山東省棗莊市中級人民法院課題組

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村治理過程中，司法參與必不可少，這既是國家權(quán)力運作的現(xiàn)實選擇，也是人民法院的職責所系，同時也是司法功能的內(nèi)在要求。但司法參與鄉(xiāng)村治理仍存在參與度低、融合較困難的問題，其主要原因是，鄉(xiāng)村熟人社會向陌生人社會流變，利益呈現(xiàn)多元化；陽春白雪的司法技術(shù)手段與樸實訴訟目的存在分野；鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，民主政治發(fā)育不夠完善；鄉(xiāng)村治理新權(quán)威未確立，治理新機制未成形，等等。司法參與鄉(xiāng)村治理，需在厘清問題和原因的基礎上，解決好基本理念和參與領域方面的問題，強化尊重并遵循“三治”內(nèi)生規(guī)律、充分尊重鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威和非正式制度、構(gòu)建多元糾紛解決機制、發(fā)揮人民法庭陣地作用等理念，在監(jiān)督依法行政、推進民主政治建設、維護產(chǎn)權(quán)、堵塞權(quán)力漏洞、培育和踐行主流意識形態(tài)、助力農(nóng)村基層社會治安防控與重大決策等方面，更有效地發(fā)揮司法職能作用。

黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年2月4日，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》公布實施，提出健全自治、法治、德治相結(jié)合的“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系。同年2月24日，最高法院下發(fā)了《關于認真學習貫徹〈中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見〉的通知》，對貫徹落實中央精神和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出了積極響應，從司法為民、辦案方式和手段以及價值目標等多個層面，提出了有針對性、可操作性的實施舉措。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，明確了加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導思想、總體目標、主要任務。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為中心議題，標志著黨的工作重心和戰(zhàn)略發(fā)展目標非常明確和堅定，這為鄉(xiāng)村治理打開一個全新境界。在這整個過程中，司法參與不可或缺，更要主動作為，充分發(fā)揮參與、推動、保障、規(guī)范作用，統(tǒng)籌審判職能與司法服務職能，為加強和改進鄉(xiāng)村治理提供有力保障和服務。

一、司法參與鄉(xiāng)村治理的理論邏輯

鄉(xiāng)村治理是指權(quán)威機構(gòu)和個人，依照各自的邏輯、程序、知識、權(quán)威，通過公共產(chǎn)品供給、鄉(xiāng)村事務管理，對鄉(xiāng)村進行組織、管理、調(diào)控，共同生成鄉(xiāng)村社會秩序，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和諧有序文明發(fā)展。從治理主體看，包括國家機關、村級組織、民間組織、村民等；從治理內(nèi)容看，鄉(xiāng)村治理將經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設均統(tǒng)攝進來，不僅包括國家宏觀政策輸入、基層政權(quán)運行、村民自治等內(nèi)容，亦關注治理過程中各種問題的解決；從治理方式看，包括自治、法治、德治。司法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，參與鄉(xiāng)村治理具有理論基礎和現(xiàn)實需要。

（一）司法參與鄉(xiāng)村治理是國家權(quán)力運作的現(xiàn)實選擇

農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展改變了農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式，同時，也改變了鄉(xiāng)村治理格局和鄉(xiāng)村秩序。經(jīng)濟發(fā)展和消費方式的多樣化，促使農(nóng)民公正、平等的權(quán)利意識不斷提高。但是鄉(xiāng)村仍然一定程度上存在粗放型發(fā)展、思維方式滯后等問題，導致民主政治建設滯后、資源環(huán)境破壞、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)不明晰等系列問題。宗族力量、道德倫理、風俗習慣等傳統(tǒng)治理方式乏力，鄉(xiāng)村治理對司法參與提出了迫切需要，亟需司法權(quán)介入。司法參與鄉(xiāng)村治理是國家權(quán)力通過司法方式建立權(quán)威，實現(xiàn)對農(nóng)村社會管理的現(xiàn)實需要。

