梁艷芬 耿楠

世貿(mào)組織是全球經(jīng)濟治理架構(gòu)的重要支柱，是全球化的推動者、建設(shè)者和維護者，為全球經(jīng)濟治理做出重大貢獻。世貿(mào)組織規(guī)則從最初的降低貨物貿(mào)易關(guān)稅、消除非關(guān)稅壁壘，發(fā)展到服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資，以及環(huán)境問題、新商業(yè)模式等多方位的管理內(nèi)容。當(dāng)然，與快速的經(jīng)濟發(fā)展相比這顯然還不夠。目前，世貿(mào)組織規(guī)則體系落后于世界經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)實，談判功能和決策效率低下問題日漸凸顯;逆全球化思潮泛濫、單邊主義和保護主義抬頭，已使得世貿(mào)組織的權(quán)威性和有效性面臨挑戰(zhàn)。旗幟鮮明反對保護主義的同時，對世貿(mào)組織進行必要改革也已成為共識。“協(xié)商一致”的決策機制體現(xiàn)世貿(mào)組織的公平和公正，體現(xiàn)世貿(mào)組織的民主和透明;“協(xié)商一致”的決策機制是世貿(mào)組織的突出特點和特殊優(yōu)勢，更是吸引其成員從23個擴展到164個的魅力所在。當(dāng)然，面對如此龐大的成員隊伍，面對成員的發(fā)展差距，面對不同成員所處的發(fā)展階段，“協(xié)商一致”的實踐難度不斷加大。在堅持“協(xié)商一致”原則基礎(chǔ)上，如何提高決策機制的效率，如何踐行公平透明的決策原則，如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是世貿(mào)組織決策機制改革的關(guān)注重點和難點，也將是世貿(mào)組織改革繞不開的問題，也可能成為世貿(mào)組織改革的突破口。

一、原則明確機構(gòu)完整

世貿(mào)組織的建立，繼承了其前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）的所有法律條文，包括決策機制。世貿(mào)組織決策機制依據(jù)《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》（Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization）第9條、第10條以及第12條做出。第9條“決策”第一款規(guī)定：世貿(mào)組織應(yīng)繼續(xù)實行GATT 1947年所遵循的經(jīng)協(xié)商一致做出決定的做法。除非另有規(guī)定，否則如無法協(xié)商一致做出決定，則爭論中的事項應(yīng)通過投票決定。第10條“修正”第一款規(guī)定，世貿(mào)組織任何成員均可提出修正協(xié)定或附件條款的議案，提案應(yīng)提交部長級會議。世貿(mào)組織將“協(xié)商一致”決策方式以憲章條文的形式固定下來，對“協(xié)商一致”正式給出詳細、可操作的定義。明確規(guī)定了世貿(mào)組織決策機制基本原則、決策流程、決策機構(gòu)設(shè)置等。

（一）決策的基本原則體現(xiàn)公開透明，決策過程體現(xiàn)“成員驅(qū)動”

根據(jù)世貿(mào)組織相關(guān)文獻規(guī)定，世貿(mào)組織決策機制的基本原則要充分體現(xiàn)以下特征：一是“一攬子”接受。即對于決策內(nèi)容的談判，是捆綁成為一整套不可分割的總體方案，不能“碎片化”。二是全體參與。即談判對所有成員（包括正在談判的成員和觀察員）政府開放。三是決策過程談判必須透明。四是體現(xiàn)特殊和差別待遇。即談判必須充分考慮到發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的特殊和差別待遇原則。五是決策內(nèi)容要關(guān)注可持續(xù)發(fā)展問題。即充分反映貿(mào)易與發(fā)展和貿(mào)易與環(huán)境等確保可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。

不同于世界銀行和國際貨幣基金組織等其他一些國際組織的董事會或組織負(fù)責(zé)人制度，世貿(mào)組織決策過程是“成員驅(qū)動”、以共識為基礎(chǔ)。即所有成員政府以“協(xié)商一致”的方式做出決策，即通過討論形成統(tǒng)一?！皡f(xié)商一致”優(yōu)點是決策結(jié)果的執(zhí)行高效，缺點是決策過程艱難漫長。

