張海燕 李忠林

引 言

隨著我國社會轉(zhuǎn)型期的到來，民事糾紛日益復(fù)雜、公眾維權(quán)意識逐步增強(qiáng)，與之相伴，法院受理案件數(shù)量呈井噴式增長。《中國統(tǒng)計年鑒》顯示2017年人民法院一審案件受案數(shù)為22601567件，相較于改革開放之初，收案量增長了50倍。但法官數(shù)量卻未呈相同幅度增長，截至2017年6月，全國法院共遴選12萬余名法官，①參見徐家新：《堅定不移推進(jìn)司法責(zé)任制為核心的綜合性改革落地見效》，載《人民法院報》2017年10月16日，第2版。相較于改革開放之初的6萬余名，②參見毛立新：《法院“案多人少”，出路何在》，載《法制晚報》2012年11月21日，第A46版。數(shù)量僅僅翻倍。收案數(shù)量與法官人數(shù)的嚴(yán)重不均衡，導(dǎo)致“案多人少”已成為當(dāng)下我國法院系統(tǒng)存在的共識性問題，③不可否認(rèn)的是，也有學(xué)者對此表示異議，認(rèn)為我國法院系統(tǒng)的“案多人少”是個偽問題。比如，傅郁林教授曾主張：其實對于中國的多數(shù)法院而言，“案多人少”只是一個假命題，或者說只是相對于快速清理積案的中國標(biāo)準(zhǔn)而言的命題。（參見傅郁林：《中國司法管理的民事審判視角》，載傅郁林、蘭姆寇·凡瑞主編：《中歐民事審判管理比較研究》，法律出版社2015年版，第257頁。）詳細(xì)內(nèi)容可見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。最高人民法院在2012年至2015年的工作報告中，對該問題均多次提及。

為推進(jìn)案件的繁簡分流、優(yōu)化司法資源配置，最高人民法院于2016年9月12日頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流、優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟返某雠_既加強(qiáng)了繁簡分流改革的頂層設(shè)計，又鼓勵了地方法院的積極探索。2020年1月15日，最高人民法院針對繁簡分流機(jī)制再行頒布了《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），就小額訴訟程序、簡易程序等進(jìn)行了規(guī)定。然而，上述文件的出臺并未使“案多人少”問題得以較大改觀，繁簡分流機(jī)制在法院中（特別是基層法院）所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不如理論預(yù)期。有鑒于此，本文將以我國法院的繁簡分流實踐模式為切入點，梳理和反思繁簡分流機(jī)制存在的問題，借鑒域外有益經(jīng)驗，構(gòu)建有效解決路徑，以期實現(xiàn)司法公平效率、當(dāng)事人權(quán)利保障及法官履職便利間的協(xié)調(diào)與平衡。

一、我國民事案件繁簡分流的實踐模式

隨著繁簡分流機(jī)制改革的推進(jìn)，全國各地法院根據(jù)自身情況形成了不同的繁簡分流模式，大致可歸納為如下幾類。

（一）案件橫向管理優(yōu)化模式

案件橫向管理優(yōu)化模式是指從審判管理的角度出發(fā)，將繁簡分流工作貫穿至案件審理的各個環(huán)節(jié)，立案前分流，立案分案的繁簡分流，訴訟、執(zhí)行階段都應(yīng)充分運(yùn)用“繁簡分流”思維開展相關(guān)工作，輔助的工作也要講究繁簡分流。海南省海口市龍華區(qū)人民法院是該模式的典型代表，其堅持立案階段由立案庭多措并舉統(tǒng)籌協(xié)調(diào)案件繁簡流向。在案件審理階段，建立快立、快審、快結(jié)的小額訴訟審理模式、設(shè)立交通事故巡回法庭建立訴調(diào)對接調(diào)解工作格局、啟動簡案快執(zhí)模式破解“執(zhí)行難”。①參見張慧超、夏陽、余慶鵬：《讓案件“繁簡分流”思維貫穿始終——專訪海南省海口市龍華區(qū)人民法院院長鐘文淵》，載《人民法治》2017年第11期。

類似經(jīng)驗有還有以訴前分流為切入點，以退休法官專職調(diào)解、律師調(diào)解、矛盾糾紛在線化解為主要模式的杭州中院；以及以“大立案、大服務(wù)、大調(diào)解”三大機(jī)制為突破的浙江省衢州市衢江區(qū)人民法院。但是應(yīng)當(dāng)看到，這種橫向管理方式在案件分流上并無太大創(chuàng)新，用力均衡但缺乏突破。

（二）“案由+標(biāo)的額”為基礎(chǔ)的分流模式

在繁簡分流改革中，如何從微觀意義上把握繁簡分流之標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)讓簡案簡審，繁案精審是改革的重中之重。對此，浦東新區(qū)法院在實踐中探索出了以“案由+標(biāo)的額”為基礎(chǔ)的分流模式：即以各類案由的權(quán)重系數(shù)、案件標(biāo)的額大小為基礎(chǔ)初劃繁簡，將案件劃分到不同審判庭，初步形成民四庭、民七庭審理簡案，派出法庭審理常案，專業(yè)審判庭審理繁案的訴訟格局。在此格局下，建立起層級分流體系，梯次分流化解矛盾，即訴前調(diào)解分流、訴中普通程序簡易程序和速裁程序分流、易執(zhí)行案件分流。

目前各地法院多將“案由+標(biāo)的額”作為劃分民事案件繁簡的基本標(biāo)準(zhǔn)，這種方式使得法官對“簡案”的識別較為便捷，程序回轉(zhuǎn)在一定的比例內(nèi)時，具有可取性。不足之處則在于，以案由類型和標(biāo)的額大小“一刀切”式地繁簡劃分，難以避免因法律關(guān)系復(fù)雜程度或當(dāng)事人爭議等個案差異而導(dǎo)致“簡案不簡、難案不難”的情形。

（三）“案由+要素”為基礎(chǔ)的分流模式

此種模式是在現(xiàn)有案由基礎(chǔ)上，考慮影響案件難易的其他因素，對案件繁簡做出的更為準(zhǔn)確地分析。以深圳中院為例，其通過精準(zhǔn)提煉識別點，建立“案由+8大類要素”智能識別模式，使案件分流的準(zhǔn)確率高達(dá)90%。除案件分流標(biāo)準(zhǔn)化之外，深圳中院在繁簡分流過程中還實現(xiàn)了辦理流程標(biāo)準(zhǔn)化，即制定《簡案快辦標(biāo)準(zhǔn)化流程指引》，實行“門診式”庭審、①“門診式審判”是指設(shè)法官專門負(fù)責(zé)審理速裁案件，將事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、雙方爭議不大、標(biāo)的在20萬元人民幣一下的簡易民商事案件，交由專門設(shè)立的速裁庭或?qū)徟腥藛T集中審理，甚至在一天內(nèi)就可以完成全部流程?！耙厥健蓖彛灰约安门谐叨葮?biāo)準(zhǔn)化，即制定43個涵蓋主要案件類型的裁判指引，實現(xiàn)類案同判。②參見《創(chuàng)新配套辦案機(jī)制“八大招” 打好緩解司法供需矛盾“組合拳”》，載深圳市中級人民法院網(wǎng)站2019年5月24日，https：//www.szcourt.gov.cn/article/30051305。

山東省高密市人民法院分調(diào)裁機(jī)制平臺亦體現(xiàn)出“要素式”分案標(biāo)準(zhǔn)，通過設(shè)置立案信息、案件要素、分案信息三大模塊，實現(xiàn)繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)化：首先，將可能影響案件難易程度的因素分為基礎(chǔ)要素、關(guān)鍵要素、參考要素、人工識別要素4大類，建立案件要素數(shù)據(jù)庫，全面細(xì)化分流標(biāo)準(zhǔn)。其次，將基層法院使用的558個案由根據(jù)審理的難易程度，劃分為1-9分的分值，建立案由分值數(shù)據(jù)庫，根據(jù)案由科學(xué)估值。司法人員只要輸入案由，軟件便會分析出案件得分。

“案由+要素”模式的甄別機(jī)制較“案由+標(biāo)的額”模式更加周全，識別準(zhǔn)確度更高，體現(xiàn)個案差異。但此種模式需借助智能平臺實現(xiàn)對復(fù)雜要素的過濾匹配，需以強(qiáng)有力的法院信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，短期內(nèi)難以全面推廣。

