吳新春 中鐵(上海)投資集團(tuán)有限公司
城市片區(qū)開發(fā)有多種投融資模式,大體上可分為全部由政府主導(dǎo)、全部由市場主導(dǎo)和政府與企業(yè)合作開發(fā)的類型,最后一種由政府主導(dǎo)、企業(yè)化運(yùn)作的投融資模式是目前比較常用的一種投融資策略,政府和企業(yè)之間通過簽訂合同明確兩者共享的權(quán)力和義務(wù),在利益共享和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作和開發(fā)。
對城市片區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)首先要全方位了解城市的片區(qū)信息,再根據(jù)城市各個(gè)片區(qū)的具體情況進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,同時(shí)要使財(cái)務(wù)測算更加精確,合理分配片區(qū)的建設(shè)順序,保障整個(gè)投融資策略的可行性和穩(wěn)定性。城市片區(qū)開發(fā)的指導(dǎo)策略包括滾動(dòng)開發(fā)和聯(lián)動(dòng)開發(fā)。滾動(dòng)開發(fā)指的是在明確城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的時(shí)間和順序后,通過建設(shè)時(shí)間比較靠前的片區(qū)項(xiàng)目來帶動(dòng)后期項(xiàng)目的開發(fā),具體來說,就是當(dāng)前期項(xiàng)目開始動(dòng)工、完成并投入使用后,便會(huì)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益,最后將此資金投入到后期片區(qū)項(xiàng)目的開發(fā)使用中,在最大程度上減少前期資金的投入。聯(lián)動(dòng)開發(fā)方式指的是城市片區(qū)不同的開發(fā)項(xiàng)目之間彼此關(guān)聯(lián),如片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的房地產(chǎn)和商業(yè)的項(xiàng)目,商業(yè)項(xiàng)目有利于增加所在區(qū)域的吸引力和競爭力,如果同片區(qū)有房地產(chǎn)項(xiàng)目,那么商業(yè)項(xiàng)目就會(huì)推動(dòng)房地產(chǎn)項(xiàng)目的發(fā)展,為房地產(chǎn)項(xiàng)目吸引更多的資金投入方,反之,房地產(chǎn)項(xiàng)目也會(huì)為商業(yè)項(xiàng)目帶來大量的人口和消費(fèi),有利于商業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)營和收益[1]。
在城市片區(qū)開發(fā)的投融資過程中,需要在前期準(zhǔn)備好相關(guān)資料,包括片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的總體規(guī)定、成本估算、市場分析和投融資策略等。在對投融資策略進(jìn)行分析時(shí),一方面要考慮到成本、市場等價(jià)格信息,另一方面要考慮到片區(qū)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、用地類型等大的背景環(huán)境條件。城市片區(qū)開發(fā)的運(yùn)作模式也就是投融資的模式、渠道和策略,雖然投融資有著多種運(yùn)行模式,但當(dāng)前的城市片區(qū)開發(fā)逐漸從聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式轉(zhuǎn)變成PPP運(yùn)作模式,也就是政府和企業(yè)共同合作進(jìn)行開發(fā)的投融資模式。通常政府會(huì)為項(xiàng)目提供政策支持,并采用公開招標(biāo)的方式與企業(yè)進(jìn)行合作,將項(xiàng)目的收益作為金融機(jī)構(gòu)融資的還款,以此保證開發(fā)項(xiàng)目有著充足的資金。
在城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中使用PPP模式有著重要的現(xiàn)實(shí)意義,也具有一定的可行性。PPP模式在城市片區(qū)開發(fā)中的重要作用體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,PPP模式能夠有效減少政府的資金壓力,PPP模式利用社會(huì)資金參與項(xiàng)目的融資,為政府項(xiàng)目資金提供了更多的融資渠道,能夠快速籌集到啟動(dòng)資金,使項(xiàng)目順利開展;第二,PPP模式能夠盤活社會(huì)資本,政府的很多利好政策吸引了大量的企業(yè)投入到政府的項(xiàng)目開發(fā)中,充分利用市場自主的資源配置優(yōu)化項(xiàng)目的各項(xiàng)資源,市場的競爭性也使項(xiàng)目更加專業(yè)、更加高效、更加高質(zhì)。