張 帆

一、引言

事業(yè)單位是行政機關(guān)創(chuàng)辦的提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等公益性服務(wù)的社會服務(wù)組織。內(nèi)部控制是規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)外部管理活動的重要管理制度，是事業(yè)單位管理的基礎(chǔ)。設(shè)計執(zhí)行好財務(wù)內(nèi)控制度，可以提升單位的管理水平，改進公益性服務(wù)的質(zhì)量，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)營秩序，因此建立事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度具有重要意義。由于事業(yè)單位本身存在局限性，因此財務(wù)內(nèi)部控制制度還存在制定不完善、執(zhí)行不到位、效果不明顯等問題。針對此，各單位管理層和內(nèi)部控制人員要在管理和經(jīng)營活動的各環(huán)節(jié)找到關(guān)鍵風(fēng)險點，設(shè)立與其對應(yīng)的風(fēng)險防控規(guī)范，這樣才能防范單位財務(wù)風(fēng)險，保障國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)事業(yè)單位經(jīng)營管理總體目標。

二、事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。

（二）事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

財務(wù)內(nèi)部控制制度是所有具有資金經(jīng)濟活動的單位都應(yīng)當設(shè)置的。它貫穿了單位經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的整個過程，并且它實現(xiàn)了對經(jīng)濟活動的全面控制。事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制制度也是為了實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制，所以事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制具有一般性。

同時，由于事業(yè)單位具有經(jīng)費保障方式多樣化、經(jīng)濟活動不是事業(yè)單位的中心工作、資金來源具有無償性、資金使用具有強制約束性、運行績效難以量化評估等特點，造成了事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制制度具有特殊性，要與企業(yè)財務(wù)內(nèi)部控制制度區(qū)分開來。事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度要達到保證單位經(jīng)濟活動的合法性、資產(chǎn)保管的安全性、防范舞弊和腐敗滋生、提高公共服務(wù)的有效性等目標。

（三）事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性

事業(yè)單位作為社會公共服務(wù)的提供者，是政府行政機關(guān)管理職能的外沿，具有公益性，是推動社會經(jīng)濟快速發(fā)展的重要組成部分。但目前我國事業(yè)單位的管理水平仍有提升空間。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)與事業(yè)單位內(nèi)部管理制度體系不完整、風(fēng)險防范意識不足、內(nèi)部監(jiān)督不力有很大的關(guān)系。內(nèi)控制度的重要性體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，財務(wù)內(nèi)控制度有利于防治腐敗。2012年起全國開始推行“廉政風(fēng)險防控機制”，這是將內(nèi)控用于反腐的一次嘗試，財務(wù)內(nèi)部控制制度是反腐的有效體系機制，它可以有效地制衡權(quán)力。財務(wù)內(nèi)部控制制度劃分出了合法合規(guī)的經(jīng)濟活動運行范疇，使執(zhí)行者不會因為越界而犯錯甚至是觸犯法律。用內(nèi)部控制來限制權(quán)力濫用，是合理有效的方法。

第二，財務(wù)內(nèi)控制度有利于保障財政資金公平分配。財務(wù)內(nèi)部控制制度的建立可以保障財政資金分配公平合理。事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度一般要求重大事項采取領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論研究，在專業(yè)性較強的重大事項上采取專家論證的技術(shù)支持方式。在關(guān)鍵崗位的設(shè)置上采取不相容崗位分離的方式，執(zhí)行崗位相互獨立又相互監(jiān)督，這樣才能保證財政資金分配的合理和公平。

第三，財務(wù)內(nèi)控制度有利于避免財政資金浪費。由于事業(yè)單位提供的公益性服務(wù)具有唯一性，在沒有競爭對手的情況下，事業(yè)單位的財政資金浪費和效率低下難以避免。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，財務(wù)內(nèi)部控制制度可以內(nèi)嵌在相應(yīng)的計算機系統(tǒng)中，避免審批流程的隨意化，規(guī)范了業(yè)務(wù)和財務(wù)流程，彌補了執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，并降低了人為操作的可能性，提升了工作效率，有效防范了財政資金的浪費。

