李 暢

一、政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的必要性分析

2014年修改后的《行政訴訟法》第51條改立案審查制為立案登記制，意圖降低行政訴訟的立案門檻進(jìn)而更好地保護(hù)公民的行政訴權(quán)。伴隨行政訴訟受案數(shù)量的增加，行政訴訟濫訴的問題也日益凸顯，這一問題在政府信息公開領(lǐng)域尤為突出，而政府信息公開是以保障公眾知情權(quán)為核心，以加強(qiáng)民主監(jiān)督，方便生產(chǎn)生活為重要功能的一項(xiàng)制度。

目前《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》）和《行政訴訟法》均沒有明確規(guī)定相應(yīng)規(guī)制措施。《最高人民法院公報(bào)》在2015年第11期所公布的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”（以下簡稱“陸紅霞案”）試圖通過個(gè)案形式對(duì)政府信息公開行政訴訟中訴權(quán)濫用的行為規(guī)制提供有益范本，這一公報(bào)案件也引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府信息公開之訴中訴權(quán)濫用問題的廣泛關(guān)注。

（一）政府信息公開訴權(quán)的學(xué)理分析

從邏輯角度而言，訴權(quán)與訴權(quán)濫用存有先后關(guān)系，訴權(quán)存在是訴權(quán)濫用的前提。但此處所言“訴權(quán)”并非訴訟過程中的程序性“訴訟權(quán)利”，而是作為訴訟法學(xué)邏輯起點(diǎn)的訴權(quán)。我國對(duì)于行政訴權(quán)的研究主要依托于民事訴訟訴權(quán)的研究，自19世紀(jì)以來，訴權(quán)學(xué)說逐步發(fā)展，并形成了私法訴權(quán)說、公法訴權(quán)說等學(xué)說。就理論層面而言，作為訴權(quán)的一種，行政訴權(quán)是指在行政活動(dòng)中的權(quán)利主體依照法律預(yù)設(shè)的行政訴訟程序請(qǐng)求法院依據(jù)有關(guān)法律對(duì)其行政糾紛進(jìn)行公正裁判的程序性權(quán)利。行政訴權(quán)是公民基本權(quán)利中一個(gè)不能缺失的部分，這也意味著行政訴權(quán)一般具有向法院起訴行政機(jī)關(guān)、得到法院居中裁判、獲得裁判結(jié)果三個(gè)層次的內(nèi)容。①參見李凌云：《行政訴訟立案制度的模式選擇與規(guī)范運(yùn)行》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2017年第5期。關(guān)于訴權(quán)的構(gòu)成，主要有“二要件說”和“三要件說”，其差別在于在當(dāng)事人適格和訴的利益外，是否包含糾紛的可訴性。對(duì)此《行政訴訟法》已以正面列舉和負(fù)面排除的形式對(duì)行政訴訟受案范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，故行政爭議的可訴性無需在此進(jìn)行探討。②參見章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第二版），法律出版社2014年版，第774頁。本文也將以“二要件說”對(duì)行政訴權(quán)展開分析。

所謂當(dāng)事人適格，《行政訴訟法》第49條所設(shè)行政訴訟的四項(xiàng)起訴條件明確包括適格原告，其要求行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的行政行為有利害關(guān)系。而政府信息公開之訴中，是行政相對(duì)人的申請(qǐng)行為必然會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)答復(fù)或拒絕答復(fù)的行政行為，那我們不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上行政相對(duì)人僅依靠單方面的申請(qǐng)行為，依靠一紙政府信息公開申請(qǐng)書即可與行政機(jī)關(guān)建立利害關(guān)系，進(jìn)而獲得原告主體資格，這一做法極大地沖擊了原告資格理論中對(duì)利害關(guān)系的要求，也進(jìn)一步為濫訴提供了“便利”。

而“訴的利益”這一概念，廣義而言包括三方面：其一是設(shè)立行政訴訟制度的必要性與實(shí)效性；其二是具有對(duì)特定當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行審理的必要性和實(shí)效性；其三則是對(duì)于當(dāng)事人特定的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行裁判，形成本案判決的必要性和實(shí)效性。而狹義訴的利益即是原告請(qǐng)求法院以裁判的方式保護(hù)其權(quán)利的必要性或?qū)嵭浴Ｎ覈姓V訟制度的設(shè)計(jì)，訴權(quán)行使的要件是具備訴訟的必要性與時(shí)效性，這也表示訴的利益已內(nèi)含于法院對(duì)原告行政訴訟的起訴條件的審查內(nèi)容。③參見高鴻：《行政訴訟起訴條件的制度與實(shí)踐反思》，載《中國法律評(píng)論》2018年第1期。即行政相對(duì)人對(duì)政府信息公開有關(guān)的行政行為有通過行政訴訟解決的必要性與實(shí)效性。

綜上，行政訴權(quán)需要包含適格當(dāng)事人和訴的利益兩個(gè)要件，政府信息公開之訴想要成立同樣需要政府信息公開申請(qǐng)人與行政行為有利害關(guān)系，同時(shí)有通過訴訟解決的必要性和實(shí)效性。

（二）政府信息公開訴權(quán)濫用的內(nèi)涵界定

訴權(quán)審查的意圖在于防治訴權(quán)濫用，但不能就此將缺乏訴權(quán)與濫用訴權(quán)等同。因?yàn)闉E訴認(rèn)定極易對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)及訴訟行使產(chǎn)生負(fù)面影響，故應(yīng)更為謹(jǐn)慎地判定有無訴權(quán)。①參見王貴松：《論行政訴訟的權(quán)利保護(hù)必要性》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期。因此，本文所探討的訴權(quán)濫用是指行政相對(duì)人有訴權(quán)但不合理行使的情形。

