荊 珍 侯光明

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

一、問題的提出

“風險”是一種危險和災難發(fā)生的可能性，風險與危險、災難相關聯(lián)，但它本身并不是危險和災難。[1]事實上社會本身是帶有風險性的，它如同影子一般伴隨我們的生活，時常令我們感到恐懼和不安。例如自然災害、核戰(zhàn)爭、瘟疫、環(huán)境污染等，從統(tǒng)計學意義上來說只是發(fā)生概率的大小罷了。

環(huán)境健康風險是環(huán)境風險的一部分，是指由于人類活動致使環(huán)境受到污染或破壞，以環(huán)境為媒介作用于公眾，給公眾的健康帶來損害的可能性。從類別上來看，目前主要包括突發(fā)性環(huán)境事故、累積性污染在特定條件下造成的突發(fā)事故及長期慢性環(huán)境風險。它具有如下特點：第一，不確定性和不可感知性。諸如大氣、水、土壤等環(huán)境要素受到污染后，對暴露者造成的損害類別、程度、因果關系等在現(xiàn)有的技術水平下無法準確認知。第二，全球性和整體性。就氣候變化帶來的風險而言，它是跨區(qū)域性、跨種族、跨人群及跨際性，任何區(qū)域、個人、群體都不能獨善其身。第三，不可逆性。有些風險一旦轉化成現(xiàn)實的危害，暴露者所承受的損害是終生性、致命性的。環(huán)境健康風險產(chǎn)生的根本原因是環(huán)境污染和生態(tài)破壞。工業(yè)社會以來,由于人類過度地向自然索取和排放，地球生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)不堪重負，氣候變化、酸雨、臭氧層破壞、海洋生態(tài)系統(tǒng)絮亂等環(huán)境問題愈演愈烈。

改革開放之后，我國經(jīng)濟發(fā)展突飛猛進，躍居世界第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了令國人驕傲的“中國奇跡”。然而，“中國奇跡”的背后是以環(huán)境的高污染和資源的高消耗為代價,各種環(huán)境問題接踵而來，例如霧霾、酸雨、重金屬污染等。這些由環(huán)境問題導致的風險已經(jīng)不再停留于“可能性”的層面，已經(jīng)轉化為現(xiàn)實的、緊迫的必然危險和災害，給公眾的生命健康和財產(chǎn)帶來了不可挽回的損害。世界衛(wèi)生組織公布的疾病負擔研究報告稱，全球24%的疾病或23%的死亡，是環(huán)境因素造成的。

此外，在我國31個省、自治區(qū)、直轄市參與調查的9萬余人中，有11.1%的居民居住場所1公里范圍內存在石化、冶煉、農(nóng)藥等可能產(chǎn)生健康影響的企業(yè)，其中城市居民這一比例為14.1%，農(nóng)村居民為 8.5%。[2]

因環(huán)境問題引發(fā)的公眾健康風險，顯然是位于公共利益的范疇。在法治化的背景下，離不開作為治國重器的法律加以規(guī)制、引導和保障公共利益的實現(xiàn)。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第1條規(guī)定：“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害……”第39條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和風險評估制度：鼓勵和組織開展環(huán)境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制環(huán)境污染有關的疾病?！边@為公眾環(huán)境健康風險的規(guī)制提供了直接的法律依據(jù)。

我們必須理性地認識到，環(huán)境健康風險具有復雜性、不確定性，需要作為首要責任者的公權主體(政府)通過制定相應的規(guī)章、政策等規(guī)范并加以實施，進行風險防范，以確保公共利益的有效供給。在規(guī)制的初期，傳統(tǒng)的“命令—控制”模式是主導，公眾則是被動的服從。這種強硬的規(guī)制手段，在短期內可以達到很好的效果。然而隨著社會實踐的深入，環(huán)境風險表現(xiàn)為多元化的趨勢，這就意味著需要多元化的規(guī)制方式，不能完全依靠政府管制。