（二）司法參與鄉(xiāng)村治理是人民法院的職責所系

人民法院向來將自身職責功能置于國家治理體系的大框架中謀劃，十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，最高人民法院于2018年制定《關于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務和保障的意見》，積極參與國家治理戰(zhàn)略。相比較而言，傳統(tǒng)治理方式雖然有其獨特優(yōu)勢，但仍與現(xiàn)代司法理念相背離，人民法院在鄉(xiāng)村司法過程中負有將傳統(tǒng)治理模式的副作用消減的功能。人民法院司法權(quán)作為第三方力量，深入鄉(xiāng)村社會，制約公權(quán)，維護私權(quán)，在國家權(quán)力與村民自治之間推動衡平，充分發(fā)揮社會調(diào)整功能，促進生長出新的制度和秩序。

（三）司法參與鄉(xiāng)村治理是司法功能的內(nèi)在要求

司法過程蘊含著司法的法理功能和社會功能。通過審判活動本身，司法辨別是非、釋法補漏、維護權(quán)益、定罪量刑、控權(quán)審規(guī)，實現(xiàn)法理功能。通過具體案件的審理，司法裁判產(chǎn)生定紛止爭、化解矛盾、引領風尚、促進和諧等客觀社會效果。司法機關注重司法功能總量的最大化，但必須以司法的法理功能為本，注重司法的輻射延伸作用，在法理功能充分發(fā)揮的基礎上，水到渠成的發(fā)揮社會功能。糾紛解決的過程實際上就是協(xié)調(diào)化解權(quán)利沖突、調(diào)整分配社會資源、傳遞司法價值理性和工具理性的過程。通過糾紛的權(quán)威、專業(yè)解決，司法的法理功能得以實現(xiàn)，并同時實現(xiàn)社會功能。

二、司法參與鄉(xiāng)村治理的瓶頸所在

鄉(xiāng)村治理作為一項綜合性工程，涉及鄉(xiāng)村社會的各個方面，諸如社會安全、社會保障、經(jīng)濟發(fā)展、基層基礎設施、教育衛(wèi)生等關系鄉(xiāng)村秩序的重大問題，牽涉眾多部門的協(xié)調(diào)配合，需要相關職能部門具體而深入的實踐革新。實踐中，司法囿于自身職能定位及其事后監(jiān)督的性質(zhì)，在鄉(xiāng)村治理中功能發(fā)揮不足。

（一）司法參與鄉(xiāng)村治理的參與度低

1.鄉(xiāng)村主流價值缺失，司法參與鄉(xiāng)村治理很難找到價值契合點。城鎮(zhèn)化進程席卷而來，鄉(xiāng)村社會的知識儲備、人力資源、思維格局、接受程度尚未達到相應的階段，面對如此洪流，更多的是茫然不知所措。中國傳統(tǒng)文化的道德教化功能減弱，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新理念在鄉(xiāng)村社會尚未發(fā)育完全，傳統(tǒng)與現(xiàn)代焦灼交織，村民倫理道德和行為選擇趨向功利化，鄉(xiāng)村公共精神缺失。司法參與鄉(xiāng)村治理在切準其主流價值、精準把脈其治理難題方面存在不足。

2.鄉(xiāng)村治理主體與內(nèi)容模糊，司法在配合與參與鄉(xiāng)村治理中很難找到得力伙伴，治理力量缺乏整合與協(xié)同運作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家權(quán)力的代表，強力推進鄉(xiāng)村治理，對村莊的控制有余，引導不足；村委會、村支部權(quán)責不夠清晰；村干部既是基層政權(quán)的代理人，又是村民自治組織的代理人，其身份存在兩難困境；農(nóng)村社會組織發(fā)育不良，功能發(fā)揮不暢；村民對鄉(xiāng)村事務疏離，對集體經(jīng)濟組織缺乏認同，與其主人翁地位沖突。①參見楊嶸均：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)適與轉(zhuǎn)型》，南京師范大學出版社2014年版，第36頁。村民委員會作為村民自治組織，承擔了大量政府性事務，出現(xiàn)“行政化”傾向，進村政務與村莊自治事務范圍界定不清、銜接不暢②參見李勇華等：《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的村民自治權(quán)利保障》，中國社會科學出版社2015年版，第131頁。。

3.基于司法的有限性與經(jīng)濟社會關系的復雜性，司法參與的范圍和力度有限。鄉(xiāng)村治理問題不僅僅是法律保護問題，更多的是社會問題，甚至具有政治屬性。法律規(guī)范本身具有模糊性和不確定性，無法涵蓋所有的社會關系。司法無力應對諸多歷史遺留問題和快速發(fā)展中必然產(chǎn)生的棘手問題。如，土地流轉(zhuǎn)中占用耕地、破壞環(huán)境、補償款不到位等問題；村級換屆選舉中拉票賄選、宗族勢力干擾等。司法不是解決所有社會問題的萬能鑰匙，社會問題化解方式具有多樣性，要利用政治、經(jīng)濟、文化、社會、司法的手段，綜合施策。

