王 楠

中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081

一、信訪積案的涵義及其社會影響

積，聚也。禾谷之聚曰積。［1］少曰委,多曰積?！胺e”在“大風(fēng)揚積雪”［2］中是累積、堆疊的意思，在“天道運而無所積”［3］中則為滯留的意思。信訪積案字面意思應(yīng)為信訪工作累積或遲滯的案件。具體而言，本文所稱信訪積案是指或因信訪人訴求過高、或因缺乏政策法律支持、或因政府部門不作為而在初信初訪階段未能化解，信訪人持續(xù)反映過程中逐步摻雜心理因素、政策因素、歷史因素等，進(jìn)而愈發(fā)復(fù)雜以致難以解決的案件。

信訪積案就像社會治理的毒瘤，消耗了政治成本和經(jīng)濟(jì)成本，對政府威信、社會穩(wěn)定、個人幸福極具負(fù)面影響。就政府威信而言。信訪積案成因復(fù)雜，未必應(yīng)歸責(zé)于政府。然而，積案的訴求方往往情緒激烈，反映訴求的方式較為激進(jìn)，拉橫幅、寫“狀紙”、穿“孝衣”、散布負(fù)面信息等等不勝枚舉。正義與非正義的界線往往并不明顯，即使不合理的訴求也未必沒有合理成分，社會輿論往往樂于關(guān)注整個事件的某一點而忽略了事件本身，導(dǎo)致輿論往往有失偏頗，進(jìn)而影響了政府威信和黨群、干群關(guān)系。就社會穩(wěn)定而言。數(shù)據(jù)顯示，中部某市2019年度赴京上訪的5成為重復(fù)信訪，且重復(fù)訪占比較重的現(xiàn)象在全國普遍存在，倒逼信訪部門開展重信重訪專項治理活動。為化解積案，各地成立專門工作組、建立工作臺賬、召開研判會議、制定專門舉措、開展入戶走訪，占用了大量行政成本且收效甚微。在工作時長和工作精力有限的前提下，此長彼消成為必然結(jié)果，以至于形成惡性循環(huán)，反過來影響了對初信初訪案件的關(guān)注程度。就個人幸福而言。持續(xù)性的信訪耗費了大量精力和財力，必然導(dǎo)致對家庭、生活、事業(yè)的關(guān)注度降低，影響幸福指數(shù)。如，李某兒子意外死亡，李某主觀臆斷其兒子為謀殺。公安部門調(diào)查認(rèn)定為意外事件，李某不服，遂開始漫漫信訪之路。為造成聲勢，李某脅迫丈夫和兩個女兒長期赴京“伸冤”，其家庭的生產(chǎn)、生活，女兒的學(xué)業(yè)為之荒廢，生活水準(zhǔn)每況愈下。多年后，丈夫難以忍受與李某離婚，小女兒為逃離困境遠(yuǎn)嫁他鄉(xiāng)，大女兒由于長期跟隨母親上訪至今未婚。原本幸福的家庭發(fā)生意外本就不幸，李某對錯誤道路的堅持放大了這種不幸，終至拖累整個大家庭。其情固然可憫，然其行何其悲也。

二、信訪積案成因分析

客觀分析積案成因：首先是法治政府建設(shè)的不完善。一方面，少數(shù)政府部門依法行政意識不強(qiáng)，黨政機(jī)關(guān)工作人員法律素養(yǎng)不高，運用法治思維和法律手段解決問題的本領(lǐng)有待提升，侵害了群眾權(quán)益。特別在鄉(xiāng)村基層一線，依靠鄉(xiāng)村干部個人威望和粗放式的慣性做法進(jìn)行管理的現(xiàn)象普遍存在。規(guī)則運用的缺失助長了問題的滋生。另一方面，近年來社會輿論關(guān)于個別案件的過分解讀使得行政管理方心生顧慮、畏首畏尾。只要對方屬于“弱勢群體”，即便在信訪過程中為了違法行為，少數(shù)干部為免于遭受輿論責(zé)難，亦不敢輕易依法處置。

其次是心理層面的因素。有的人自認(rèn)有理，雖然他們認(rèn)為的“理”往往是站在自身立場的主管臆斷，但他們不聽勸阻、固執(zhí)己見，不達(dá)目的誓不罷休，甚至在長期的信訪過程中從最初地找地方說理演變成了一種精神寄托。有的人以訪牟利，在信訪過程中嘗到了超出預(yù)期的“甜頭”，于是變本加厲，提出更加過分的訴求。有的人產(chǎn)生了病態(tài)心理，由于問題長期沒有解決，遷怒政府和社會，上訪的目的從解決實際問題演變成了尋找發(fā)泄渠道，甚至把上訪當(dāng)成一種職業(yè)。