在生態(tài)文明建設全面推進的影響下，環(huán)境保護可以說是全民共識。傳統(tǒng)規(guī)制手段的缺陷及公眾環(huán)境意識的增強，作為私權主體的公眾參與風險規(guī)制可謂“呼之欲出”。況且環(huán)境問題最終導致的是社會眾多個體的危害，而不是個別的個體危害，要充分發(fā)揮公眾應對的主動性，把法律規(guī)定的責任和義務變成公眾內在的自覺意識與外在的自發(fā)行為。這就意味著以公眾為切入點進行風險規(guī)制，成為當下需要深入研究的重要課題。

二、公眾應對環(huán)境健康風險的解構

在“命令—控制”模式的管控之下，依賴的是專家基于科學知識和理性的運用。往往忽視普通公眾參與，因為普通公眾被認為是“無知”“感性”的。這種專家壟斷的局面，使得公眾參與價值被邊緣化。環(huán)境健康風險的最終受體是社會公眾，風險規(guī)制應當是主觀價值選擇與客觀事實判斷相結合的過程，不應當漠視公眾的感受。在環(huán)境多元共治的時代，環(huán)境健康風險的規(guī)制只有取得國民的理解與支持，應對風險的各項舉措才能得到有效實施，說它是一種“全民的事業(yè)”不足為過。從法學上對公眾的界定，意為對決策所涉及的特定利益作出反應的，或決策的結果有法律上的利害關系的一定數(shù)量的人群或團體，包括公民(自然人)個人、社會團體或其他組織等。[3]本文不采用此寬泛的定義，對“公眾”的范圍予以縮小，僅指普通公眾和具有利益的公眾。普通公眾是指那些處于環(huán)境健康風險影響區(qū)域范圍之外，代表環(huán)境公益并保持客觀中立態(tài)度的主體。利益公眾是指受環(huán)境健康風險影響的區(qū)域范圍內的公眾，根據(jù)影響程度可以分為核心區(qū)、次受影響區(qū)及一般影響區(qū)的公眾代表。

(一)公眾參與環(huán)境健康風險規(guī)制的影響因素

環(huán)境污染可能會對人類及自然造成深遠、有害的影響，那么關鍵在于如何認知這些可能性風險，然后從中獲得規(guī)避的法則。環(huán)境與人類行為相互影響的過程可以視之為“一個信息交換的過程”，包括“知覺”“認知”和“行為”三個階段?！爸X”就是通過感官獲取信息的過程；“認知”就是在知覺的基礎上，對信息進行加工以識別事物的特性和聯(lián)系；“行為”就是在認知的前提下所采取的行動。[4]因此，有效的行動之前，必須要有正確的認知。筆者認為環(huán)境健康風險的認知，是指公眾在社會生活中對環(huán)境健康風險的理性認識，包括危險的識別、可能導致的現(xiàn)實損害等。

公眾對環(huán)境健康風險的認知方式有：第一，生活實踐的積累。一些經(jīng)驗源于其親身經(jīng)歷環(huán)境污染所致?lián)p害，另一些來自于世代累積，其已經(jīng)轉化為日常生活一部分。例如普通公眾購買果蔬時，都會更傾向于購買綠色果蔬，而不會選擇那些噴灑農(nóng)藥的。因為他們知道食用噴灑農(nóng)藥的果蔬，對身體有害而無益。第二，新聞輿論。在當今“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，人工智能、大數(shù)據(jù)等技術的出現(xiàn)，改變了公眾的生活方式。海量的信息通過媒體傳播至公眾的視野，公眾可以獲知大量有關環(huán)境健康的信息。此外，在風險日益社會化的背景下，許多媒體開始主動承擔社會責任。第三，教育培訓。學生群體特別是高校學生，是未來環(huán)境保護的新生主力軍。通過開設環(huán)境教育類的課程，以培育和傳播環(huán)境健康風險知識。此外，在一些涉及環(huán)境保護的職業(yè)，員工在上崗前都會經(jīng)過相應的培訓。

法制(Legal system)通常意為法律制度的簡稱。外在法制狀況就是指公眾參與環(huán)境健康風險規(guī)制的法律制度是否完善、健全。正如國家所強調的：“用最嚴格制度最嚴格法治保護生態(tài)環(huán)境，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治?！惫妳⑴c最有效的舉措，就是使參與的途徑、方式、階段、結果等予以制度化、規(guī)范化。筆者認為從風險規(guī)制角度而言，就是要存在一種全民參與環(huán)境健康風險規(guī)制的制度。即公眾依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)賦予的權利、義務，參與風險評估、管理、溝通等環(huán)境健康風險規(guī)制的各項活動的總和。具體而言，應當涵蓋具體參與制度(包括參與主體、范圍、方式等)、知情制度、風險溝通制度、救濟制度及責任追究制度等。