（二）司法參與鄉(xiāng)村治理融合困難

1.沒有牢固樹立司法為民理念。人民法院歷來高度重視“三農(nóng)”問題，積極探索踐行“三農(nóng)”保護的具體辦法，取得了一定的成效。但司法服務和保障鄉(xiāng)村治理的理念不牢靠，司法參與鄉(xiāng)村治理的主動性不夠。特別是在案多人少壓力下，法院人員配備不足，人民法庭更甚，法院干警超負荷辦案，對司法辦案以外的其他延伸工作顯然心有余而力不足。

2.正式制度與非正式制度的齟齬和沖突。鄉(xiāng)村治理的正式制度主要表現(xiàn)為法律、法規(guī)、政策等。非正式制度主要表現(xiàn)為宗法制度、村規(guī)民約、風俗習慣、人倫禮法等。國家供給的正式制度與鄉(xiāng)村土生土長的非正式制度之間存在著融合共生的難題，地方差異與正式制度的統(tǒng)一性之間、正式制度與鄉(xiāng)村實際之間、正式制度與民間土壤之間、正式制度的普遍正義與非正式制度的特殊正義之間出現(xiàn)難以彌合的矛盾。如，外嫁女是否享有同等安置補償待遇的問題，非正式制度往往不予保護，正式制度則區(qū)分情況予以保護。非正式制度是鄉(xiāng)村社會長期生產(chǎn)生活的文化積淀，為鄉(xiāng)村善治奠定深厚的秩序基礎。不可否認，非正式制度存在諸多糟粕，但拋去非正式制度提供的社會基礎和權(quán)威，正式制度的運行將失去效能。如何取其精華、去其糟粕，實現(xiàn)二者和諧共生，是鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要。

3.司法功能發(fā)揮仍不到位。司法機關作為參與社會治理的重要力量，仍存在機械司法的問題，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、引領社會風氣、構(gòu)建法治秩序等方面的社會功能發(fā)揮不暢。人民法庭作為連接司法與鄉(xiāng)村治理的重要平臺，法庭功能發(fā)揮的程度決定了司法參與鄉(xiāng)村治理的成效。實踐中，法庭職能定位、功能轉(zhuǎn)型不夠明確，甚至存在一定程度的弱化，法庭設置、人員配備、司法作風、規(guī)范化建設需要進一步加強。司法調(diào)解存有形式化傾向，深入細致的調(diào)解工作不到位，存在一句話調(diào)解、走過場調(diào)解的問題。偶爾忽視弱勢群體的保護，釋法說理不充分，案件實際效果不理想，法庭一定程度上成為訴訟技巧的競技場。

4.辦案機制不靈活。人民法庭習慣于坐堂問案，巡回審判作為傳統(tǒng)便民訴訟的重要舉措，囿于辦案流程不規(guī)范、安全防控機制難保障、辦案成本高等因素，處于半廢棄狀態(tài)，司法公開仍需改進。法律制度日漸豐滿，法治信仰仍較骨感，群眾“無訟”“厭訟”情緒仍然存在，法律意識啟蒙仍然滯后，法治文明布道任重道遠?；鶎尤罕娢幕潭绕毡椴桓?、消息獲取閉塞、價值標準單一，法律運作的應然和實然裂痕制約其法律認知。《人民法院組織法》第25條規(guī)定：“基層人民法院對人民調(diào)解委員會的調(diào)解工作進行業(yè)務指導?！狈ㄔ褐笇嗣裾{(diào)解工作，雖然有法律依據(jù)，但缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機制和激勵機制，其權(quán)威性受到質(zhì)疑。多元主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高，統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制尚不健全，“庭站點員”便民訴訟網(wǎng)絡不夠完善，司法獲取方式不夠便捷。鄉(xiāng)村治理典型案例宣傳引導不到位，司法裁判規(guī)范、評價、指引社會價值的作用發(fā)揮不夠充分。