（二）決策機制的機構(gòu)完整層級分明

世貿(mào)組織決策機制分為四個等級。第一級是部長級會議（Ministerial Conference）。部長級會議是決策機制的最高權(quán)力機構(gòu)。成員包括世貿(mào)組織的所有成員。部長級會議可以就任何多邊貿(mào)易協(xié)定下的所有事項作出決定。第二級是總理事會（General Council）。一般情況下，總理事會代表部長級會議處理所有世貿(mào)組織事務(wù)，而在涉及爭端解決程序監(jiān)督和成員貿(mào)易政策分析時，則分別以爭端解決機構(gòu)和貿(mào)易政策審議機構(gòu)的形式召開會議。第三級是三大理事會及委員會和工作組。機構(gòu)包括三個理事會、八個委員會以及三個工作組。三個理事會包括貨物理事會、服務(wù)理事會以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)理事會。八個委員會包括貿(mào)易與環(huán)境委員會、貿(mào)易與發(fā)展委員會、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會、國際收支限制委員會、預(yù)算賬務(wù)與行政委員會、最不發(fā)達國家分委會、民用航空器貿(mào)易委員會以及政府采購委員會。三個工作組分別指加入世貿(mào)組織工作組（Working parties on accession）、貿(mào)易、債務(wù)和金融工作小組（Working groups on Trade， debt and finance）以及技術(shù)轉(zhuǎn)移工作小組（Working groups on trade and technology transfer）。第四級是第三級理事會的附屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)處理具體議題。

世貿(mào)組織成立后，隨著成員的增多，議題的擴大，多哈回合談判又專門設(shè)立了貿(mào)易談判委員會（Trade Negotiation Committee）。下設(shè)談判機構(gòu)共包括三個新設(shè)立的談判組（Negotiating Group）和六個在既有機構(gòu)下召開的特別會議（Special Session）。其中，三個談判組包括市場準(zhǔn)入談判組、規(guī)則談判組以及貿(mào)易便利化談判組。六個特別會議包括服務(wù)貿(mào)易理事會的特別會議、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)理事會特別會議、農(nóng)業(yè)委員會與棉花分委會特別會議、貿(mào)易與發(fā)展委員會特別會議以及貿(mào)易與環(huán)境委員會特別會議。

（三）世貿(mào)組織非正式?jīng)Q策機制的客觀存在

世貿(mào)組織是“成員驅(qū)動”型國際組織，在“協(xié)商一致”原則指導(dǎo)下履行職責(zé)。但不排除決策時間冗長、議而不決、久拖不定的局面。當(dāng)正式?jīng)Q策機制難以“驅(qū)動”世貿(mào)組織多邊貿(mào)易談判進程時，世貿(mào)組織也相應(yīng)產(chǎn)生了“非正式?jīng)Q策機制”作為正式?jīng)Q策機制的補充。

非正式?jīng)Q策機制存在于世貿(mào)組織的各級正式會議以外的各種會議和磋商。參加這些會議和磋商的成員可以是談判委員會非正式會議（Head of Delegations）等全體世貿(mào)組織成員的會議和磋商;也可以是綠屋會議（Green Room）等小部分成員的會議。非正式?jīng)Q策機制的產(chǎn)生和存在無論是“因事結(jié)盟”“因利結(jié)盟”，還是“為結(jié)盟而結(jié)盟”，均反映了世貿(mào)組織決策機制運營現(xiàn)狀。

二、面臨的挑戰(zhàn)

世貿(mào)組織正式?jīng)Q策機制效率下降、“協(xié)商一致”久拖不決，只“協(xié)商”不“一致”現(xiàn)象已成為常態(tài)，非正式?jīng)Q策機制的應(yīng)運而生，雖有其合理性和必要性，但也導(dǎo)致成員事實上的某種“小圈子”，世貿(mào)組織決策機制面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）客觀環(huán)境和條件發(fā)生重大變化