(二)公眾應對環(huán)境健康風險的理論基礎

1.公民環(huán)境權理論

公眾參與環(huán)境健康風險的規(guī)制，是環(huán)境權所衍生出來的一種法律權利。環(huán)境權作為一種正在形成的權利，其產(chǎn)生與環(huán)境問題有著不可分割的聯(lián)系。20世紀50至60年代以來，環(huán)境危機的全面爆發(fā)，使人們普遍意識到環(huán)境保護的重要性?，F(xiàn)有的法律在環(huán)境危機面前“無可奈何”的情況下，人們受環(huán)境道德、生態(tài)倫理等新觀念的影響，開始探討在法律上對環(huán)境是否有權利。到目前為止，學界對環(huán)境權的性質、內涵及外延、權利構造等都沒有達成統(tǒng)一的認識。但不可否認的是，公民都有權生活在良好的環(huán)境之中。

我國憲法雖然沒有直接、明確規(guī)定該權利，但是一些立法及司法裁判已經(jīng)對于環(huán)境權予以承認和保護。[5]從我國立法實踐來看，環(huán)境權的內容是公民依據(jù)環(huán)境法律規(guī)范享有的權利和承擔的義務。關于環(huán)境權的內容，筆者認同呂忠梅教授的觀點：第一，環(huán)境使用權。對環(huán)境與資源的使用，以滿足生存和發(fā)展的需要。例如排污權，實際上就是對環(huán)境容量的使用權。第二，環(huán)境知情權。是對本國環(huán)境狀況、行政機關環(huán)境管理情況等有關信息獲取的權利。環(huán)境知情權是實現(xiàn)公眾參與環(huán)境治理的前提，而信息公開制度是實現(xiàn)環(huán)境知情權的保障。第三，環(huán)境事務參與權。其內容包括參與國家環(huán)境管理的預測和決策過程、參與環(huán)境科學技術的研究、參與環(huán)境糾紛的調解等。第四，請求權。是指公民的環(huán)境權益受到損害后，請求有關部門救濟的權利，包括行政救濟和司法救濟。[6]

2.協(xié)同治理理論

協(xié)同治理由協(xié)同(synergy)理論和治理(governance)理論的有機融合而形成的理論。現(xiàn)代意義上的“協(xié)同”源于物理學家哈肯從物理上解釋“協(xié)同”學，隨后協(xié)同理論受到極大的關注，逐漸從自然科學延伸至社會科學。他認為協(xié)同是指系統(tǒng)的各部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應或整體效應。“治理”在目前認同度較高的界定是，各種公共的或私人的個人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[7]

筆者認為，“協(xié)同治理”就是指處于同一治理網(wǎng)絡中的多元主體，為了實現(xiàn)公共利益的需要，而共同協(xié)商、共同合作、共同行動。環(huán)境健康風險規(guī)制就是一個復雜的網(wǎng)絡系統(tǒng)，公權主體(政府)和私權主體(非政府組織、企業(yè)、公眾)在風險的評估、監(jiān)測、溝通等階段，要共同參與、平等協(xié)商。特別是在評估階段，風險評估涉及常識及個人經(jīng)驗、技術基礎、社會利益主張三方面的知識。在現(xiàn)代這個高度分工化的社會，基于各自社會分工和境遇，各社會主體擁有的風險知識亦不同。[8]這就意味著風險規(guī)制不能僅僅依賴于政府或非政府的組織、個人等獨自能夠完成，需要擁有不同知識、經(jīng)歷、價值取向等社會群體代表者的共同參與。