5.治理成效不佳。司法治理遭遇鄉(xiāng)村社會樸素正義觀的質(zhì)疑，同時遭到是否有利于維護傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序的審查。在司法裁判的落實上，司法輸出的規(guī)則正義與法律秩序建構(gòu)遭遇鄉(xiāng)村內(nèi)在秩序的抵觸，發(fā)生融合困境，陷入法律的理想權(quán)威與維護鄉(xiāng)村秩序的現(xiàn)實需要之間的矛盾。司法機關缺乏對參與鄉(xiāng)村治理的綜合性評價。調(diào)解被工具化，調(diào)解政策成為當事人討價還價的工具，消解司法理性，規(guī)避司法方法、司法程序，不利于規(guī)則之治的確立。

三、司法參與鄉(xiāng)村治理存在問題的原因分析

（一）鄉(xiāng)村熟人社會向陌生人社會流變，利益呈現(xiàn)多元化

現(xiàn)今的鄉(xiāng)村社會正處于轉(zhuǎn)型過渡期，鄉(xiāng)村熟人社會逐步走向陌生化，既保留了熟人社會的生活氣息，也夾雜著現(xiàn)代社會的陌生化因素，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、價值觀念發(fā)生深刻變化。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)糾紛解決功能弱化，農(nóng)村人口空心化，宗族力量、倫常秩序等日漸式微，難以自成體系的獨立解決糾紛。隨著鄉(xiāng)村社會的變遷，傳統(tǒng)的社會聯(lián)系紐帶逐漸割裂，鄉(xiāng)村農(nóng)民分化為不同的利益群體，社會粘合度降低。陸學藝在其《當代中國社會階層研究報告》中，按照實際從事的職業(yè)、使用生產(chǎn)資料的方式和對所使用生產(chǎn)資料的權(quán)力，將農(nóng)民劃分為八個階層，即農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工階層、農(nóng)民雇工階層、個體工商戶和個體勞動者階層、私營企業(yè)主階層、知識型勞動者階層、鄉(xiāng)村集體企業(yè)管理者階層和農(nóng)村社會管理者階層。①參見尤琳：《中國鄉(xiāng)村關系——基層治理結(jié)構(gòu)與治理能力研究》，中國社會科學出版社2015年版，第160頁。由于階層分化，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)利益多元化格局。

（二）陽春白雪的司法技術(shù)手段與樸實訴訟目的分野

司法的價值追求、法律框架內(nèi)權(quán)利義務的界定與鄉(xiāng)土社會的秩序要求和利益訴求并非完全契合。傳統(tǒng)民間法與現(xiàn)代法治理念在價值取向、精神意旨上有限契合。司法審判是基于司法思維，通過司法推理、司法論證等一系列司法技術(shù)手段，對證據(jù)和事實作出認定，明確權(quán)利義務歸屬，實現(xiàn)規(guī)則之治。而實踐中，并非所有的當事人僅僅只要求是非判斷，明確責任。有的只是想討個說法，評評理；有些需要發(fā)泄一下長期家庭矛盾淤積的憤怒；有些刑事案件受害人家屬要求嚴懲罪犯，一命換一命……現(xiàn)代司法理念強調(diào)公正、文明、程序、效率等，上述部分目的并不能通過訴訟的方式實現(xiàn)。

（三）鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，民主政治發(fā)育不完善

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，漫長的小農(nóng)生產(chǎn)方式造就了農(nóng)村社會的價值觀、生活態(tài)度和行為方式。工業(yè)化初期，我國實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的政策，鄉(xiāng)村社會長期支持城市發(fā)展，其內(nèi)部的物質(zhì)文化、精神文化發(fā)展長期滯后。民主意識尚未覺醒，或者雖然覺醒但參雜人情、宗族因素，民主實踐中缺乏獨立意識和獨立判斷，盲目跟風，走過場，民主政治建設、民主探索與實踐尚未發(fā)育完善。

（四）鄉(xiāng)村治理新權(quán)威未確立，治理新機制未成形

鄉(xiāng)村治理舊秩序被破壞，新制度未建立。家族倫理、社會習俗、道德教化等社會原有控制和管理機制日漸式微，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政功能萎縮，依法行政遭到消解，村民自治形式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)，主要通過行政計劃和行政命令對鄉(xiāng)村施加影響，依法行政缺乏現(xiàn)實土壤。法律將村級組織定位為自治組織，但村級組織實際上扮演基層政權(quán)的角色，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府對待。自治組織的民主實踐、民主決策踐行不夠，自治功能發(fā)揮不暢。鄉(xiāng)村大量灰色力量影響和決定農(nóng)村社會關系，成為構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序的基礎。原有鄉(xiāng)村共同體被沖擊，而理性的現(xiàn)代性規(guī)范沒有及時跟進。