三、事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

（一）內(nèi)控意識薄弱

事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的公益性單位、非公益性職能部門。它參與社會事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，宗旨是為社會服務(wù)，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動。它具有以下特性：一是不以營利為目的；二是財政及其他單位撥入的資金主要不以經(jīng)濟利益的獲取為回報。由于事業(yè)單位具有非營利性的特點，導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)層對于內(nèi)部控制工作認識不深入、理解不到位。有些單位只空有內(nèi)部控制制度，領(lǐng)導(dǎo)層認為有了內(nèi)控制度可完成上級檢查即可，并不關(guān)心內(nèi)控制度與單位業(yè)務(wù)、財務(wù)實際執(zhí)行情況是否貼合。業(yè)務(wù)部門認為業(yè)務(wù)執(zhí)行完成最重要，內(nèi)控制度是對業(yè)務(wù)的限制；財務(wù)人員也缺乏風(fēng)險把控意識，對于內(nèi)部控制的理解僅僅停留在文字層面，無法構(gòu)建出整體全面的執(zhí)行體系，對于潛在的財務(wù)風(fēng)險點無法做到監(jiān)督和管控。

（二）內(nèi)控制度不健全

內(nèi)控制度在制定時有其時代背景的限制，隨著外部政治及經(jīng)濟形勢的變化，單位原有的內(nèi)部控制制度已經(jīng)無法適應(yīng)新的內(nèi)外部環(huán)境。但內(nèi)部控制制度沒有及時修訂，造成內(nèi)部控制制度與單位實際情況脫節(jié)，無法達到防范風(fēng)險的目的。

由于財務(wù)人員專業(yè)水平的限制，無法真正從單位的實際情況出發(fā)，梳理出有效準確的內(nèi)部控制流程，盲目借鑒外單位的內(nèi)部控制制度，這些情況造成所制定的內(nèi)部控制制度針對性不強、內(nèi)容不合理，內(nèi)部控制很難實施。

（三）缺乏精準的預(yù)算管理

預(yù)算管理是財務(wù)內(nèi)部控制最關(guān)鍵的組成部分，由于預(yù)算管理起步時間較晚，各單位對預(yù)算管理認識還不夠全面。單位管理層認為財務(wù)預(yù)算編制工作屬于財務(wù)部門的工作范疇，沒有引入業(yè)務(wù)部門的配合，財務(wù)部門在編制項目預(yù)算時缺少業(yè)務(wù)實際需求和單位的發(fā)展計劃，只能按照以前年度相同或相似項目的執(zhí)行經(jīng)驗和財務(wù)數(shù)據(jù)來編制預(yù)算，所編制的財務(wù)預(yù)算脫離業(yè)務(wù)實際，對風(fēng)險點把控不全面、不到位。在項目真正執(zhí)行時會出現(xiàn)資金的浪費、執(zhí)行進度不能按時完成、項目的績效評價不真實準確、項目事中事后缺乏有效監(jiān)督。

（四）審計監(jiān)督不到位

內(nèi)部審計是財務(wù)內(nèi)部控制中不可或缺的一環(huán)，它需要履行獨立檢察職能。但目前很多事業(yè)單位沒有單獨設(shè)置內(nèi)部審計部門，有些單位即使設(shè)置了內(nèi)部審計部門或崗位，也缺乏獨立性，不能形成有效的監(jiān)督。內(nèi)部審計部門只對項目執(zhí)行過程的規(guī)范性和財務(wù)管理的合規(guī)性進行常規(guī)性審計，沒有對項目中的財務(wù)風(fēng)險點進行重點監(jiān)督。內(nèi)審人員的專業(yè)水平有限，無法對項目進行全過程監(jiān)督，主要進行事后監(jiān)督，無法實現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險的事前防范。

（五）財務(wù)內(nèi)控人員水平不到位

由于內(nèi)控人員有可能是非財務(wù)專業(yè)背景人員擔(dān)任或兼任，其對于相關(guān)財政法規(guī)理解不到位、相關(guān)專業(yè)水平不足，對內(nèi)部控制流程不能深入理解，不能很好地發(fā)揮內(nèi)部控制中的監(jiān)督作用，使單位內(nèi)部控制管理水平受到很大影響。

財務(wù)內(nèi)控人員普遍年齡偏高，對于近年來不斷深入的財稅制度改革，不能及時做到知識儲備更新，無法及時完善相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，造成新的風(fēng)險點無法被及時發(fā)現(xiàn)，引發(fā)財務(wù)風(fēng)險，使單位內(nèi)控失效。