（四）類型化審判分流模式

類型化審判分流模式以集中高效處理為基本原則，其多存在于專業(yè)化審判集中度較高，未成立速裁庭或速裁團(tuán)隊的法院。以四川成都中院為典型代表，其構(gòu)建的動態(tài)性流程式立體化繁簡分流新機(jī)制具體包含三方面：第一，立案時對糾紛進(jìn)行預(yù)判，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇訴外調(diào)解解決；第二，推行立案階段繁簡分流，立案庭根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法實踐中形成的共識分流案件；第三，在繁簡分流的同時，實行類型化審判分流，使同一類案件無論繁簡均進(jìn)入相對固定的審判團(tuán)隊。

這種模式下，法院內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)無需太多的變化調(diào)整，同類案件的集中審理能夠極大地提高審判質(zhì)效。但是，專業(yè)化審判團(tuán)隊需建立在明確界定法官、法官助理、書記員各自的職責(zé)的基礎(chǔ)上，目前實踐中普遍存在司法輔助人員短缺的問題，③參見熊秋紅：《為法官減負(fù) 為司法提速——如何破解“案多人少”司法困局》，載《人民論壇》2019年第2期。地區(qū)法院（尤其是基層法院）隊伍建設(shè)滯后，培養(yǎng)專業(yè)性法官和輔助人員的意識不強(qiáng)，因而難以實現(xiàn)本模式下的類案集中審理與專業(yè)化審判。

（五）粗放式分流模式

此種模式在立案階段只簡單排除法律規(guī)定不適用簡易程序的案件，其他案件均推定為簡案，直接適用簡易程序?qū)徖?。若審理過程中發(fā)現(xiàn)簡易程序不能審結(jié)的，再轉(zhuǎn)為普通程序。該模式實際上增加了程序運(yùn)行的總體成本，造成實踐中簡易程序的不當(dāng)擴(kuò)大和普通程序的任意適用，這一現(xiàn)象在各地法院普遍存在。

綜上，前述五種模式，除第五種實不可取、理應(yīng)摒棄以外，其他四種模式均具備各自的優(yōu)勢與局限性。就理想狀態(tài)而言，繁簡分流應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為貫穿于訴前、訴中、訴后的全流程分流，在合理確定分流標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對進(jìn)入訴訟的案件實現(xiàn)訴訟程序分流、案件類型分流，智能化輔助服務(wù)則在任何模式中均可起到加速器的作用。也即，繁簡分流是前四種模式有機(jī)組合后的立體結(jié)構(gòu)，實踐中各模式在一定程度上的互相獨立現(xiàn)象，實則為我國各地方法院在改革探索期為盡快實現(xiàn)分流成效而因地制宜、揚(yáng)長避短的決策結(jié)果。筆者認(rèn)為，目前制約我國繁簡分流效果的根本原因在于繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)不明、訴內(nèi)程序運(yùn)作失范，導(dǎo)致繁簡分流理論基礎(chǔ)所指向的民事糾紛類型化處理在實踐中受各種因素影響難以實現(xiàn)。

二、我國繁簡分流機(jī)制中存在的問題及原因分析

（一）繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)不明

我國《民事訴訟法》第157條明確規(guī)定簡單民事案件的標(biāo)準(zhǔn)是“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”。即便經(jīng)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第256條進(jìn)一步明確仍存在極大的選擇適用余地。我國學(xué)界尚未對繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)形成明確的一致意見，但司法審判資源配置的比例原則作為繁簡分流的理論基礎(chǔ)當(dāng)無異議，英國學(xué)者朱克曼教授主張：根據(jù)比例理念，用于解決給定法律爭議的程序應(yīng)當(dāng)與該爭議的價值、重要性和復(fù)雜性成比例①See A.A.S.Zuckerman，Civil Justice in Crisis-Comparative Perspective of Civil procedure，Oxford： Oxford University Press，1999，P.48.，即在“保障訴訟公正的前提下，盡可能地節(jié)約當(dāng)事人和國家的訴訟成本，使用于解決爭議的程序與案件的價值、重要性和復(fù)雜性成合理比例”②王福華：《民事案件管理制度評析》，載《法學(xué)論壇》2008年第2期。。

法院普遍重視通過配套設(shè)施的完善和審判資源的優(yōu)化配置實現(xiàn)案件的分流，卻忽視了對繁簡分流之標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要素的深入研究，普遍以簡易程序的適用條件作為簡單案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但實際上立案法官難以僅憑訴狀與零散的證據(jù)有效甄別案件繁簡，“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”這一過于主觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中往往異化為迫于政策性要求默立為簡易程序或基于經(jīng)驗主義“一刀切”式地類型化處理。①參見張海燕：《法院“案多人少”的應(yīng)對困境及其出路——以民事案件為中心的分析》，載《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第2期。繁簡分流淪為一種為完成任務(wù)而進(jìn)行的案件分類工作，未充分發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的作用。

（二）訴內(nèi)程序運(yùn)作失范

1.簡易程序的適用存在偏差

（1）簡易程序的適用呈擴(kuò)大趨勢

目前，最高人民法院、省級人民法院均采取多種舉措大力推廣簡易程序的適用，上級法院將提高簡易程序適用納入變相考核范圍的方式也并不罕見。此種命令式或者變相考核式的舉措，已使基層法院在立案時普遍傾向于將民商事案件默認(rèn)為適用簡易程序。由此可見，基層法院所采取的案件繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)實非法律規(guī)定，而是基于上級法院要求的政策性被動選擇或者基于績效考核最大化的功利性主動選擇。

（2）簡易程序與普通程序的區(qū)別逐漸縮小

我國審判實務(wù)中存在簡易程序與普通程呈逐步趨同的態(tài)勢，具體表現(xiàn)為簡易程序適用的普通化與普通程序適用的簡易化。特別是簡易程序適用的普通化現(xiàn)象非常顯著。與普通程序相比，民事簡易程序的適用并未使法院和法官得到程序上的實質(zhì)便利，“普通程序和簡易程序界限不清，表現(xiàn)的實質(zhì)性區(qū)別不過是將審限由6個月減為3個月，由合議庭審理變?yōu)楠毴螌徟校酥獾钠渌h(huán)節(jié)很多時候與普通程序并無二致?！雹跅钚l(wèi)國：《論民事簡易程序系統(tǒng)之優(yōu)化》，載《法律科學(xué)》2014年第3期。簡易程序在適用上的不簡易具體表現(xiàn)為：第一，起訴不簡易。比如，《民事訴訟法》第158條規(guī)定的口頭起訴方式在司法實務(wù)中幾近于無。第二，傳喚不簡易。雖然《民訴法解釋》第261條第2款規(guī)定了傳喚的簡便方式，但由于缺乏相應(yīng)的法律保障，為避免傳喚對象拒不到庭導(dǎo)致法庭審理難以推進(jìn)，法院仍普遍采用書面通知方式。第三，審理過程不簡易。實踐中，法官幾乎完全套用普通程序?qū)徖砗喴装讣！巴环ü偌婢邔徖砥胀ǔ绦蚝秃喴壮绦虬讣碾p重任務(wù)，加之執(zhí)法上的隨意性，導(dǎo)致了司法實踐中簡易程序和普通程序的界限不清和混同?！雹壅挛渖骸段覈袷潞喴壮绦虻姆此寂c發(fā)展進(jìn)路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第2期。第四，宣判程序不簡易?！兑庖姟返?4條強(qiáng)調(diào)簡易程序中應(yīng)盡量促進(jìn)法官當(dāng)庭宣判，但由于法官能力不足，導(dǎo)致實踐中當(dāng)庭宣判的案件極少。第五，裁判文書的制作不簡易。《民訴法解釋》第270條規(guī)定法院審理簡易案件可對裁判文書中的認(rèn)定事實或裁判理由部分適當(dāng)簡化。但由于當(dāng)前對法院裁判文書說理的強(qiáng)調(diào)，法官多不愿隨意簡化文書的事實和說理部分。