目前我國對(duì)訴權(quán)濫用的概念尚無明確界定，如2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國重大決定》）以及2015年最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》②《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發(fā)〔2015〕6號(hào)），2015年4月15日發(fā)布。（以下簡稱《立案登記改革意見》）第5條將濫訴的類型明確為惡意訴訟、虛假訴訟以及無理纏訴等，但依舊沒有對(duì)訴權(quán)濫用予以界定。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于訴權(quán)濫用有較多研究可供援引和參考，主要包括“二要件說”和“四要件說”，前者強(qiáng)調(diào)主觀層面存在惡意和客觀層面實(shí)施濫訴行為，③參見邵明：《濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制》，載《政法論壇》2011年第6期；參見章劍生：《行政訴訟中濫用訴權(quán)的判定——陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案評(píng)釋》，載《交大法學(xué)》2017年第2期。后者則是將四要件歸納為主觀過錯(cuò)、客觀實(shí)施濫訴行為、公益損害和因果關(guān)系，闡明行政訴權(quán)的濫用的構(gòu)成。④參見閆映全：《行政濫訴的構(gòu)成及規(guī)制》，載《行政法學(xué)研究》2017年第4期；孔繁華：《濫用行政訴權(quán)之法律規(guī)制》，載《政法論壇》2017年第4期。不難看出，“四要件說”是借用侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的模式，并與侵權(quán)責(zé)任的“四要件”存在一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。而“二要件說”則體現(xiàn)了目前實(shí)踐中更傾向于用誠實(shí)信用原則對(duì)訴權(quán)濫用進(jìn)行規(guī)制的選擇。本文以“二要件說”對(duì)政府信息公開之訴的訴權(quán)濫用進(jìn)行界定。

在信息公開之訴中，從主觀角度而言，申請(qǐng)人并不以獲取政府信息為真實(shí)目的。根據(jù)2019年修改后的《信息公開條例》第1條⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》第1條?？芍畔⒐_以監(jiān)督、提高政府工作或有益生產(chǎn)、生活為目的，保護(hù)公民正當(dāng)?shù)闹闄?quán)，是申請(qǐng)政府信息公開合法的動(dòng)機(jī)。但當(dāng)行政相對(duì)人脫離上述目的，通過獲取政府信息實(shí)現(xiàn)表達(dá)不滿、發(fā)泄情緒等非法動(dòng)機(jī)時(shí)，相對(duì)人的行為已經(jīng)超出必要合理的限度行政機(jī)關(guān)進(jìn)行滋擾，濫訴也成為了一種必然。

從客觀角度而言，行政相對(duì)人超出必要限度的申請(qǐng)行為已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了滋擾。對(duì)政府信息公開的知情權(quán)不僅包括應(yīng)然層面法定獲取和知曉政府信息的權(quán)利，還包括實(shí)然層面上申請(qǐng)獲取和知曉的權(quán)利，其二者相輔相成共同保障知情權(quán)的完整性。⑥參見高鴻：《濫訴之殤引發(fā)的再思考》，載《中國法律評(píng)論》2016年第4期。作為一種帶有公益屬性的法定權(quán)利，知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要行政機(jī)關(guān)的適度的配合與容忍，在這種關(guān)系下信息公開申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)之間必然存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也必然存在對(duì)知情權(quán)行使的正當(dāng)性考量。當(dāng)行政相對(duì)人基于非法動(dòng)機(jī)，頻繁、重復(fù)、大量地申請(qǐng)政府信息公開，行政機(jī)關(guān)對(duì)這一類申請(qǐng)行為所帶來的煩擾、負(fù)擔(dān)予以持續(xù)容忍，會(huì)使得行政程序空轉(zhuǎn)并造成行政司法資源浪費(fèi)的后果。綜上，政府信息公開之訴中訴權(quán)濫用是指行政相對(duì)人主觀上不以獲取政府信息為真實(shí)目的，而客觀上反復(fù)提起類似或沒有利害關(guān)系的信息公開申請(qǐng)，在已經(jīng)明知其申請(qǐng)公開信息的情況下，或在未得到行政機(jī)關(guān)滿意答復(fù)情況下，反復(fù)多次提起政府信息公開訴訟的行為。

（三）政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的必要性

1.防止政府信息公開制度異化

政府信息公開的制度價(jià)值在于保障公民的知情權(quán)，但是信息公開之訴訴權(quán)濫用導(dǎo)致信息公開功能異化，如當(dāng)事人在信訪未達(dá)到理想效果時(shí)通過申請(qǐng)政府信息公開或提起信息公開之訴，使政府信息公開成為另一種信訪的途徑；再例如當(dāng)事人非理性地通過反復(fù)、多次的申請(qǐng)政府信息公開向政府“施壓”，以期獲得行政機(jī)關(guān)的關(guān)注進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其訴求。如此一來，政府信息公開制度保障公民知情權(quán)的初衷難以實(shí)現(xiàn)，反而成為當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)非理性或不法目的手段。因此，有必要對(duì)信息公開訴權(quán)濫用進(jìn)行規(guī)制，以防止當(dāng)事人以信息公開為由實(shí)現(xiàn)非法目的，更要讓信息公開制度回歸原始的初衷與價(jià)值。正如審理“陸紅霞案”的法官所言，“陸案的裁判，實(shí)質(zhì)是要通過對(duì)濫用信息公開申請(qǐng)權(quán)和起訴權(quán)的行為進(jìn)行規(guī)制，對(duì)當(dāng)前政府信息公開制度異化進(jìn)行矯治，進(jìn)而樹立以規(guī)制權(quán)利濫用反哺權(quán)利保障之社會(huì)意識(shí)，讓真正需要政府信息公開和司法救濟(jì)的人們得償所愿?！雹賲⒁姼啉櫍骸稙E訴之殤引發(fā)的再思考》，載《中國法律評(píng)論》2016年第4期。

2.減少行政資源和司法資源浪費(fèi)

政府信息公開訴訟中訴權(quán)濫用通常是行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)反復(fù)多次提起信息公開后，或未得到滿意答復(fù)，或已經(jīng)獲取到信息公開之后，再提起政府信息公開之訴，這一做法在公報(bào)案例“陸紅霞案”中得以體現(xiàn)。這種訴權(quán)濫用首先體現(xiàn)為知情權(quán)濫用，其次轉(zhuǎn)變?yōu)樵V權(quán)濫用，因此會(huì)對(duì)行政資源和司法資源均造成較多浪費(fèi)。

