(bào)及責(zé)任追究機(jī)制。

（二）明確記錄主體和對(duì)象

完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度，首先要明確記錄主體和記錄對(duì)象。實(shí)踐中有部分檢察人員認(rèn)為，對(duì)于記錄主體和對(duì)象應(yīng)作嚴(yán)格解釋?zhuān)痉ň?、檢察技術(shù)人員、檢務(wù)督察人員等司法行政人員因不具有辦理案件的職權(quán)不能將其納入記錄主體和對(duì)象的范圍。但筆者認(rèn)為，將司法行政人員納入記錄主體和對(duì)象十分有必要。司法警察、檢察技術(shù)人員、檢務(wù)督察人員在履行職責(zé)時(shí)可能接觸到具體案件，對(duì)案件情況可能存在一定的了解。其他司法行政人員，如辦公室、政治部人員，雖不接觸具體案件，但其具有對(duì)檢察官考核和管理的職責(zé)，存在因私人關(guān)系向承辦人員非法過(guò)問(wèn)、干預(yù)、插手案件辦理的風(fēng)險(xiǎn)，所以也應(yīng)該將之納入記錄主體和對(duì)象。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)聘用制文員，雖不具有司法人員編制，但是其在司法實(shí)踐中所起的作用往往不亞于檢察輔助人員，所以也應(yīng)將之納入記錄主體和對(duì)象。

（三）完善相關(guān)程序

1．完善記錄后的報(bào)告程序

為避免檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的情況出現(xiàn)，筆者認(rèn)為，可以采用逐級(jí)報(bào)告和定向報(bào)告相結(jié)合的報(bào)告程序。最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)信息專(zhuān)庫(kù)，針對(duì)一般檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員非法干預(yù)案件，應(yīng)當(dāng)錄入信息專(zhuān)庫(kù)，并逐級(jí)報(bào)告部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)和檢務(wù)督察部門(mén)。對(duì)于部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢務(wù)督察人員、副檢察長(zhǎng)非法干預(yù)行為的記錄，則應(yīng)當(dāng)賦予記錄人員通過(guò)信息專(zhuān)庫(kù)定向報(bào)告至檢察長(zhǎng)的權(quán)力。如檢察長(zhǎng)以牟取個(gè)人私利為目的，在行使審核權(quán)時(shí)，向承辦檢察官打招呼說(shuō)情或施加壓力的，記錄人員可以通過(guò)信息專(zhuān)庫(kù)直接將記錄情況上報(bào)至上級(jí)檢察院的檢務(wù)督察部門(mén)，以打消記錄人員害怕被打擊報(bào)復(fù)的顧慮，防止非法干預(yù)行為被正常記錄后不能得到處理的現(xiàn)象發(fā)生。

2．建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制、創(chuàng)建多元化的記錄方式

基于檢察院內(nèi)部的監(jiān)督管理關(guān)系，如果完全依靠檢察人員的主動(dòng)、自覺(jué)、單方啟動(dòng)非法干預(yù)行為的記錄程序，則難以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度的實(shí)際作用。筆者認(rèn)為，要真正解決記錄主體不愿記錄的問(wèn)題，讓檢察機(jī)關(guān)防范內(nèi)部干預(yù)司法辦案制度落到實(shí)處，一方面，需要明確記錄主體和過(guò)問(wèn)主體之間的責(zé)任區(qū)分，建立司法人員主動(dòng)記錄非法干預(yù)行為的激勵(lì)機(jī)制，健全司法人員履行職責(zé)保護(hù)機(jī)制，打消承辦人員的后顧之憂。另一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建多元化的記錄方式來(lái)預(yù)防非法干預(yù)行為。除司法人員成為記錄啟動(dòng)主體之外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置司法機(jī)關(guān)之外的啟動(dòng)主體作為補(bǔ)充。例如，信訪部門(mén)、檢務(wù)督察部門(mén)接到群眾的來(lái)信來(lái)訪，經(jīng)調(diào)查，群眾所反映的情況屬實(shí)，則應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將非法干預(yù)情況錄入信息專(zhuān)庫(kù)，并啟動(dòng)通報(bào)、責(zé)任追究程序。同時(shí)，繼續(xù)跟蹤、監(jiān)督記錄情況，與反映問(wèn)題的群眾保持聯(lián)系，及時(shí)回復(fù)處理結(jié)果，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。