張維達

提要：抗戰(zhàn)勝利前后，中國共產(chǎn)黨為保障解放區(qū)民主政權(quán)的存在和發(fā)展，援引孫中山地方自治思想，主張國民政府實行省自治并力主其入憲。1946年1月政協(xié)決議確立省自治原則，在2月至4月的憲草審議活動中，中國共產(chǎn)黨為維護省自治，與國民黨、青年黨展開激烈斗爭。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)制憲探索過程中，根據(jù)革命形勢發(fā)展與時俱進，最終在1947年《后甘泉后期憲草初稿》中以民主集中制取代省自治作為處理央地關(guān)系的新原則。中國共產(chǎn)黨的省自治主張，有力配合了其參加民主聯(lián)合政府與各黨派協(xié)商建國的革命政策，同時豐富完善了孫中山地方自治思想，對國民黨制憲活動產(chǎn)生了一定影響，對于今日科學(xué)處理央地關(guān)系等也有一定借鑒意義。

地方自治是相對中央集權(quán)而言的一種治理地方社會的理念、制度、方式，簡言之，即一定區(qū)域的住民對該區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)擁有自主權(quán)，其精髓是民主?？箲?zhàn)勝利前后，中國共產(chǎn)黨曾力主地方自治，并明確提出省自治。對此，學(xué)界雖已有一定研究成果，涉及省自治主張?zhí)岢龅谋尘?、中共對省自治主張的宣傳和放棄等多個方面，但筆者認為到目前為止，相關(guān)研究仍有待深化。(1)現(xiàn)有研究成果可分為兩類：第一類是對中共地方自治思想和央地關(guān)系規(guī)劃的研究，代表性成果有[韓]閔斗基：《“勝利”前后的集權(quán)論與分權(quán)論》，中國社會科學(xué)院近代史研究所編：《劃時代的歷史轉(zhuǎn)折——“1949年的中國”國際學(xué)術(shù)討論會論文集》，四川人民出版社2002年版，第17—32頁；趙鐵鎖、肖光文：《抗戰(zhàn)勝利后中共的地方自治思想》，《炎黃春秋》2010年第2期；齊鵬飛：《中共在新中國成立前夕對于“國家統(tǒng)一”目標(biāo)和模式的理論探索以及歷史選擇——一種基于歷史文獻的梳理和闡釋》，《學(xué)?！?017年第1期。這幾篇文章通過梳理文獻，理清了抗戰(zhàn)勝利前后中共地方自治主張的表述變化，但未深入探討中共在1946年2月至4月政協(xié)憲草審議活動及審議活動結(jié)束后中共在陜甘寧邊區(qū)制憲活動中對省自治的態(tài)度變化。第二類是對1946年2月至4月政協(xié)憲草審議活動時期中共維護省自治的研究，代表性成果有王干國：《中國政治協(xié)商會議史略》，成都出版社1991年版；劉山鷹：《中國的憲政選擇——1945年前后》，北京大學(xué)出版社2005年版；鄧野：《聯(lián)合政府與一黨訓(xùn)政：1944—1946年間國共政爭(修訂本)》，社會科學(xué)文獻出版社2011年版。這些著作在時段上主要集中于1946年3月國民黨六屆二中全會前后，對1946年4月的憲草審議活動情況基本未涉及。中共這一時期的省自治主張究竟提出于何時？中共在1946年政協(xié)會議結(jié)束后的憲草審議活動和陜甘寧邊區(qū)制憲活動中如何維護并踐行其省自治主張？中共何時放棄省自治主張，標(biāo)志為何？省自治主張對中共其后探索央地關(guān)系產(chǎn)生了怎樣的影響？文章旨在通過梳理相關(guān)文獻資料，試對這些問題加以探究，以期深化對中共黨史、中國地方自治思想史、中國憲法史的研究。

一、抗戰(zhàn)勝利前后中共省自治主張的提出

中國共產(chǎn)黨省自治主張的萌發(fā)，始于1944年國統(tǒng)區(qū)興起的第二次憲政運動。1944年3月12日，周恩來在延安各界紀念孫中山逝世十九周年大會上演講時，表示中共主張實行三民主義即新民主主義的憲政，并提出地方自治為實行憲政的先決條件，即承認中央與地方均權(quán)制、省得自定不與國憲抵觸的省憲、自選省級政府，實現(xiàn)真正地方自治后，全國的民主憲政“自然會水到渠成”。(2)周恩來：《關(guān)于憲政與團結(jié)問題——在延安各界紀念孫中山先生逝世十九周年大會演說詞》，《解放日報》1944年3月14日，第1版。3月21日，中共中央宣傳部要求各地黨委以周恩來3月12日演說作為這一時期關(guān)于國內(nèi)問題宣傳的基準，并表示孫中山的三民主義口號及其進步內(nèi)容，在現(xiàn)在國內(nèi)革命階段無論何時均適用，不應(yīng)放棄。(3)《中央宣傳部關(guān)于目前國內(nèi)問題宣傳政策的通知》(1944年3月21日)，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央檔案館編：《中共中央抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》下，檔案出版社1986年版，第687頁。

在時人的認知中，孫中山自與陳炯明就“聯(lián)省自治”產(chǎn)生激烈沖突后，主張國民政府在訓(xùn)政時期實行縣自治，并就央地關(guān)系提出既不偏于中央集權(quán)，又不偏于純粹地方分權(quán)的均權(quán)主義。1924年《國民政府建國大綱》規(guī)定：“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效。”(4)《國民政府建國大綱》(1924年4月12日)，孫中山著，尚明軒主編：《孫中山全集》第1卷，人民出版社2015年版，第327—328頁。孫中山去世后，1929年3月國民黨三大政治報告決議案據(jù)此認為孫中山“重縣輕省”。1936年由國民政府立法院制定公布的《五五憲草》規(guī)定：“省設(shè)省政府，執(zhí)行中央法令，及監(jiān)督地方自治。省政府設(shè)省長一人，任期三年，由中央政府任免之?！?5)國民大會秘書處編：《國民大會實錄》，國民大會秘書處1946年版，第251頁。按此規(guī)定，省無自治權(quán)，只是一個執(zhí)行中央政府命令的機關(guān)而已。

事實上，孫中山晚年雖極力主張縣自治，但亦不反對建立在縣自治基礎(chǔ)上的省自治。1924年1月，他在國民黨一大宣言中明確表示：“各省人民得自定憲法，自舉省長，但省憲不得與國憲相抵觸?！?6)《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》(1924年1月30日)，《孫中山全集》第1卷，第324頁。9月，他在《制訂〈建國大綱〉宣言》中提出：“以縣為自治之單位，于一縣之內(nèi)，努力于除舊布新，以深植人民權(quán)力之基本，然后擴而充之，以及于省。”(7)《制訂〈建國大綱〉宣言》(1924年9月24日)，《孫中山全集》第3卷，第193頁。1924年11月10日，孫中山在《北上宣言》中再次強調(diào)國民黨的對內(nèi)政策：“劃定中央與省之權(quán)限，使國家統(tǒng)一與省自治，各遂其發(fā)達而不相妨礙；同時確定縣為自治單位，以深植民權(quán)之基礎(chǔ)……果得實現(xiàn)，則軍閥不致死灰復(fù)燃，民治之基礎(chǔ)莫能搖動?！?8)《北上宣言》(1924年11月10日)，《孫中山全集》第3卷，第196頁?？梢娫趯O中山看來，建立在縣自治基礎(chǔ)上的省亦為自治單位，可以制定不與國家憲法相抵觸的省憲法。