對(duì)行政資源的浪費(fèi)主要體現(xiàn)在行政相對(duì)人在申請(qǐng)階段濫用知情權(quán)，反復(fù)、多次向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開，必然會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來不必要的工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)意味著在有限的行政資源里，必然會(huì)占用其他真正有需要的公民申請(qǐng)政府信息公開的機(jī)會(huì)。此外，在當(dāng)前《行政訴訟法》明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的前提下，針對(duì)濫用訴權(quán)的政府信息公開之訴，同樣增加了行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)與工作成本，造成行政資源的浪費(fèi)。另一方面，訴權(quán)濫用行為一定程度會(huì)加劇當(dāng)前“案多人少”的矛盾，進(jìn)一步加重法官的職業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，還會(huì)干擾正常的司法秩序，降低行政訴訟制度的效能與作用。因此，對(duì)信息公開訴訟訴權(quán)濫用的規(guī)制，能夠有效減少對(duì)行政資源和司法資源的浪費(fèi)。

3.引導(dǎo)公民正確行使權(quán)利

政府信息公開訴權(quán)濫用一定程度上體現(xiàn)了公民維權(quán)意識(shí)的覺醒以及法律素養(yǎng)的相對(duì)提高，但同時(shí)也顯示了公民維權(quán)的非理性。國家對(duì)公民合理行使知情權(quán)提供保障，同時(shí)也為權(quán)利的行使設(shè)定了邊界，要求公民在合理限度內(nèi)行使權(quán)利。對(duì)政府信息公開訴訟中訴權(quán)濫用的行為進(jìn)行合理的規(guī)制，不僅能夠引導(dǎo)公民正確地向政府申請(qǐng)信息公開，還能引導(dǎo)公民理性地行使行政訴權(quán)。

二、政府信息公開訴權(quán)濫用的現(xiàn)狀考察

（一）政府信息公開訴權(quán)濫用的現(xiàn)狀

筆者在中國裁判文書網(wǎng)，以“案件類型：行政案件”“案件名稱：信息公開”“案由：行政案由”“全文關(guān)鍵詞：濫用訴權(quán)”為檢索條件，共檢索到281篇文書。裁判文書的數(shù)量呈逐年上升的趨勢(shì)。檢索結(jié)果顯示，早在2014年有6篇涉及到信息公開濫訴，但仔細(xì)閱讀即可發(fā)現(xiàn)，吳國新案①參見吳國新訴湖南省司法廳政府信息公開案，湖南省長沙市中級(jí)人民法院（2014）長中行終字第00117號(hào)判決書。、曾志祥案②參見曾志祥案訴佛山市南海區(qū)人民政府信息公開案，廣東省佛山市中級(jí)人民法院（2014）佛中法行初字第23號(hào)判決書。等四份文書中，關(guān)于訴權(quán)濫用均是被告的辯稱，法院并未對(duì)訴權(quán)濫用進(jìn)行認(rèn)定。而瞿華案③參見瞿華訴南通市交通運(yùn)輸局政府信息公開案，南通市港閘區(qū)人民法院（2014）港行初字第00252號(hào)裁定書。則是原告瞿華濫用“訴訟權(quán)利”，與本文所討論的“訴權(quán)”無關(guān)。值得一提的是，陳愛民一案④參見陳愛民訴南通市公安局崇川分局政府信息公開案，南通市港閘區(qū)人民法院（2014）港行初字第00247號(hào)裁定書。，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院運(yùn)用“誠實(shí)信用原則”認(rèn)定陳愛民非基于理性動(dòng)機(jī)而多次就同一內(nèi)容提起政府信息公開行政訴訟的行為構(gòu)成濫訴，而入選2015年公報(bào)案例“陸紅霞案”也是由該法院審理裁判。通過分析281份文書可發(fā)現(xiàn)由基層法院作出的有92份，由中級(jí)法院作出的有155份，由高級(jí)法院作出的有33份，其中二審裁判文書的數(shù)量遠(yuǎn)高于一審裁判文書，這一數(shù)據(jù)一定程度上能夠體現(xiàn)信息公開訴訟中行政相對(duì)人的反復(fù)性、糾纏性和非正當(dāng)性。當(dāng)事人輕率、反復(fù)地提起政府信息公開訴訟，并非切實(shí)需要獲取政府信息，而是以此方法對(duì)抗行政機(jī)關(guān)或是想要獲得行政機(jī)關(guān)的關(guān)注，而且行政相對(duì)人往往會(huì)通過上訴進(jìn)一步實(shí)施訴權(quán)濫用行為。

1.征地拆遷補(bǔ)償安置類體量龐大

在城市化的大背景下，因征地拆遷補(bǔ)償安置類案件涉及到房屋被拆遷人或是土地被征收人巨大的生存利益或是經(jīng)濟(jì)利益，故此類案件成為了行政案件的突出主力。在政府信息公開領(lǐng)域，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償安置的不滿引發(fā)了大量的政府信息公開之訴，并逐步成為政府信息公開的主要案件類型。在作者檢索的281份裁判文書中，涉及“拆遷”“安置”“土地征收”的文書多達(dá)79份。實(shí)踐中，存在有行政相對(duì)人試圖通過向政府申請(qǐng)一系列征地拆遷的相關(guān)信息，如建設(shè)用地規(guī)劃許可證、拆遷許可證，或以期在這一過程中獲取到政府在征地拆遷補(bǔ)償安置行為過程中的不合法、不規(guī)范的證據(jù)；同時(shí)還存在當(dāng)事人一人多訴、多人一訴、多人多訴等情況，申請(qǐng)人并非出于獲取政府信息的目的，而是希望以申請(qǐng)政府信息公開的形式給行政機(jī)關(guān)施壓，以期獲取更多更豐厚的補(bǔ)償款。李紅案①參見李紅訴宣城市人民政府、安徽省人民政府政府信息公開、行政復(fù)議案，安徽省高級(jí)人民法院（2016）皖行終114號(hào)裁定書。即是因?yàn)檎鞯囟l(fā)的政府信息公開訴權(quán)濫用的典型案件，其和兄妹五人在2013年至2015年因征地補(bǔ)償問題，申請(qǐng)政府信息公開239次，并向不同行政機(jī)關(guān)復(fù)議69次，向不同法院提起行政訴訟47次，不具訴的利益卻反復(fù)多次提起輕率的、相同的或類似的訴訟，是典型的訴權(quán)濫用。

