饒會來

（江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)交通運(yùn)輸局，江西 撫州 331800）

一、引言

行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制度，將有利于規(guī)范單位業(yè)務(wù)行為，讓各項業(yè)務(wù)工作有章可依，對加強(qiáng)廉政建設(shè)、防范風(fēng)險具有很大的作用。各單位內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程，必須遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則，這些原則構(gòu)成統(tǒng)一整體，相互作用、缺一不可。筆者根據(jù)近幾年來從事內(nèi)部控制工作的經(jīng)驗(yàn)，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行中存在的問題，并提出一些應(yīng)對措施。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境方面

部分行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，重視程度不夠，職工對內(nèi)部控制認(rèn)識也不足，認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)的事，與他們很遙遠(yuǎn)，主動參與的內(nèi)控人員很少。職工對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)的事，與他們很遙遠(yuǎn)，主動參與的內(nèi)控人員很少。參與內(nèi)部控制的各科室對內(nèi)部控制也存在認(rèn)識不足的問題，認(rèn)為內(nèi)部控制是牽頭部門的事，自己只是配合，缺乏做事的主動性。許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)建設(shè)只是表現(xiàn)在文件上，好應(yīng)付上級機(jī)關(guān)的檢查，實(shí)際上沒有真正組建內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。牽頭單位一頭熱，其他科室只是表面應(yīng)付。在內(nèi)控過程中，各部門缺少溝通，內(nèi)控工作開展很困難。單位職工對內(nèi)控意思淡薄，很難做到人人參與內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，最高的決策機(jī)構(gòu)是行政班子會，沒有相對獨(dú)立部門，所以，要建立像企業(yè)一樣的審計委員會、監(jiān)事會等相對獨(dú)立部門很難。

（二）風(fēng)險評估方面

行政事業(yè)單位收支納入財政預(yù)算，如果是在執(zhí)行過程中存在風(fēng)險、造成損失，單位也可以通過追加預(yù)算的方法來彌補(bǔ)，很少建立風(fēng)險評估機(jī)制。即使建立了，也只是考慮到財務(wù)和法律法規(guī)方面存在的風(fēng)險，沒有形成整個的風(fēng)險評估體系，很難應(yīng)對整個單位經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的風(fēng)險。行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制風(fēng)險評估不重視，參與評估的人員不作為，風(fēng)險評估只流于形式，沒有認(rèn)真去設(shè)定風(fēng)險目標(biāo)、有效進(jìn)行風(fēng)險識別、風(fēng)險分析，最終也沒有形成應(yīng)對風(fēng)險的有效方法。

（三）風(fēng)險控制方面

有些行政事業(yè)單位的采購、詢價、結(jié)算由一人辦理，工程項目從立項到可行性認(rèn)證再到工程招（投）標(biāo)由一部門辦理，會計、出納由一人挑，管會計檔案又管支付，開具票據(jù)又收入現(xiàn)金。授權(quán)制度不夠合理，不同級別的崗位對應(yīng)不同授權(quán)，對應(yīng)上限資金沒有封頂，這種設(shè)置不符合內(nèi)控的基本原則，不符合大面額資金進(jìn)行集體決策的原則。

（四）信息化溝通方面

在網(wǎng)絡(luò)化時代，各行政事業(yè)單位通過信息共享提高了業(yè)務(wù)運(yùn)行效率，同時也加強(qiáng)了內(nèi)部控制的管理。但是由于技術(shù)的原因和各單位的信息壁壘，很多信息得不到共享，形成信息孤島。各部門根據(jù)分工，各自完成自己的任務(wù)，各部門之間缺乏溝通、各環(huán)節(jié)工作推動很難，工作效率低下。各種信息不公開、不銜接，還會造成人為控制信息的情況。這種情況可能會造成某些人利用這信息孤島謀取各人利益，形成腐敗的土壤。

（五）評價監(jiān)督方面

目前行政事業(yè)單位對內(nèi)控制度建設(shè)的評價、考核不多，單位重內(nèi)控制制度建設(shè)輕內(nèi)控評價和監(jiān)督。有些單位內(nèi)控考核也只限于對預(yù)算執(zhí)行情況。具體為：對項目資金預(yù)算收執(zhí)行情況分析評價；對人員支出資金預(yù)算收支執(zhí)行情況分析監(jiān)督評價；對“三公經(jīng)費(fèi)”資金預(yù)算收支執(zhí)行情況分析監(jiān)督評價。內(nèi)部控制評價沒有有效推動內(nèi)部控制建設(shè)開展。在制度上雖然建立考核評價機(jī)制，組織結(jié)構(gòu)明確責(zé)任主體，但是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制評都是由同級財政部門牽頭并組織實(shí)施的，落實(shí)的力度不大，很難對責(zé)任單位處罰，這樣必然會導(dǎo)致內(nèi)控制度的考核和監(jiān)督只流于形式，執(zhí)行很難落實(shí)到位，對內(nèi)控制度建設(shè)發(fā)揮不了作用。

