王超 譚帥鵬 池樹(shù)蓬

（河北金融學(xué)院研究生部，河北 保定 071051）

一、政策背景

（一）2020年第一季度地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行情況

2020年3月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況顯示，2020年3月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券3，875億元。1-3月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券16，105億元。其中，發(fā)行一般債券5065億元，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券11040億元。1-3月，地方政府債券到期償還本金958億元。截至2020年3月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額228，219億元。

資金投向方面，2020年專(zhuān)項(xiàng)債內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，一季度發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債主要用于鐵路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

發(fā)行期限方面，2020年一季度地方政府債券加權(quán)平均期限為15.74年，超過(guò)2019年同期水平的一倍；發(fā)行利率方面，股票連續(xù)熔斷等外部因素沖擊下，2020年一季度央行不斷釋放流動(dòng)性，市場(chǎng)資金面持續(xù)寬松，地方債發(fā)行利率受此影響呈下行趨勢(shì)。

（二）2020年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券政策展望

根據(jù)2020年3月31日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，將在前期已下達(dá)一部分今年專(zhuān)項(xiàng)債限額的基礎(chǔ)上，抓緊按程序提前下達(dá)一定規(guī)模的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債，按照“資金跟著項(xiàng)目走”原則，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低、有效投資拉動(dòng)作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項(xiàng)目和重大民生工程建設(shè)。

為滿足中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)于發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券增加有效投資帶動(dòng)作用的要求，2020年地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券的投向和投資進(jìn)度較往年有所調(diào)整：

第一，不再主要投向土地儲(chǔ)備項(xiàng)目和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，而大部分投向基建項(xiàng)目。

第二，對(duì)于已募集的專(zhuān)項(xiàng)債券資金，要求加快投放，高效推動(dòng)有效投資的增加。

第三，專(zhuān)項(xiàng)債券資金可以用于項(xiàng)目資本金，專(zhuān)項(xiàng)債用于項(xiàng)目資本金比例上限的上調(diào)除了在資本金方面給予地方政府更多空間以外，更主要的是釋放一個(gè)積極的信號(hào)，敦促地方政府充分利用專(zhuān)項(xiàng)債券資金更加高效地撬動(dòng)基建投資。

二、地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用的思考

（一）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金投向

1.2020年河北省地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集主要投向

2020年，河北省地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等7大領(lǐng)域以及京津冀協(xié)同發(fā)展、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目、公共衛(wèi)生、應(yīng)急醫(yī)療項(xiàng)目、職業(yè)教育、城市供熱供水等市政設(shè)施、“新基建”項(xiàng)目等國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目或重點(diǎn)支持項(xiàng)目。

上述項(xiàng)目均屬于基建領(lǐng)域項(xiàng)目，該類(lèi)的收益多來(lái)源于項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)收益，有別于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目主要依賴騰空土地出讓收益的情況，基建領(lǐng)域項(xiàng)目的收益具有以下特點(diǎn)：

（1）基建領(lǐng)域項(xiàng)目中的重大民生工程，運(yùn)營(yíng)收益的穩(wěn)定性較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)較低；

（2）基建領(lǐng)域項(xiàng)目收益來(lái)自項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)收益，非一次性收益（例如土地出讓收入），因此，持續(xù)受不利因素影響的可能性較低，或可在長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)周期中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)緩釋。

2.地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金是否可用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目

根據(jù)2019年9月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是系統(tǒng)性民生工程，且在棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券推出以來(lái)，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目已難以通過(guò)國(guó)開(kāi)行貸款等形式取得項(xiàng)目建設(shè)所需資金來(lái)源。

截至目前，部分棚戶區(qū)改造項(xiàng)目處于在建狀態(tài)，在不能申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的情況下，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度難以保障，為保障國(guó)計(jì)民生，2020年后續(xù)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券是否可再度發(fā)行部分棚戶區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券，用以解決棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的建設(shè)資金問(wèn)題。

（二）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資本金

2019年6月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。

9月4日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定了加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用的措施，并明確專(zhuān)項(xiàng)債券可用做項(xiàng)目資本金范圍，由4個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)一步擴(kuò)大為10個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目（鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水）。但是目前雖然已明確上述10個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目可使用專(zhuān)項(xiàng)債券可用做項(xiàng)目資本金，可對(duì)個(gè)單個(gè)項(xiàng)目使用資本金的比例尚未明確規(guī)定，各項(xiàng)目單位是否可根據(jù)實(shí)際情況申請(qǐng)使用資本金比例仍不清楚。

（三）地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益平衡

1.覆蓋倍數(shù)