世貿(mào)組織前身關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定建立時，其創(chuàng)始成員僅有23個，且當(dāng)時的發(fā)展?fàn)顩r較為接近，采用“協(xié)商一致”方式?jīng)Q策，共同商討議題，友好磋商，推動最終達成共識，相對容易。世貿(mào)組織繼承“協(xié)商一致”的決策慣例，有其必要性。但是，世貿(mào)組織成員不斷壯大，成員構(gòu)成更加多元。多哈回合談判開始時的2001年，發(fā)展中國家成員的數(shù)量已經(jīng)超過了全體成員的70%，而目前這一比例已經(jīng)達到80%以上。隨著成員數(shù)量的增加，決策內(nèi)容不斷擴張，多邊貿(mào)易規(guī)則不斷延伸，利益越發(fā)錯綜復(fù)雜，要求全體一致的難度必將增加，協(xié)商一致變得越來越難以實現(xiàn)。

（二）久拖不決的決策機制導(dǎo)致多哈回合談判拖至今日

“協(xié)商一致”的決策方式從制度上保證了成員權(quán)利和機會的平等，任何成員均擁有同樣的否決權(quán)。但同時暴露出決策效率低下的問題。因利益分歧、訴求不同，164個成員達成協(xié)商一致的決定變得極為困難。很多情況下是反復(fù)磋商、談判久拖不決，“協(xié)商”容易，達成“一致”難。這也是世貿(mào)組織成立以來，迄今只有少量個案成果，如《貿(mào)易便利化》等協(xié)議以早期收獲、或諸邊協(xié)議形成的少量成果，未能完成“一攬子”多邊談判成果。而通過雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實現(xiàn)更深入融合的動力持續(xù)增強，且這種動力近年更有了加速跡象。

（三）發(fā)達成員和發(fā)展中成員利益協(xié)調(diào)困難

隨著多邊談判議題范圍逐漸擴大，發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的矛盾更加激烈，談判更加久拖不決。在世貿(mào)組織的成員中，80%以上的成員是發(fā)展中成員，從數(shù)量上看，發(fā)展中國家占了絕對優(yōu)勢，但是，事實上世貿(mào)組織做出決策的時候發(fā)展中國家并沒有充分參與并維護自己的權(quán)益。實踐中，發(fā)展中國家成員也幾乎沒有在“表決”階段使用否決權(quán)阻止達成共識。加上一些發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員還要受到國內(nèi)資金人才的雙重限制，常常選擇不出席會議。因此，世貿(mào)組織決策機制在理論上尊重了主權(quán)平等和民主決策，但是在現(xiàn)實中卻不能充分實現(xiàn)民主決策。

（四）“綠屋會議”成為決策機制依賴的非正式機制

“綠屋會議”是非正式?jīng)Q策機制的典型形式?！熬G屋會議”實際是排除大多數(shù)的世貿(mào)組織其他成員國的少數(shù)發(fā)達和發(fā)展中成員聚集在一起討論相關(guān)議題并形成議案，然后提交部長級會議，最后達成一致。這些會議參與人數(shù)有限，內(nèi)容不公開透明。通常是在少數(shù)幾個成員之間協(xié)調(diào)立場，然后推廣到其余成員，最后達成一致。發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家成員一直詬病“綠屋會議”的民主性和透明度。他們認(rèn)為發(fā)達成員利用其與發(fā)展中國家的經(jīng)濟實力差距，在“綠屋會議”制度下設(shè)置和討論對自身有利的議題，而忽視和弱化發(fā)展中成員關(guān)注的議題。發(fā)達國家在小范圍制定規(guī)則后再上升為整個多邊貿(mào)易體制的規(guī)則，并在這一過程中強化著對自己有利的貿(mào)易領(lǐng)域，進一步弱化發(fā)展中國家的話語權(quán)。

三、改革基本思路

盡管全球經(jīng)濟面臨諸多困難、單邊主義、保護主義依然囂張，但經(jīng)濟全球化的大趨勢、大方向不會改變。全球化的經(jīng)濟治理格局需要一個高效、有力、負(fù)責(zé)的多邊貿(mào)易體制。世貿(mào)組織決策機制效率低下問題已經(jīng)使得多邊貿(mào)易體制岌岌可危，對世貿(mào)組織及其決策機制進行必要改革是大勢所趨。