2.督促程序的實踐價值未彰顯

督促程序是快速解決當(dāng)事人糾紛的有效途徑，可以大幅分流法院的無爭議民事案件。督促程序相比訴訟程序存在與生俱來的程序便利，隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)時代的到來，督促程序的可適用性理應(yīng)更強(qiáng)，因為其不僅可以適用于傳統(tǒng)的信用卡消費(fèi)等案件，還可適用于“螞蟻花唄”等新型方式下的合同糾紛。但督促程序在我國近乎“休眠”，司法實踐中的適用率很低，是當(dāng)事人解決糾紛的冷門選擇。這與德日等大陸法系國家和地區(qū)的督促程序運(yùn)行狀況呈現(xiàn)強(qiáng)烈反差。實證研究的數(shù)據(jù)顯示，在我國司法實踐中存在大量符合督促條件，卻適用訴訟程序的案件，具體表現(xiàn)為被告未出庭也未進(jìn)行實質(zhì)答辯、法院審理后支持原告全部訴訟請求的比例均較高。①筆者曾對2016年民間借貸糾紛、金融借款合同糾紛和信用卡糾紛三類糾紛進(jìn)行抽樣統(tǒng)計，樣本中三類案件的被告未出庭率依次是70.7%、83.3%、89.4%，被告未實質(zhì)答辯的比例依次是78.9%、95.1%、95.7%，法院對原告訴訟請求的支持區(qū)分本金和利息，三類案件中法院對本金完全支持的比率超過88%，對利息的完全支持的比率超過70%。參見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。

3.小額訴訟程序的應(yīng)有功能被擱置

隨著我國社會轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期的到來，標(biāo)的額微小卻又關(guān)乎民眾利益的“小額官司”大量涌現(xiàn)。司法資源的有限性、訴訟程序的繁瑣與人們期待的快速息訴之間的矛盾日益突出，小額訴訟應(yīng)運(yùn)而生，為司法改革提供了新思路：一方面，通過訴訟程序提供多元化的救濟(jì)方式，分流出標(biāo)的額較小的案件，運(yùn)用更簡便的方式，提升司法效益；另一方面，突破我國兩審終審的基本審級制度，通過限制當(dāng)事人的審級利益和上訴權(quán)利來提高效率，以實現(xiàn)司法公正與效率的有機(jī)結(jié)合。

小額訴訟程序在立法上的價值毋庸置疑，但其在實踐中的運(yùn)行情況遠(yuǎn)不及預(yù)期。筆者以“民事案件”“小額訴訟程序”“判決書”為關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上查詢2018全年的案例，粗略得出民事案件中小額訴訟程序的適用率僅為0.25%。通過訪問調(diào)研、數(shù)據(jù)分析，歸納得出小額訴訟運(yùn)行不暢的原因如下：

（1）法官對小額訴訟程序的適用存在顧慮

法官適用小額訴訟程序?qū)徖戆讣嬖谌矫骖檻]：首先，一審終審的顧慮。小額訴訟排除了合議和二審程序的內(nèi)部糾錯、救濟(jì)渠道，并可能激化申請再審、信訪等非常規(guī)救濟(jì)手段的增生，使法官壓力增大。其次，小額訴訟審限的顧慮。小額訴訟案件原則上需在一個月內(nèi)審結(jié)，但其同樣面臨“送達(dá)難”問題，如果強(qiáng)行要求法官在一個月內(nèi)結(jié)案，法官將對案件的審理質(zhì)量產(chǎn)生疑慮，因而小額程序不會成為法官的優(yōu)位選擇。再次，內(nèi)部績效考核的顧慮。案件的再審率以及信訪率又是法院當(dāng)前考核評比的重要指標(biāo)，因此法官存在適用小額程序會拉低考核成績的顧慮。

（2）小額訴訟程序的轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)模糊

根據(jù)《民訴法解釋》第280條，小額訴訟案件在審理過程中因其他因素致使案件不再適合繼續(xù)用小額訴訟程序?qū)徖淼?，?yīng)當(dāng)進(jìn)行程序轉(zhuǎn)換。從法條中可以看出程序轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵在于是否違背了小額訴訟案件的特征，而該程序轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，導(dǎo)致法官在實踐中的裁判尺度不一。

（3）小額訴訟程序的比較優(yōu)勢不明顯

按照小額訴訟程序的法律規(guī)定，當(dāng)事人不放棄答辯和舉證期的，法院可根據(jù)具體情況，將答辯和舉證期分別縮短至7日內(nèi)、10日內(nèi)，該期限占據(jù)了整個訴訟期限近一半的時間，未能完全達(dá)到快捷高效。此外，小額訴訟的審理程序仍沿用普通程序，裁判書與普通程序中的文書無異，因而小額訴訟程序的比較優(yōu)勢并未得到很好的彰顯。

4.訴內(nèi)程序的配套制度不健全

法院工作的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需以配套制度的健全為基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我國法院的配套設(shè)施并不能完全滿足其“高負(fù)荷”工作的需要。在適用簡易程序、督促程序、小額訴訟程序的簡單案件中，相關(guān)配套措施更是“簡陋”，其主要體現(xiàn)在如下方面：

（1）“送達(dá)難”問題制約簡易程序的適用

當(dāng)前公告送達(dá)制度對簡易程序的適用形成了嚴(yán)重制約，根據(jù)《民訴法解釋》第140條，適用簡易程序的案件不能公告送達(dá)，該規(guī)定將一大批簡單案件排除在了簡易程序適用的門外。例如小額電信服務(wù)合同、小額金融借款合同等特殊性群體糾紛案件較適宜采取簡易程序?qū)徖恚捎诋?dāng)事人（通常是被告方）住所地分散等原因，導(dǎo)致法院只能采用公告送達(dá)，這直接排除了簡易程序的適用。

（2）案件排期過長限制了簡易程序、小額訴訟程序的審理

《民訴法》第161條規(guī)定，簡易程序應(yīng)當(dāng)自立案之日起三個月內(nèi)審結(jié)。小額訴訟程序應(yīng)當(dāng)自立案之日起一個月內(nèi)審結(jié)，經(jīng)批準(zhǔn)，可以延長至三個月。但在筆者調(diào)研的幾個法院中，存在的共性問題是基層法院受理的案件太多，案件時常排期至兩三個月后，此時當(dāng)事人、法官并無選擇程序類型的余地，僅能適用普通程序進(jìn)行審理。案件排期過長使得繁簡分流的標(biāo)準(zhǔn)被擱置一旁，簡易程序與小額訴訟程序的適用無從談起。

（3）配套設(shè)施不足影響著簡易程序、督促程序、小額訴訟程序的效率

根據(jù)筆者的調(diào)研，法院的打印設(shè)備、審判法庭等硬件投入的不足與審判員、書記員等人員的不足是制約簡易程序、督促程序與小額訴訟程序適用的重要原因。一方面，司法的運(yùn)轉(zhuǎn)有賴于財政的支持，①參見美史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦：《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第28頁。基層法院審判場地的缺失，遠(yuǎn)程視頻傳輸設(shè)配的缺乏都制約著上述簡單程序的適用。另一方面，人員的配置同樣對于簡單程序的運(yùn)作具有重要意義，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分法院存在法官“自審自記”的情況，這不僅違背了訴訟程序的相關(guān)要求，也反映了法院在人員配備上的無奈。

三、繁簡分流機(jī)制的域外考察

“訴訟爆炸”不僅是中國命題，實際上自20世紀(jì)60年代，許多西方國家同樣面臨著公民訴訟需求與法院供給之間的突出矛盾。以下將著重介紹美國、英國、德國和日本在繁簡分流司法工作中的有益經(jīng)驗。

（一）美國的繁簡分流機(jī)制

第二次世界大戰(zhàn)后，美國的民事案件總量呈急速上升趨勢。為提高民事訴訟效率，實現(xiàn)案件分流，美國設(shè)計了小額訴訟、簡易判決、直接判決、撤銷訴訟等制度。

1.小額訴訟制度

小額訴訟制度誕生于美國，②參加李小娟：《小額訴訟救濟(jì)制度研究》，西南政法大學(xué)2014年碩士論文。是案件受理階段的分流手段。美國小額訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)通常有兩種：一種是單純的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即規(guī)定最高上額；另一種是在數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上附加其他限制，如原告資格限制、案件類型限制、一年內(nèi)適用小額訴訟次數(shù)限制等。美國的小額訴訟具有程序簡化靈活、證明標(biāo)準(zhǔn)低、訴訟費(fèi)用低等特點。

