夏志敏

（江西省鷹潭市貴溪市財(cái)政局，江西 鷹潭 335400）

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

預(yù)算管理是一種綜合預(yù)算管理，行政事業(yè)單位根據(jù)自身職能需要，按照統(tǒng)一格式將綜合財(cái)務(wù)收支計(jì)劃從編制審核到匯總上報(bào)，由財(cái)政部門審核后提交到地方人大批準(zhǔn)，所有財(cái)政性資金實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。行政事業(yè)單位是國家對社會(huì)進(jìn)行管理的重要機(jī)構(gòu)，如何提升行政事業(yè)單位管理社會(huì)公共服務(wù)的能力尤為重要，加強(qiáng)預(yù)算管理對行政事業(yè)單位來說有著積極的意義，總體來講有以下幾個(gè)方面：

（一）有利于推動(dòng)國家政策順利實(shí)施

行政事業(yè)單位在《預(yù)算法》賦予的職能范圍內(nèi)對預(yù)算年度的收支預(yù)測，充分體現(xiàn)了黨和國家的方針政策，與國民經(jīng)濟(jì)增長速度相一致，支出安排體現(xiàn)了勤儉節(jié)約，人員支出嚴(yán)格按照國家工資社會(huì)保障政策規(guī)定執(zhí)行。為了應(yīng)對今年嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，國家號召行政事業(yè)單位帶頭勒緊腰帶過苦日子，縮減相關(guān)預(yù)算支出，更加突顯預(yù)算管理的重要性。

（二）有利于提高財(cái)政資金使用效率

新的預(yù)算法實(shí)施后，政府增強(qiáng)了宏觀調(diào)控能力，規(guī)范了政府采購行為，將行政事業(yè)單位對政府采購、購買服務(wù)等列入預(yù)算安排，對采購活動(dòng)等作了相關(guān)的規(guī)定，督促行政事業(yè)單位用有限的資金辦好事，取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，最大限度提高資金的使用效率。

（三）有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)功能

加強(qiáng)預(yù)算管理是實(shí)施公共財(cái)政的內(nèi)在要求，也是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，最終達(dá)到優(yōu)化財(cái)政資源配置，提升公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題

（一）預(yù)算管理觀念淡薄

全面預(yù)算管理要求全員參與、業(yè)務(wù)范圍全覆蓋、全程跟蹤。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位預(yù)算都由本單位財(cái)務(wù)部門來實(shí)施，行政事業(yè)單位因其資金主要來自地方財(cái)政，在確保自身運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，財(cái)務(wù)部門日常工作中更多注重財(cái)務(wù)核算，而忽視財(cái)務(wù)管理，其他部門也只是注重業(yè)務(wù)不懂管理，對預(yù)算管理缺乏基本的了解，有些單位規(guī)模較小，沒有配備專職的財(cái)務(wù)人員，也沒有指定相對固定的人員進(jìn)行預(yù)算管理工作，從而會(huì)聘用代理記賬機(jī)構(gòu)人員填報(bào)預(yù)算資料的現(xiàn)象，而這些人員往往對單位整體情況不甚了解，預(yù)算管理也就無從談起。

（二）預(yù)算編制不盡合理

行政事業(yè)單位預(yù)算編制較粗糙，對全年收支缺乏充分的預(yù)測和詳細(xì)的規(guī)劃。具體表現(xiàn)在：相關(guān)政策規(guī)定范圍標(biāo)準(zhǔn)的開支能做到精確預(yù)算，但對一些非剛性的項(xiàng)目往往會(huì)人為夸大或縮減；人員經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)支出沒有明確區(qū)分，在人員經(jīng)費(fèi)中列入公用經(jīng)費(fèi)支出，或?qū)⒐媒?jīng)費(fèi)支出列入人員經(jīng)費(fèi)；在對收入預(yù)算沒有留余地，將沒有可靠依據(jù)的收入項(xiàng)目列入預(yù)算，造成收不抵支，甚至出現(xiàn)赤字預(yù)算；對項(xiàng)目工程、采購支出等沒有進(jìn)行前期充分考察可行性論證就匆匆上馬，導(dǎo)致后期預(yù)算執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理不力

