程桂好

西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。同時亦指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。因此，在新時代背景下，西藏的法治建設(shè)與國家法治建設(shè)緊密相連，法治西藏的建設(shè)進程關(guān)系到國家的法治建設(shè)步伐。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會在北京召開，提出了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的治藏原則。

一、西藏自治區(qū)政府依法行政中存在的問題

（一）基層地方政府依法行政觀念有待加強

第一，基層地方政府工作人員文化水平不高，本科及以上學(xué)歷并主修法學(xué)專業(yè)畢業(yè)的人員更是稀少。依法行政重點在基層，難點在基層。盡管西藏每年舉辦地方執(zhí)法人員培訓(xùn)活動，但是培訓(xùn)往往是時間短、任務(wù)重，部分培訓(xùn)內(nèi)容與實際相脫節(jié)，對于從來未接受系統(tǒng)性學(xué)習(xí)法學(xué)專業(yè)的政府工作人員來說，培訓(xùn)效果一般不太理想。這些執(zhí)法人員回到工作崗位之后，還是沿用之前的老規(guī)矩辦事情。第二，部分基層工作人員依法行政意識不高。他們習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作模式，基層走訪過程中，發(fā)現(xiàn)部分基層工作人員時間觀念不強，上班期間無正當(dāng)理由不在崗位。執(zhí)法過程中對相關(guān)的法律法規(guī)不知道、不了解的情況普遍存在，存在不作為、慢作為的問題。第三，基層群眾法律意識觀念不足。西藏民眾受宗教影響深遠，基層群眾有著樸素的宗教觀念。他們在遇到問題時，盡量靠自己私下解決而不是通過法律途徑尋求幫助。尤其是西藏偏遠地區(qū)的民眾的文化程度不高，有些還是文盲，根本不具備法律常識。

（二）依法行政程序不規(guī)范

第一，行政程序地方立法不足。地方政府及各部門缺乏統(tǒng)一的行政程序法律法規(guī)的規(guī)定，針對行政許可、行政征收、信息公開等程序規(guī)定不統(tǒng)一，群眾合法權(quán)益無法得到有效保護，也使行政主管人員行政決策的隨意性比較大。第二，內(nèi)部行政規(guī)定外部化。部分行政機關(guān)以政府的規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）或者“會議紀要”作為行政行為的執(zhí)行依據(jù)，行政相對人對“紅頭文件”或者“會議紀要”沒有知情權(quán)，損害了他們的合法權(quán)益。比如，某地政府把某區(qū)的一塊土地的承包經(jīng)營權(quán)以“會議紀要”形式?jīng)Q定給張某，但是并沒有履行相關(guān)行政程序手續(xù)。結(jié)果，兩年之后政府以其他形式把土地收回，使張某的合法權(quán)益受到損害。第三，部分行政機關(guān)存在執(zhí)法瑕疵，注重行政效率而忽略行政程序的公平、公正性。首先，行政文書或證書制作不嚴謹，行政文書中出現(xiàn)錯別字或者錯誤勾選的情況，雖然行政機關(guān)可以及時重做，但是卻影響了行政相對人的誤解及行政機關(guān)的公信力。其次，行政機關(guān)內(nèi)部中的部門與部門之間溝通不暢，信息共享不對稱。最后，行政機關(guān)權(quán)責(zé)清單不明確。針對某些事情，行政機關(guān)出現(xiàn)“多頭管理”或者“無人管理”的尷尬局面。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

第一，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。行政執(zhí)法行為事前監(jiān)督一直是政府執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，習(xí)慣于事后監(jiān)督或者事后整改糾錯，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。比如，某地財政局對一批政府辦公物資進行政府采購，通過招投標活動之后，確定了相應(yīng)的供應(yīng)商，并對外進行公告，結(jié)果財政局接到其他未中標供應(yīng)商的投訴。財政局在處理其他供應(yīng)商投訴的時候，才尋求法律顧問專家的支持。行政機關(guān)事前沒有讓法律顧問介入政府采購活動，并提供必要的法律支持，結(jié)果讓行政機關(guān)自身很被動，這樣不僅浪費行政資源，也影響了行政機關(guān)的公信力。第二，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作有待加強。西藏自治區(qū)近五年的行政復(fù)議案件維持在100件以下，與全國其他省份對比，西藏是唯一一個受理行政復(fù)議案件數(shù)未過百的省份。被訴的行政機關(guān)不積極應(yīng)訴，保持著老觀念，覺得行政機關(guān)出庭應(yīng)訴減弱了他們的威信。第三，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督力度不足。上級行政機關(guān)出臺相關(guān)的行政許可文件，并在其官網(wǎng)公布。