（六）單位業(yè)務(wù)層面方面

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面上控制缺陷主要表現(xiàn)在：很多行政事業(yè)單位預(yù)算制定、執(zhí)行、評價由財務(wù)部門管理；詢價、采購、采購由采購部門統(tǒng)一辦理；建設(shè)項目可行性研究、施工圖預(yù)算、招（投）標(biāo)、合同管理由某一部門組織實(shí)施和管理，這些業(yè)務(wù)項目由某一部門完成，不符合不相容崗位相分離的原則。在單位業(yè)務(wù)工作中，制衡原則沒有真正切入工作流程中。單位的業(yè)務(wù)流程和流程更新，對應(yīng)的內(nèi)控監(jiān)督?jīng)]有有效對接，存在兩皮現(xiàn)象。

（七）關(guān)鍵崗位管理

很多行政事業(yè)單位重要崗位專業(yè)比較強(qiáng)，有些單位為了避免工作交接困難，對這些崗位的人員幾十年保持不動。也有少數(shù)行政事業(yè)人手不夠，輪崗的條件不具備，但又沒有采取有效的監(jiān)督機(jī)制。這種重要崗位不輪崗情況很容易產(chǎn)生舞弊的風(fēng)險，沒有達(dá)到內(nèi)部控制應(yīng)有的效果，關(guān)鍵崗位輪崗沒有落到實(shí)處。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題的解決建議和對策

（一）加強(qiáng)內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

內(nèi)部控制建設(shè)主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。然而有些領(lǐng)導(dǎo)對這方面的認(rèn)識不足，只是在內(nèi)控制剛啟動建設(shè)時，開一個大會、動員一下，發(fā)個語、表個態(tài)，在內(nèi)建設(shè)過程很少參與。主要領(lǐng)導(dǎo)是一個單位的領(lǐng)頭羊，領(lǐng)導(dǎo)重視，大家就會積極響應(yīng)。加強(qiáng)內(nèi)控的組織制度建設(shè)，大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)由財務(wù)部牽頭，它和其他科室級別相同，工作很推動。很多單位財務(wù)部門又是內(nèi)控監(jiān)督執(zhí)行部門和評價部門，這樣既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，缺乏公正性，很難對內(nèi)控工作進(jìn)行有效評價。必須建立由一把手為組長內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)。建立由單位紀(jì)委部門牽頭相對獨(dú)立內(nèi)部監(jiān)部門。財務(wù)部門、只對內(nèi)控建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)，利用會計核算，對內(nèi)控工作進(jìn)行日常監(jiān)督。加強(qiáng)宣傳力度，使內(nèi)控制度深入人心，人人爭做內(nèi)控主人，這樣形成一個良好的內(nèi)控環(huán)境。

（二）做好單位內(nèi)控風(fēng)險評估與應(yīng)對策略

行政事業(yè)單位各項經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，但是業(yè)務(wù)活動中，風(fēng)險仍然存在，所以，加強(qiáng)內(nèi)部控制、風(fēng)險評估制度建設(shè)很有必要。必須加強(qiáng)風(fēng)險識別，確立風(fēng)險對象，確定風(fēng)險應(yīng)對方法。具體表現(xiàn)：聘用人員工資發(fā)放及人身傷害的風(fēng)險，所以，單位必須把聘用人員工資納入單位預(yù)算，為聘用人員購買人身意外損害險；重要崗位必須輪崗，避免舞弊的風(fēng)險，不具備輪崗條件的，要采取專項審計監(jiān)督；單位對外投資、對外擔(dān)保的風(fēng)險評估，對于風(fēng)險大的不考慮投資，加大無風(fēng)險投資，對外擔(dān)保只考慮單位內(nèi)部事項，有爭議的業(yè)務(wù)不予擔(dān)保。還有其他的風(fēng)險，都必須認(rèn)真識別評估和控制。

（三）利用制信息化建設(shè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)