部分行政事業(yè)單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算批復(fù)，無法合理安排預(yù)算資金，甚至超預(yù)算支出。部分地方政府權(quán)力利害部門在前期預(yù)算編制不夠合理，在執(zhí)行預(yù)算過程中導(dǎo)致收支不平衡，產(chǎn)生資金缺口，至預(yù)算年底便以報(bào)告的形式申請撥付資金，自主隨意性較大，預(yù)算管理流于形式。在政府采購方面，泄露信息，違反相關(guān)規(guī)定高價(jià)購買不相匹配的公共服務(wù)，或采購質(zhì)次價(jià)高的貨品。在工程項(xiàng)目方面，隨意增加預(yù)算項(xiàng)目，或頻繁調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目，造成財(cái)政資金的濫用和浪費(fèi)。在資產(chǎn)管理方面，國有資產(chǎn)出租出借擔(dān)保處置未按照規(guī)定程序發(fā)行報(bào)批手續(xù)，信息該公開的未公開，存在暗箱操作，處理過程不夠透明，收入部分未納入單位預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一管理。行政事業(yè)單位由于缺乏行之有效的預(yù)算監(jiān)督體系，加上內(nèi)部管理較為松散，因此預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位對財(cái)政資金的使用無法做到有效明確，導(dǎo)致了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相脫節(jié)，執(zhí)行結(jié)果不夠準(zhǔn)確，執(zhí)行效果較差。

（四）預(yù)算考核評價(jià)缺失

相比企業(yè)預(yù)算管理而言，地方行政事業(yè)單位缺少預(yù)算考核評價(jià)機(jī)制。許多行政事業(yè)單位普遍認(rèn)為預(yù)算管理就是從計(jì)劃編制到執(zhí)行，沒有事后監(jiān)督，但沒有考核評價(jià)的預(yù)算管理是不完整的。雖然許多地方政府在財(cái)政部門設(shè)立了專門的績效管理部門，也出臺(tái)了一些績效考核管理辦法，但由于多方面的原因很難開展起來，究其原因有以下幾點(diǎn)：首先是地方政府各級部門單位管理層不夠重視。由于預(yù)算績效管理是近幾年來新開展的一項(xiàng)新工作，沒有進(jìn)行全地區(qū)、全方位推廣，也沒有拿來就用的具體操作方法，主觀上沒有積極推動(dòng)的動(dòng)力。其次是人員配備薄弱。預(yù)算績效管理工作綜合性極強(qiáng)，涉及預(yù)算、采購、評估、工程建設(shè)等方方面面的業(yè)務(wù)，單靠財(cái)政一個(gè)部門的人員很難運(yùn)作起來。再次是評價(jià)主體不對等。由于預(yù)算考核評價(jià)屬于事后監(jiān)督，財(cái)政資金的管理使用通常是集體決策和單位負(fù)責(zé)人，從資金申請執(zhí)行到結(jié)算都是走過場。當(dāng)前預(yù)算的外部監(jiān)督主要以人大、審計(jì)部門為主，由下一級機(jī)關(guān)對上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督常常是無效的，形同虛設(shè)。無論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督都無法起到真正的監(jiān)督作用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理理念

行政事業(yè)單位要實(shí)行全面預(yù)算管理，首先，要從觀念上改變，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。單位管理層要提高對預(yù)算工作重要性的認(rèn)識，再推進(jìn)到具體執(zhí)行相關(guān)預(yù)算工作人員，從上至下，由財(cái)務(wù)部門到各業(yè)務(wù)部門，從編制預(yù)算到預(yù)算執(zhí)行再到預(yù)算績效管理，全員全范圍全過程都高度重視起來。其次，要將預(yù)算管理融入內(nèi)部管理控制制度，明確崗位職責(zé)，落實(shí)責(zé)任分工，對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和獎(jiǎng)懲。再次，要加強(qiáng)行政事業(yè)單位工作人員預(yù)算業(yè)務(wù)的培訓(xùn)。在開展預(yù)算工作前召開動(dòng)員大會(huì)，召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門科室，有條件的可以邀請外部專家對單位預(yù)算業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，穩(wěn)固預(yù)算管理人員隊(duì)伍，以舊帶新，對新涉人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)，讓每一位參與此項(xiàng)工作的人員意識到預(yù)算是一項(xiàng)嚴(yán)肅而專業(yè)的工作，從態(tài)度上認(rèn)真起來，各司其職，各盡其才。