2.以信息公開掩蓋信訪、泄憤之目的

在實(shí)踐中，有的當(dāng)事人在信訪受挫的情況下，轉(zhuǎn)而走上申請(qǐng)政府信息公開的道路，當(dāng)事人以申請(qǐng)政府信息公開的形式掩蓋信訪之目的。無論是否已經(jīng)通過相關(guān)途徑獲取了申請(qǐng)的信息，無論行政機(jī)關(guān)是否予以答復(fù)，此類當(dāng)事人都會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)政府信息公開，或是提起政府信息公開之訴，如馮譽(yù)驥案②參見馮譽(yù)驥訴佛山市人民政府信息公開案，廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終731號(hào)裁定書。、杜庚玉案③參見杜庚玉訴中共濟(jì)南市委、濟(jì)南市人民政府信訪局等信息公開案，山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2019）魯01行終519號(hào)判決書。，行政相對(duì)人明知其申請(qǐng)公開的信息，仍不斷申請(qǐng)政府信息公開，并就此提出本案訴訟。還有部分信息公開申請(qǐng)人意圖解決的則是時(shí)間久遠(yuǎn)、早已超出法定期限而不能通過行政復(fù)議和訴訟程序結(jié)局的“歷史遺留問題”，當(dāng)事人轉(zhuǎn)而申請(qǐng)政府信息公開，通過反復(fù)、不斷地申請(qǐng)政府信息公開來找尋證據(jù)，期望借此重新進(jìn)入復(fù)議和訴訟程序。甚至還有一類當(dāng)事人由于長期信訪擾亂了正常的社會(huì)秩序，被行政機(jī)關(guān)處罰后，出于不滿申請(qǐng)關(guān)于該處罰的各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)信息，并隨后進(jìn)行一系列的政府信息公開訴訟以實(shí)現(xiàn)泄憤之目的。④參見李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開非正常申請(qǐng)案件的現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《人民司法》2015年第15期。

3.濫訴行為實(shí)施人呈現(xiàn)群體化特征

通過對(duì)上述裁判文書的研讀，我們可以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)政府信息公開濫訴的實(shí)施人呈現(xiàn)出群體化特征。實(shí)踐中存在行政相對(duì)人利用和親屬、朋友等親密關(guān)系，讓親朋好友也向法院提起數(shù)量繁多的信息公開訴訟，從而實(shí)施訴權(quán)濫用的行為。根據(jù)陸紅霞案⑤參見陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開案，載《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。的裁判文書可知，原告及其父親和伯母自2013年起提起了至少94次政府信息公開申請(qǐng)，如上述的李紅案同樣是原告及其兄妹申請(qǐng)政府信息公開上百次。這樣群體化申請(qǐng)的信息多呈現(xiàn)以下特征：一方面，行政相對(duì)人及其家人所申請(qǐng)公開的信息多有重復(fù)，其本質(zhì)是相同或類似的申請(qǐng)；另一方面，其申請(qǐng)公開之內(nèi)容又包羅萬象，囊括生活多個(gè)方面卻并不屬于信息公開范疇的信息，而以上兩個(gè)特征絕非合理行使其知情權(quán)和訴權(quán)的一般表現(xiàn)。

（二）政府信息公開訴權(quán)濫用的成因分析

1.立案登記制運(yùn)行偏差

自2014年新修《行政訴訟法》將立案審查制改為立案登記制，降低了行政訴訟門檻，一定程度實(shí)現(xiàn)了訴權(quán)保護(hù)之目的。但實(shí)踐中，立案登記制的運(yùn)行與預(yù)期存有偏差，為信息公開訴權(quán)濫用提供可能。為了保證立案登記制對(duì)訴權(quán)保障作用的實(shí)現(xiàn)，《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》在相關(guān)條文中規(guī)定了人民法院“一律接收訴狀”，因此導(dǎo)致司法實(shí)踐中很多人民法院認(rèn)為只要當(dāng)事人遞交訴狀，即可立案。①參見楊翔等：《落實(shí)立案登記制，保障當(dāng)事人訴權(quán)——湖南高院關(guān)于行政訴訟案件立案登記制實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2015年7月2日，第08版。這一做法體現(xiàn)出部分法院對(duì)立案登記制進(jìn)行粗淺化解讀，事實(shí)上立案登記制并不等同于“一律接收訴狀”，不等同于不做任何審查，更不等同于粗糙地實(shí)現(xiàn)“有案必立，有訴必理”。《行政訴訟法》第51條已經(jīng)明確了行政訴訟的限制性條件，而立案登記制改革并非取消受理?xiàng)l件，而是要取消不合法、不合理的限制性條件，即符合法律規(guī)定的受理?xiàng)l件的案件必須立案。②參見江必新：《行政審判中的立案問題研究》，載《法律適用》2018年第3期。立案登記制的粗淺解讀和實(shí)踐偏差，給濫訴提供了可能。

2.原告主體資格不設(shè)限

在政府信息公開之訴中，訴權(quán)濫用的發(fā)生除了受立案登記的運(yùn)行偏差所帶來的影響外，還與政府信息公開訴訟的原告資格寬泛有著密不可分的關(guān)系。如前文所述，在政府信息公開之訴中，行政相對(duì)人依靠單方面的信息公開申請(qǐng)行為即可輕易地獲得政府信息公開之訴的原告資格。雖然2019年修改前的《信息公開條例》明確政府信息公開的申請(qǐng)人須滿足生產(chǎn)、生活、科研“三需要”之要求，但事實(shí)上，公民提起信息公開之訴只需說明無需舉證，也就是說即使行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人不符合法定資格條件為由拒絕公開，相對(duì)人依舊可以提起行政訴訟。修改前的《信息公開條例》所設(shè)置的“三需要”條件實(shí)際上被虛置，原告主體資格低準(zhǔn)入門檻，使主體范圍過于寬泛，一定程度上助長了信息公開訴訟訴權(quán)濫用。此外，在2019年修改后的《信息公開條例》第13條直接將“三需要”條件刪除，即要求涉及到法定不公開以外的政府信息都應(yīng)公開，新《信息公開條例》的這一修改同時(shí)意味著進(jìn)一步放寬政府信息公開申請(qǐng)的條件，對(duì)申請(qǐng)主體的限制完全放開，這一做法很可能使信息公開訴權(quán)濫用的情況更為嚴(yán)重。