四、司法參與鄉(xiāng)村治理的路徑探討

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理路徑和內(nèi)生秩序面臨危機，法治秩序尚未確立的困境下，司法治理的盲目突進加劇鄉(xiāng)村失序，司法治理將產(chǎn)生諸多負面效應。費孝通在其《鄉(xiāng)土中國》一書中闡述了送法下鄉(xiāng)的困境：“現(xiàn)行的司法制度在鄉(xiāng)間發(fā)生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，但并不能有效地建立起法治秩序……更進一步，在社會結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革。如果在這些方面不加以改革，單把法律和法庭推行下鄉(xiāng)，結(jié)果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發(fā)生了。”①費孝通：《鄉(xiāng)土中國：生育制度》，北京大學出版社1998年版，第58頁。鄉(xiāng)村社會應在法治、德治的充分協(xié)助下，主要基于民主自治的良性循環(huán)而自主生產(chǎn)秩序。司法參與鄉(xiāng)村治理要以法理功能和社會功能為基礎，保持必要的理性與克制，切實發(fā)揮參與、推動、規(guī)范、保障作用，推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。司法通過裁判具體個案，向社會輸出規(guī)則正義，引領鄉(xiāng)村社會風尚。

（一）基本理念

1.遵循“三治”的內(nèi)生規(guī)律。正確認識和處理自治、法治、德治的相互關系，尊重鄉(xiāng)村民主自治實踐。自治是鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的主要力量，法治在鄉(xiāng)村治理中起著引領、示范、保障作用，法治為自治提供土壤、條件，德治需要法治土壤，同時需要自治提供承載，德治對于法治和自治起到內(nèi)在支撐作用。法治使社會管理具有合法性、穩(wěn)定性、權(quán)威性、可操作性。在鄉(xiāng)村治理的基本任務中，化解矛盾、促進公正、規(guī)范行為、應對風險、保持穩(wěn)定都離不開法治的身影。在鄉(xiāng)村治理過程中，自治、法治、德治應恪守各自的疆域，尤其要克服司法膨脹化的傾向。法治為村民自治提供理性力量，村莊權(quán)利調(diào)控、保護、救濟，農(nóng)民利益訴求，村規(guī)民約合法性審查都應納入法治軌道。司法應嚴格恪守法理功能和社會功能，通過個案向社會輸出規(guī)則和正義，降低司法所帶來的各種負面效應和治理風險，通過各種途徑引領社會公正，最終推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的法治化轉(zhuǎn)型。

2.尊重鄉(xiāng)村內(nèi)生權(quán)威和非正式制度。鄉(xiāng)村作為一種社會生活空間和經(jīng)濟、文化、政治活動場域，有自身的運行邏輯。非正式制度是正式制度嵌入的前提和保障，正式制度要尊重這種內(nèi)生秩序。內(nèi)生權(quán)威的表現(xiàn)主要有宗族權(quán)威、經(jīng)濟權(quán)威等。他們一般在村內(nèi)具有較高威望，能夠獲得村民認同和信賴，以樸素的公正觀念和鄉(xiāng)土意識化解糾紛。司法要以現(xiàn)代法治精神感染樸實的正義觀，同時汲取具有深厚群眾基礎的正義觀，做到現(xiàn)代司法與本土資源的相互吸收借鑒。在鄉(xiāng)村社會的特殊語境下，基層法官需要巧妙的運用其生活經(jīng)驗、社會閱歷、風俗民情，解決紛爭、化解矛盾，并積累司法技巧與知識，不斷提升司法能力。