PPP投融資模式使政府從建設(shè)、經(jīng)營的角色逐漸轉(zhuǎn)向規(guī)劃、合作和監(jiān)督的身份;第三,PPP模式能夠減少政府的資金風(fēng)險(xiǎn),在傳統(tǒng)的開發(fā)模式中,項(xiàng)目資金和風(fēng)險(xiǎn)都由政府全部承擔(dān),而PPP模式是政府和社會(huì)企業(yè)合作的模式,政府只需要承擔(dān)一部分的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),另一部分風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本來承擔(dān),具體來說,社會(huì)參與方承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)通常來自于投融資、建設(shè)和運(yùn)營,而政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)通常是法律和政策等。
在城市片區(qū)開發(fā)中使用PPP模式在新時(shí)期具有很強(qiáng)的可行性,首先,PPP的運(yùn)作模式有國家的政策支持,國家在近些年出臺了一系列促進(jìn)社會(huì)資本投入到政府主導(dǎo)的城市開發(fā)項(xiàng)目中的政策,積極鼓勵(lì)社會(huì)資本與政府合作,共同建設(shè)城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目。其次,城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目以其自身的優(yōu)勢和利益能夠吸引到大量的社會(huì)資本。城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,很多企業(yè)都會(huì)自發(fā)地參與到項(xiàng)目的開發(fā)投資中,社會(huì)企業(yè)在城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中有著更加豐富和成熟的建設(shè)、投融資、運(yùn)營等經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),社會(huì)資本與政府的合作能夠使雙方互惠互利,具有很大的可行性。最后,政府也會(huì)根據(jù)財(cái)政承受能力和資金預(yù)算對片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行撥款,為項(xiàng)目開發(fā)提供一定的資金支持[2]。
城市片區(qū)開發(fā)通常是對居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和相關(guān)配套設(shè)施的開發(fā)建設(shè),以此提高土地資源的利用率。使用PPP模式可以對城市片區(qū)的土地資源進(jìn)行開發(fā),政府為公司授權(quán)或通過對土地資源參股的形式進(jìn)行招標(biāo),擇優(yōu)選定一個(gè)企業(yè)或者多個(gè)企業(yè)共同參與項(xiàng)目開發(fā),使政府、企業(yè)和社會(huì)獲取最大化的收益。具體運(yùn)作時(shí),需要政府和企業(yè)簽訂PPP合作協(xié)議并成立專門的項(xiàng)目公司,根據(jù)簽訂的合約進(jìn)行股份的分配,合作期間的項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營等事項(xiàng)主要由公司統(tǒng)一運(yùn)行,在合作結(jié)束后公司需要把項(xiàng)目的相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)利交還給政府。在這種運(yùn)行模式中,政府對公司的補(bǔ)助形式是可行性缺口補(bǔ)助,當(dāng)公司的收益低于投資資金時(shí),政府就會(huì)提供一定的補(bǔ)助,但政府應(yīng)將補(bǔ)助的財(cái)政資金納入財(cái)政預(yù)算和規(guī)劃中,以此來降低企業(yè)在投資和建設(shè)項(xiàng)目時(shí)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的幾率。PPP投融資模式能夠最大程度發(fā)揮市場、企業(yè)和政府的優(yōu)勢,使資源得到合理配置和應(yīng)用,提高政企雙方的收益。