對中國共產(chǎn)黨而言，在憲政運動中提出孫中山的省自治主張，從現(xiàn)實角度看有助于以合法的形式保障陜甘寧邊區(qū)等中共建立的民主政權(quán)，從長遠看也可通過地方自治發(fā)揚民主，削弱國民黨的中央集權(quán)。對國民黨而言，他們不便也無法回避孫中山的“總理遺教”。1944年6月4日，林伯渠代表中共中央向國民黨建議，國民政府在全國范圍內(nèi)“實行名符其實的人民地方自治”，并且承認陜甘寧邊區(qū)及敵后各抗日根據(jù)地民選政府為合法的地方政府。(9)《中共中央向國民黨提出的十二條意見書與委托林祖涵提的八條口頭要求》(1944年6月4日)，《中共中央抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》下，第703頁。1944年8月1日，重慶《國訊》雜志發(fā)表張友漁文章，呼吁“大膽地實現(xiàn)中山先生的‘均權(quán)制度’”。張友漁在援引孫中山支持省自治的言論后，指出：“地方自治，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市縣，由市縣到省。市縣應(yīng)享有自治權(quán)，省也同樣應(yīng)享有自治權(quán)。省是可以自制憲法，自選政府的。建立在民主政治的基礎(chǔ)之上，建筑在‘以縣為自治單位’的基礎(chǔ)之地方自治，也就是均權(quán)制度之下的省地方自治，決不會變成過去的軍閥割據(jù)?！?10)張友漁：《實現(xiàn)中山先生的均權(quán)制度》，《國訊(重慶)》第373期(1944年8月1日)，第6頁。

1945年8月日本投降，抗日戰(zhàn)爭勝利，這對中共而言是出其不意和突然的事件，中共中央領(lǐng)導(dǎo)人在反復(fù)權(quán)衡后，最終決定從武裝斗爭急劇地轉(zhuǎn)向和平建設(shè)，希望與國內(nèi)各黨派協(xié)商建國。國際上，美蘇從各自利益出發(fā)，亦不希望抗戰(zhàn)勝利后中國爆發(fā)國共內(nèi)戰(zhàn)，主張建立以國民黨領(lǐng)導(dǎo)，吸納其他黨派參加的民主統(tǒng)一政府。毛澤東、周恩來親自飛赴重慶與國民黨談判，周恩來在1945年9月21日雙方代表會談時要求國民黨承認中共解放區(qū)合法地位，并主張：“鄉(xiāng)區(qū)縣政府可以民選，省主席亦可以民選?！妹襁x方法來解決‘解放區(qū)’問題，最為理想?！?11)秦孝儀：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編“戰(zhàn)后中國”(2)，臺北中國國民黨中央委員會黨史委員會1981年版，第96頁。國民黨雖拒絕承認解放區(qū)民主政權(quán)合法地位，但不反對地方自治，《雙十協(xié)定》第8條規(guī)定：“雙方同意各地應(yīng)積極推行地方自治，實行由下而上的普選?！?12)秦孝儀：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編“戰(zhàn)后中國”(2)，第99頁。1945年11月10日，張友漁在《新華日報》發(fā)表社論，將孫中山地方自治主張的特點概括為“是真正的民治，而不是官治”，“可以分區(qū)實施”、“由民主求和平統(tǒng)一”，并呼吁國民政府在《雙十協(xié)定》第8條基礎(chǔ)上，真正實行孫中山的地方自治主張。(13)張友漁：《立即實行地方自治，根絕國內(nèi)糾紛》，《新華日報》1945年11月10日，第2版。張友漁明確指出，實行地方自治有助于和平解決國共糾紛：“解決的最好辦法，就是實行中山先生所主張與國共會談所確定的地方自治。解放區(qū)人民在抗戰(zhàn)期間，完全靠了自己的力量組成抗日軍隊，保衛(wèi)國土，成立民選政府，進行民主建設(shè)，功績卓著，這就證明他們完全有能力實行地方自治。有些解放區(qū)較小較分散，如在大江以南的，至少也應(yīng)以縣為單位實行地方自治。至于華北各省(包括冀魯晉熱察綏)都應(yīng)該實行省的地方自治。這樣做，解放區(qū)問題可以解決，政令統(tǒng)一也可實現(xiàn)，而內(nèi)戰(zhàn)糾紛也就從根本上解決了。”(14)張友漁：《立即實行地方自治，根絕國內(nèi)糾紛》，《新華日報》1945年11月10日，第2版。這一時期，中共在陜甘寧邊區(qū)研究起草新民主主義憲法問題時，亦大力推崇孫中山省自治思想。謝覺哉在1945年11月27日起草新民主主義憲法綱要說明時認為：“區(qū)鄉(xiāng)與縣自治，是省自治的鞏固基礎(chǔ)，省自治又是全國民治的鞏固基礎(chǔ)，這樣人民行使管理政府的權(quán)力是無懈可擊；是層累而上，它和過去聯(lián)省自治固毫無相同之處，也和近世各國所謂自治其意義也大不相同?！?15)《謝覺哉日記》下，人民出版社1984年版，第873頁。

重慶談判時，中共曾向國民黨提出修改《五五憲草》，盡快召開國民大會制定憲法，雖遭到國民黨反對，但雙方最終同意召開包括國內(nèi)各黨派在內(nèi)的政治協(xié)商會議討論此問題。周恩來在1945年12月5日給中共中央的報告中，認為中共在政協(xié)討論憲草時應(yīng)力爭中央與地方均權(quán)制。(16)《關(guān)于國共談判》(1945年12月5日)，中共中央文獻研究室、中共南京市委員會編：《周恩來一九四六年談判文選》，中央文獻出版社1996年版，第15頁。1946年1月10日包含國民黨、中共、青年黨、民盟、社會賢達五方面38名代表的政協(xié)會議開幕，周恩來在當(dāng)天國民黨中央黨部舉行的茶話會上，明確表示中共注意點在憲草上，并強調(diào)從制度上解決解放區(qū)問題。(17)《陳布雷日記》(1946年1月10日)，《陳布雷從政日記(1946)》，香港開源書局出版有限公司2019年版，第6頁。1月16日，中共代表團向政協(xié)提交的《和平建國綱領(lǐng)草案》規(guī)定：“中央與地方之權(quán)限，采均權(quán)主義，省得自訂省憲，各地得采取因地制宜的措施?！?18)《和平建國綱領(lǐng)草案》，《新華日報》1946年1月17日，第2版?？梢娫谡f(xié)討論憲草前，中共即已做好爭取省自治入憲的準備。

二、政協(xié)會議確立省自治原則與國民黨六屆二中全會前后的爭論

1946年1月19日，政協(xié)第九次大會討論憲草問題，吳玉章主張在央地關(guān)系上遵循均權(quán)主義，同時規(guī)定省自治，實行自下而上普選，依據(jù)“總理遺教”民選省長，自制省憲。民盟代表沈鈞儒建議國民政府考慮到“抗日歷史性”和“中共政治進步性”，在中共領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域試行“省自治”，并在法律上予以承認，以解決解放區(qū)問題。青年黨代表曾琦亦贊成均權(quán)主義和省自治。