利用信息技術(shù)手段，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，建立有效內(nèi)控信息系統(tǒng)。單位內(nèi)部各部門之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制人人參與。從工作的實(shí)際出發(fā)，把內(nèi)控流程嵌入到信息系統(tǒng)中，消除人為操控的風(fēng)險，創(chuàng)建適合單位特點(diǎn)內(nèi)控信息系統(tǒng)。

（四）設(shè)立合理的評價監(jiān)督體制

行政事業(yè)單位的評價監(jiān)督大部分由同級財政部門組織實(shí)施，力度比較差，如由上一級政府部門管理效果會更好。這樣評價和監(jiān)督機(jī)制就能夠更好促進(jìn)內(nèi)控制度的建立和實(shí)施。現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價局限于財務(wù)預(yù)算上各項經(jīng)費(fèi)指標(biāo)完成情況，其他非財務(wù)指標(biāo)評價很少，所以必須擴(kuò)大內(nèi)部控制評審范圍。

（五）應(yīng)用內(nèi)控方法加強(qiáng)內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的原則既要符合全面性，又要強(qiáng)考慮重要性；即要符合制衡，又要考慮成本效益。正確應(yīng)用好內(nèi)控方法是內(nèi)控制度在單位能夠有效落實(shí)的保證。在物資采購方面，詢價、采購、貨款支付必須由不同部來執(zhí)行；會計與出納業(yè)務(wù)分開，管印章與管支票分開、業(yè)務(wù)部門與檔案管理部門分開。但對一些小單位內(nèi)控條件不具備的，不相容崗位也可以由同一人兼任，但必須加日常監(jiān)督。進(jìn)一步完善授權(quán)制度，單位制度上都會明確每個崗位的職責(zé)和權(quán)限，“三重一大”的事項不能授權(quán)某個主要領(lǐng)導(dǎo)決定，而應(yīng)通過集體決定和聯(lián)簽制度。要全面應(yīng)用內(nèi)控制度，現(xiàn)階段，大部分行政事業(yè)單位、內(nèi)控只集中與現(xiàn)金流有關(guān)的事項。進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)部信息公開，讓內(nèi)部信息人人可知、大家共享，促進(jìn)各部門工作協(xié)調(diào)發(fā)展。各職能部門把各自的職能公布于眾，明確審批程序和辦事流程，做到辦事不求人，這樣有利于防范舞弊、預(yù)防腐敗。要建立舉報制度和舉報人保密制度，要對舉報有功人員給予精神上或物質(zhì)上的鼓勵。使得違法犯罪人員沒有生存的土壤，像老鼠過街、人人喊打。對合法的舉報人員，要嚴(yán)加保護(hù)，要徹底鏟除內(nèi)部保護(hù)主義、小團(tuán)體主義，這樣內(nèi)部控制環(huán)境才能清明，內(nèi)控方法才能深入。

（六）加強(qiáng)特殊資產(chǎn)的內(nèi)控管理

保證單位資產(chǎn)安全和使用是內(nèi)部控制作的一項重要目標(biāo)，無形資產(chǎn)也不例外。必須加強(qiáng)無形資管理，選擇具有專業(yè)信任能力的人管理，嚴(yán)禁業(yè)務(wù)不相關(guān)人員接觸。加快專利技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，加強(qiáng)研發(fā)部門對專利研發(fā)過程的保護(hù)。定期組織專業(yè)人才對專利技術(shù)進(jìn)行評估，有效發(fā)揮專利的價值。注冊商標(biāo)是一個產(chǎn)品的標(biāo)志，注冊單位必須對注冊的產(chǎn)品負(fù)責(zé)。加強(qiáng)單位文物、古建筑的內(nèi)部管理控制。對此歷史遺留下來寶貴財富，我們不能用常規(guī)的內(nèi)控方式進(jìn)行管理。這些文物在保養(yǎng)上都必須按工藝流程分工各負(fù)其責(zé)，內(nèi)控制度要求很細(xì)致。在保管、領(lǐng)用、登記、審核不相容崗位也要分開，有些珍貴文，要經(jīng)多重審批，保險箱甚至要幾個人才能開啟。保護(hù)文物追求慎重。

四、結(jié)束語

我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部建立和實(shí)施還處于初級階段，形成一個完整的內(nèi)部控制體系還需要一個漫長的過程。必須加大內(nèi)控宣傳力度，使內(nèi)控制度深入人心，人人參與內(nèi)控工作，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作必定有一個美好的未來！