3.構(gòu)建多元糾紛解決機制。鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是鄉(xiāng)村事務的決策權(quán)、鄉(xiāng)村利益的分配權(quán)。鄉(xiāng)村治理是各種主體通過立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、自治權(quán)的行使，實施綜合之治，任何主體的缺位、錯位、越位都可能達不到治理效果。司法權(quán)并非無所不能，各類主體應各就其位、各司其職，協(xié)力配合加強鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)多元綜合之治。法院要提高認識，從完善鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)、推進法治社會建設的高度，積極推進多元化糾紛解決機制建設。牢固樹立源頭治理理念，扭轉(zhuǎn)末端治理舊習。積極倡導鄉(xiāng)村訴非對接平臺建設，明確平臺主導者，明晰多元解紛主體職責。平臺負責對矛盾糾紛進行分流引導、委派委托調(diào)解，使之成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、糾紛咨詢、訴訟輔導、糾紛分流、信息交換、流程監(jiān)督等多項職責于一體的綜合服務平臺。充分發(fā)揮現(xiàn)有委托、委派調(diào)解機制作用，挖掘鄉(xiāng)村調(diào)解資源，區(qū)分案件性質(zhì)，把握調(diào)解時機，努力提升調(diào)解成效。

4.發(fā)揮人民法庭陣地作用。司法參與鄉(xiāng)村治理最主要的陣地是人民法庭。全省法院有633處人民法庭，年均辦案占基層法院辦案總數(shù)的22.57%，在社會基層治理方面具有獨特優(yōu)勢。堅持“兩便”原則，進一步優(yōu)化人民法庭功能設置，強化信息化在法庭工作中的應用。依托人民法庭推進服務資源力量下沉，加強與基層政法單位、自治組織、調(diào)解組織對接，促進形成全域覆蓋的解紛服務網(wǎng)絡，努力實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。積極推動“無訟村莊”“無訟社區(qū)”建設，力爭多元化解糾紛工作納入地方綜治考核。深入系統(tǒng)研究城市法庭和農(nóng)村法庭的工作重點，著力推進人民法庭專業(yè)化審判模式，將城區(qū)法庭建設成處理金融糾紛、道路交通、勞動爭議等專門法庭，將農(nóng)村法庭建設成處理婚姻家庭、涉“三農(nóng)”糾紛、環(huán)境資源等各具特色的法庭，同時有條件的法庭可以建設成為當?shù)氐姆ㄖ谓逃?，大力弘揚社會主義核心價值觀。

（二）司法參與鄉(xiāng)村治理的領域

1.監(jiān)督依法行政。一是推動宏觀政策調(diào)適。人民法院作為鄉(xiāng)村治理的重要參與者、推動者，通過解決訴訟案件反映的具體問題，積極推動上層建筑構(gòu)建。要積極參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動治理理念從鄉(xiāng)村管理到鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變，推動鄉(xiāng)村治理的目標、任務、手段、方式革新，健全自治、法治、德治相結(jié)合的多元治理方式。要推動鄉(xiāng)村治理各項宏觀制度落地，貫徹落實村民委員會組織法、土地管理法實施條例、環(huán)境保護法等法律法規(guī)。

二是規(guī)范具體行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政權(quán)，其依法履職情況直接決定依法行政在鄉(xiāng)村的運行。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力運行中，一方面面臨尚未發(fā)育完善的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會；另一方面是自身尚未規(guī)范運行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不可避免的發(fā)生具體行政行為違法，尤其在行政征收、行政強制等領域，這表明基層行政機關仍一定程度上存在依法治理理念不牢固、法律意識相對淡薄、法律程序不完善、對重大社會風險隱患預判不足等問題。司法要通過個案審理，及時矯正具體行政行為，同時，倡導建立黨委政府與司法機關之間的非正式協(xié)商咨詢機制，黨委政府在作出重大行政行為前，可向司法機關進行法律咨詢，對行政行為的合法性、可行性進行論證，并評估社會風險，保障工作順利開展。

2.推進民主政治建設。一是修復民主政治缺陷。村干部擔負國家代理人、村民代言人、村莊承包人等多重身份。村干部是村民集體選舉出來的鄉(xiāng)村利益的代言人，同時是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的代理人，代理基層政權(quán)執(zhí)行治理任務。但有的村干部利用職權(quán)地位形成的便利條件，謀求自身利益最大化?！洞迕裎瘑T會組織法》為人民法院參與修復鄉(xiāng)村民主政治缺陷提供了法律依據(jù)。該法第36條規(guī)定：“村民委員會或村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任?！?/p>