3.政府信息公開制度尚不完善

政府信息公開制度是保障公民知情權(quán)的重要制度設(shè)計(jì)，是法治政府為公民提供獲取政府信息的便捷渠道，政府信息公開制度的運(yùn)行與完善程度也日漸成為行政權(quán)行使是否透明、高效、便民的重要指標(biāo)。但當(dāng)前政府信息公開之訴的濫訴行為出現(xiàn)，與當(dāng)前政府信息公開制度還不夠完善有著較大關(guān)聯(lián)。

其一，主要表現(xiàn)在政府信息公開的力度不夠，尚未充分保障公眾的知情權(quán)。而其實(shí)質(zhì)是行政爭議缺乏有效、權(quán)威和公正的解決途徑。①參見李廣宇、耿寶建、周覓：《政府信息公開非正常申請(qǐng)案件的現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《人民司法》2015年第15期。2019年新修改的《信息公開條例》第5條明確了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，且進(jìn)一步擴(kuò)大了政府公開信息的范圍，然而新修改《信息公開條例》第16條倡導(dǎo)和鼓勵(lì)政府信息公開，看似對(duì)不予公開的事項(xiàng)作出了細(xì)化的規(guī)定，但實(shí)際上“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息”有著較大解釋空間，為行政機(jī)關(guān)自由選擇不愿公開的信息留有余地，因此這一規(guī)定本身就具有較大爭議。②參見趙澤君：《論〈政府信息公開條例〉及其與民事訴訟證據(jù)收集制度之協(xié)調(diào)》，載《法治研究》2019年第6期。簡言之，當(dāng)前政府信息公開制度，一方面對(duì)主動(dòng)公開僅有原則性規(guī)定而缺乏強(qiáng)制約束力；另一方面，給行政機(jī)關(guān)是否公開信息賦予了較大的自由裁量空間，當(dāng)前的政府信息公開制度尚不能較好地保障公民的知情權(quán)，也一定程度導(dǎo)致當(dāng)事人需要反復(fù)申請(qǐng)政府信息公開甚至提起信息公開之訴來獲取相關(guān)信息。

其二則是，政府信息公開缺乏較好的配套引導(dǎo)機(jī)制，導(dǎo)致行政相對(duì)人訴諸信息公開之訴。通過閱讀檢索的裁判文書即可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有不少行政相對(duì)人所申請(qǐng)的事項(xiàng)并不屬于政府信息公開范圍，由于行政相對(duì)人的法律素養(yǎng)缺乏、行政機(jī)關(guān)沒有耐心闡釋等原因，行政相對(duì)人會(huì)選擇提起信息公開訴訟來獲取相關(guān)信息，如褚中喜案③參見褚中喜訴濟(jì)南市公安局等信息公開案，山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院（2019）魯01行終846號(hào)判決書。、曾桂玲案④參見曾桂玲訴國家煙草專賣局信息公開案，北京市高級(jí)人民法院（2019）京行終6605號(hào)裁定書。都是當(dāng)事人所申請(qǐng)的信息并不屬于政府信息，由于缺乏良好的溝通和引導(dǎo)機(jī)制，行政相對(duì)人不認(rèn)可、不信服行政機(jī)關(guān)的相關(guān)回復(fù)，從而繼續(xù)反復(fù)多次提起政府信息公開之訴。

4.訴權(quán)濫用成本低且缺乏懲戒機(jī)制

縱觀2008年到2019年《信息公開條例》，不難發(fā)現(xiàn)其意圖通過規(guī)范完善信息公開范圍、信息公開程序以及公民權(quán)利救濟(jì)等方面，來進(jìn)一步推動(dòng)政府信息公開制度，但我們也能發(fā)現(xiàn)其近乎沒有對(duì)公民行使信息公開申請(qǐng)權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)制。不僅僅是《信息公開條例》，而是既有規(guī)范對(duì)于訴權(quán)濫用的規(guī)制分散且缺乏強(qiáng)制力很大程度上造成了信息公開訴權(quán)濫用頻發(fā)。

關(guān)于訴權(quán)的規(guī)制，《憲法》第51條，行使自由與權(quán)利不得侵犯國家、社會(huì)、集體和他人利益的表述暗含權(quán)利不得濫用之意，從憲法角度明確權(quán)利的行使邊界，但是這一規(guī)定很難作為實(shí)踐中可參照的標(biāo)準(zhǔn)。《民事訴訟法》中規(guī)定了誠實(shí)信用原則，這一原則性規(guī)定也是目前司法實(shí)踐中用以規(guī)制訴權(quán)濫用的重要依據(jù)。此外，《民事訴訟法》第112條還規(guī)定可對(duì)惡意訴訟進(jìn)行罰款、拘留或是追究刑事責(zé)任。在行政法規(guī)中，《信息公開條例》僅要求對(duì)多次申請(qǐng)等行為說明理由，并未對(duì)不當(dāng)?shù)纳暾?qǐng)行為進(jìn)行規(guī)制。盡管2014年《依法治國重大決定》以及2015年《立案登記改革意見》明確了濫訴的類型為惡意訴訟、虛假訴訟以及無理纏訴等，并明確加大懲治力度，但是未明確具體的規(guī)制措施。綜上，當(dāng)前既有規(guī)范缺乏關(guān)于訴權(quán)濫用有力的懲戒措施，這也使得行政相對(duì)人在政府信息公開之訴中濫用訴權(quán)缺乏承擔(dān)不利后果的明確依據(jù)，一定程度上滋生了訴權(quán)濫用。

此外，根據(jù)現(xiàn)行《訴訟費(fèi)用交納辦法》之規(guī)定，行政訴訟的受理費(fèi)為每件50元，裁定不予受理或駁回起訴的應(yīng)退還預(yù)收的受理費(fèi)。這樣看來，在實(shí)踐中大量存在的裁定不予受理、駁回起訴的信息公開濫訴案件，申請(qǐng)政府信息公開的原告近乎零訴訟成本。相反，人民法院卻會(huì)耗費(fèi)大量司法成本，如此會(huì)造成嚴(yán)重的司法資源浪費(fèi)。