19日會議后，憲草問題轉(zhuǎn)入小組討論。在討論過程中，民盟代表張君勱發(fā)揮了重要作用。他雜糅各方意見，提出12項修改《五五憲草》的原則，第8項“地方制度”規(guī)定：“1.確定省為地方自治之最高單位。2.省與中央權(quán)限之劃分，依照均權(quán)主義規(guī)定。3.省長民選。4.省得制定省憲，但不得與國憲抵觸?！?19)秦孝儀：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編“戰(zhàn)后中國”(2)，第215頁。對張君勱的設(shè)計，“在野各方面莫不欣然色喜，一致贊成；尤其是周恩來簡直是佩服之至，如獲至寶”(20)《我參加國共和談的經(jīng)過》，中國文化書院學(xué)術(shù)委員會編：《梁漱溟全集》第6卷，山東人民出版社1993年版，第900頁。。參與討論的國民黨代表孫科雖為《五五憲草》起草人，然亦支持省自治，他在1月28日國防最高委員會常會上表示：“省與中央權(quán)限劃分以均權(quán)為原則，省長民選，這些總理遺教本有說明，五五憲草就沒有表現(xiàn)出來?！?21)秦孝儀：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編“戰(zhàn)后中國”(2)，第215頁。1946年1月31日，政協(xié)第十次大會通過《憲法草案》，該案除包含12項原則外，還規(guī)定成立由政協(xié)五方組成的憲草審議委員會，在1946年2月至4月依據(jù)12項原則修改《五五憲草》，并將修改后的憲草提交1946年5月5日舉行的國民大會作為制憲藍本。(22)《政治協(xié)商會議五項協(xié)議》，《新華日報》1946年2月1日，第3版。此外，政協(xié)決議還規(guī)定“第一次國民大會之召集辦法，由政治協(xié)商會議協(xié)議之”，同時各黨派在國民大會中要負責(zé)使各黨的國大代表維持政協(xié)憲草審議委員會對《五五憲草》修正后的憲草通過。參見秦孝儀：《中華民國重要史料初編——對日抗戰(zhàn)時期》第7編“戰(zhàn)后中國”(2)，第240、242頁。

省自治原則明定于政協(xié)決議之中，這樣就為中共以合法的形式保存解放區(qū)民主政權(quán)提供了很大可能。周恩來在政協(xié)閉幕式上致詞，認為憲草原則是“使中國走上政治民主化的準繩”，并表示中共保證為實現(xiàn)政協(xié)決議而努力奮斗。(23)《中共代表周恩來致詞》，《新華日報》1946年2月1日，第2版。2月1日，中共中央向全黨發(fā)出指示，指出“地方自治、民選省長”等原則的通過，可破壞國民黨一黨獨裁，促進國內(nèi)民主化，并使中共解放區(qū)合法化，從此中國將步入“和平民主建設(shè)的新階段”。(24)《中央關(guān)于目前形勢與任務(wù)的指示》(1946年2月1日)，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央檔案館編：《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，檔案出版社1988年版，第70—71頁。2月7日，周恩來在重慶大學(xué)演講時指出：“中共代表是贊同這一個根據(jù)政協(xié)商定的原則來修正的民主的憲法的，并希望其他黨派也要求這個民主憲法的通過。”(25)《重大學(xué)生愛國運動會昨請周恩來演講》，《新華日報》1946年2月8日，第2版。同日，國民政府公布憲草審委會人選名單，并決定2月14日舉行該會首次會議。(26)該審委會由孫科負責(zé)，中共參加憲草審委會的代表為：周恩來、董必武、吳玉章、秦邦憲、何思敬。2月15日刊登的《新華日報》社論認為省自治原則“既合乎孫中山先生遺教，又合中國國情”。(27)《憲草審議委員會的使命》，《新華日報》1946年2月15日，第2版。

然而，省自治原則卻在本應(yīng)推動政協(xié)決議實施的國民黨內(nèi)引起軒然大波。在國民黨內(nèi)部，圍繞抗戰(zhàn)勝利后國共關(guān)系與政協(xié)會議，可分為視政協(xié)為應(yīng)付時局之舉，以CC系為代表的強硬派和主張考慮國內(nèi)外大勢，與中共緩和關(guān)系，以政學(xué)系為代表的溫和派。(28)汪朝光認為：“兩派對國民黨根本利益的維護其實并無差別，所不同的是，后者之主張將使國民黨現(xiàn)時就要讓出若干以往獨享之權(quán)力，這自然引起前者之強烈反應(yīng)。”參見汪朝光：《戰(zhàn)后國民黨對共政策的重要轉(zhuǎn)折——國民黨六屆二中全會再研究》，《歷史研究》2001年第4期，第73—74頁。參與政協(xié)憲草討論的孫科、邵力子屬于溫和派，并不能充分反映國民黨內(nèi)對憲法的主流意見。在政協(xié)閉幕前國民黨的常會上，谷正綱、張道藩等人“痛切陳詞”，認為國民黨對中共讓步過多。蔣介石雖采納溫和派的意見，召開政協(xié)會議，然亦同強硬派一樣，并未放棄武力剿滅中共的念頭，且將其他黨派在政協(xié)上提出的要求視為政治分贓。(29)1月10日政協(xié)開始后，蔣介石認為：“政治協(xié)商會議分子復(fù)雜，非惡化即政客，而真有國家觀念主持公道者實不多見，可痛之至?！眳⒁姟妒Y介石日記(手稿本)》(1946年1月12日)，美國斯坦福大學(xué)胡佛研究所檔案館藏，以下不再一一標(biāo)明藏所。1月27日清晨，蔣介石夢見“撲滅無數(shù)蒼蠅”，他稱這是“今年剿滅赤匪之預(yù)兆”。參見《蔣介石日記(手稿本)》(1946年1月27日)。1月29日，蔣介石在日記中指責(zé)其他黨派：“各黨派之反復(fù)如此，得寸進尺，視政府為罪犯，百方索詐，比其所謂政治乎？”參見《蔣介石日記(手稿本)》(1946年1月29日)。1月31日，蔣介石在日記中批評憲草修改原則是“不三不四道聽途說之妄議”。2月10日，蔣介石約集孫科、王寵惠、陳布雷等人，表示制憲不能違背“總理遺教”。考慮到“總理遺教”內(nèi)容繁雜，蔣介石將其主要內(nèi)容詮釋為《建國大綱》，并稱制憲須以《建國大綱》為準繩。對省自治原則，蔣介石表示：“余意省憲制定，在最近五、六年內(nèi)當(dāng)不致成為事實，吾人無須重視。但省的地位之確定(如省得兼為自治單位之論)，與省長民選之實行，須于縮小省區(qū)同時考慮，方不致演成散漫割據(jù)之局面?！?30)《對憲法草案之意見十二項》(1946年2月10日)，秦孝儀主編：《先總統(tǒng)蔣公思想言論總集》第37卷，臺北中國國民黨中央委員會黨史委員會1984年版，第335頁。

蔣介石的態(tài)度亦影響了國民黨強硬派，在1946年2月18日憲草審委會第五次會議上，國共兩黨代表圍繞省自治展開激烈爭論。史尚寬認為省憲“易釀成分割之局”。王世杰反對省憲，主張省應(yīng)制定不與憲法及中央法律抵觸的自治法。中共代表秦邦憲主張維持省自治原則，并稱該原則符合“總理遺教”。在會場外，國共兩黨也進行宣傳斗爭?！吨醒肴請蟆酚?月20日發(fā)表社論，稱中共主張“聯(lián)省自治”，會使中國“亡國滅種”。(31)《國際問題國際解決——并論政府與國家之不同》，《中央日報》1946年2月20日，第2版。2月21日的社論稱中共的省自治主張要“分化中國為聯(lián)邦”。(32)《東北問題與聯(lián)省自治論》，《中央日報》1946年2月21日，第2版。2月22日的社論污蔑中共：“中國共產(chǎn)黨是誓亡中國的。他們亡中國的方法是肢解中國為無數(shù)獨立的國家?！?33)《兩個誓愿》，《中央日報》1946年2月22日，第2版。中共則針鋒相對，回擊國民黨不實之詞?！督夥湃請蟆酚?月1日發(fā)表社論表示：“中央日報造謠是完全無恥的。中國共產(chǎn)黨并沒有提出聯(lián)省自治的主張。但中國共產(chǎn)黨是擁護孫中山先生關(guān)于地方自治與民主統(tǒng)一的主張的?！醒肴請笏f的‘肢解國家，分裂民族’，完全是反映著他們內(nèi)心深處，而他們所以唾罵中國共產(chǎn)黨恰就是因為中國共產(chǎn)黨堅持孫中山先生民主統(tǒng)一的政策。”(34)《中國法西斯派向?qū)O中山民主主義挑戰(zhàn)》，《解放日報》1946年3月1日，第1版。民盟此時亦同中共立場一致?！睹裰鲌蟆?月8日刊登的社評認為省自治原則“既系遵循中山先生之主張，亦為適應(yīng)發(fā)展民主政治實現(xiàn)統(tǒng)一團結(jié)之客觀需要”。(35)《地方自治與統(tǒng)一》，《民主報》1946年2月8日，第1版。