2.簡易判決制度

簡易判決是指在庭審之前法院認(rèn)定案件在重要事實上不存在真正爭議，不經(jīng)庭審直接作為法律事項作出判決的裁決方式。①參見美理查德·D.弗里爾：《美國民事訴訟法》，張利民等譯，商務(wù)印書館2013年版，第537頁。從申請范圍來看，當(dāng)事人不需要請求法院對整個案件進(jìn)行簡易判決，法院可對案件中的某一或某些具體問題適用簡易判決，起到爭點排除的作用。②參見美理查德·D.弗里爾：《美國民事訴訟法》，張利民等譯，商務(wù)印書館2013年版，第538頁。從排除范圍來看，法院通常不能對“重要事實的真正糾紛”或“涉及主觀意圖的案件”采用簡易判決。

3.直接判決制度

直接判決是指根據(jù)庭審時當(dāng)事人提供的證據(jù)，若沒有重大的事實糾紛，且法官認(rèn)為理性人只能得出一個結(jié)論，就可繞過陪審團(tuán)的事實認(rèn)定環(huán)節(jié)，直接作出裁決。

4.撤銷訴訟制度

美國的撤訴制度嚴(yán)格限制當(dāng)事人的再行起訴權(quán)。原告在美國聯(lián)邦法院或者州法院撤訴后（含自愿撤銷訴訟與法院強(qiáng)令撤銷訴訟），其實體請求權(quán)即為消滅，不得再次提起訴訟，除非法院在其撤銷命令中做出相反的規(guī)定。這種消滅實體權(quán)利的制度效力，可以有效地避免重復(fù)訴訟、消極訴訟，從源頭上分流部分案件。

（二）英國的繁簡分流機(jī)制

1999年生效的英國《民事訴訟規(guī)則》詳細(xì)規(guī)定了案件管理制度，即基于案件的標(biāo)的額、復(fù)雜性以及重要性等因素，選擇相應(yīng)的訴訟程序，包括小額索賠程序、快捷程序、多極程序三種。③參見齊樹潔、冷根源：《英國〈民事訴訟規(guī)則（1998）〉述評》，載《法學(xué)家》2001年第1期。英國的案件管理制度突出特點為：其一，區(qū)分程序法官與審理法官，由前者專職負(fù)責(zé)案件的分配與管理；其二，規(guī)定了較詳細(xì)的司法程序適用標(biāo)準(zhǔn)。

首先，在法官的職權(quán)分配上，英國在民事司法改革中加強(qiáng)了法官對訴訟進(jìn)程的案件管理權(quán)，尤其是對案件的審前管理。英國法院將法官區(qū)分為程序法官和審理法官兩類，前者負(fù)責(zé)在審前程序中的案件分配和案件管理工作。專職負(fù)責(zé)案件分流的程序法官提高了司法程序適用的精準(zhǔn)度。

其次，在程序的適用標(biāo)準(zhǔn)上，英國《民事訴訟規(guī)則》第368條第1款詳細(xì)規(guī)定了案件分配需考慮的因素，程序法官根據(jù)上述要素將案件分配，由簡到繁分別適用小額索賠程序、快捷程序、多極程序。小額索賠程序通常適用于與消費(fèi)爭議、事故訴訟、財產(chǎn)所有權(quán)糾紛以及出租人、承租人多數(shù)糾紛（除房屋占有糾紛之外）有關(guān)的案件，其不允許當(dāng)事人反訴，原則上亦不準(zhǔn)許上訴。快捷程序比小額索賠程序略微復(fù)雜，其需要進(jìn)行一定的審前準(zhǔn)備且可能涉及二個（僅限二個）專業(yè)領(lǐng)域。程序法官對不適用小額索賠程序和快捷程序的訴訟，皆分配適用多極程序，在多極程序中，法官在各個訴訟階段都能適當(dāng)?shù)亟槿氲疆?dāng)事人之間，以有效地組織、推動訴訟程序的進(jìn)行。

（三）德國的繁簡分流機(jī)制

早在1877年的德國《民事訴訟法》和德國《法院組織法》中，就已經(jīng)確立了由初級法院和州法院共同管轄一審民事案件，并以訴訟標(biāo)的額和案件性質(zhì)作為程序的分流標(biāo)準(zhǔn)。一戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生的強(qiáng)制仲裁程序逐步演變成小額訴訟程序，這種靈活、快捷的程序最終于1990年被納入德國《民事訴訟法》第495a條。至此，德國形成了由州法院程序、普通初級法院程序、小額訴訟程序三個層次組成的民事繁簡分流機(jī)制，有效地實現(xiàn)了案件的合理分流。

德國現(xiàn)階段采用“訴訟標(biāo)的額+案由列舉”的方式區(qū)分適用州法院程序和初級法院程序，通過上述標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)對民事案件的第一層繁簡分流。如德國《法院組織法》第23條明確了初級法院的管轄范圍，即訴訟標(biāo)的額不超過5000歐元，案由為房屋租賃糾紛、住宅所有權(quán)糾紛的案件受初級法院之管轄。為進(jìn)一步實現(xiàn)案件的繁簡分流，德國《民事訴訟法》又引入了小額訴訟程序，并規(guī)定其適用的標(biāo)的額為不高于1200馬克。通過程序的簡化和加速，小額訴訟制度成功地將低額民事案件從普通初級法院中進(jìn)一步分流。

（四）日本的繁簡分流機(jī)制

據(jù)統(tǒng)計，在2009年至2012年間，日本法官年人均結(jié)案在1300件至1600件之間。①參見高魁：《日本法官辦案效率管窺》，載《人民司法》2015年第1期。日本法官人均結(jié)案率高的一個重要原因是在家庭裁判所、地方裁判所等普通裁判所之外，設(shè)立了簡易裁判所，通過一種親民的簡易程序迅速解決小額、輕微案件，其在案件分流過程中發(fā)揮了巨大作用。此外，票據(jù)及支票訴訟程序、督促程序、小額訴訟程序等略式訴訟程序，在實踐中也得到廣泛運(yùn)用。

1.簡易裁判所

日本的簡易裁判所中法官的辦案效率遠(yuǎn)高于普通裁判所，原因有二：一是非訴案件所占比例較高，簡易裁判所受理的案件中非訴事件占比約55%，該類案件大都由司法輔助人員處理，法官得以集中精力處理訴訟案件；二是簡易裁判所的訴訟審理程序比較簡便快捷，當(dāng)事人與法院的訴訟行為均在一定程度上有所簡化。

2.略式訴訟程序

日本的略式訴訟程序是指與普通訴訟程序相比，其審理程序在某些方面被省略，在此基礎(chǔ)上做出大致裁判的程序，其包含以下三種：

（1）票據(jù)及支票訴訟程序

該程序最大的特色在于證據(jù)原則上只限于書證，且書證只限于當(dāng)事人自己持有的任意提出的文書。程序一審終審，當(dāng)事人對判決不服只能提出異議，申請轉(zhuǎn)為普通程序繼續(xù)審理，不能上訴。②參見［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第679-683頁。

（2）督促程序

即當(dāng)債務(wù)人對一定數(shù)量的金錢及其他替代物給付請求權(quán)不持爭議時，通過比普通程序更為簡易、迅速的方式確定債權(quán)的程序。督促程序在日本的司法實踐中運(yùn)用頻率相當(dāng)高。若債務(wù)人提出異議，則督促程序根據(jù)其要求轉(zhuǎn)為普通訴訟或票據(jù)、支票訴訟，從這個角度上講，督促程序是普通程序的先行程序。①參見［日］新堂幸司：《新民事訴訟法》，林劍鋒譯，法律出版社2008年版，第690-693頁。

（3）小額訴訟程序

日本小額訴訟程序是指基于雙方當(dāng)事人的選擇，對60萬日元以下的金錢支付請求，由簡易裁判所通過一次期日審結(jié)并立即判決的一種程序。小額訴訟程序禁止當(dāng)事人反訴，審理上十分簡便，原則上經(jīng)過一次審理就應(yīng)作出判決，當(dāng)事人不服判決的，只能提出異議，不能上訴。日本設(shè)置專職司法人員負(fù)責(zé)案件甄別并幫助當(dāng)事人對是否利用小額訴訟程序做出選擇。此外，還設(shè)立小額訴訟程序幫助中心向當(dāng)事人提供指導(dǎo)。