在城市片區(qū)開發(fā)中使用財(cái)政投資模式主要是將財(cái)政撥款的資金作為項(xiàng)目資金的主要來源,同時(shí)適當(dāng)利用貸款和債券等形式進(jìn)行融資。財(cái)政投資是一種比較傳統(tǒng)的投資模式,政府能夠?qū)崿F(xiàn)對項(xiàng)目的全方位掌控,確保項(xiàng)目嚴(yán)格按照政府的理念和意圖來進(jìn)行建設(shè)。財(cái)政投資模式下的城市片區(qū)開發(fā)需要政府親自參與到建設(shè)的全部過程中,招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)督、經(jīng)營等各個(gè)階段都需要政府的管理。政府在使用財(cái)政投資模式時(shí)可以利用自身的優(yōu)勢,使用行政手段和財(cái)政支持,能夠很好地掌控項(xiàng)目的方方面面。但財(cái)政投資模式作為一種傳統(tǒng)的投資方式,在新時(shí)代的發(fā)展下顯現(xiàn)出了一定的弊端,政府對項(xiàng)目的全方位管控和資金投入會(huì)使政府承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn),且政府很難在短期內(nèi)籌集到足夠的資金使項(xiàng)目順利開展,項(xiàng)目開發(fā)需要各領(lǐng)域的專業(yè)人才和專業(yè)技術(shù)手段,政府在管理上、專業(yè)技術(shù)水平上和人才儲備上遠(yuǎn)不如市場競爭下各企業(yè)的水平。因此,只有在政府財(cái)政預(yù)算充足,且有足夠的政策、人才、技術(shù)的支持時(shí)才建議使用財(cái)政預(yù)算模式進(jìn)行城市片區(qū)項(xiàng)目的開發(fā)[3]。
BT模式(Build-Transfer)也就是建設(shè)和回購移交模式,BT模式與PPP模式有相似之處,都是政府和企業(yè)間的合作形式。但BT模式下的城市片區(qū)項(xiàng)目開發(fā)通常建設(shè)的都是非經(jīng)營性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,而非房地產(chǎn)商業(yè)項(xiàng)目,項(xiàng)目的建設(shè)主要是由企業(yè)進(jìn)行總承包建設(shè)管理。在項(xiàng)目結(jié)束后,政府要按照前期和企業(yè)簽訂的投資建設(shè)協(xié)議對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行回購。BT模式與財(cái)政投資模式相反,是由企業(yè)負(fù)責(zé)主要的投資和融資,這一模式可以大大降低政府的財(cái)政壓力,企業(yè)負(fù)責(zé)開發(fā)項(xiàng)目能夠保證在較短的時(shí)間內(nèi)完成建設(shè),而且因?yàn)槭瞧髽I(yè)來負(fù)責(zé)項(xiàng)目開發(fā)的全過程,所以能夠大大提高施工建設(shè)的效率,保證項(xiàng)目的順利開展和按時(shí)完成。BT模式的不足也恰恰在于回購年限較短,政府面臨著較大的回購資金問題,因此,BT模式只適用于公共租賃住房和公路建設(shè)等部分項(xiàng)目的開發(fā),政府需要在選擇投融資策略時(shí)綜合考慮項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)和政府本身的資金水平。
ABS模式(Asset-backed Securitization)指的是資產(chǎn)證券化,該模式將項(xiàng)目開發(fā)的資產(chǎn)作為基礎(chǔ),將項(xiàng)目建成后的收益作為目標(biāo)保證,通過在資本市場發(fā)行債券來籌集項(xiàng)目需要的資金,也就是將資產(chǎn)證券化的融資模式。通常,要先成立SPC公司,接著尋找有能力進(jìn)行資產(chǎn)證券化的融資企業(yè),在確定好合作企業(yè)后,雙方簽訂具有法律效力的協(xié)議,規(guī)定將項(xiàng)目建成后的收益轉(zhuǎn)讓給SPC公司。之后就可以發(fā)行債券來籌集需要的資金,將債券籌集到的資金投入到片區(qū)項(xiàng)目建設(shè)中,SPC公司可以在項(xiàng)目建成經(jīng)營中利用項(xiàng)目的預(yù)期收益來償還債券的本息。ABS模式最大的優(yōu)勢在于能夠在國際市場發(fā)行債券,降低項(xiàng)目投資成本,債券的形式還可以分散項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。ABS模式應(yīng)用的關(guān)鍵在于項(xiàng)目是否會(huì)有預(yù)期收益,因?yàn)槟軌虮WC具有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目較少,所以ABS模式在應(yīng)用中也具有一定的局限性。
在城市片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的投融資策略中,政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、政企聯(lián)合的模式各有利弊,在眾多投融資策略中,政企合作的形式能夠最大化地保證項(xiàng)目的進(jìn)行。除了財(cái)政投資模式、BT模式和ABS模式,最常使用的就是PPP模式,PPP模式能降低政府的風(fēng)險(xiǎn),保證政府能夠參與到項(xiàng)目中和在整體上把控項(xiàng)目的進(jìn)展,使政企雙方互惠共贏?!?/p>