三、政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的路徑探索

（一）政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的實(shí)踐

關(guān)于規(guī)制政府信息公開訴訟訴權(quán)濫用，如前文所述，當(dāng)前在規(guī)范層面上缺乏可操作性強(qiáng)的規(guī)制措施，但在司法實(shí)踐中，南通市閘港區(qū)法院將陸紅霞及其父親提起至少36次政府信息公開之訴的行為認(rèn)定為訴權(quán)濫用。隨后“陸紅霞案”經(jīng)《最高人民法院公報(bào)》登載，已經(jīng)成為具有重要參照或借鑒作用的示范案例。看似司法機(jī)關(guān)裁判權(quán)悄然進(jìn)行擴(kuò)張，但其本質(zhì)則是規(guī)范缺失下司法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)信息公開訴權(quán)濫用的無奈之舉。關(guān)于政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的現(xiàn)狀，目前主要表現(xiàn)如下：

1.“陸紅霞案”的典型意義突出

“陸紅霞案”開創(chuàng)性地在司法實(shí)踐中對(duì)政府信息公開訴權(quán)濫用進(jìn)行了規(guī)制。該案的裁判要點(diǎn)主要包括：其一，公民政府信息知情權(quán)應(yīng)在不違背立法宗旨的情況下合理行使，當(dāng)前實(shí)踐中存在訴權(quán)濫用的可能性；其二，保障當(dāng)事人的訴權(quán)與制約訴權(quán)濫用具有必要性，認(rèn)定訴權(quán)濫用是審判權(quán)的應(yīng)有之義，法院有權(quán)對(duì)當(dāng)事人的濫訴行為加以規(guī)制；其三，提出認(rèn)定濫用需考慮的事實(shí)因素，從主觀目的、訴的利益、誠實(shí)信用原則等要素綜合判斷申請(qǐng)和訴訟目的是否明顯背離立法宗旨；其四，法院裁定駁回起訴，對(duì)原告的起訴并不進(jìn)行實(shí)體審理，但為進(jìn)一步規(guī)制政府信息公開濫訴行為，會(huì)對(duì)原告今后在政府信息公開領(lǐng)域的申請(qǐng)和起訴行為進(jìn)行嚴(yán)格審查。

在“陸紅霞案”后的司法實(shí)踐中，各地區(qū)法院在認(rèn)定政府信息公開訴權(quán)濫用時(shí)，大多沿用或借鑒了“陸紅霞案”的說理方式，圍繞主觀目的、訴的利益、誠實(shí)信用原則等維度論證訴權(quán)濫用。還有與“陸紅霞案”案件背景相似、行為近似的案件，甚至直接套用陸案的說理方式。這一方面說明公報(bào)案例的指導(dǎo)意義重大，為司法實(shí)踐中訴權(quán)濫用的認(rèn)定提供有益范本，但另一方面也說明，在規(guī)范層面缺乏明確規(guī)制措施的情況下，各地法院對(duì)認(rèn)定訴權(quán)濫用的態(tài)度仍非常謹(jǐn)慎。

2.法院傾向規(guī)避濫訴認(rèn)定

由于現(xiàn)行法律規(guī)范尚未對(duì)濫用申請(qǐng)政府信息公開、濫用信息公開訴權(quán)行進(jìn)行明確規(guī)制，《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號(hào)，以下簡稱《行政訴權(quán)意見》）第17條僅概括性規(guī)定通過訴訟數(shù)量、周期、目的以及訴的利益判斷，并有規(guī)制濫訴的必要性，但其并非具有很強(qiáng)的實(shí)踐性和可操作性。實(shí)踐中大部分法院都對(duì)濫訴認(rèn)定持謹(jǐn)慎態(tài)度。在陸紅霞案之后，不少法院以當(dāng)事人申請(qǐng)政府信息公開的次數(shù)、頻率、內(nèi)容等客觀表現(xiàn)為依據(jù)，認(rèn)定其構(gòu)成訴權(quán)濫用。通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，較少法院會(huì)主動(dòng)認(rèn)定濫訴，如在陳軍案①參見陳軍訴吉林省通信管理局、中華人民共和國工業(yè)和信息化部政府信息公開案，吉林省長春市中級(jí)人民法院（2019）吉01行終27號(hào)判決書。中長春中院罕見地主動(dòng)認(rèn)定訴權(quán)濫用，并予以說理，“審理本案并不會(huì)涉及訴權(quán)濫用的判斷，但是量的變化引起質(zhì)變，介于還有15起系列案件正在審理，有必要對(duì)其是否濫訴進(jìn)行認(rèn)定?！倍蟛糠址ㄔ喝员种?jǐn)慎的態(tài)度，盡管行政機(jī)關(guān)以原告已經(jīng)構(gòu)成行政訴權(quán)濫用為抗辯理由，并提出相對(duì)人反復(fù)、多次申請(qǐng)政府信息公開的相關(guān)證據(jù)，但司法機(jī)關(guān)盡可能選擇像紀(jì)翠霞案②參見紀(jì)翠霞訴焦作市司法局信息公開案，焦作市解放區(qū)人民法院（2017）豫0802行初20號(hào)判決書。一樣直接在實(shí)體層面駁回訴訟請(qǐng)求，或是像胡亞芬案③參見胡亞芬訴寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征地拆遷管理所、寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府案，浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行申773號(hào)裁定書。一樣駁回其起訴，以此規(guī)避對(duì)濫訴行為的直接認(rèn)定。

3.裁判依據(jù)與結(jié)果多樣化

當(dāng)前，各地法院對(duì)行政公開訴權(quán)濫用案件的裁判方式差異較大。實(shí)踐中有的法院以當(dāng)事人構(gòu)成訴權(quán)濫用為由判定當(dāng)事人不具備法定起訴條件，進(jìn)而裁定駁回起訴。還有的法院將政府信息公開訴權(quán)濫用與否納入實(shí)體審查，進(jìn)而在實(shí)體層面判決駁回訴訟請(qǐng)求。對(duì)于信息公開訴權(quán)濫用之認(rèn)定，不同的法院采取不同的裁判方式的原因之一在于當(dāng)前缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于政府信息公開訴權(quán)濫用行為，《行政訴權(quán)意見》第16條明確規(guī)定可以不予立案，但除此之外，并沒有其他細(xì)致明確的規(guī)定。此外，從各級(jí)法院認(rèn)定濫訴的實(shí)踐看，依然是遵循陸紅霞案的認(rèn)定模式，結(jié)合誠實(shí)信用原則和相關(guān)情節(jié)予以認(rèn)定，明確原告并不具備訴的利益。此外，在認(rèn)定濫訴時(shí)必然會(huì)將原告在本案以外的政府信息公開申請(qǐng)或起訴行為納入考量與審查的范圍，這是不可避免的事實(shí)。因此，為了避免政府信息公開訴權(quán)濫用認(rèn)定程序上過度差異化，亟需統(tǒng)一訴權(quán)濫用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