綜上，不難發(fā)現(xiàn)美國、英國、德國和日本在繁簡分流的司法工作中存在諸多共通之處。第一，關(guān)于繁簡分流的理念價值具有一致性，“低成本、高效率”是設(shè)計繁簡分流機(jī)制所遵循的價值理念；第二，關(guān)于繁簡分流的改革領(lǐng)域具有“案件、人力、技術(shù)、管理”的多元性，絕大多數(shù)國家都對輔助案件分流的技術(shù)、管理問題予以充分重視；第三，關(guān)于繁簡分流的界定標(biāo)準(zhǔn)具有共性。各國均加強(qiáng)了法官對訴訟進(jìn)程的案件管理權(quán)，在案件繁簡的界定標(biāo)準(zhǔn)上，訴訟標(biāo)的、案件性質(zhì)、復(fù)雜程度是三大共同元素。第四，個案判斷的影響因素不盡相同，繁簡界定呈現(xiàn)動態(tài)性。

四、我國民事案件繁簡分流機(jī)制的有效建構(gòu)

民事案件的繁簡分流具體可以分為三個層次：第一層次指訴訟程序的繁簡分流，不同案件分別適用不同審理程序，實現(xiàn)簡案快審、繁案精審；第二層次指糾紛解決方式的繁簡分流，既包括訴內(nèi)的不同程序，又包括訴外的多元化解；第三層次指整個司法系統(tǒng)的繁簡分流，不僅包括訴內(nèi)訴外的繁簡分流，還包括司法資源的優(yōu)化分配。②參見李少平主編：《〈最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見〉讀本》，人民法院出版社2016年版，第412頁。相應(yīng)地，對于法院案件繁簡分流制度體系的建構(gòu)，也應(yīng)從三個層次著手：首先，建構(gòu)合理的繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)；其次，完善訴內(nèi)、訴外的多元化糾紛解決機(jī)制；最后，優(yōu)化配置審判資源。以下主要對前兩層次的繁簡分流機(jī)制建構(gòu)展開對策分析。

（一）明確案件繁簡分流的標(biāo)準(zhǔn)

一個案件成為簡案的原由可以是案件事實、法律關(guān)系、爭議標(biāo)的等其中一種或者多種情形的組合。案件的千差萬別，導(dǎo)致繁簡分流的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一固定。結(jié)合域外國家的繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)與我國實際，就標(biāo)的額、案件類型、案由、當(dāng)事人選擇四項標(biāo)準(zhǔn)要素進(jìn)行分析，以期為地區(qū)法院的繁簡分流工作提供借鑒和參照。

1.標(biāo)的額

爭議標(biāo)的額是展露于糾紛最外部、最清晰的表象，是判斷民事案件繁簡程度的最直觀、最便捷之標(biāo)準(zhǔn)。我國《民訴法》第162條為小額訴訟程序提供了標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)，此外實踐中還有很多標(biāo)的額較小、權(quán)利義務(wù)清楚的案件可以適用簡易程序。由于現(xiàn)行法律未對適用簡易程序或普通程序的標(biāo)的額進(jìn)行設(shè)定，因而實踐中地方法院根據(jù)自身情況進(jìn)行了探索，例如深圳市各基層法院對于標(biāo)的額20萬元以下的給付之訴實行“門診式”、“要素式”審判集中裁決；深圳市寶安區(qū)法院還規(guī)定，法官可在標(biāo)的額2000萬以下的案件中挑選簡案進(jìn)行審理。

標(biāo)的額的設(shè)定必須兼具穩(wěn)定性與靈活性、統(tǒng)一性與差異性，需綜合參考地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資收入、案件平均標(biāo)的額等因素。各地法院在設(shè)定簡易程序或速裁程序的適用范圍時，需結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及案件受理情況，根據(jù)二八原理確定簡單案件與復(fù)雜案件的標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)，并在確定標(biāo)準(zhǔn)后不斷地檢驗和修正。

2.案件類型

實行案件繁簡分流，離不開專業(yè)化審判，即對于數(shù)量較為集中的類型化案件，交由專業(yè)的審判庭室或?qū)徟袌F(tuán)隊來審理。同類型案件在事實認(rèn)定、法律適用方面具有很多共同特點，專業(yè)化審判團(tuán)隊集中審理，可以快速形成審判經(jīng)驗，集中解決問題，提高審判效率，同時也有利于發(fā)揮法官專長，做到專業(yè)對口，裁判尺度統(tǒng)一、實現(xiàn)同案同判。

湖南省長沙縣法院在實踐中逐步形成了符合基層司法實際的類案審理模式，對案件數(shù)量較為集中的幾大類案件實行集中審理。結(jié)合案件受理情況及特點，設(shè)立了家事審判法庭、知識產(chǎn)權(quán)法庭、土地房屋征收綜合審判庭、交通事故巡回法庭等專業(yè)化審判法庭，并根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與法官專長，對案件的管轄及審理進(jìn)行調(diào)整。此種方式能使各審理團(tuán)隊集中精力辦理某一類或幾類案件，呈現(xiàn)出集中、專業(yè)化趨勢，有效地提高了法院的審判質(zhì)效，值得借鑒。

3.民事案由

“繁簡分流理論的實踐落腳點在于民事糾紛的類型化處理”，①張海燕：《法院“案多人少”的應(yīng)對困境及其出路——以民事案件為中心的分析》，載《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第2期。案由是立案階段民事糾紛類型的最直接體現(xiàn)，因而以案由作為繁簡分流之突破口具有理論上的正當(dāng)性。具言之，案由在繁簡分流之標(biāo)準(zhǔn)中可發(fā)揮如下作用：其一，法院可通過大數(shù)據(jù)方式，對各種案由之繁簡進(jìn)行類型化、系統(tǒng)化分析，進(jìn)一步劃定民事案件繁簡分流的“細(xì)耕”領(lǐng)域；其二，在標(biāo)的額無涉的非金錢訴訟案件中，法院需著重考慮案由要素，確定非金錢訴訟案件的繁簡并據(jù)之選擇合適的訴內(nèi)程序。在代表人訴訟、證券訴訟、環(huán)境污染、反壟斷訴訟等領(lǐng)域，不宜采取簡易程序。②參見傅郁林：《繁簡分流與程序保障》，載《法學(xué)研究》2003年第1期。

4.當(dāng)事人合意

《民訴法》第13條第2款明確規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)處分自己訴訟權(quán)利。在不違反法律規(guī)定的前提下，若當(dāng)事人雙方皆書面同意法院將糾紛納入簡單案件，可以認(rèn)為當(dāng)事人通過行使程序選擇權(quán)放棄普通程序中的某些程序權(quán)利，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重，適用簡易程序?qū)徖?。因此，?dāng)事人合意是影響案件繁簡轉(zhuǎn)化的一個重要因素。

綜上所述，筆者認(rèn)為可以如下標(biāo)準(zhǔn)判斷民事案件之繁簡：首先，法院受理案件后需查明各方當(dāng)事人是否有選擇簡易程序、督促程序、小額訴訟程序之合意，若當(dāng)事人間有合意且不違反法律之規(guī)定，法院應(yīng)尊重當(dāng)事人的選擇；其次，在金錢訴訟案件中若當(dāng)事人未達(dá)成合意，法院可以訴訟標(biāo)的額為主、綜合考慮案由要素，并結(jié)合自身的類案審判經(jīng)驗確定繁簡分流之標(biāo)準(zhǔn)；第三，對無標(biāo)的額的非金錢訴訟案件，法院應(yīng)重考慮案由、案件類型以具體判斷案件之繁簡。

（二）規(guī)范訴內(nèi)程序的運(yùn)作

1.突出簡易程序的差異化適用

為有效實現(xiàn)案件的繁簡分流，提高司法辦案效率，確有必要對簡易程序與普通程序的適用進(jìn)行差異化區(qū)分。針對我國實踐中簡易程序與普通程序差異漸小的問題，可從以下兩方面著手解決。