1946年3月1日至17日國民黨召開六屆二中全會期間，黨內(nèi)強硬派猛烈攻擊憲草修改原則，批評溫和派。對此，先前支持省自治的孫科亦表示：“地方制度上之省憲等問題，各黨派方面雖有表示仍愿維持協(xié)商決定之修正原則，但并非認為絕對不能討論。只須各方協(xié)商同意，也可以再加修正?！?36)《孫科昨在二中全會報告政協(xié)會議經(jīng)過》，《中央日報》1946年3月8日，第3版。在3月8日憲草審委會首次協(xié)商小組會議上，王寵惠表示國民黨主張將省憲改為“地方自治惠行法規(guī)”。3月14日，《中央日報》社論稱：“我們憲法的最低原則是什么？我們的憲法斷斷不該化一個中國為多數(shù)外國！因此我們反對中國共產(chǎn)黨的聯(lián)省自治論，我們敢百分之百的斷定憲法頒行之日就是中國解散之時……除此以外，一切都可以從長研討?！?37)《憲法的最低原則》，《中央日報》1946年3月14日，第2版。

對國民黨強硬派在六屆二中全會中的反省自治言論，中共堅決予以抵制。3月10日，張友漁撰文指出：“縣為低級的自治單位，而省則為更高級的自治單位。把實行地方自治的范圍只限于縣，而不擴大到省，這不僅是不符合今后中國的客觀需要，而且也違反了中山先生的遺教?！谥猩较壬鲝埖木鶛?quán)制度下的真的地方自治，是享有著不受法律支配和影響的自治權(quán)的?！?38)《論地方自治》(1946年3月10日)，張友漁：《憲政論叢》上，群眾出版社1986年版，第288—289頁。3月14日，《新華日報》社論批評國民黨強硬派“假反封建割據(jù)之名，行取消地方自治之實”。(39)《打擊保持法西斯統(tǒng)治的企圖》，《新華日報》1946年3月14日，第2版。但同時，考慮到孫科等溫和派此時在黨內(nèi)受到很大壓力，政協(xié)決議有被國民黨強硬派全盤推翻的可能，周恩來決定作一些形式讓步。(40)鄧野認為，周恩來當(dāng)時讓步的原因有三點：減少國民黨內(nèi)民主派的困難、減少六屆二中全會的麻煩、僅為形式讓步。參見鄧野：《聯(lián)合政府與一黨訓(xùn)政：1944—1946年間國共政爭(修訂本)》，第392頁。在1946年3月15日憲草審委會協(xié)商小組會議上，周恩來勸說張君勱同意讓步。經(jīng)三小時討論后，會議決定將憲草修改原則第8項中的“省憲”改為“省自治法”。中共與民盟代表認為這是一種名稱上的形式讓步，同時要求國民黨保證不再對此提出任何修改要求，并且保證黨員切實遵守政協(xié)決議。

但是，國民黨強硬派變本加厲，妄圖將省自治原則全部推翻。1946年3月16日國民黨六屆二中全會第十八次大會通過的決議案，一方面規(guī)定制憲必須以《建國大綱》為最基本依據(jù)，一方面規(guī)定“省無須制定省憲”?！吨醒肴請蟆穼?5日各方讓步的報道亦歪曲事實，稱“省得制定省憲，改為省得制定省自治法規(guī)或省單行法規(guī)?！?41)《綜合委會協(xié)商小組聯(lián)會決定修正憲草原則》，《中央日報》1946年3月16日，第2版。“省自治法”與“省自治法規(guī)”雖僅有一字之差，但法理意義上大有差別，“法規(guī)”意味著除不與憲法抵觸外，還要不與中央政府的法規(guī)相抵觸，對省自治而言多了一層限制。

對國民黨出爾反爾之舉，中共與民盟予以了回擊。中共中央3月16日致電中共重慶代表團，要求維護憲草原則，反對任何修改，并讓國民黨遵守信義。同日周恩來、張君勱等五人致函孫科，要求改正《中央日報》錯誤報道。3月18日，中共中央再次致電中共重慶代表團，表示對15日的修改“深感不妥”，認為會動搖“省之自治地位”，必須迅速“加以挽救”。當(dāng)天，周恩來舉行記者招待會，指出：“地方均權(quán)，某些權(quán)應(yīng)歸中央，某些權(quán)應(yīng)歸地方，故孫先生主張實行省自治并得制定省憲，可見政協(xié)的修改原則是與孫先生的五權(quán)憲法原則完全符合的。”(42)《對國民黨二中全會周恩來同志重要談話》，《新華日報》1946年3月19日，第2版。3月19日，在憲草審委會第七次會議上，主席孫科主張起草《五五憲草》修正案，秦邦憲認為國民黨六屆二中全會決議與政協(xié)決議相悖，審委會工作是否有效，國大能否制定民主憲法，“均令人發(fā)生疑問”。董必武認為政協(xié)決議不能動搖，他主張召開政協(xié)綜合小組會議，得到章伯鈞響應(yīng)，最終各方同意召開綜合小組會議協(xié)商。(43)《憲草審議會決繼續(xù)商談保障實施政協(xié)會議》，《解放日報》1946年3月26日，第1版。政協(xié)綜合小組即政協(xié)綜合委員會，成立于1946年1月23日，以孫科為召集人，成員為：王世杰、吳鐵城(國民黨)；周恩來、董必武(中共)；曾琦、陳啟天(青年黨)；章伯鈞、張東蓀(民盟)；王云五、傅斯年(社會賢達)。參見《中央日報》1946年1月24日，第2版?！督夥湃請蟆?月19日刊登胡喬木的社論，在批評取消省憲不符“總理遺教”同時，也指出制憲遵循《建國大綱》“充滿了一黨專政的臭味”，表示憲法不應(yīng)以“某一個黨的某一個什么文件”作為基本依據(jù)。(44)胡喬木：《評國民黨二中全會》，《解放日報》1946年3月19日，第1版?！缎氯A日報》3月20日刊登張友漁的社論，指出：“中山先生始終反對中央集權(quán)，主張地方均權(quán)。說中山先生主張中央集權(quán)，所謂地方均權(quán)是有限度的中央集權(quán)，那是對于中山先生遺教的曲解和偽造?！?45)張友漁：《憲草修改原則不容變動》，《新華日報》1946年3月20日，第2版?！睹裰鲌蟆吩诋?dāng)天社論《國民黨要什么樣的憲法》一文中亦持同樣觀點。

中共與民盟的抗議取得了一定效果。雷震在3月17日復(fù)函周恩來等人，稱《中央日報》錯誤報道系自己工作失誤所致。在3月20日政協(xié)綜合小組會議上，國民黨代表向其他方面保證，憲草審委會遵照政協(xié)決議起草《五五憲草》修正案，并且將來提交國大參考的只有這一份憲草，所有黨派都有義務(wù)使其國大代表支持這份憲草。3月22日，周恩來于延安致電在重慶的董必武和王若飛，要求中共代表團強調(diào)政協(xié)決議不能修改，同時“勿再提我之讓步各點”。國民黨強硬派亦希望大幅度限制省自治。不久，各方就此問題展開了新的較量。