目前河北省考慮地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目收益平衡時(shí)，對(duì)于覆蓋倍數(shù)（債券存續(xù)期內(nèi)，項(xiàng)目收益對(duì)融資本息的覆蓋倍數(shù)）主要參考“1.3倍”，目前財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)對(duì)于覆蓋倍數(shù)并無(wú)明確要求。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，河南省、安徽省、湖北省、湖南省等多省發(fā)行的專(zhuān)項(xiàng)債券最低覆蓋倍數(shù)在1.10-1.17之間。

以鄭州市鄭東新區(qū)107輔道（新龍路-七里河北路）綜合管廊工程為例，該項(xiàng)目主要用于建立綜合管廊，項(xiàng)目收入主要來(lái)源于入廊費(fèi)，有入廊管線單位按年分期支付，收入來(lái)源具有持續(xù)性。因此扣除每年運(yùn)營(yíng)成本后，項(xiàng)目收益可按期償還融資利息并到期支付債券本金，由于收益的可持續(xù)性，項(xiàng)目覆蓋倍數(shù)也比較低為1.11倍。

因此對(duì)于基建領(lǐng)域項(xiàng)目，項(xiàng)目收益來(lái)源于持續(xù)運(yùn)營(yíng)的，建議將存續(xù)期內(nèi)項(xiàng)目收益對(duì)于融資本息的覆蓋倍數(shù)要求，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)減，例如調(diào)低至1.1倍，以進(jìn)一步推動(dòng)重大項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)債券融資工作。

2.利率測(cè)算

目前河北省地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在做債券還本付息測(cè)算時(shí)，多參考利率“4.00%”，但根據(jù)河北省近期發(fā)行的地方專(zhuān)項(xiàng)債券情況，10年期債券利率僅為2.87%。較高的參考利率將對(duì)項(xiàng)目的收益提出更高的要求，建議對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，在做債券還本付息測(cè)算時(shí)，可根據(jù)實(shí)際利率情況動(dòng)態(tài)調(diào)整參考利率。

三、河北省地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用中的建議

（一）進(jìn)一步完善專(zhuān)項(xiàng)債券使用和償還管理的制度

專(zhuān)項(xiàng)債券使用和償還管理的制度有待進(jìn)一步完善。一是在專(zhuān)項(xiàng)債券的使用上，還需要進(jìn)一步細(xì)化債券使用范圍和要求?？偟膩?lái)說(shuō)，專(zhuān)項(xiàng)債券要求用于有收益的公益性項(xiàng)目資本性支出上，但是在實(shí)際工作中，具體哪些支出內(nèi)容可以使用專(zhuān)項(xiàng)債券，需要進(jìn)一步明確和細(xì)化，以避免使用不規(guī)范。二是專(zhuān)項(xiàng)債券償還管理問(wèn)題。由于目前以項(xiàng)目收益和融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債券為主，以項(xiàng)目收益進(jìn)行償還，且發(fā)行時(shí)間較長(zhǎng)，專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行后的償還管理則成為一個(gè)難點(diǎn)。

建議出臺(tái)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券使用管理的細(xì)則，進(jìn)一步明確專(zhuān)項(xiàng)債券使用管理的要求、具體的使用范圍、支出內(nèi)容等，以規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)債券的使用。二是建議完善專(zhuān)項(xiàng)債券償還管理制度，防范償還風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)申請(qǐng)債券中的審批監(jiān)管

為滿足專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金高效投放，實(shí)現(xiàn)有效投資的要求，應(yīng)要求申請(qǐng)債券的相關(guān)項(xiàng)目應(yīng)獲得較為完備的審批手續(xù)，方可實(shí)現(xiàn)資金的高效使用。對(duì)于尚處于前期階段、尚未達(dá)到開(kāi)工條件的項(xiàng)目，可適當(dāng)放緩債券申請(qǐng)進(jìn)度，以減少資金閑置。

考慮到目前基建領(lǐng)域項(xiàng)目的多樣性和復(fù)雜性，建議進(jìn)一步加強(qiáng)各行業(yè)主管部門(mén)對(duì)于各項(xiàng)目申請(qǐng)債券的監(jiān)管職責(zé)，憑借行業(yè)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)能力和監(jiān)管能力，減少成熟項(xiàng)目和前期項(xiàng)目扎堆申報(bào)的情況，以切實(shí)解決實(shí)際的資金缺口。

（三）加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用的基礎(chǔ)工作

部分地區(qū)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的認(rèn)識(shí)了解還不夠準(zhǔn)確，債券風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不強(qiáng)。建議加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的基本業(yè)務(wù)知識(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，提高各地區(qū)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券使用管理、風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)。同時(shí)建立部門(mén)協(xié)同配合機(jī)制，健全專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)政府部門(mén)與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作.