（1）簡化簡易程序的審理

首先，改變當(dāng)前依普通程序?qū)徖砗喴装讣耐從Ｊ健嵺`中，導(dǎo)致簡易程序不簡單的原因有二：其一，一審法院擔(dān)心簡易案件中的程序簡化會成為案件被發(fā)回重審的理由；其二，法官已習(xí)慣普通程序的操作流程，對簡易案件不加區(qū)分。對于前一問題，法院需從內(nèi)部培訓(xùn)入手，糾正偏見。對于后者，可以從法官的職業(yè)化建設(shè)入手，“實現(xiàn)法院工作人員分類管理，合理配置審判力量，根據(jù)案件的不同類型確定審理類型化案件的專業(yè)審判組織”。①周維明：《推進(jìn)案件繁簡分流 優(yōu)化司法資源配置》，載《人民法院報》2016年9月15日，第1版。

其次，簡化制作簡易程序中的相關(guān)文書。簡單案件可以使用令狀式、要素式、表格式等簡式裁判文書，簡化說理。簡易程序中的法律文書簽發(fā)可放權(quán)給獨任法官，鼓勵采用格式化法律文書。此外，簡易案件中的判決書敘事說理部分應(yīng)當(dāng)簡明扼要，當(dāng)庭宣讀的裁判文書可進(jìn)一步適當(dāng)簡化。此外，在當(dāng)庭即時履行的案件中，經(jīng)各方當(dāng)事人同意，可在法庭筆錄中記錄相關(guān)情況后不再出具裁判文書。

再次，嚴(yán)格限定簡易程序向普通程序轉(zhuǎn)化的條件?！睹裨V法》和《民訴法解釋》規(guī)定從簡易程序轉(zhuǎn)換為普通程序的標(biāo)準(zhǔn)為“案件復(fù)雜”，但這一標(biāo)準(zhǔn)主觀性較強(qiáng)，給法官的隨意轉(zhuǎn)換提供了較大的解釋空間。筆者認(rèn)為，通過嚴(yán)格限定簡易程序向普通程序轉(zhuǎn)化的條件，能夠迫使法官依法積極簡化程序，及時審結(jié)案件，進(jìn)而提高簡易程序與普通程序的差異幅度。具體而言，筆者建議在第一次庭審結(jié)束后設(shè)定5天到15天的程序轉(zhuǎn)換申請期，法官逾期不提出申請的，不能轉(zhuǎn)入普通程序；在審限內(nèi)無法審結(jié)的簡易案件，只能作為超審限的案件進(jìn)行處理。

（2）注重普通程序中合議庭的合議

當(dāng)前合議庭合而不議的問題，嚴(yán)重影響了普通程序?qū)υV訟當(dāng)事人的程序權(quán)利保障，使普通程序呈簡化趨勢。事實上，合議庭合而不議的根本原因在于我國的案件承辦人制度。由于案件的最后追責(zé)主要針對承辦法官，合議庭的其他成員不會受到過多牽連，因而法官在非本人承辦的案件中會保持相應(yīng)克制，合議庭的功能被完全架空。筆者認(rèn)為，合議庭功能異化的破解之道在于重建司法責(zé)任制實現(xiàn)合議庭成員的責(zé)任共擔(dān)，無論是案件的事實和證據(jù)認(rèn)定錯誤，還是裁判錯誤，均應(yīng)追究合議庭集體責(zé)任，僅在法官對裁判結(jié)果發(fā)表異議并記載于合議筆錄時免予擔(dān)責(zé)。此外，主審法官應(yīng)對簽發(fā)文書等程序性事項錯誤承擔(dān)主要責(zé)任。

2.激活督促程序的實踐價值

督促程序在日本的良好運(yùn)行，加速了日本民事案件的繁簡分流。反觀我國，該制度在實踐中發(fā)揮的作用遠(yuǎn)不如預(yù)期。為有效分流案件、加快簡單糾紛的審理，確有必要采取相關(guān)措施激活我國的督促程序，使其在實踐中發(fā)揮應(yīng)有的價值。

（1）堅持并完善形式審查

我國部分學(xué)者主張法院應(yīng)對督促程序?qū)嵭小靶问綄彶椤雹賲⒁娡醺ＨA：《督促程序的現(xiàn)狀與未來》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。，但也有學(xué)者擔(dān)憂形式審查可能會給債務(wù)人濫用異議提供便利②參見周翠：《再論督促程序電子化改革的重點》，載《當(dāng)代法學(xué)》2016年第6期。。從目前的司法實踐看，督促程序支付令異議的濫用固然是需保持警惕的問題，但最大程度地鼓勵債權(quán)人選擇督促程序才法院工作的重中之重。激活督促程序，首先要鼓勵債權(quán)人選擇督促程序，而形式審查能為督促程序“開源”，使得更多案件進(jìn)入督促程序。

在確定法院形式審查的基本思路之后，本文認(rèn)為還可從以下方面具體完善督促程序的形式審查：首先，對當(dāng)事人提交的無關(guān)形式審查的證據(jù)予以退回，債權(quán)人的申請具備“可執(zhí)行性”和“可辨識性”標(biāo)準(zhǔn)即可；其次，形式審查工作不需法官進(jìn)行，可由司法輔助人員負(fù)責(zé)，以節(jié)約有限的司法資源；再次，推動督促程序的電子化。督促程序電子化審查已在德國、奧地利、法國、瑞士等國取得了減輕司法負(fù)擔(dān)、優(yōu)化司法資源配置的顯著效果。③參見周翠：《電子督促程序：價值取向與制度設(shè)計》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第2期。比較而言，我國具備實行電子督促程序的經(jīng)濟(jì)條件，且在電子支付方面具有較大優(yōu)勢。

（2）增設(shè)費(fèi)用承擔(dān)規(guī)則

目前我國對于債務(wù)人向法院提出異議后費(fèi)用分擔(dān)的規(guī)定并不完善，督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序后，債務(wù)人若敗訴，僅需承擔(dān)訴訟費(fèi)用，因此提出支付令異議對債務(wù)人有益無損，而債權(quán)人因適用督促程序支出的成本并不能得到補(bǔ)償，還會增添相應(yīng)的時間和機(jī)會成本。④參見張海燕：《督促程序的休眠與激活》，載《清華法學(xué)》2018年第4期。權(quán)利義務(wù)的不均衡使得理性債權(quán)人本能地排斥督促程序之適用。最高人民法院關(guān)注到了該問題并在《意見》第22條⑤該條內(nèi)容為“充分發(fā)揮訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用調(diào)節(jié)當(dāng)事人訴訟行為的杠桿作用，促使當(dāng)事人選擇適當(dāng)方式解決糾紛。當(dāng)事人存在濫用訴訟權(quán)利、拖延承擔(dān)訴訟義務(wù)等明顯不當(dāng)行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持?！睘樵撡M(fèi)用承擔(dān)規(guī)則之完善提供了規(guī)范依據(jù)。有鑒于此，筆者主張如果督促程序因債務(wù)人異議轉(zhuǎn)入訴訟程序后債務(wù)人最終敗訴，則債務(wù)人應(yīng)承擔(dān)因其異議而增加的全部后續(xù)費(fèi)用。即除案件訴訟費(fèi)用（包括督促程序中債權(quán)人繳納的支付令申請費(fèi)）外，敗訴債務(wù)人還需承擔(dān)轉(zhuǎn)入訴訟程序后債權(quán)人支付的律師費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)和誤工費(fèi)等必要費(fèi)用。

3.發(fā)揮小額訴訟程序的應(yīng)有功能

小額訴訟程序作為“簡易程序中的簡易程序”是我國實現(xiàn)繁簡分流不可或缺的路徑之一。參照美國小額訴訟程序的有益經(jīng)驗并結(jié)合我國司法實際，本文認(rèn)為具體可從以下五方面解決小額訴訟之功能被擱置的問題。

（1）建立專門的小額訴訟法庭

小額訴訟案件的審理難度及標(biāo)的額顯著程度都明顯低于其他案件，通過設(shè)立專門的小額訴訟法庭或?qū)⑿☆~訴訟程序內(nèi)置于簡易法庭之中，由專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)司法人員對案件進(jìn)行審理，將促進(jìn)法官積極地適用小額訴訟程序，有效提升小額訴訟在實踐中的接受程度和利用率。