二是指導村民自治。首先，審查村規(guī)民約。司法機關在審理個案過程中，往往會發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約與國家法律沖突的情況，可以通過司法審查的方式監(jiān)督其合法性，但司法審查的效力僅在于糾正個案中被告基于違法的村規(guī)民約所作出的具體行為，并可以向相關主體提出司法建議。其次，規(guī)范村級事務管理。村級事務主要包括兩類：一是政府下派的任務，即政務；二是涉及村民利益的本村公共事務，即村務。法院通過審理案件，進一步重申明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織、村民委員會職責權(quán)限，規(guī)范村級事務管理。

3.維護產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)村治理是上層建筑在鄉(xiāng)村的表現(xiàn)形式。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度決定鄉(xiāng)村治理的發(fā)展變化；鄉(xiāng)村治理的發(fā)展變化要適應農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展變化的要求。①參見黃濤、朱悅蘅：《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革與鄉(xiāng)村治理研究》，商務印書館出版2018年版，第35頁。司法通過參與具體案件審理，有效平衡和協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村利益主體的利益沖突，有效保護利益受損主體的合法權(quán)益。

一是平等保護各類產(chǎn)權(quán)，為鄉(xiāng)村治理提供資源稟賦。司法機關依法平等保護國家產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、個人產(chǎn)權(quán)，明確各類產(chǎn)權(quán)的范圍和權(quán)利邊界，為鄉(xiāng)村治理提供產(chǎn)權(quán)支撐，其在國家政策、法律逐步完善的基礎上，綜合國家政策、法律規(guī)則、村民自治情況，通過審理具體產(chǎn)權(quán)糾紛，糾正認識誤區(qū)，明晰產(chǎn)權(quán)主體，權(quán)利邊界，實現(xiàn)定紛止爭，有效保護利益受損或弱勢群體利益；通過明晰產(chǎn)權(quán)和分配規(guī)則，引導不同主體在利益博弈中實現(xiàn)妥協(xié)和均衡，有利于治理主體形成必要的資源稟賦，充分激發(fā)主體活力與治理動力，實現(xiàn)治理有效。

二是依法維護農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村社會輸入規(guī)則和秩序。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，各地積極推動土地流轉(zhuǎn)，但囿于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不規(guī)范，出現(xiàn)了部分糾紛。比較集中的體現(xiàn)為兩類糾紛：一是山地林地流轉(zhuǎn)糾紛，存在歷史邊界不清、發(fā)包方、承包方主體不清、轉(zhuǎn)包超過法定承包期限、承包金給付不及時等問題；二是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)發(fā)布拆遷公告后，部分房產(chǎn)出賣人以先前買賣合同存在無效情形等，主張合同無效，要求返還房產(chǎn)，主要涉及土地性質(zhì)認定、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定等問題。人民法院通過具體案件的審理，一方面依法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)權(quán)和民主權(quán)利；另一方面，弘揚誠實信用精神，糾正偏離的價值和行為，樹立裁判規(guī)則，恢復社會秩序。通過審理具體案件，為鄉(xiāng)村振興輸出秩序，為鄉(xiāng)村關系輸入道義。

4.堵塞權(quán)力漏洞。一是監(jiān)督規(guī)范小微權(quán)力。原始的鄉(xiāng)村社會權(quán)威發(fā)生異化，原來依賴宗教、道德、家族勢力，充當意見領袖的主流人物角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，從保護性向爭利性轉(zhuǎn)換。其握有的主導性支配權(quán)沒有用于政府法律權(quán)威的建設和農(nóng)民權(quán)益的保護，而成為自我逐利的工具。競爭性選舉可能激活家族派性，引發(fā)黑惡勢力參與，出現(xiàn)賄選、暴力干擾，進而扭曲選舉的民主性。如，村兩委換屆選舉中，富裕村莊競選比較激烈，一定程度存在拉票賄選、派系爭斗等情況，而貧困村莊可能無人問津。這種情況為后續(xù)鄉(xiāng)村治理埋下了隱患，涉嫌犯罪的問題應依法移交司法機關處理。對于選舉中出現(xiàn)的人身傷害、尋釁滋事等行為，或者其他可能構(gòu)成黑惡勢力犯罪的問題，司法機關應依法處理。司法機關參與惠農(nóng)領域案件審理，及時審理并判決村干部虛報冒領侵吞惠農(nóng)資金、拆遷補償款等案件，進一步堵塞權(quán)力漏洞，加大懲治小微腐敗。