（二）政府信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的構(gòu)想

1.政府信息公開訴權(quán)濫用的立法規(guī)制

一方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一訴權(quán)濫用之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。盡管“陸紅霞案”，這一個(gè)案判例成為規(guī)制信息公開訴權(quán)濫用規(guī)制的范本，但本質(zhì)上，仍是當(dāng)前司法環(huán)境下司法機(jī)關(guān)的權(quán)宜之計(jì)。陸紅霞案中，法官圍繞訴的利益、訴的正當(dāng)性、誠實(shí)信用原則三個(gè)維度對(duì)構(gòu)成訴權(quán)濫用進(jìn)行說理，并作為公報(bào)案例成為司法實(shí)踐中各地法院主要借鑒和參考的對(duì)象。當(dāng)前關(guān)于政府信息公開之訴中訴權(quán)濫用的認(rèn)定，較多學(xué)者認(rèn)為《行政訴訟法》《信息公開條例》《行政訴權(quán)若干意見》等均沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致法官在訴權(quán)濫用的認(rèn)定中有較多的自由裁量權(quán)，因此，有必要對(duì)訴權(quán)濫用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序等諸多方面進(jìn)行統(tǒng)一明確，逐步減少司法實(shí)踐的差異化，建立一個(gè)相對(duì)系統(tǒng)的、普遍適用的濫訴認(rèn)定體系。具體而言，在原則上可以將誠實(shí)信用原則引入并作為規(guī)制訴權(quán)濫用行為的主要原則，在規(guī)則層面，主觀上，要求訴訟行為當(dāng)事人不以獲取政府信息公開為目的，并具有濫用信息公開訴權(quán)的惡意；客觀上，行為人實(shí)施了濫用訴權(quán)的行為，并且這種行為實(shí)際滋擾了行政秩序和司法秩序，并導(dǎo)致行政資源和司法資源的浪費(fèi)。

另一方面，明確訴權(quán)濫用之不利后果。當(dāng)前既有規(guī)范對(duì)政府信息公開之訴的規(guī)制缺失，因此有必要在立法上明確訴權(quán)濫用的不利后果，明確訴權(quán)濫用之規(guī)制路徑。在陸紅霞案中，出于對(duì)法律嚴(yán)肅性的保證，出于對(duì)正常行政秩序和司法秩序的維護(hù)，亦出于對(duì)當(dāng)事人知情權(quán)的保障，裁判文書中明確對(duì)于陸紅霞的今后類似的政府信息公開申請(qǐng)行為和起訴行為都需要進(jìn)行審查，其審查形式則是對(duì)其申請(qǐng)理由進(jìn)行說理，否則需要承擔(dān)一定不利后果。①參見陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開案，載《最高人民法院公報(bào)》2015年第11期。雖然這一做法因?yàn)榉梢罁?jù)不足而飽受爭議，但也是在現(xiàn)行法律規(guī)范尚未有明確懲戒措施情況下的大膽嘗試，對(duì)其他在政府信息公開濫用訴權(quán)的行政相對(duì)人起到警示作用。但其并未明確說理不能之后需承擔(dān)的不利后果，無論是費(fèi)用制裁，還是列入訴權(quán)濫用失信清單，都需要在規(guī)范層面予以明確，如此不僅能夠起到威懾作用，而且能避免法官因缺乏明確規(guī)定，持態(tài)度謹(jǐn)慎而導(dǎo)致此類濫用訴權(quán)的行政相對(duì)人不承擔(dān)不利后果的情況。

2.政府信息公開訴權(quán)濫用的行政規(guī)制

首先，促進(jìn)政府信息主動(dòng)公開。實(shí)際上，在陸紅霞案中，其所申請(qǐng)公開的“政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告”“公車數(shù)量”等根據(jù)國務(wù)院辦公廳信息公開重點(diǎn)工作意見屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的內(nèi)容。盡管在陸案中，行政相對(duì)人帶有主觀惡意反復(fù)多次申請(qǐng)公開此類政府信息，但也側(cè)面反映正是由于當(dāng)前政府主動(dòng)公開不夠充分、便利，使得行政相對(duì)人不易自主獲取政府信息，導(dǎo)致政府信息公開之訴訴權(quán)濫用的情況更為嚴(yán)重。新《信息公開條例》已經(jīng)明確“公開為常態(tài)”，對(duì)行政機(jī)關(guān)公開的主動(dòng)性提出了更高的要求。因此，行政機(jī)關(guān)需要強(qiáng)化主動(dòng)公開的深度和廣度，其一，能夠在源頭上減少申請(qǐng)公開的數(shù)量，政府信息公開之訴中訴權(quán)濫用的難題也會(huì)被進(jìn)一步消解；其二，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的程度越高，其決策和管理的透明度越高，公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任度和好感度也均會(huì)得以提升。

此外，還應(yīng)當(dāng)完善政府信息公開的配套服務(wù)。2019年《信息公開條例》修改的背景在于群眾參與公共決策、維護(hù)自身權(quán)益的積極性增強(qiáng)，十年前《信息公開條例》較為原則性的規(guī)定已經(jīng)不能很好的滿足當(dāng)前現(xiàn)狀，此外還存在部分行政相對(duì)人濫用知情權(quán)，將申請(qǐng)政府信息公開當(dāng)作維權(quán)、信訪的途徑的情況。新《信息公開條例》對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)信息公開的程序做了較大調(diào)整，以期在規(guī)范層面上更好地保障其知情權(quán)。在實(shí)踐中，或出于對(duì)規(guī)范理解的偏差，或基于法律素養(yǎng)的缺乏，部分行政相對(duì)人尚不能理智地申請(qǐng)政府信息公開，因此需要行政機(jī)關(guān)積極溝通并提供專業(yè)指導(dǎo)，如設(shè)置專業(yè)的窗口引導(dǎo)行政相對(duì)人正確申請(qǐng)政府信息公開。