（2）推行強(qiáng)制適用與選擇適用相結(jié)合

鑒于簡易程序、督促程序未充分發(fā)揮案件分流的作用，若將小額訴訟程序的適用選擇權(quán)交給當(dāng)事人，則小額訴訟程序的閑置亦將成必然。因而，為有效解決“案多人少”問題，本文認(rèn)為原則上應(yīng)對符合標(biāo)準(zhǔn)的民事案件強(qiáng)制適用小額訴訟程序，原因有二：第一，我國《民訴法》第162條規(guī)定，符合小額訴訟適用條件的一審終審。從制度的功能定位來看，此處立法的原意應(yīng)是對符合條件的案件強(qiáng)制適用小額訴訟程序；從法理上來看，較小的訴訟標(biāo)的額使得當(dāng)事人只能獲得小額訴訟的程序保障，因而將程序的啟動權(quán)交由當(dāng)事人并不可取。第二，考慮到當(dāng)下小額訴訟程序被基層法院擱置的現(xiàn)實，強(qiáng)制適用的啟動模式能在最短的時間內(nèi)改變小額訴訟的閑置處境。

但實踐中不可忽視的問題是，小額訴訟程序相較于簡易程序多了案件標(biāo)的額這一程序適用標(biāo)準(zhǔn)，從而將一些案情簡單但標(biāo)的額較大，且雙方當(dāng)事人有快捷審理需求的案件排除在小額訴訟程序之外。僅認(rèn)可法院的強(qiáng)制適用卻排除簡單案件中當(dāng)事人的選擇適用，顯得過于僵化。因此筆者認(rèn)為對一些案件情節(jié)簡單，事實清楚，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，爭議不大的案件，可以允許訴訟當(dāng)事人合議啟動小額訴訟程序。

（3）保障當(dāng)事人的程序異議權(quán)

對符合標(biāo)準(zhǔn)的案件強(qiáng)制適用小額訴訟程序并不意味著當(dāng)事人沒有程序異議權(quán)，程序的簡便快捷不能成為剝奪當(dāng)事人程序性權(quán)利的理由，這一點已為我國《民訴法解釋》第279、280、281條所體現(xiàn)。因此法院需要通過內(nèi)部考評機(jī)制等方式，切實保障當(dāng)事人的程序異議權(quán)，進(jìn)而打通小額訴訟程序與其他程序間的轉(zhuǎn)換路徑，為小額訴訟一審終審的程序設(shè)置提供正當(dāng)性論證。

（4）注重小額訴訟中的調(diào)解先行

對于小額訴訟調(diào)解先行的作法，范愉教授給予了充分的肯定，“在頂層設(shè)計和立法相對滯后的背景下，司法機(jī)關(guān)的實踐創(chuàng)新往往能夠起到補(bǔ)偏救弊的作用，并為訴訟程序的完善和立法積累經(jīng)驗。例如，很多基層法院針對小額訴訟程序在制度設(shè)計中的問題，通過調(diào)裁結(jié)合的改造，在速裁程序中強(qiáng)調(diào)調(diào)解優(yōu)先，使絕大多數(shù)案件做到調(diào)解結(jié)案，從而規(guī)避了一審終審潛在的風(fēng)險及其他制度設(shè)計的弊端?！雹俜队洌骸斗焙喎至鳎簝?yōu)化司法資源配置的新路徑》，載《人民法院報》2016年9月14日，第2版。筆者認(rèn)為，調(diào)解優(yōu)先的方法應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范調(diào)解與小額訴訟的銜接，當(dāng)案件由立案庭轉(zhuǎn)入審判庭后，小額訴訟程序的法官應(yīng)對調(diào)解給予更多的關(guān)注，實行調(diào)解前置，在尊重當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上盡力促成調(diào)解的達(dá)成。在小額訴訟案件審理過程中，可不區(qū)分調(diào)解與審判階段，將二者合一，根據(jù)案情及當(dāng)事人的爭議情況，決定采用調(diào)解、判決等結(jié)案方式。

（5）優(yōu)化小額訴訟的運(yùn)行程序

對于小額訴訟程序的完善，必須以提高小額訴訟程序與簡易程序、普通程序的差異幅度為方向。法院應(yīng)當(dāng)在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合案件類型對小額訴訟的立案、排期、送達(dá)、調(diào)解、審理等各個環(huán)節(jié)進(jìn)一步優(yōu)化，例如可以根據(jù)法院審理案件的質(zhì)量水平?jīng)Q定小額訴訟案件是否必須一次開庭且當(dāng)庭宣判。同時，在特殊案件中可適當(dāng)調(diào)整小額訴訟程序的審結(jié)期限，防止因盲目追求小額案件的快審快結(jié)導(dǎo)致法院審判質(zhì)量的下降。

4.完善訴內(nèi)程序的配套制度

（1）著力解決“送達(dá)難”問題

“送達(dá)難”問題嚴(yán)重制約著簡易程序的適用，對該問題的解決應(yīng)堅持《意見》確立的思路，即通過積極拓展電子送達(dá)方式解決“送達(dá)難”現(xiàn)狀，并充分利用通話記錄、錄音等方式確認(rèn)簡易送達(dá)的效力。此外，在公告送達(dá)方面，筆者同意當(dāng)前學(xué)者的縮短公告送達(dá)期限的意見，“公告送達(dá)本質(zhì)上是一種當(dāng)被告有過錯或因客觀原因?qū)е滤瓦_(dá)不能時，由被告承擔(dān)不利后果的風(fēng)險分配機(jī)制，故公告期的長短并非關(guān)鍵所在。相比于德國的公告期1個月、我國臺灣地區(qū)的20天、日本的2周，我國規(guī)定60天顯得多余，可縮短至1個月?！雹訇惡计剑骸丁奥殭?quán)主義”與“當(dāng)事人主義”再考察：以“送達(dá)難”為中心》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。簡易程序與普通程序的適用存在一定的此消彼長關(guān)系，通過縮短公告送達(dá)的期限，可以提高單位時間內(nèi)普通程序?qū)徑Y(jié)的案件量，進(jìn)而為簡易程序的適用提供更多的司法空間。

（2）推進(jìn)電子化的案件排期系統(tǒng)

我國民事案件排期過長導(dǎo)致簡易程序、小額訴訟程序無法適用，該問題根源歸咎于法院“案多人少”現(xiàn)狀，但通過優(yōu)化排期方式仍可部分緩解燃眉之急。筆者所調(diào)研的H基層法院對案件排期系統(tǒng)進(jìn)行了電子化改造，取得了良好成效，值得其他法院借鑒學(xué)習(xí)。H法院建立了“排期開庭在線預(yù)選系統(tǒng)”，在被告到庭領(lǐng)取訴訟文書時，允許其在系統(tǒng)中自行選擇開庭日期，該日期經(jīng)原告同意即被鎖定并同步更新，法官可以即時查詢相關(guān)案件的開庭排期時間。此種排期方式既實現(xiàn)了信息同步共享，又避免了法官開庭時間沖突，同時在一定程度上給予被告選擇權(quán)，緩解其消極抵抗情緒。

（3）加大對法院的財力人力投入

在法院的財力投入方面，可以當(dāng)前法院省級統(tǒng)管的改革為契機(jī)，逐步加大對基層法院相關(guān)庭室、傳輸設(shè)備等硬件設(shè)施的投入，解除硬件資源不足對簡單程序的制約。但在人力資源方面，受當(dāng)前員額制改革的影響，法院編制在可預(yù)見的期間內(nèi)很難有大幅提升，法院人力不足的問題必須另謀路徑解決。

筆者支持“解構(gòu)現(xiàn)行立法合議制與普通程序捆綁、獨任制與簡易程序捆綁的等式性的立法模式，在普通程序中有條件地擴(kuò)大獨任制的適用范圍”②蔡彥敏：《斷裂與修正：我國民事審判組織之嬗變》，載《政法論壇》2014年第2期。。即以程序多樣性和價值多元化為指導(dǎo)理念，依據(jù)案件性質(zhì)和類型擴(kuò)大獨任制的適用范圍，并通過細(xì)化簡易程序之適用范圍、加強(qiáng)普通程序之規(guī)范化和專業(yè)化程度，來真正實現(xiàn)繁簡分流、程序分類的目標(biāo)。①參見潘劍鋒：《中國民事審判程序體系之科學(xué)化革新——對我國民事程序及其相互關(guān)系的反思》，載《政法論壇》2012年第5期。這樣的調(diào)整既能極大地減輕法官負(fù)擔(dān)，又可有效地緩解案多人少的問題，且與兩大法系一審程序以獨任制為主的現(xiàn)狀相吻合。