第三是制度層面的混亂。1.信訪制度定位不清晰。我國信訪制度肇始于政務(wù)院在1951年下發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其初衷在于密切與群眾的血肉聯(lián)系，傾聽民情民意，接受群眾監(jiān)督，防止黨員干部走進(jìn)“紅墻大院”以后出現(xiàn)脫離群眾的現(xiàn)象，并非在法律之外建立新的權(quán)利救濟(jì)渠道。受各方面因素影響，信訪工作發(fā)展中日益偏離初衷，而愈來愈偏重于解決群眾利益訴求，導(dǎo)致大量問題涌入信訪渠道而又化解不能，造成訴求累積。2.信訪部門責(zé)重權(quán)輕。作為政府的工作部門，各級信訪部門職責(zé)是對信訪事項受理、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦、協(xié)調(diào)等，并無直接解決問題的權(quán)力［4］。對涉及多個同級部門甚至上級部門的疑難案件，雖存在行使“三項建議權(quán)”［5］或者提請召開信訪工作聯(lián)席會議研判地化解渠道，但其權(quán)力的行使多仰仗于上級領(lǐng)導(dǎo)的支持力度，程序繁瑣且不夠穩(wěn)定。于是，信訪部門一方面承受著信訪人太多的希望，另一方面利用自身職權(quán)和權(quán)威難以解決群眾的全部訴求，導(dǎo)致信訪部門甚至是黨委政府的公信力流失。

三、商丘市信訪工作機(jī)制創(chuàng)新的鏡鑒

商丘地處豫魯蘇皖四省結(jié)合部，是國道、高速公路“米”字型，高鐵、普鐵雙“十”字交會的全國性綜合交通樞紐，轄6縣3區(qū)1市，總面積1.07萬平方公里，總?cè)丝?21萬人，社情復(fù)雜、人員流動較大，各種矛盾一度凸顯。近年來，該市通過幾項工作機(jī)制的創(chuàng)新，有效調(diào)動了基層政府、社會組織和責(zé)任部門的工作力量，提升了工作效能，維護(hù)了群眾權(quán)益，削減了積案存量。該市兩次在全國信訪工作會議上受到表彰，《人民日報》《河南日報》等媒體對商丘做法進(jìn)行了報道推廣。

商丘做法主要有，1.建立“一組一辦兩大隊”工作機(jī)制，通過職能整合與部門聯(lián)動，簡化流程、提升效率，對信訪行為“雙向規(guī)范”。“一組”就是以縣級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的領(lǐng)導(dǎo)組，賦予權(quán)威，推動機(jī)制運行?！耙晦k”就是以信訪局長為主任的領(lǐng)導(dǎo)組辦公室，主要發(fā)揮分析研判和協(xié)調(diào)督導(dǎo)作用?！皟纱箨牎狈謩e是由黨委政府“兩辦室”、政法委等部門參與的維護(hù)群眾合法權(quán)益督察大隊和由司法機(jī)關(guān)參與的維護(hù)正常信訪秩序執(zhí)法大隊。［6］該機(jī)制形成了完善的“閉環(huán)”，訴求合理但遲遲得不到解決的信訪案件，移交維護(hù)群眾合法權(quán)益督察大隊督查督辦；反映問題無理、行為違法的信訪案件，交由維護(hù)正常信訪秩序執(zhí)法大隊對違法人員批評教育、依法處理；疑難復(fù)雜或者需要領(lǐng)導(dǎo)拍板決定的信訪案件，提交領(lǐng)導(dǎo)組研究解決?！耙唤M”領(lǐng)導(dǎo)、“一辦”協(xié)調(diào)、“兩大隊”落實，無縫對接，資源共享，信訪案件辦理的質(zhì)量和效率大大提升。2.建立信訪案件辦理質(zhì)量評價機(jī)制，引入社會第三方厘清信訪人和責(zé)任單位責(zé)任，糾正了雙方認(rèn)知層面可能存在的誤區(qū)。具體做法是建立多領(lǐng)域參與的評價員人才庫，召開評價會議，按照事實評價、程序評價、政策法律適用評價、信訪責(zé)任評價的程序，對信訪人訴求有無政策法律支持，信訪部門和責(zé)任部門處置程序是否合規(guī)、處置結(jié)果是否到位，是否應(yīng)對信訪人開展幫扶救助，是否應(yīng)對信訪人開展疏導(dǎo)教育等進(jìn)行評價，形成決議。決議認(rèn)定信訪人訴求有或部分有理的，要求責(zé)任部門依法按政策限期解決落實到位；認(rèn)定信訪人生活困難的，要求相關(guān)部門綜合運用信訪救助資金和其他途徑予以救助幫扶；認(rèn)定訴求無理或要求過高的，有關(guān)部門開展政策解釋和心理干預(yù)?！皺M看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”。就疑難信訪案件來說，信訪人和責(zé)任部門各自站在自己的角度看問題，意見不一致在所難免。如果有一個第三方站在客觀公允的立場上作出評價意見，則容易達(dá)到多方接受的效果。仔細(xì)考量信訪案件評價機(jī)制的設(shè)計，多方坐在一起說理論證，實際上成為法律法規(guī)教育引導(dǎo)的過程，成為樹立正確信訪導(dǎo)向的過程，成為“事心雙解”的過程，積案化解效果較為突出。

四、余論

剖析商丘市的兩項機(jī)制創(chuàng)新，其指導(dǎo)思想較為明確，即著力于群眾訴求合理的解決到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理。采取的手段是有機(jī)整合、調(diào)動多方力量共同參與，提升權(quán)威、精簡流程、強(qiáng)化公信力、實施心理干預(yù)、形成工作“閉環(huán)”，引導(dǎo)信訪工作回歸法治軌道，最終解決案件，值得參考和借鑒。