三、中國共產(chǎn)黨對“陳啟天事件”和《張君勱憲草》的態(tài)度

1946年4月1日，中共中央致電重慶代表團，要求將“省自治法”改回“省憲”，“如目前不便提，將來適當(dāng)時機仍應(yīng)提出”。(46)《中央關(guān)于用堅決斗爭的立場保衛(wèi)政協(xié)決議給重慶代表團的指示》(1946年4月1日)，《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，第94頁。對此，在當(dāng)天舉行的政協(xié)綜合小組與憲草審委會協(xié)商小組聯(lián)席會議上，秦邦憲與王若飛提出：“省得制自治根本法，中央不得變更之?！?47)《綜合小組會議討論憲草》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。青年黨代表陳啟天表示反對：“省自治法宜經(jīng)立法院通過，以免與國憲沖突。既經(jīng)立法院通過之省自治法，則中央不得以命令變更之。”(48)《綜合小組會議討論憲草》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。青年黨雖贊同省自治，然其為中間黨派內(nèi)右翼政黨，與國民黨親近，中共對其早有警惕。這種將省自治法交由國家最高立法機關(guān)審查的主張，顯然對中央政府限制省自治有利。秦邦憲當(dāng)即反駁“無此前例，亦無此需要”，并認為陳啟天的主張“無常識”、“糊涂”。(49)《綜合小組會議討論憲草》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。值得注意的是，有些著作認為反駁陳啟天的中共代表為王若飛。從當(dāng)時報紙記載與當(dāng)事人回憶看，反駁陳啟天的中共代表應(yīng)為秦邦憲。筆者曾撰文予以辨析，參見《“陳啟天事件”真相探究》，《福建黨史月刊》2017年第9期。陳啟天辯解稱：“地方自治法案須經(jīng)國會通過，在英國即有此先例，不得謂為‘無常識’，更不得謂為‘糊涂’。隨便罵人，不合協(xié)商的態(tài)度，亦不合民主的風(fēng)度，應(yīng)請主席加以糾正?！?50)《綜合小組會議討論憲草》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。會議主席孫科表示：“陳氏之主張，實有先例為根據(jù)。吾人試一查英國地方自治法案皆先經(jīng)國會通過，即可證明。至于中共之主張，則史無前例。吾人對于各國自治歷史宜多研究?！?51)《綜合小組會議討論憲草》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。青年黨另一代表曾琦表示不能忍受秦邦憲的“無理態(tài)度”，與陳啟天一同退席，后致函孫科表示拒絕參加憲草審議活動。

國民黨借此事大造輿論，污蔑中共破壞憲草協(xié)商?！吨醒肴請蟆?月3日社論稱：“試看共產(chǎn)黨代表在會議中侮辱中國青年黨代表的態(tài)度，有一點民主氣息沒有？”(52)《當(dāng)前政治問題的癥結(jié)》，《中央日報》1946年4月3日，第2版。短評指責(zé)中國共產(chǎn)黨不民主，武斷蠻橫，威脅“因他們這種無理態(tài)度而致協(xié)商擱淺，切應(yīng)由共產(chǎn)黨代表負其全責(zé)”。(53)《陳啟天事件》，《中央日報》1946年4月3日，第3版。同日，蔣介石要求王世杰向國民黨內(nèi)傳達：“青年黨上次在綜合組既退席，本黨必須支援其立場，如其今不出席，則應(yīng)不開會，使各黨派不能不邀其重返會議也?！?54)《蔣介石日記(手稿本)》(1946年4月3日)。4月4日，《中央日報》社論繼續(xù)污蔑中共：“陳啟天氏在綜合小組中，依英國的先例，提議省自治法要經(jīng)立法院通過，共產(chǎn)黨代表立即加以謾罵……他們的大欲，就是要把中華民國錦繡河山，寸寸割裂，一一換旗。”(55)《維護法統(tǒng)，注視東北》，《中央日報》1946年4月4日，第2版。

在4月3日聯(lián)席會議上，因青年黨拒絕參加，國民黨代表主張不應(yīng)開會，中共與民盟代表則主張繼續(xù)開會。會議最終正常進行，各方認為問題關(guān)鍵在于中央與地方的均權(quán)問題，在均權(quán)范圍內(nèi)起草省自治法，然后才能討論中央有無修改之權(quán)，最后決定由五方各推一人，組成臨時委員會討論均權(quán)問題。(56)五名代表為：王寵惠(國民黨)；秦邦憲(中共)；張君勱(民盟)；王云五(社會賢達)；陳啟天(青年黨，雖未出席但由其他方面代推)。參見《協(xié)商中央與地方均權(quán)問題臨時委會今集議》，《民主報》1946年4月4日，第1版。同日，《新華日報》刊登張友漁的社論《糊涂觀念》，開篇指出：“省自治根本法只應(yīng)由省民代表自行制定，作為中央機關(guān)的立法院無權(quán)過問；這個法只受國憲的限制即不得與國憲抵觸，中央法律無權(quán)變更它?！睂κ∽灾畏ㄊ欠竦钟|憲法，社論給出一種解決方案：“判斷某一省自治法是不是抵觸國憲，屬于憲法解釋權(quán)。這種權(quán)只能運用于這一省自治法制定和實施之后，乃至已經(jīng)發(fā)現(xiàn)它與國憲抵觸之后，而不能運用于它的制定過程中……憲法解釋權(quán)，在多數(shù)國家都是屬于司法機關(guān)，而不屬于立法機關(guān)?！?57)張友漁：《糊涂觀念》，《新華日報》1946年4月3日，第2版。

4月4日，均權(quán)問題臨時委員會舉行會議，四名代表(陳啟天未參加)交換意見后，各方同意由作為國家最高司法機關(guān)的司法院判斷省自治法是否違憲。經(jīng)過邵力子等人調(diào)解，青年黨同意繼續(xù)參加憲草審議工作。4月5日，均權(quán)問題臨時委員會繼續(xù)開會，五名代表全部參加，各方就均權(quán)問題達成協(xié)議。4月6日，各方在政協(xié)綜合小組與憲草審委會協(xié)商小組聯(lián)席會議上就省自治達成四項共識：“(一)省得制定省自治法，由省民大會制定之，但不得與國憲抵觸。(二)省自治法施行后須于一月內(nèi)送司法院，如司法院認為有違憲之處，將該項宣布無效。(三)省自治法之施行中，如有某項發(fā)生重大障礙時，由司法院召集有關(guān)方面陳述意見后，由立法院院長、監(jiān)察院院長、司法院院長組織委員會，以司法院院長為主席提出方案解決。(四)在省自治方法未制定前，中央得依立法程序制定省自治通則、縣自治通則?！?58)《綜合小組憲草審議小組昨聯(lián)會》，《民主報》1946年4月7日，第1版。

青年黨雖然重返憲草審議活動，但并未停止對中共的批評。在4月6日會議上，青年黨代表主張省自治法由“省民代表大會”議定，而非由各省人民直接組織的“省民大會”制定，在遭到中共代表批評后，青年黨代表仍“甚表堅持”。當(dāng)天青年黨機關(guān)報《新中國日報》在社論中宣稱：“中共的主張是絕對的錯誤，別說高深的專門知識，我們甚至于找不出它有絲毫‘常識’上的根據(jù)……其關(guān)于省自治法的主張，便是明白地表明要分裂國家，實行割據(jù)，除了這種私心以外，沒有絲毫旁的正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)睦碛??！?59)《自治乎？割據(jù)乎？——為省自治法問題駁斥中共！》，《新中國日報》1946年4月6日，第2版。國民黨代表在討論中主張省自治法應(yīng)經(jīng)中央政府批準后通過，并且立法院有權(quán)修改省自治法，遭到中共與民盟反對?？紤]到圍繞省自治原則仍存在分歧，秦邦憲與王若飛決定回延安向中共中央?yún)R報。二人冒著惡劣天氣于4月8日飛往延安，途中不幸遭遇空難犧牲?！督夥湃請蟆?月13日社論呼吁人民在悼念烈士同時，更要“為堅持政協(xié)憲草原則的百分之百的實現(xiàn)”進行不屈不撓的斗爭。(60)《痛悼死者》，《解放日報》1946年4月13日，第1版。