三、公眾應對環(huán)境健康風險的困境

環(huán)境健康風險具有科學性和不確定性，這意味著對其規(guī)制需要政府、企業(yè)、公眾共同應對，任何一方都不能“獨善其身”。2014年修訂的《環(huán)境保護法》第53條明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。”這為公眾應對環(huán)境健康風險提供了法律依據(jù)。把公眾納入應對環(huán)境健康風險的范圍，可以把公眾從“被動”的狀態(tài)化為“主動”，自覺地踐行環(huán)境法律所規(guī)定的權利和義務。目前，公眾參與環(huán)境健康風險規(guī)制存在內外兩方面的阻礙。內在的阻礙表現(xiàn)為風險認知不科學，外部阻礙為公眾的知情權、參與權的保障不足。

(一)內部阻礙：公眾環(huán)境健康風險認知的固有缺陷

現(xiàn)代環(huán)境健康風險是客觀實在和主觀建構相結合的產(chǎn)物，這就意味從認知角度而言，風險的來源有真實的客觀存在和主觀的建構兩種。因此，環(huán)境健康風險的認知模式可分為公眾的認知模式和專家的認知模式。[9]在現(xiàn)實的環(huán)境健康風險規(guī)制的實踐中，這種專家的認知模式幾乎處于壟斷地位。因此，更應該關注的是前一種即公眾的認知模式。在發(fā)揮這一認知模式的作用之前，必須要認識這種模式在風險規(guī)制中的弊端，并尋求科學有效的辦法予以解決。

首先，認知源于生活實踐中積累的經(jīng)驗。它是基于直覺和經(jīng)驗對外在的健康風險進行判斷、分析，并積極地采取規(guī)制行為的本能防護意識。這種經(jīng)驗只是對事物的表面模糊的認識，如果其知識累積與外在新的環(huán)境健康風險的出現(xiàn)存在錯位時，就會導致認知偏見。

其次，認知程度差異化。就認知對象而言，公眾對于那些顯見的、現(xiàn)實的、緊迫的能對公眾健康造成直接影響風險有較深的認知，例如霧霾、水污染等。而對于類似于氣候變化、土壤重金屬所引發(fā)的風險，因其具有滯后性、隱蔽性通常易被公眾漠視。就認知的主體而言，農(nóng)村居民較之于城市居民的風險認知存在差異。類似于“癌癥”村等事件的出現(xiàn)，很大一部分原因在于農(nóng)民對風險認知存在滯后，直到病變出現(xiàn)現(xiàn)實的危害才會意識到危害的存在。就其內在原因而言，由其自身局限如文化程度低、知識有限、較差的經(jīng)濟境況等而不得不逐利。[10]

(二)外部阻礙：環(huán)境參與權和知情權的保障不足

“法的價值”意指法律在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護和助長哪些值得希求的或美好的東西。其中，秩序、正義等是現(xiàn)代社會備受重視的基本價值。[11]風險規(guī)制公眾參與制度的建立，必須是法的基本價值的表達?！爸刃?，一如我們所見，所側重的乃是社會制度和法律制度的形式結構，而正義所關注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內容，它們對人類的影響以及它們在增進人類幸福與文明建設方面的價值?！盵12]從信息公開、決策參與到監(jiān)督救濟，40年來我國公眾參與制度的建立，可謂從無到有，并不斷地進行細化與完善，這為環(huán)境健康風險規(guī)制構建了穩(wěn)定的公眾參與秩序。合理健全的法律制度除了創(chuàng)造穩(wěn)定的秩序外，還需要保證正義的實現(xiàn)。正義是把權利、權力、義務和責任在社會成員中進行公平的分配。[12]環(huán)境健康風險的規(guī)制實質上也是一種風險分配的過程，就風險評估而言，它在評價潛在危險的同時已經(jīng)開始風險的分配。在實踐中，風險分配在公眾、企業(yè)及政府間處于一種不平衡的狀況。具體體現(xiàn)在：

1.環(huán)境參與權的保障不足

在建立系統(tǒng)的環(huán)境健康風險規(guī)制制度之前，風險評估還需借助于環(huán)境影響評價制度之預防的功能。然而，實踐中公眾的參與只不過是環(huán)評制度的“精美外衣”。