（4）組建專業(yè)的速裁團(tuán)隊

為實現(xiàn)簡單案件的快審快結(jié)，除設(shè)立專門的訴訟法庭外，還可以參考濟(jì)南市歷城區(qū)人民法院的做法，組建并完善專業(yè)的速裁團(tuán)隊。自2019年11月以來，結(jié)合“兩個一站式”建設(shè)工作的推進(jìn)，民事訴訟程序繁簡分流改革試點以及山東高院關(guān)于專業(yè)化人民法庭、類案專辦的要求，該院對民事速裁工作作出調(diào)整，在立案庭設(shè)4個速裁團(tuán)隊，主要審理房屋賣賣、物業(yè)糾紛、婚姻家事等案件，在刑庭設(shè)1個速裁團(tuán)隊，主要審理危險駕駛、認(rèn)罪認(rèn)罰類案件，在2處專業(yè)化人民法庭東郊法庭和鮑山法庭分別設(shè)立金融、交通事故案件速裁團(tuán)隊，為方便距離法院較遠(yuǎn)、地域遼闊的濟(jì)南南部山區(qū)群眾的訴訟需求，在仲宮法庭設(shè)立1個速裁團(tuán)隊，8個團(tuán)隊均兼具訴調(diào)、速裁、快審職能，配備專職調(diào)解助理，與選聘的調(diào)解組織與調(diào)解員一同加大訴前調(diào)解與訴調(diào)對接工作力度，在訴前即充分了解案情和做好鑒定等必要準(zhǔn)備工作，不僅使大量案件化解在訴前，且對需要進(jìn)入訴訟的案件進(jìn)行“篩選”，在案由+標(biāo)的進(jìn)行繁簡分流的基礎(chǔ)上，再根據(jù)訴調(diào)階段的反饋進(jìn)一步深化，通過這種全方位、多層次、遞進(jìn)式的“篩選”，基本實現(xiàn)了符合試點方案要求的小額程序及簡易程序案件應(yīng)立盡立，突出程序由簡入繁的必要性，使繁簡分流更加全面和精準(zhǔn)。該院還借鑒民事訴訟案件繁簡分流經(jīng)驗，在執(zhí)行局設(shè)立1個快執(zhí)團(tuán)隊，2019年該團(tuán)隊結(jié)案1024件。今年，該院將快執(zhí)團(tuán)隊由1個擴(kuò)充為3個，以審判案由+標(biāo)的+網(wǎng)絡(luò)查控結(jié)果為參考，對執(zhí)行案件進(jìn)行全面繁簡分流。

（5）建立完善的訴訟服務(wù)體系

法院應(yīng)依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立完善的線上訴訟服務(wù)體系。通過智慧法院、線上調(diào)解等現(xiàn)代化的智能方式，促進(jìn)民事糾紛的訴前化解。濟(jì)南市歷城區(qū)人民法院的一體化訴訟服務(wù)體系有諸多值得借鑒之處：其一，建設(shè)一體化業(yè)務(wù)平臺。該院設(shè)置了導(dǎo)訴分流、登記立案、訴調(diào)對接等13個服務(wù)窗口，首創(chuàng)具有著作權(quán)的“一案一群智慧訴服體系”和微信繳費(fèi)方式。其二，通過電子化智能方式，為群眾提供便利。在山東省率先推出“24小時法院”，通過智能終端為群眾提供立案登記、材料轉(zhuǎn)收等自助服務(wù)，此外還設(shè)立了“法援在線”、老年人維權(quán)等平臺、讓弱勢群體在司法程序中感受到溫度。

（三）注重訴外多元化的糾紛解決方式

訴外的多元化糾紛解決是實現(xiàn)訴內(nèi)案件繁簡分流的重要前提，多元化糾紛解決機(jī)制既能阻擋過多案件涌入法院，又能促進(jìn)各方友好協(xié)商徹底地化解糾紛，實現(xiàn)最優(yōu)社會效果。此外，多元化糾紛解決機(jī)制的建立還有利于“改善訴訟的對抗與零和處理模式，促進(jìn)社會自治及行政監(jiān)管與服務(wù)機(jī)制的發(fā)展、培養(yǎng)社會主體形成協(xié)商、高效、自治、自主解決糾紛的文化和善治格局?！雹俜队洌骸斗焙喎至鳎簝?yōu)化司法資源配置的新路徑》，載《人民法院報》2016年9月14日，第2版。多元化糾紛解決機(jī)制的完善既需要從轉(zhuǎn)變國家治理體系的視角強(qiáng)化糾紛資源系統(tǒng)性整合的頂層設(shè)計，也應(yīng)從具體的制度和程序入手，根據(jù)糾紛的類型建立專門性的制度和程序，②參見張潤：《論法院“案多人少”與民事案件管理改革》，載《司法改革評論》2018年第1期。對我國法院一審民事案件結(jié)案方式的大樣本分析足以證明審前程序分流案件的巨大潛力，因此有必要從擴(kuò)大強(qiáng)制調(diào)解前置程序的適用范圍、對審前程序進(jìn)行實質(zhì)化改造等角度入手，提升多元化糾紛解決效果③約25%—45%左右的案件可通過審前程序?qū)崿F(xiàn)撤訴或調(diào)解結(jié)案。參見張海燕：《法院“案多人少”的應(yīng)對困境及其出路——以民事案件為中心的分析》，載《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第2期。。

實踐中，已有法院從明晰和解、調(diào)解、行政處理、仲裁及訴訟間的關(guān)系入手，構(gòu)建起邏輯層次鮮明的排列組合體系。濟(jì)南市歷城區(qū)人民法院在實踐中建立了“多元化解＋速裁”模式，首先，該院高度重視多元化的糾紛解決方式，強(qiáng)調(diào)多元化解先行；積極開展“無訟社區(qū)”建設(shè)，將大量矛盾化解在訴前、訴中及訴后。其次，對無法通過和解、調(diào)節(jié)等多元方式化解的糾紛，及時推進(jìn)訴調(diào)對接。該院設(shè)立了3個速裁團(tuán)隊，這些團(tuán)隊在2018年快速審結(jié)了3044件事實清楚、爭議不大的案件，占該院當(dāng)年民商事結(jié)案的28%。此外，在訴裁過程中，強(qiáng)調(diào)裁判的社會效果。通過積極引入司法社工參與家事審判，使家事糾紛得以溫情、細(xì)致、準(zhǔn)確處理；在山東省率先實施少年審判圓桌席位改革，保護(hù)未成年人合法權(quán)益；該院還通過建立訴非銜接的糾紛多元化解機(jī)制，有效地實現(xiàn)了多層次、多渠道、有效果地化解糾紛。

總體而言，訴訟內(nèi)的繁簡分流機(jī)制改革重在精準(zhǔn)匹配訴訟程序，激活程序適用，實現(xiàn)分流效果；訴訟外的多元化糾紛解決機(jī)制則旨在從社會治理和社會整體正義實現(xiàn)的角度優(yōu)化配置司法資源，二者并行方能形成合力。

結(jié) 語

《意見》、《試點方案》吸納了法院在繁簡分流工作中的有益經(jīng)驗，從宏觀層面對繁簡分流機(jī)制進(jìn)行了多層次、體系化的建構(gòu)，具有一定的先導(dǎo)性，值得肯定。但上述規(guī)定未區(qū)分法院在繁簡分流工作中的主次順序，缺乏對訴內(nèi)重要分流程序的現(xiàn)狀反思。事實上，法院繁簡分流工作的順利進(jìn)行，重點便在于理順簡易程序、督促程序、小額訴訟程序中的具體問題并構(gòu)建合理的解決思路。筆者以構(gòu)架科學(xué)合理的繁簡分流標(biāo)準(zhǔn)為起點，通過激活訴訟內(nèi)的簡易程序、督促程序及小額訴訟程序來有效地實現(xiàn)法院內(nèi)的案件分流；同時，注重訴訟外多元化的糾紛解決方式，將諸多紛爭在法院外解決，以緩解“案多人少”的司法壓力。