1946年4月13日，政協(xié)綜合小組會議成立《五五憲草》修正案起草小組，并由該小組根據(jù)此前協(xié)商結(jié)果修改《五五憲草》，起草新憲草，周恩來為該小組中共代表。由于工作繁忙，周恩來在4月16日致電中共中央，希望派李維漢到重慶參加憲草審議。李維漢于4月19日到達重慶，他在憲草修正案起草小組會議上代表中共聲明：“凡對于憲草修改小組會上的一切意見，我方均予保留?！?61)《舊政治協(xié)商會議和南京談判》，李維漢：《回憶與研究》下，中共黨史資料出版社1986年版，第635頁。當(dāng)時，起草小組成員之一的張君勱認為這種起草方式效率低下，決定自己草擬一部憲草。起草完成后，張君勱將憲草交給雷震，由雷震與孫科協(xié)商后，以《張君勱先生擬五五憲草修正案之草案》(簡稱《張君勱憲草》)命名，油印分發(fā)給起草小組成員，以此為基礎(chǔ)從4月16日開始討論。(62)該憲草由13章加一個“附則”和一個“最后議定書”共計137條組成。參見雷震著，薛化元主編：《中華民國制憲史——政治協(xié)商會議憲法草案》，臺灣財團法人自由思想學(xué)術(shù)基金會2010年版，第387—401頁。

張君勱起草憲草時在地方制度上堅持省自治原則?！稄埦齽陸棽荨返?章“中央與省之權(quán)限劃分”按均權(quán)主義劃分中央和省的權(quán)限，分別列舉二者可做之事，遇到爭議“由立法機關(guān)裁決”。第11章“省縣制度”第105條明確規(guī)定省得召集省民大會，制定不得與憲法抵觸的省自治法。第106條規(guī)定省設(shè)由民眾普選產(chǎn)生的省議會，省長民選。第107條和108條的規(guī)定延續(xù)此前各方4月6日達成的共識，即省自治法施行一月后，送司法院審查是否違憲；省自治法施行中如遇重大障礙，在司法院召集有關(guān)方面陳述意見后，由立法、監(jiān)察、司法三院院長組織委員會，以司法院院長為主席提出解決方案。第111條規(guī)定當(dāng)省法規(guī)與國家法律產(chǎn)生抵觸疑義時，由司法院解釋。(63)雷震著，薛化元主編：《中華民國制憲史——政治協(xié)商會議憲法草案》，第389—398頁。

當(dāng)時，周恩來與李維漢每晚在民盟總部與張君勱會商，對《張君勱憲草》上述規(guī)定“甚表滿意”。同時，周、李二人提出憲草上應(yīng)明確規(guī)定司法制度各省獨立、國際貿(mào)易地方化、允許地方有保安隊。張君勱由于顧及國民黨和青年黨的感受，勸中共放棄這些要求：“美國離婚制度，各州不一，弄得美國婚姻很亂。關(guān)于國際貿(mào)易，就連德國聯(lián)邦憲法，也是屬于中央的，一個海關(guān)制度不能省自為政?！?64)張君勱：《中國新憲法起草經(jīng)過——上海銀行圖書館開幕日講》，《再生》第220期(1948年6月20日)，第3頁。毛澤東獲悉后，在1946年4月20日致電周恩來，表示應(yīng)對民盟極力團結(jié)，但要警惕張君勱，因“他的憲草是利于獨裁的”。(65)《中央關(guān)于談判重點及對國民黨與美國的態(tài)度問題給周恩來的指示》(1946年4月20日)，《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，第97頁。4月21日，中共中央再次就憲草問題致電重慶代表團，要求對“任何便利反動派獨裁反對人民的條文和制度”一律不能同意和贊成。(66)《中央關(guān)于對憲法問題的原則立場給中共代表團的指示》(1946年4月21日)，《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，第98頁。4月22日上午，憲草起草小組會議討論《張君勱憲草》第3章。李維漢主張：“增加地方法官民選之規(guī)定，仿美國之制，使法官隨時體察民意，以執(zhí)行其任務(wù)，而確保社會的公道?！?67)蔣勻田：《中國近代史轉(zhuǎn)捩點》，香港友聯(lián)出版社有限公司1976年版，第61頁。事實上，《張君勱憲草》在一定程度上采納了中共代表的意見，其第85條規(guī)定：“地方法院之組織及法官之任用，應(yīng)適應(yīng)地方實際情形?！眳⒁娎渍鹬骶帲骸吨腥A民國制憲史——政治協(xié)商會議憲法草案》，第396頁。主席孫科表示：“民選法官之制度，結(jié)果雖如理想，即在美國，現(xiàn)已褪色。若干州已改革選舉法官之制，而采取遴任合格之法官的辦法，并受以終身職的保障，使之超越政治勢力，以忠貞執(zhí)行其任務(wù)，而確保人民之權(quán)利與社會之公道?！?68)蔣勻田：《中國近代史轉(zhuǎn)捩點》，第61頁。李維漢未堅持，而聲明持保留意見，讓第3章通過。下午，憲草起草小組會議討論《張君勱憲草》第11章，中共代表何思敬與齊燕銘主張在第105條后加入“中央不得以法律變更之”，遭到國民黨代表孫科、王寵惠等人反對，最終此條協(xié)商未果，各方通過了該章其他條文。

隨著國共東北四平之戰(zhàn)愈演愈烈，此時在和平環(huán)境下開國大制憲法的希望越來越渺茫。早在4月9日政協(xié)綜合小組與憲草審委會協(xié)商小組聯(lián)席會議上，民盟代表即主張先討論東北停戰(zhàn)，再討論憲草，得到中共代表贊成。國民黨代表以“無具體資料”為由回避討論東北停戰(zhàn)。當(dāng)日會議最終仍討論憲草，中共代表表示省自治問題須待秦邦憲和王若飛向延安請示后再作決定。1946年4月24日，憲草審委會舉行末次會議，主席孫科讓秘書朗誦各方對《張君勱憲草》討論后整理的憲草記錄稿，之后問各代表“有無異見”，李維漢表示：“對主席及各位代表之努力與合作，使憲草得以擬定，甚表欣慰。惟我須聲明保留……關(guān)于地方法官，須由人民選舉……再有一點須聲明者，即此部憲草，現(xiàn)在僅能視為會議記錄?！?69)蔣勻田：《中國近代史轉(zhuǎn)捩點》，第63頁。國民黨代表吳鐵城亦表示未經(jīng)國大通過的憲草“當(dāng)然只是記錄”，主席孫科遂宣布憲草審議活動結(jié)束。當(dāng)日國民政府下令延期召開國大，擱置了協(xié)商制憲一事。