（一）決策機制改革仍需堅持“協(xié)商一致”原則

世貿(mào)組織及其決策機制改革是大事，是關(guān)乎164個成員利益的大事，關(guān)乎多邊貿(mào)易體制的未來發(fā)展方向，原則上不能由少數(shù)成員說了算，即改什么、怎么改，應(yīng)當(dāng)通過“協(xié)商一致”作出決策，不能搞小圈子。因此，“協(xié)商一致”原則仍應(yīng)是改革的基本原則。改革的議題選擇、工作時間表和最終結(jié)果由世貿(mào)組織廣大成員在相互尊重、平等對話的基礎(chǔ)上，通過“協(xié)商一致”的方式做出。首先通過“協(xié)商一致”，就“協(xié)商一致”機制本身進行改革也是一個選項。

（二）決策機制改革應(yīng)保證發(fā)展中成員的特殊與差別待遇

在世貿(mào)組織164個成員中，發(fā)展中和最不發(fā)達成員占據(jù)大多數(shù)。發(fā)展是世貿(mào)組織的核心目標(biāo)之一，發(fā)展權(quán)是發(fā)展中成員最為關(guān)注的權(quán)利。世貿(mào)組織無論如何改革，都不應(yīng)背離這一目標(biāo)。目前，發(fā)展中成員在經(jīng)濟社會發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競爭力、區(qū)域發(fā)展層次、教育文化水平、社會保障體系、參與國際治理能力等方面與發(fā)達成員存在全方位差距，因此，世貿(mào)組織改革應(yīng)繼續(xù)保留發(fā)展中成員享受特殊與差別待遇的權(quán)利，與其義務(wù)相匹配。

（三）決策機制改革內(nèi)容無禁區(qū)不封頂

決策機制改革的原則決定了未來的大方向，但在操作層面也要講究效率，要充分體現(xiàn)世貿(mào)組織公正、公開、公平的基本理念，無禁區(qū)不封頂是對“協(xié)商”的最好詮釋。一是任何成員都可提出改革方案，也應(yīng)積極大力提倡參與改革。在目前的世貿(mào)組織改革提案中，發(fā)達成員提案較多，發(fā)展中成員參與度比較有限。二是內(nèi)容無禁區(qū)不封頂。諸邊談判成果受到尊重的同時，也需要與多邊適當(dāng)平衡。諸邊談判成果可作為多邊規(guī)則的實驗場或早期收獲安排的新渠道。三是必要時啟用投票機制。雖然世貿(mào)組織規(guī)定，經(jīng)“協(xié)商一致”仍無法達成共識時，可以啟動投票方式做出決策，但是，發(fā)達成員擔(dān)心采取多數(shù)表決會使發(fā)達國家成員失去對WTO的“控制”，一直以來，投票方式被啟用的機會有限。

四、改革方案選擇

對世貿(mào)組織決策機制存在問題的研究與關(guān)注由來已久，改革議案亦備受矚目，有些觀點值得借鑒。

（一）強化總干事和秘書處的職能

世貿(mào)組織前總干事薩瑟蘭2005年牽頭《WTO的未來——應(yīng)對新千年體制性挑戰(zhàn)》中提出WTO決策機制改革三點建議：一是保留協(xié)商一致原則。二是實行區(qū)別對待（Variable Geometry）。三是強化總干事和秘書處的職能。其中，第三條值得關(guān)注。即在未來決策機制改革中，總干事的地位應(yīng)得到進一步加強，不排除總干事一票權(quán)利的必要性。秘書處則應(yīng)加強維護規(guī)則權(quán)威性的權(quán)利。

（二）“臨界數(shù)量”模式

2007年，華威委員會（Warwick Commission）發(fā)表《多邊貿(mào)易機制：出路何在？》報告，提出世貿(mào)組織決策機制的改革方案。該方案建議采用John H. Jackson教授的“臨界數(shù)量”（critical mass）模式，改革世貿(mào)組織決策機制。即以“占壓倒性多數(shù)的國家和占壓倒性數(shù)量的世界貿(mào)易權(quán)重”進行決策。該方案本質(zhì)是“塊頭大、利益相關(guān)度高”的有決定權(quán)，本方案在特殊必要的提案中有其合理性，但是在實踐當(dāng)中很難確定這個具體的數(shù)量。