第一，參與主體有限?！董h(huán)境影響評價公眾參與辦法》第五條規(guī)定：“建設單位應當依法聽取環(huán)境影響評價范圍內的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵建設單位聽取環(huán)境影響評價范圍之外的公民、法人和其他組織的意見?！笨梢娊ㄔO單位應當要聽取利益可能受到影響范圍內的公眾意見，然而對于利益范圍之外的公眾，是由建設單位自主決定。在實踐中建設單位出于利益考量，通常會選擇避開。環(huán)境健康風險具有復雜和科學上的不確定性，在人口流動性很強的社會，受風險影響的對象具有不確定性。此外，利益范圍內的公眾可能會因環(huán)境意識不足或對環(huán)境健康風險欠缺正確的認知，導致不能做出正確的判斷。

第二，參與范圍有限?！董h(huán)境影響評價法》第21條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應當編制環(huán)境影響報告書的建設項目，建設單位應當在報批建設項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見?！边@就意味著把公眾參與限制在很小的范圍內，即參與環(huán)評的項目有限和參與的階段有限。[13]

第三，參與的方式流于形式。法律上公眾參與的方式有聽證會、論證會、座談會、問卷調查等，操作層面的突出問題是形式化嚴重。如建設項目環(huán)境影響評價中，環(huán)評單位選擇最多的參與方式就是問卷調查，而問卷調查的設計千篇一律且提供的信息有限。[14]

2.環(huán)境知情權的保障不足

知情權的保障是公眾參與環(huán)境健康風險規(guī)制的基礎，而公眾環(huán)境知情權的實現(xiàn)需要依賴于信息公開機制?！墩畔⒐_條例》(2019年修訂)、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》及2014年《環(huán)境保護法》第五章專章規(guī)定了環(huán)境信息和公眾參與，這為公眾獲取環(huán)境健康信息提供了立法依據(jù)。但是信息公開在環(huán)境健康風險規(guī)制領域上存在諸多不足：

第一，環(huán)境影響評價中未提供充分的健康信息?；窘】蒂Y料的缺失，使得公眾難以全面地了解項目的情況，更不能做出合理的判斷。此外，在環(huán)境風險決策上相對于建設單位和政府機構，公眾的環(huán)境風險信息更是缺乏，處于不利地位。建設單位以及政府部門往往采用隱瞞或者以變相隱瞞的方式不主動、及時地進行信息公開。[15]公眾不僅無法充分地進行風險溝通，也容易被錯誤信息誤導引發(fā)諸如廈門px項目事件、常州外國語學校污染事件等。

第二，政府環(huán)境信息公開范圍模糊。依據(jù)現(xiàn)行《政府信息公開條例》的規(guī)定，涉及國家秘密、商業(yè)秘密的信息不能公開。立法上并沒有對不能公開的范圍做出明確的解釋，使得政府部門裁量權過大，在實踐中會出現(xiàn)逐利的現(xiàn)象。

第三，就企業(yè)信息公開而言，《環(huán)境保護法》第55條對重點排污單位的信息進行了規(guī)定，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》(以下稱“辦法”)對企業(yè)信息的公開也作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。然而，法律層面的規(guī)定過于籠統(tǒng)且《辦法》在操作層面不夠具體、部分條文缺乏明確標準，引發(fā)生態(tài)環(huán)境部門和企業(yè)理解的分歧，導致環(huán)境信息公開的內容不全面。[16]此外，從內在動力來看?；谕獠啃缘拇嬖?，在缺乏利益的驅動下企業(yè)更是不愿披露信息。因此，信息獲取的途徑不暢，公眾的知情權難以落實。

四、公眾應對環(huán)境健康風險的路徑選擇

(一)破除內部阻礙：法律規(guī)定強制普及環(huán)境健康風險知識

普通公眾是規(guī)制環(huán)境健康風險的“最小行動單元”，在其內在風險認知科學性不足的情況下，可以借法律規(guī)范的功能引導公眾的觀念和行為。藉此，在法律層面應規(guī)定強制性普及環(huán)境健康風險知識?！董h(huán)境保護法》第9條規(guī)定：“各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作……”“教育行政部門、學校應當將環(huán)境保護知識納入學校教育內容，培養(yǎng)學生的環(huán)境保護意識”，以及“新聞媒體應當開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，對環(huán)境違法行為進行輿論監(jiān)督”。這不僅為風險知識的普及提供了直接的法律指引，還明確了普及的主體。