四、中共在陜甘寧邊區(qū)制憲活動中對央地關(guān)系的新探索

早在政協(xié)憲草審議活動即將結(jié)束之際，中國共產(chǎn)黨即在陜甘寧邊區(qū)嘗試制定邊區(qū)憲法，將政協(xié)確立的省自治原則付諸實踐。1946年4月4日，邊區(qū)政府主席林伯渠在邊區(qū)三屆參議會一次代表大會上作政府工作報告時，提議由大會責(zé)成參議會常駐委員會限期起草邊區(qū)憲法，經(jīng)人民討論后在下屆大會通過。4月23日，邊區(qū)參議會制定并通過《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》。全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨仍重視制憲一事。1946年6月，中共中央書記處在延安成立以謝覺哉為主任委員的中央法律問題研究委員會(簡稱法研會)，試擬陜甘寧邊區(qū)憲草。7月1日，周恩來、李維漢致電謝覺哉等人：“不論時局變化如何，制憲一事終會正式提出，不論我們是否參加，我們對如此大事的發(fā)言權(quán)必須充分使用。因此，我們甚盼延安憲法委員會繼續(xù)其工作。”(70)《制憲的發(fā)言權(quán)必須充分使用——致陳伯達、王明、謝覺哉、胡喬木》(1946年7月1日)，中共中央文獻研究室編：《周恩來書信選集》，中央文獻出版社1988年版，第317頁。經(jīng)過法研會努力，中共中央西北局在1946年10月28日頒布《中華民國陜甘寧邊區(qū)自治憲法草案(修正稿)》。該憲草第1條明確規(guī)定：“陜甘寧邊區(qū)為中華民國地方自治最高單位之一。”(71)陜西省檔案館、陜西省社會科學(xué)院合編：《陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》第11輯，檔案出版社1991年版，第249頁。在起草過程中，謝覺哉認為這既是起草邊區(qū)憲法，也是起草全國憲法。

同時，中國共產(chǎn)黨也希望重新恢復(fù)協(xié)商制憲活動。1946年9月至10月，國民黨重兵進攻中共華北解放區(qū)重鎮(zhèn)張家口，國共關(guān)系面臨最終破裂。在此情況下，周恩來仍要求馬歇爾向蔣介石傳達，中共希望國民政府停戰(zhàn)后，憲草審議委員會應(yīng)“立即開會”確定憲草，將憲草提交給由政協(xié)綜合小組協(xié)商決定后召開的國大并由各黨派保證通過。

然而，國民黨卻在協(xié)商制憲一事上與中共背道而馳。1946年7月3日，蔣介石未與各黨派協(xié)商即決定11月12日在南京召開國大制憲。10月10日，國民黨軍隊攻下張家口，次日國民政府頒布國大召集令。11月2日，蔣介石要求雷震與王寵惠對憲草審委會1946年4月在《張君勱憲草》基礎(chǔ)上討論形成的記錄稿《政治協(xié)商會議對五五憲草修正案草案》(簡稱《政協(xié)憲草》)進行整理。11月15日，國民黨違反政協(xié)程序召開“制憲國大”，拉攏青年黨與張君勱領(lǐng)導(dǎo)的民社黨參加，對此中共與民盟堅決抵制。11月17日，國民政府不顧中共與民盟反對，重開憲草審委會會議，經(jīng)三天討論后將《政協(xié)憲草》提交立法院。立法院修改后，于11月22日公布《中華民國憲法草案修正案》(簡稱《民國憲草修正案》)，提交國大為制憲藍本。

在整理《政協(xié)憲草》時，雷震將“省民大會”改為“省民代表大會”。立法院在此基礎(chǔ)上，更進一步限制省自治?！睹駠鴳棽菪拚浮返?14條規(guī)定省要依據(jù)“省縣自治通則”制定不與憲法抵觸的省自治法。第116條規(guī)定省自治法制定后，“須即送”司法院審查判定其中是否有違憲之處。在12月25日“制憲國大”通過的《中華民國憲法》中，不僅延續(xù)《民國憲草修正案》相關(guān)規(guī)定，還變本加厲，在第112條規(guī)定省民代表大會之組織及選舉，“以法律定之”；第115條規(guī)定省自治法施行中，如因某條發(fā)生重大障礙，經(jīng)司法院召集有關(guān)方面陳述意見后，由行政、立法、司法、監(jiān)察、考試五院院長共同組織委員會，以司法院院長擔(dān)任主席提出解決方案。(72)國民大會秘書處編：《國民大會實錄》，第568頁。平心而論，從條文上看，《中華民國憲法》相比《五五憲草》確實在央地關(guān)系規(guī)定上有所進步，在形式上體現(xiàn)了孫中山均權(quán)主義與省自治思想。(73)《中華民國憲法》第10章《中央與地方之權(quán)限》基本延續(xù)《張君勱憲草》相關(guān)規(guī)定，列舉中央與省可做之事，對二者權(quán)限進行了比較嚴格的劃分。參見國民大會秘書處編：《國民大會實錄》，第564—567頁。然而相比政協(xié)憲草修改原則，省的自治權(quán)力仍受到很多限制，偏重中央集權(quán)。從制定過程看，“制憲國大”系國民黨違背政協(xié)決議，單方面主導(dǎo)召開，沒有充分吸納中共與民盟的意見，《中華民國憲法》又系內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)下的產(chǎn)物，實行省自治不過是癡人說夢。

中國共產(chǎn)黨堅決抵制《中華民國憲法》。《解放日報》1947年1月3日刊登李維漢文章，指出憲草審委會圍繞《張君勱憲草》討論時，由雷震整理的條文“多不忠實”，中共代表團即采保留態(tài)度。李維漢批評《中華民國憲法》以中央集權(quán)為出發(fā)點：“‘省自治法’之制定，必須依據(jù)‘省縣自治通則’；而制定‘省縣自治通則’之大權(quán)，則屬之中央，中央將制定一條什么樣的自治通則，鬼知道！……‘省自治法’則不過‘省法規(guī)’之一種而已……此猶不足，更將所謂‘抵觸’的解釋權(quán)及所謂‘障礙’的解決權(quán)，片面地歸諸中央，省只得俯首聽命……真的地方自治，尤其省為最高自治單位，是連影子也找不到的?！?74)李維漢：《人民無權(quán)，獨夫集權(quán)！——蔣記偽憲的真面目》，《解放日報》1947年1月3日，第2版。

1947年1月，周恩來代表中共中央要求法研會起草一部全國性憲草，供“解放區(qū)人民代表大會”之用。2月3日，法研會決定下設(shè)憲法組。2月12日，憲法組開會，討論起草憲草時如何對待政協(xié)決議，最后決定“依照政協(xié)決議的精神加以發(fā)揚”。此時中國共產(chǎn)黨人已認識到與國民黨絕無妥協(xié)的可能，故在起草憲草時開始規(guī)劃新民主主義革命勝利后的央地關(guān)系。1947年3月，因國民黨軍隊大舉進攻延安，憲法組成員緊急疏散至山西臨縣后甘泉村繼續(xù)起草工作，到同年8月起草了《后甘泉初期憲草初稿》。在起草過程中，謝覺哉根據(jù)革命形勢變化，認為均權(quán)主義和省自治已不適應(yīng)新民主主義社會的需要，主張以民主集中制為處理央地關(guān)系的原則。1947年9月，憲法組在《后甘泉初期憲草初稿》基礎(chǔ)上，起草了新民主主義性質(zhì)的《后甘泉后期憲草初稿》。該憲草送毛澤東閱后，吳玉章在1947年10月24日致函毛澤東，表示：“中央與地方的關(guān)系，既不是采中央集權(quán)制，也不是中央與地方均權(quán)制，而是中央與地方都是國家權(quán)力機關(guān)，各級政府均由人民代表大會選舉，實行在民主基礎(chǔ)上的集中，集中領(lǐng)導(dǎo)下的民主。并且打破官治與自治對立的惡習(xí)慣，從中央一直到鄉(xiāng)村都用民主集中制貫徹到底，中間毫無隔閡，使每一個公職人員都是全心全意為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督、審查、鑒定?！?75)《吳玉章為起草新中國憲法草案的意見致毛澤東信》(1947年10月24日)，程文、陳岳軍編著：《吳玉章往來書信集》，重慶大學(xué)出版社1993年版，第157—158頁。至此，中國共產(chǎn)黨最終放棄了省自治，而代之以民主集中制原則處理央地關(guān)系并延續(xù)至今。