（二）提高預(yù)算編制的合理性

行政事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確可靠，量力而行。嚴(yán)格按照政府收支分類科目的支出經(jīng)濟(jì)分類、款級科目規(guī)定，對人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額管理的按單位核實(shí)確定人員數(shù)進(jìn)行預(yù)算編制；建立合理科學(xué)的預(yù)算收入支出標(biāo)準(zhǔn)體系，合理測算各項(xiàng)收入支出資金，對沒有把握的收入項(xiàng)目數(shù)額不列入預(yù)算，對支出做好測算，減少預(yù)算編制中的主觀隨意性；在保證基本支出的前提下，對項(xiàng)目支出進(jìn)行評審排序。通常來說，行政事業(yè)單位的項(xiàng)目支出大多來源于政府的項(xiàng)目庫，這種數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)能夠幫助財(cái)務(wù)人員選擇恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目作為部門預(yù)算項(xiàng)目，使其高質(zhì)保量完成申報(bào)、認(rèn)證、分析，保障預(yù)算編制的合理性。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照預(yù)算法，合理安排預(yù)算資金，不得超預(yù)算支出。加強(qiáng)進(jìn)度控制管理，通過及時(shí)監(jiān)控分析，將預(yù)算總目標(biāo)細(xì)分解，把握預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度并實(shí)施有效評價(jià)。加強(qiáng)預(yù)算管理的剛性約束，經(jīng)批復(fù)的預(yù)算一般不予調(diào)整，若受國家有關(guān)政策、市場環(huán)境、不可抗力等客觀因素影響，確需調(diào)整也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的審批程序進(jìn)行分類處理，剛?cè)岵⑴e。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，有效規(guī)范政府采購行為，始終堅(jiān)持資金管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合與共享共用，提高資金使用效率。加強(qiáng)宏觀調(diào)控，引導(dǎo)行政事業(yè)單位平衡長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、收入與支出、結(jié)果與動(dòng)因，進(jìn)行差異分析與糾偏，優(yōu)化預(yù)算進(jìn)度流程，通過會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等形式進(jìn)行多渠道持續(xù)不斷的溝通與輔導(dǎo)，使預(yù)算得到充分理解和有效執(zhí)行。

（四）完善預(yù)算評價(jià)機(jī)制

地方政府要高度重視，推動(dòng)預(yù)算績效管理調(diào)配工作常抓不懈，將預(yù)算績效管理工作列入年終考核，對單位進(jìn)行綜合排名，直接與單位年終績效考核獎(jiǎng)金掛鉤。財(cái)政部門作為牽頭單位，應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起預(yù)算績效管理具體工作，配備足夠的人員經(jīng)費(fèi)，選派業(yè)務(wù)骨干到有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的地方學(xué)習(xí)，借鑒先進(jìn)做法。對于某些專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)可以選擇外包，或聘請專業(yè)顧問。進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金管理，改進(jìn)資金管理水平，提高預(yù)算資金的使用效率。行政事業(yè)單位要樹立績效管理理念，強(qiáng)化績效責(zé)任意識。設(shè)立預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況定期實(shí)施績效評價(jià)與激勵(lì)，對預(yù)算情況形成系統(tǒng)客觀公正的評價(jià)，采用召開發(fā)布會(huì)、網(wǎng)站、面板公告形式，及時(shí)有效兌現(xiàn)激勵(lì)承諾。健全績效管理機(jī)制，對預(yù)算編制、執(zhí)行和完成情況實(shí)行全程追蹤問效，依托財(cái)政綜合業(yè)務(wù)一體化信息平臺(tái)，搭建預(yù)算績效管理體系，對未按要求設(shè)定績效目標(biāo)的項(xiàng)目，不得申報(bào)預(yù)算資金。將財(cái)政支出績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行公示，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督。完善部門預(yù)算信息披露制度和公開反饋機(jī)制，主動(dòng)接受人大、審計(jì)等部門和社會(huì)的監(jiān)督，使預(yù)算管理真正做到公開透明。

四、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展，要解放思想，加快角色轉(zhuǎn)換。加強(qiáng)對預(yù)算管理的重視，完善預(yù)算管理體系，夯實(shí)預(yù)算隊(duì)伍，不斷提升預(yù)算管理水平。正視當(dāng)前預(yù)算管理出現(xiàn)的問題，貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，在預(yù)算編制執(zhí)行過程中合理有效地管理使用好財(cái)政資金，提升公共服務(wù)能力，完善預(yù)算評價(jià)機(jī)制，自覺接受相關(guān)部門的考核與監(jiān)督。不斷結(jié)合實(shí)際情況改進(jìn)預(yù)算管理，提高行政事業(yè)單位的管理能力。