（三）以權(quán)重投票體系來補充協(xié)商一致

與“臨界數(shù)量”模式異曲同工的是瑞士伯恩世界貿(mào)易學(xué)院院長湯瑪士？柯蒂爾（Thomas Cottier）的主張，即在協(xié)商一致不能有效的達成協(xié)議時，用權(quán)重投票制度作為協(xié)商一致的補充。權(quán)重確定以對世貿(mào)組織的貢獻、國內(nèi)生產(chǎn)總值、市場開發(fā)程度、人口以及/或基本票數(shù)作為變量建立公式。具體操作層面，將世貿(mào)組織協(xié)定分類，實行不同的投票機制。

（四）采取“諸邊談判”方式

歐盟委員會的《歐盟方案》曾提出，以部分成員方參與的“諸邊談判”（plurilateral negotiations）方式來打破受制于協(xié)商一致原則的“多邊談判”僵局。該方案的核心是在無法達成多邊一致的領(lǐng)域推動進行對愿意加入的成員方隨時保持開放的諸邊談判，談判成果基于最惠國原則而適用。這一方案的操作難度是，未參與談判的成員可坐享其成，擁有享受最惠國待遇權(quán)利，而不需要付出義務(wù)，這實際上被參與談判成員認(rèn)為是不公平的“惠及”談判非參與方。

（五）改良“綠屋會議”勢在必行

“綠屋會議”在世貿(mào)組織決策機制中受到詬病，但在實踐中已經(jīng)機制化或者常態(tài)化。世貿(mào)組織公開承認(rèn)，“綠屋會議”決策的制度安排的確引起眾多成員和民間組織的抗議，但它同時認(rèn)為目前為止還沒有找到更好的其他談判方式，“綠屋會議”的效率要遠遠高于協(xié)商一致。而越來越多的發(fā)展中成員要求對“綠屋會議”決策過程進行改革也是合理要求。未來改革“綠屋會議”的方向，一是明確參會成員標(biāo)準(zhǔn);二是增加決策過程的透明度和結(jié)果的公平性，增加被排除在外的多數(shù)成員選擇“同意”或者“不同意”的主動性和合理性;三是提高發(fā)展中成員對“綠屋會議”的認(rèn)同感。

（六）決策機制組織架構(gòu)的建設(shè)和改革

《WTO的未來——闡釋新千年中的體制性挑戰(zhàn)》建議，建立一個“高級官員咨詢委員會”（Senior Officer's Consultative Body）。該委員會由WTO總干事召集，每季度或者每年召開一次會議。該機構(gòu)沒有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，應(yīng)限制參與機構(gòu)成員數(shù)量，部分成員采取輪值的方式產(chǎn)生。美國斯坦福大學(xué)布萊克赫斯特（Richard Blackhurst）主張建立世貿(mào)組織咨詢董事會來克服“綠屋會議”面臨的困境。該機構(gòu)并非常設(shè)，僅當(dāng)綠屋會議無法容納全部想?yún)⒓拥某蓡T的時候召開。非政府組織樂施會（Oxfam）的報告“WTO體制改革：發(fā)展的視角”指出，日本主張建立一個有成員資格限制的非正式的“咨詢理事會”。加拿大主張成立一個有資格限制的“執(zhí)行委員會”或“執(zhí)行董事會”，作為正式的制度化機制，由常任委員和非常任委員組成，非常任委員按地理區(qū)域代表和輪換原則更替。歐盟主張建立具有成員資格限制的“磋商小組”，參與者不必局限于各成員常駐世貿(mào)組織的代表，也可以是來自成員國內(nèi)的官員等，該小組沒有決策權(quán)，但可以向WTO總干事提出相關(guān)的建議。

（本文全文轉(zhuǎn)載《國際貿(mào)易論壇》2019年第四期）