第一，政府主體。政府作為社會治理的“大管家”，健康風險知識的普及是其理所當然的職責。同時又作為法律的執(zhí)行者，在上位法的指導下應要結合地區(qū)差異、性別、年齡、宗教等不同的人群從整體上制定具體的差異化的風險知識普及細則。特別是在項目決策或風險評估階段的公眾參與中，搭建好專家認知模式與公眾認知模式的連系平臺，使公眾形成正確的認知，從而避免專家與公眾的“對立”。

第二，學校等教育機構主體。把環(huán)境健康風險教育納入學校教育的規(guī)劃體系，特別是高校學生群體，他們是未來環(huán)境保護的新生力量。高校應大力開展生態(tài)環(huán)境教育，推進環(huán)?？破罩R普及、環(huán)境文化弘揚，引導大學生主動參與解決生態(tài)環(huán)境問題，培養(yǎng)學生的生態(tài)環(huán)境保護責任感、環(huán)境道德意識水平和環(huán)境法制觀念。

第三，新聞媒體機構主體。發(fā)揮大數(shù)據(jù)時代的優(yōu)勢，依托微博、微信、廣播、報刊、書籍、電視等傳媒宣傳環(huán)境健康風險信息，從而平衡風險認知在對象、區(qū)域等不同而存在的差異。另一方面，強制環(huán)境健康知識的普及，在一定程度上可以增強公眾的環(huán)境責任意識。改變部分國人注重“私益”和忽視“公益”的心態(tài)，破解公共治理領域中出現(xiàn)的“事不關己高高掛起”“自掃門前雪，不管別人瓦上霜”的困境。

(二)破除外部阻礙：實質性保證公眾參與權與知情權的行使

環(huán)境健康風險規(guī)制可分為風險評估、風險管理、風險溝通階段，這三個階段除了發(fā)揮專家以定量分析等科學方法評估健康風險的類別、危害程度及所要采取的規(guī)制措施外，還要考慮公眾的利益訴求。環(huán)境健康風險具有不確定性，這就決定了規(guī)制不僅涉及事實判斷，還涉及一種更為重要的社會利益(例如社會秩序穩(wěn)定)保護的價值選擇問題。這就意味著參與權與知情權制度設計要圍繞這三個階段展開。

1.公眾參與權的保障

第一，完善參與主體界定。參與主體應當包括普通公眾和利益公眾。受風險影響范圍內的公眾，由于涉及到切身利益，必須要允許其派代表參與以表達訴求。其缺陷在于易發(fā)生“鄰避效應”。這就意味著必須吸納普通公眾，普通公眾較之于利益公眾而言沒有利益的束縛，在風險規(guī)制過程中能夠秉持客觀理性的中立態(tài)度。

第二，擴寬公眾參與范圍。環(huán)境影響評價不能限制公眾的參與范圍，只要建設項目或規(guī)劃項目涉及公眾利益，公眾就應當參與。此外，風險規(guī)制的各個階段都要保證其實質性的參與，例如在評估階段雖然主要依據(jù)專家的事實判斷，但也需要對規(guī)制措施的社會影響進行評估。應要允許一定比例的公眾參與，與風險管理、溝通階段相比公眾參與的比例可以降低。

第三，加強深度參與，在參與方式的選擇上要以雙向互動方式為主，公眾、專家、企業(yè)、政府能夠實現(xiàn)平等協(xié)商。對于諸如調查問卷等單向形式得到的民意，只能是為決策制定發(fā)揮輔助或參考的作用，而不能成為決策決定性的民意基礎。此外，要建立回饋機制。政府可使用大數(shù)據(jù)等信息技術對公眾的意見進行分析，根據(jù)分析結果在官方網(wǎng)站、微信、微博等平臺進行回應。