（六）資產(chǎn)管理能力不足

由于事業(yè)單位的資產(chǎn)數(shù)量大、種類龐雜，而資產(chǎn)管理人員因編制限制的原因，數(shù)量不足、水平不高。單位未合理設(shè)置相關(guān)資產(chǎn)管理崗位，造成人員職責(zé)權(quán)屬不清，無法確保資產(chǎn)安全和資產(chǎn)有效使用。此外，一些事業(yè)單位的資產(chǎn)管理體系仍不完善，管理機制也不到位。在資產(chǎn)的購置、日常使用和處置等環(huán)節(jié)存在風(fēng)險。例如，貨幣資金存在安全風(fēng)險、固定資產(chǎn)存在賬實不符風(fēng)險、無形資產(chǎn)存在權(quán)屬不清風(fēng)險、對外投資存在論證不充分、缺乏追蹤管理導(dǎo)致投資失敗的風(fēng)險。

四、事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的改進建議

（一）增強內(nèi)控意識

加強單位層面對于財務(wù)內(nèi)部控制的認識，意識到財務(wù)內(nèi)部控制并不是財務(wù)部門單獨的部門規(guī)章，而是覆蓋整個單位經(jīng)濟和管理活動范圍的制度。單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)重視財務(wù)內(nèi)部控制，轉(zhuǎn)變思想，建立全局意識觀。財務(wù)部門應(yīng)牽頭舉辦財務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)知識的培訓(xùn)，培訓(xùn)范圍也要覆蓋至單位的每個部門、每名員工。管理部門和業(yè)務(wù)部門要放棄抵觸思想，認識到財務(wù)內(nèi)部控制制度是減少單位運營風(fēng)險的關(guān)鍵，主動學(xué)習(xí)財務(wù)內(nèi)部控制知識，理解財務(wù)內(nèi)部控制流程中各個關(guān)鍵控制節(jié)點和風(fēng)險點。只有這樣做，全單位從上到下才可以從思想意識層面真正重視起財務(wù)內(nèi)部控制制度，并學(xué)習(xí)操作執(zhí)行和具體的工作步驟，做到知行合一，減少財務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)營效率。

（二）建立健全內(nèi)控制度

在提高全單位人員思想意識的基礎(chǔ)上，對單位現(xiàn)有的財務(wù)內(nèi)部控制制度做到及時更新，保證財務(wù)內(nèi)部控制制度可以與單位現(xiàn)有經(jīng)營情況匹配，最大限度地降低經(jīng)營風(fēng)險。在執(zhí)行財務(wù)內(nèi)部控制制度時，要特別注意對財務(wù)內(nèi)部控制制度的評價與監(jiān)督。

（三）提高財務(wù)預(yù)算的質(zhì)量

單位從管理層開始，需要深刻認識到財務(wù)預(yù)算控制是財務(wù)內(nèi)部控制貫穿始終的主線。財務(wù)預(yù)算從編制的起點開始，就要做到流程規(guī)范、編制方法符合單位實際、編制時間及時、內(nèi)容翔實、項目細分、數(shù)據(jù)真實準確。要達到此種財務(wù)預(yù)算質(zhì)量，需要在編制財務(wù)預(yù)算時，各個部門協(xié)同合作、充分溝通，這樣才可以提高財務(wù)預(yù)算編制的合理性、精確性。

編制完成的財務(wù)預(yù)算，財務(wù)預(yù)算指標要在單位層級逐級分解，并經(jīng)過相關(guān)審批予以下達。在事中需進行預(yù)算追加調(diào)整時，要嚴格把控預(yù)算追加調(diào)整，避免財政資金浪費使用，充分發(fā)揮預(yù)算對經(jīng)營活動的控制作用。

要嚴格按照批復(fù)的預(yù)算金額和用途安排各項支出。定期向各部門及管理層匯報單位預(yù)算執(zhí)行情況，提高預(yù)算執(zhí)行的效率，防范無預(yù)算、超預(yù)算支出的問題。

要及時將年末決算分析報告與年初預(yù)算相對比，找出可改進差異，加強績效管理，建立起從預(yù)算編制、執(zhí)行、完成、評價、反饋的全過程預(yù)算績效管理體系。