二是參與兩委換屆聯(lián)審。充分發(fā)揮職能作用，保障和服務“兩委”換屆選舉工作。積極配合組織部門的資格審查工作，對候選人逐一過篩，提出司法審查意見。對轄區(qū)違法犯罪人員，尤其是被剝奪政治權(quán)利的人員情況，進行認真梳理統(tǒng)計，為組織部門和廣大選民做好選舉對象資格審查提供參考。對因刑事犯罪被羈押、正在接受審判的人員，依法應當停止其行使選舉權(quán)利的，應當作出停止決定，并向該羈押人員住所地的黨委、人大常委會報告，向有關部門通報。因犯罪正在服刑或正在緩刑、假釋考驗期間的人員，若被剝奪政治權(quán)利，則在被剝奪政治權(quán)利期間不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；若未附加剝奪政治權(quán)利則享有選舉權(quán)，但不享有被選舉權(quán)，不能擔任“兩委”成員職務。

5.培育和踐行主流意識形態(tài)。一是提供民主法治實踐的場域。司法審判堅持“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”，在法官的主持下，賦予雙方當事人充分的陳述權(quán)和辯論權(quán)，依法審查證據(jù)，并最終作出裁判。我國鄉(xiāng)村社會長期缺乏民主信仰與公民意識，村民民主實踐的機會較少。村民的民主素質(zhì)和法治素養(yǎng)不是自然生成的，必須在民主法治實踐中逐步提高。司法機關通過程序化的庭審活動，尤其是巡回審判，以案釋法，宣傳法律，使得廣大村民在庭審中學習運用民主程序和方法，形成公民意識，培養(yǎng)民主習慣和民主作風，強化規(guī)則意識，提高村民民主素質(zhì)，幫助村民和村委會在法律框架內(nèi)行使權(quán)利。

二是弘揚社會主義核心價值觀。當代中國鄉(xiāng)村德治的主要途徑就是培育和弘揚社會主義核心價值觀，司法在解紛過程中，要充分發(fā)揮德治的教化作用，充分運用傳統(tǒng)文化、村規(guī)民約、家規(guī)家訓中的優(yōu)秀成分涵養(yǎng)社會主義核心價值觀。人民法院承擔執(zhí)法辦案、明辨是非、定紛止爭、懲惡揚善、維護公正的神圣職責，要充分發(fā)揮規(guī)范、指引、評價作用，將傳統(tǒng)道德、社會公正觀與現(xiàn)代法律相融合，整合社會價值，推動社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村落地生根。發(fā)布鄉(xiāng)村治理典型案例，充分闡釋社會主義核心價值觀的目標、內(nèi)涵、取向，涵養(yǎng)文明新風，引領鄉(xiāng)村社會崇德向善。

6.助力農(nóng)村基層社會治安防控與重大決策。一是規(guī)范村莊類型化管理。根據(jù)鄉(xiāng)村治理的標準，衡量治理成效，劃分鄉(xiāng)村類型，是國家政權(quán)對鄉(xiāng)村治理施加影響的基礎，是實現(xiàn)有效治理的前提。鄉(xiāng)村治理應該將法治作為一項重要的評價標準，同時設置若干子目錄，如民主管理程度、自治程序運作、黑惡勢力等。法院在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，可以就職權(quán)范圍內(nèi)的法治子目錄進行打分，相關主管部門通過對鄉(xiāng)村治理標準的整體量化評價，將各個村莊歸入相應的類型，明確治理重點，從而實現(xiàn)類型化治理。

二是積極參與鄉(xiāng)村社會治安防控體系建設。法院要延伸審判職能，積極參與社會治安綜合治理，推動社會治安防控體系建設。通過巡回審判、以案釋法、發(fā)布典型案例等形式，強化宣傳，增強裁判的法律效果和社會效果。要加強司法建議工作，針對審判執(zhí)行工作中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理漏洞、安全隱患，及時向有關部門提出完善制度、強化監(jiān)督、加強規(guī)制的意見建議。通過司法審判大數(shù)據(jù)，準確研判鄉(xiāng)村安全形勢，及時分析預判安全隱患，并為消除隱患提供決策參考。深入開展掃黑除惡專項斗爭，針對家族、宗教非法勢力操縱選舉、把持村務，地痞流氓等黑惡勢力通過非法手段控制村民自治的現(xiàn)象，加快審理進度，依法剔除黑惡勢力對鄉(xiāng)村民主政治的影響。