2.公眾知情權的保障

公眾知情權的實現(xiàn)離不開健全的信息公開制度。首先，完善政府為主體的信息公開制度。在立法上對“國家秘密”和“商業(yè)秘密”進行界定。合理地限縮行政機關的裁量權，以防止為了部門利益或者謀取“私利”，隱瞞對環(huán)境健康風險決策有重大影響的信息。實踐中一些地方政府基于對公眾的“不信任”，通常只會公開正面的信息，對于負面的信息不會輕易地公開。此外在環(huán)境風險的評估階段，政府應當與公眾同等獲知涉及人身或財產(chǎn)的信息，以便各自預先做好預案。在風險發(fā)生后的溝通階段，要及時通報事件的進展及吸收公眾的訴求，并建立回饋機制，以防止危及社會穩(wěn)定的因素出現(xiàn)。其次，完善以企業(yè)為主體的信息公開制度。對于企業(yè)的環(huán)境信息公開，應要堅持自愿公開為主、強制公開為輔的原則。強制公開的要建立信息公開常態(tài)化機制?？茖W地界定強制信息公開的主體(重點排污單位)，同時明確和細化信息公開的內容和形式，并加強政府的執(zhí)法檢查和構建第三方監(jiān)督機制。對于自愿公開而承擔環(huán)境責任的企業(yè)，在政策上予以引導及利益的激勵。

五、結語

改革開放40年以來既是經(jīng)濟快速發(fā)展時期，又是經(jīng)濟、社會、環(huán)境等危機全面爆發(fā)的時期。環(huán)境污染事件的頻繁出現(xiàn)，使環(huán)境健康風險逐步進入公眾的視野并成為焦點。所有的社會“疾病”都能從人的行為中找到“病因”，并可以通過法律規(guī)范、管理體制等的創(chuàng)新予以化解。因此，環(huán)境健康風險的規(guī)制最終在于規(guī)范人的行為。環(huán)境健康風險具有不確定性和復雜性，需要能集聚各種資源的公權力主體(政府)在風險規(guī)制中處于主導地位。然而，傳統(tǒng)的行為規(guī)制手段寄托于“壓制型”的“命令—控制”模式，公眾的主動性往往被淡化。這種規(guī)制方式只能稱之為“權宜之計”，而不能適應風險規(guī)制的長期性。扭轉這種困境，就需要重新審視公眾參與環(huán)境風險規(guī)制的價值。從行為內在而言，就是要培育公眾對環(huán)境健康風險的認知。對于外在而言，就是要不斷地細化公眾參與制度，實質性地保障公眾知情權、參與權的行使。

注釋：

[1]張文霞、趙延東：《風險社會:概念的提出及研究進展》，《科學與社會》2011年第2期。

[2]程紅光、李 軍：《北京師范大學環(huán)境學院副教授、博士生導師程紅光:健康風險,環(huán)評關注了多少?》，《環(huán)境經(jīng)濟》2014年第7期。

[3]汪 勁：《環(huán)境法學》，北京：北京大學出版社，2018年，第61頁。

[4]俞國良,等：《環(huán)境心理學》，北京：人民教育出版社,2000年，第33-44頁。

[5]吳衛(wèi)星：《環(huán)境權的中國生成及其在民法典中的展開》，《中國地質大學學報》(社會科學版)2018年第6期。

[6]呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，北京：中國政法大學出版社，2019年，第125-131頁。

[7]李 輝、任曉春：《善治視野下的協(xié)同治理研究》，《科學與管理》2010年第6期。

[8][13]張恩典：《環(huán)境風險規(guī)制下的公眾參與制度研究》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2018年第1期。

[9]蔡文燦：《論環(huán)境風險治理中公眾與專家的分歧與彌合》，《華僑大學學報》(哲學社會科學版)2017年第6期。

[10]李 珍：《工業(yè)化背景下農(nóng)民的環(huán)境健康風險認知與應對——以南京市北部H村為例》，《湖北農(nóng)業(yè)科學》2019年第13期。

[11]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，北京：中國政法大學出版社，2017年。

[12]張文顯：《法理學》，北京：高等教育出版社，2011年。

[14]郎嬛琳、方 程：《我國環(huán)境保護公眾參與的制度建設回溯與展望》，《沈陽工業(yè)大學學報》(社會科學版)2019年第6期。

[15]王文卓：《環(huán)境風險決策中的公眾參與權研究》，《金陵法律評論》2016年第1期。

[16]馮令澤南、田 蘊：《如何引導企業(yè)做好環(huán)境信息公開工作？》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2019年第12期。