3.政府信息公開訴權(quán)濫用的司法規(guī)制

在司法層面，首先需要合理解讀立案登記制。立案登記制大大降低了行政訴訟門檻，但立案登記制不等同于粗糙的“有案必立”，給訴權(quán)濫用留有余地。對(duì)于立案登記制，我們需要對(duì)其進(jìn)行正確解讀，即應(yīng)當(dāng)在保障行政訴權(quán)的法治要求下，依立案登記制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)符合《行政訴訟法》第49條的案件，不增加額外的限制條件。而法院對(duì)立案的審查應(yīng)當(dāng)主要以形式審查為主，對(duì)起訴材料是否符合法律要求仍需進(jìn)行程序性審查，但必須排除嚴(yán)格的實(shí)體審查。有觀點(diǎn)認(rèn)為需要對(duì)訴訟請(qǐng)求也進(jìn)行審查以避免訴權(quán)濫用之情形，但是筆者認(rèn)為立案審查不能對(duì)訴訟請(qǐng)求是否重復(fù)、瑣碎等方面進(jìn)行審查，因?yàn)榱傅怯浿聘母锏哪康募词峭ㄟ^降低行政訴訟門檻以最大程度保障行政相對(duì)人的訴權(quán)，所以并不適宜在立案階段直接認(rèn)定行政相對(duì)人濫用訴權(quán)而不予立案，這會(huì)有損行政相對(duì)人的訴權(quán)，而與立案登記制的初衷背道而馳。談及立案審查，“陸紅霞案”判決要求對(duì)陸紅霞及其家人未來所提起信息公開之訴進(jìn)行嚴(yán)格立案前審查，隨后在艾揚(yáng)案①參見艾揚(yáng)訴南京市規(guī)劃和自然資源局、江蘇省自然資源廳政府信息公開及行政復(fù)議案，江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2019）蘇01行終441號(hào)裁定書。中，南京中院借鑒了“陸紅霞案”嚴(yán)格審查后續(xù)訴訟的這一經(jīng)驗(yàn)。一定程度上，這一做法能夠?qū)E訴行為有所威懾，但是另一方面，后續(xù)審查制度對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的損害問題，以及與立案登記制度初衷之間的矛盾問題均需進(jìn)一步探討。

其次，可以逐步探索建立費(fèi)用懲戒機(jī)制。行政相對(duì)人多次提起政府信息公開之訴既沒有法律明確的懲戒措施，低廉的訴訟成本對(duì)行政相對(duì)人也毫無威懾力，這在一定程度上使當(dāng)事人可以毫無負(fù)擔(dān)地提起政府信息公開之訴。有觀點(diǎn)認(rèn)為可以通過調(diào)整政府信息公開的申請(qǐng)費(fèi)用以及行政訴訟費(fèi)用，對(duì)想要濫用行政訴權(quán)的行政相對(duì)人予以威懾。盡管信息公開和申請(qǐng)?jiān)V訟費(fèi)用的提升一定程度上確有防止當(dāng)事人濫行訴權(quán)、督促當(dāng)事人珍視訴訟資源之功用，但如果以普遍提高訴訟費(fèi)用的形式來規(guī)制少數(shù)人的信息公開濫訴行為，則非常可能剝奪低收入群體喪失保障自身權(quán)益的機(jī)會(huì)，這也與政府信息公開制度公民權(quán)利保障的初衷背道而馳。①參見閆映全：《行政濫訴的構(gòu)成及規(guī)制》，載《行政法學(xué)研究》2017年第4期。雖然不認(rèn)可整體提升訴訟費(fèi)用的方式來規(guī)制政府信息公開訴權(quán)濫用，但是法院仍可以運(yùn)用現(xiàn)有條款，在訴權(quán)濫用情況下不予立案、駁回起訴或是不支持訴訟請(qǐng)求的同時(shí)，參照《民事訴訟法》第112條第2款，責(zé)令向?qū)Ψ疆?dāng)事人支付因此而支出的部分或全部合理費(fèi)用，探索費(fèi)用制裁的形式進(jìn)行濫訴規(guī)制。

此外，法院還可仿照我國失信被執(zhí)行人名單制度，逐步探索建立訴權(quán)濫用失信名單。對(duì)于被納入訴權(quán)濫用失信名單的行政相對(duì)人，其一可以向其工作單位和征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行通告，以起到警示作用；②參見張海波：《行政訴訟領(lǐng)域“濫訴”亟待明確界定并有效規(guī)制》，載《人民法院報(bào)》2018年4月19日，第02版。其二，則可以在法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)該名單進(jìn)行共享，被納入濫訴名單的當(dāng)事人如果再次進(jìn)行起訴則需對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格審查，還可以要求其簽訂誠信保證書，若再次濫用訴權(quán)，行政相對(duì)人需承擔(dān)不利后果。

結(jié) 語

政府信息公開制度以保障公民知情權(quán)為核心，對(duì)建立廉潔、高效的“陽光政府”意義不言而喻。通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前訴權(quán)濫用在政府信息公開之訴中頻發(fā)，極大地影響到該制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，因此亟需對(duì)信息公開訴權(quán)濫用進(jìn)行有力規(guī)制，以防止信息公開制度的繼續(xù)異化，減少行政、司法資源浪費(fèi)以及引導(dǎo)公民正確行使權(quán)利。信息公開訴權(quán)濫用主要表現(xiàn)在通過提起信息公開訴訟來實(shí)現(xiàn)信訪、泄憤等非法目的。之所以濫訴在政府信息公開訴訟中普遍，是因?yàn)榱傅怯浿贫鹊倪\(yùn)行偏差、訴訟主體資格范圍過大，信息公開制度本身尚不完善以及缺乏規(guī)制等。

為了更好地規(guī)制信息公開訴訟中的濫訴行為，需要從立法上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行政上完善信息公開制度，司法上正確解讀并運(yùn)行立案登記制度，以及探索對(duì)濫訴的行政相對(duì)人懲戒之措施，從立法、行政、司法等三方面進(jìn)行更為有力的規(guī)制，從而更好地發(fā)揮政府信息公開的制度價(jià)值。