（四）加大審計監(jiān)督力度

單位內(nèi)部審計部門應(yīng)加大審計監(jiān)督工作的范圍和力度。要重點關(guān)注授權(quán)審批的權(quán)限范圍、審批流程和相對應(yīng)的責(zé)任是否劃分明確；關(guān)鍵崗位是否設(shè)立了輪崗制度，是否存在不相容崗位混崗的情況；單位的經(jīng)濟運營活動決策方、執(zhí)行方和監(jiān)督方是否相互獨立。對合同管理加強檢查，要關(guān)注單位是否執(zhí)行合同歸口管理制度，合同的法律效力是否健全、合同的履行是否順利及是否建立了合同糾紛協(xié)調(diào)機制。

（五）提高財務(wù)內(nèi)控人員的專業(yè)水平

事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制工作所要求的綜合性和專業(yè)性很強，財務(wù)內(nèi)控人員的專業(yè)水平亟待提升。財務(wù)內(nèi)部控制工作的高質(zhì)量要求財務(wù)內(nèi)控人員深入了解相關(guān)財務(wù)、稅務(wù)法律法規(guī)，具有計算、分析相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)的能力。事業(yè)單位應(yīng)在每年年初開展財務(wù)內(nèi)部控制培訓(xùn)需求采集、調(diào)研，將具有共性和重要性的問題按期開展培訓(xùn)，提升財務(wù)內(nèi)控人員理論和實操的專業(yè)技術(shù)水平。

除了單位內(nèi)部要按期開展培訓(xùn)外，還應(yīng)引進第三方專業(yè)機構(gòu)提供財務(wù)內(nèi)控咨詢保障服務(wù)，做到遇到內(nèi)控風(fēng)險時，能夠及時得到內(nèi)外部專業(yè)人員的響應(yīng)和解決，不讓風(fēng)險進一步擴大，給單位造成更嚴重的損失。由于事業(yè)單位人員財務(wù)、內(nèi)控知識儲備相對陳舊，人員年齡結(jié)構(gòu)相對偏大，應(yīng)適當聘用新員工來實現(xiàn)提升財務(wù)內(nèi)部控制人員專業(yè)理論和業(yè)務(wù)水平的目的。

（六）增強資產(chǎn)管理能力

事業(yè)單位要加強對貨幣資金的管理，財務(wù)部門要制定審核流程，確保每一步貨幣資金支出都要有事前、事后審核，賬實必須相符，發(fā)現(xiàn)重大問題要逐級上報，及時查明原因。

大額的政府采購應(yīng)由財務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門及資產(chǎn)使用部門共同參與采購過程，還需適當引入紀檢部門的監(jiān)督，并嚴格按照采購制度的流程進行，通過此種方法，可在最大限度上避免采購風(fēng)險的出現(xiàn)。

在處置資產(chǎn)時，必須嚴格履行審批手續(xù)，嚴禁未獲批準私自處置，造成國有資產(chǎn)流失。資產(chǎn)管理人員要與記資產(chǎn)財務(wù)賬的財務(wù)人員區(qū)別開來，資產(chǎn)管理人員獨立管理資產(chǎn)臺賬，并按期與相關(guān)財務(wù)人員清查盤點資產(chǎn)，保證資產(chǎn)的安全完整。

資產(chǎn)管理人員要充分利用好資產(chǎn)動態(tài)庫，在資產(chǎn)的購置、折舊、處置過程中，要及時更新資產(chǎn)動態(tài)庫信息，并按照相關(guān)上級部門的要求做好資產(chǎn)的統(tǒng)計、報告、分析工作。

五、結(jié)語

隨著國家層面法律法規(guī)的不斷革新，及時更新和完善財務(wù)內(nèi)部控制制度對事業(yè)單位的發(fā)展運行具有深刻含義。事業(yè)單位管理層和全體員工要在提升思想認識的前提下，加強事前事中監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，整改后完善現(xiàn)有內(nèi)部控制制度，達成制度執(zhí)行的良性循環(huán)。只有這樣才可以更好地規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，避免財政資金的浪費和使用低效，提高國有資產(chǎn)的使用效率，推動事業(yè)單位的經(jīng)營管理工作更加有序地進行，更好地為社會提供公益性服務(wù)。