二、西藏自治區(qū)政府推進依法行政的對策

（一）加強基層地方政府依法行政觀念

第一，提高基層工作人員準入門檻及提升現(xiàn)有工作人員的文化水平與法律知識水平。首先，人事部門在招收公務(wù)人員時，提高工作人員的學(xué)歷準入門檻，部分法律部門規(guī)定招收法學(xué)專業(yè)的人員，為之后行政機關(guān)進行行政復(fù)議、行政許可、行政處罰儲備人才。其次，完善崗前培訓(xùn)制度并將法律知識普及作為必選條件，避免崗前培訓(xùn)流于形式。最后，鼓勵現(xiàn)有工作人員進行學(xué)歷提升，并保障其進修時間、進修經(jīng)費等。由于基層工作人員人手緊缺，單位領(lǐng)導(dǎo)無法準假其參加學(xué)習(xí)，進行繼續(xù)教育的公務(wù)人員只報名并參加考試，并沒有參加課程學(xué)習(xí)，徒有學(xué)歷證明卻沒有相應(yīng)的知識水平。第二，健全基層工作人員行政問責(zé)制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。地方人大及地方政府出臺相應(yīng)的行政問責(zé)制度，并明確規(guī)定問責(zé)的對象、問責(zé)的方式、問責(zé)的程序等，并將其納入基層工作人員年度考核，以達到行政工作人員在執(zhí)法中擁有警覺性、責(zé)任心的目的。第三，加強基層群眾法律意識觀念。首先，繼續(xù)加強“下鄉(xiāng)普法”活動及完善具有西藏特色的村居法律顧問制度，讓其成為實實在在為基層群眾提供法律服務(wù)的制度。其次，強化群眾法治教育。以采取多種形式為群眾普法，比如通過抖音、微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)軟件，或者通過表演的形式進行普法。

（二）健全依法行政程序規(guī)則

第一，加強地方立法工作。西藏是少數(shù)民族聚居區(qū)，立法機關(guān)需結(jié)合本區(qū)區(qū)情及民情，把科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，出臺適合本區(qū)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。2019年12月28日西藏自治區(qū)政府出臺了《西藏自治區(qū)重大行政決策程序暫行規(guī)定》，規(guī)定了公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等程序，對本區(qū)內(nèi)重大決策程序的規(guī)范性、科學(xué)性、合法性起到了積極作用。但未出臺統(tǒng)一的依法行政程序規(guī)定，需進一步加快地方立法步伐。第二，完善政府信息公開程序。針對政府依職權(quán)公開的事項，必須盡快、及時地向社會公眾公開，不能僅限于政府官網(wǎng)，還應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)模式，緩解社會群眾與行政機關(guān)信息不對等的問題。第三，規(guī)范行政機關(guān)執(zhí)法程序。西藏自治區(qū)政府相繼出臺了《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法公示實施辦法》《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法全過程記錄實施辦法》等文件，并要求全區(qū)各地市制定相對應(yīng)的配套方案，以達到規(guī)范行政執(zhí)法的行為。在此基礎(chǔ)上，西藏自治區(qū)政府應(yīng)進一步細化行政執(zhí)法程序，明確各行政機關(guān)的權(quán)責(zé)清單，并制定出臺相應(yīng)的行政執(zhí)法考核機制及獎懲機制，規(guī)避上下級行政機關(guān)以及各地區(qū)同一部門行政機關(guān)之間行政執(zhí)法程序的非合理性。

（三）完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制

第一，建立并完善行政執(zhí)法事前監(jiān)督和事中監(jiān)督制度。首先，利用權(quán)力制約權(quán)力進行監(jiān)督。由于我國行政機關(guān)采用的是行政首長負責(zé)制，權(quán)力過大、責(zé)任偏小、缺乏監(jiān)督是其弊端，因此，上級行政機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮其事前監(jiān)督職能以及發(fā)揮部門內(nèi)部之間的監(jiān)督職能。其次，利用人大代表進行監(jiān)督，尤其是黨員干部的人大代表進行監(jiān)督。地方人民代表分散在行政機關(guān)各單位及社會中是其一大優(yōu)點，應(yīng)充分發(fā)揮他們事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用。最后，明確行政執(zhí)法人員的法律責(zé)任。第二，加強行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作。行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作是行政相對人權(quán)利的救濟途徑，也是行政監(jiān)督的內(nèi)容之一，有利于行政機關(guān)改進行政執(zhí)法行為方式、解決行政爭議和維護社會穩(wěn)定。首先，拓寬行政復(fù)議渠道，并加強行政復(fù)議工作人員的培訓(xùn)工作，使其更專業(yè)、更規(guī)范。其次，改進行政復(fù)議的審理方式，堅持便民高效原則，并咨詢本單位法律顧問的專家的意見，合理合法地審理行政復(fù)議案件。最后，行政機關(guān)依法作出行政復(fù)議決定。對于行政機關(guān)的違法行為，應(yīng)及時依法撤銷或者變更。第三，加大社會群眾監(jiān)督及媒體的監(jiān)督。拓寬社會群眾監(jiān)督的通道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，安排專人負責(zé)社會群眾的舉報投訴等。