余論

對抗戰(zhàn)勝利初期的中國共產(chǎn)黨而言，省自治既有助于以合法形式保障解放區(qū)政權(quán)，避免國共沖突，還是以和平方式參加多黨聯(lián)合民主政府協(xié)商建國的前提。按中共的設(shè)想，地方通過各省自治，人民行使民主權(quán)利，中央政府改組為多黨民主聯(lián)合政府，不僅可推動中國政治民主化發(fā)展，也對爭取新民主主義革命在全國范圍內(nèi)勝利有很大幫助。中共中央在1946年2月1日《關(guān)于目前形勢與任務(wù)的指示》中指出：“中國革命的主要斗爭形式，目前已由武裝斗爭轉(zhuǎn)變到非武裝的群眾的與議會的斗爭，國內(nèi)問題由政治方式來解決。黨的全部工作，必須適應(yīng)這一新形勢。”(76)《中央關(guān)于目前形勢與任務(wù)的指示》(1946年2月1日)，《中共中央解放戰(zhàn)爭時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文件選編》，第71頁。可見中共在政協(xié)結(jié)束后確曾設(shè)想通過議會與國民黨進行合法斗爭，而議會斗爭的基礎(chǔ)即為省自治。在提出省自治主張同時，中共也并未放棄通過武裝斗爭保障解放區(qū)的生存與發(fā)展。周恩來在1945年12月5日給中央的報告中認為：“解放區(qū)問題讓其懸而不決，一方面看打得如何，另方面看談得如何。如果打而勝，談而確定憲草中采取中央和地方均權(quán)制，則解放區(qū)等到憲法頒布后，即可實行民選，由鄉(xiāng)到省，自訂省憲，自舉省長?！?77)《關(guān)于國共談判》(1945年12月5日)，《周恩來一九四六年談判文選》，第13頁。

雖然中共在憲草審議活動中不免有一些失策的地方，如過早同意將省憲名稱改成省自治法，但總的來看，中共在堅持地方自治、反對國民黨中央集權(quán)方面是卓有成效的，使全國人民了解中共對和平與民主的追求。而自詡為“總理信徒”的國民黨，不僅將孫中山的地方自治思想片面曲解為縣自治，還聯(lián)合青年黨別有用心地污蔑中共省自治主張為軍閥“聯(lián)省自治”，企圖破壞國家統(tǒng)一，甚至不惜出兵進攻中共在東北的民主政權(quán)，乃至最終演變?yōu)槿珖詢?nèi)戰(zhàn)。(78)美國駐華大使館認為，國共關(guān)于憲法上省自治問題討論之所以陷入僵局，很大程度上與雙方在東北的戰(zhàn)事有關(guān)，國民黨一直認為中共在東北建立的政權(quán)是非法的。在東北問題上的僵局，不僅導(dǎo)致憲法上關(guān)于省自治問題的討論陷入停滯，也損害了國共兩黨間的互信。參見《駐中國大使館參贊施麥斯致國務(wù)卿電》(1946年4月10日)，美國國務(wù)院編：《美國對外關(guān)系文件集(1946)》第9卷，美國政府印刷局1972年版，第167頁。國民黨在省自治問題上的強硬態(tài)度，不僅損害了其他黨派對國民黨在制憲一事上的信任感，還使全國人民認識到國民黨并無真正與中共和平解決解放區(qū)問題乃至協(xié)商建國的誠意。頗具諷刺意味的是，最終迫使《中華民國憲法》在形式上肯定省自治，正是出于國民黨爭取美援對中共作戰(zhàn)的需要。蔣介石本人在《中華民國憲法》通過后亦向浙江省國大代表阮毅成表示：“我一定認真遵守憲法，施行憲法。你們在地方努力，更要在民間，深植地方自治與民主憲政的根莖?！?79)《阮毅成日記》(1946年12月27日)，阮毅成：《制憲日記》，臺灣商務(wù)印書館1970年版，第84頁。然而，在內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)下，《中華民國憲法》與國民黨主導(dǎo)的地方自治，不過為虛妄之談。

如果說堅持省自治主張還有對國民黨暫時妥協(xié)的需要，那么1947年中國共產(chǎn)黨選擇以民主集中制規(guī)范央地關(guān)系，可謂順應(yīng)即將勝利的革命形勢，在鞏固國家統(tǒng)一的同時集中國力進行建設(shè)。事實上，民主集中制也并未完全否定地方自治。孫中山設(shè)想的省自治，主要指各省人民能實行“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決”四大民權(quán)，而以民主集中制為原則的人民代表大會制，要求各地區(qū)人民行使民主權(quán)利，組織各級人民代表大會與人民政府自己管理自己，二者的最終目標(biāo)都是要打破“官治”實行“民治”，進而推動中國民主化。從這個角度上來看，民主集中制是對孫中山地方自治思想的繼承與完善。

1947年11月12日，中共中央在批轉(zhuǎn)中央工委《關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》中指出：“目前解放區(qū)各級政權(quán)形式，應(yīng)采取從下至上的代表會議制度，其名稱或稱農(nóng)民代表會，或稱人民代表會均可(一般以稱人民代表會議為妥)?！?80)《中央批轉(zhuǎn)中央工委關(guān)于政權(quán)形式問題給冀東區(qū)黨委的指示》(1947年11月12日)，中央檔案館編：《中共中央文件選集》第16冊，中共中央黨校出版社1992年版，第590頁。11月28日，中央工委就政權(quán)制度及城市工作致電東北局，要求東北局在研究11月12日指示基礎(chǔ)上，在“一切群眾業(yè)已充分發(fā)動的鄉(xiāng)村和城市”由下而上建立各級人民代表會，使之成為各級政府最高權(quán)力機關(guān)。(81)《中央工委關(guān)于政權(quán)制度及城市工作給東北局的指示》(1947年11月28日)，《中共中央文件選集》第16冊，第593頁。此后，中國共產(chǎn)黨不再提省自治，亦很少提及地方自治，而從鞏固國家統(tǒng)一角度出發(fā)強調(diào)中央集權(quán)。

不過，需要指出的是，中國共產(chǎn)黨強調(diào)的中央集權(quán)同中國古代和國民黨統(tǒng)治時期的中央政府權(quán)力壓倒地方權(quán)力的中央集權(quán)性質(zhì)截然不同，而是強調(diào)在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)之上，各地方充分發(fā)揮積極性和主動性，隱含有肯定地方自治的意思。我國現(xiàn)行憲法第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?82)法律出版社編：《中華人民共和國憲法(最新修正版)》，法律出版社2018年版，第60頁。現(xiàn)行憲法還規(guī)定民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、特別行政區(qū)制度，并未全然抹煞地方自治的價值。因此，可以說我國在國家結(jié)構(gòu)上實際實行的是一種以民主集中制為原則的單一制為主，多種自治制度互為補充的具有中國特色的“中央集權(quán)”。民主革命時期中國共產(chǎn)黨的省自治主張，是毛澤東、周恩來、謝覺哉、張友漁、秦邦憲、李維漢等人為我們留下的寶貴思想遺產(chǎn)與精神財富，對今日我國科學(xué)處理央地關(guān)系和保障人民民主權(quán)利均具有一定借鑒意義。

(本文在撰寫過程中，承南開大學(xué)歷史學(xué)院張巖老師和首都師范大學(xué)歷史學(xué)院遲云飛教授提供了寶貴的指導(dǎo)意見，特此致謝)