田玲玲 羅 靜

(1.華中師范大學(xué) 社會學(xué)院， 湖北 武漢 430079； 2.華中師范大學(xué) 地理過程分析與模擬湖北省重點實驗室， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

行政區(qū)劃是國家政治結(jié)構(gòu)的一種基本形式，是中央統(tǒng)治地方及中央與地方分權(quán)的一種重要形式和手段①。國家出于行政管理的需要，在地理區(qū)域劃分行政管理區(qū)域，建立一定級別的地方政府，因此賦予行政區(qū)劃行政管理和空間管理的雙重性質(zhì)②。從行政區(qū)劃發(fā)展的歷史來看，自秦漢時期的郡縣制到元明清的行省制，發(fā)展到如今的一般地域型建制、民族區(qū)域型建制和城鎮(zhèn)型建制等市縣制度③，行政區(qū)劃一直在適應(yīng)區(qū)域發(fā)展，促進自然和社會資源合理配置以及保障國家利益的實現(xiàn)，不斷交融在國家與地方間、區(qū)域內(nèi)和區(qū)際的協(xié)調(diào)與平衡、博弈與整合中，在不同的社會矛盾中發(fā)展和調(diào)整。地方政府在其行政區(qū)劃范圍內(nèi)開展社會治理，保證各主體有序發(fā)展，維持社會健康穩(wěn)定發(fā)展。目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型和改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，十九大報告提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”④。2014年，習(xí)近平總書記在北京考察時指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”，行政區(qū)劃作為現(xiàn)代國家基礎(chǔ)性的空間安排，往往在社會轉(zhuǎn)型和改革中發(fā)揮重要作用，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引的行政區(qū)劃資源論，開啟了新時代行政區(qū)劃改革和社會治理現(xiàn)代化的里程碑⑤。近年來，國家開啟了大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整，且展現(xiàn)出新的發(fā)展邏輯，強調(diào)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和發(fā)展轉(zhuǎn)型以及新型政府社會治理等理念，行政區(qū)劃調(diào)整不斷趨向與社會治理同行⑥。我國的行政區(qū)劃體系中，基層政區(qū)最龐大，與群眾聯(lián)系最緊密，主要包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道治理體制建設(shè)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道作為最基層的行政單位，上級指令要通過基層單位來實現(xiàn)，民眾通常也是通過基層單位來參與社會治理。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，為有效解決鄉(xiāng)村基層問題指明了方向和解決方略，其中治理有效是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)⑦。黨的十九屆四中全會提出要構(gòu)建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。在基層治理中，行政區(qū)劃并非決定性因素，但行政區(qū)劃作為行政管理的基礎(chǔ)性空間安排，一定程度上影響了城鄉(xiāng)基層治理的體制機制、運行管理、治理模式等。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的雙重戰(zhàn)略影響下，如何立足我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村振興的實踐走向，站在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史高度深刻認(rèn)識當(dāng)前基層治理出現(xiàn)的諸多問題，準(zhǔn)確把握行政區(qū)劃優(yōu)化與經(jīng)濟社會重構(gòu)及基層社會治理的發(fā)展方向，選擇正確的調(diào)整和改革道路，顯得尤為迫切和重要。為此，筆者圍繞這一問題，通過對2019年湖北省行政區(qū)劃調(diào)整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研，由行政區(qū)劃與社會治理兩者內(nèi)在運行機制出發(fā)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的動力機制及不同驅(qū)動因素下的社會效應(yīng)進行分析，以揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置優(yōu)化與基層社會治理現(xiàn)代化的復(fù)雜關(guān)聯(lián)及其深刻邏輯，為進一步探討以行政區(qū)劃調(diào)整為推手，提升基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供參考，助推構(gòu)建基層社會治理新格局。

二、行政區(qū)劃是社會治理的空間基礎(chǔ)

行政區(qū)劃作為一種有意識的國家行為，是中央集權(quán)出現(xiàn)后的產(chǎn)物，是國家對所轄領(lǐng)土進行分級管理的區(qū)域結(jié)構(gòu)⑧。馬克思和恩格斯指出完善和科學(xué)的社會分工及區(qū)劃調(diào)整應(yīng)該是具有內(nèi)在的必然性、合理性，幫助和推動農(nóng)村脫離愚昧，促進鄉(xiāng)村社會的文明與平等⑨?？茖W(xué)合理的行政區(qū)劃應(yīng)該是幫助配置資源，促進城鄉(xiāng)融合和社會公平，提高居民個人獲得感的基礎(chǔ)。在我國漫長的封建社會中，隨著朝代的更迭，最明顯的變化特征莫過于行政區(qū)劃隨社會歷史條件的變化而變更，行政區(qū)劃的劃分是以符合統(tǒng)治階級的根本利益而設(shè)立的，因國家本質(zhì)不同而有其明顯的階級性和一定的歷史連續(xù)性⑩。新中國成立后，我國行政區(qū)劃的設(shè)定相對穩(wěn)定，行政區(qū)劃的變更集中體現(xiàn)在基層層面的變更，其主要原因是改革開放以來，在國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展加快，受市場經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化和科學(xué)技術(shù)等因素的驅(qū)動，傳統(tǒng)的基層生活方式與社會治理模式開始快速轉(zhuǎn)型。

在鄉(xiāng)村，社會治理是公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會進行組織、引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控的過程。過去的基層行政區(qū)劃設(shè)置依賴于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理模式。費孝通先生將傳統(tǒng)的中國社會稱為“鄉(xiāng)土中國”，認(rèn)為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會是鄉(xiāng)土性的。農(nóng)民扎根于土地，以務(wù)農(nóng)經(jīng)濟為主，農(nóng)民的生活生產(chǎn)與其土地財產(chǎn)密不可分，鄉(xiāng)村的社會治理主要實行“雙軌制”：一方面是行政區(qū)劃體系下的逐層治理；另一方面則是靠村社等倫理組織自治。毋庸置疑的是，市場經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化和科學(xué)技術(shù)改變了傳統(tǒng)的社會治理模式，傳統(tǒng)的“雙軌制”變成一體化的治理。農(nóng)民的生產(chǎn)方式改變，農(nóng)村出現(xiàn)了更多的剩余勞動力，市場經(jīng)濟推動資源要素的流動。人的身份逐漸多元化，農(nóng)民工實現(xiàn)階層流動和職業(yè)轉(zhuǎn)變，逐漸實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)移；土地進入市場流通，不同性質(zhì)土地被賦予不同的價值和用途，部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地，土地性質(zhì)呈現(xiàn)多元化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村人地錢關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系的改變沖擊了現(xiàn)行的社會秩序和治理體系，流動人口期望打破行政區(qū)劃的層級差異以獲得身份的認(rèn)同，獲得公共服務(wù)資源配置的公平權(quán)利，對本行政區(qū)劃范圍內(nèi)的社會治理方式、質(zhì)量和效率提出新的訴求。

為回應(yīng)因社會秩序和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的社會沖突和治理難題，適應(yīng)政府管理和社會治理以及市場發(fā)展規(guī)律，國家開展系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的改革，其中一項主要舉措就是行政區(qū)劃調(diào)整。20世紀(jì)80年代，全國恢復(fù)了鄉(xiāng)建制，修改鎮(zhèn)建制單位的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。到90年代，政府治理和行政區(qū)劃開始統(tǒng)籌考慮區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境治理、社會平等和可持續(xù)發(fā)展，高水平的城市化使城市型政區(qū)逐漸取代傳統(tǒng)的地域性政區(qū)。據(jù)民政部統(tǒng)計，2004年以來全國共增加了2615個街道，減少了7333個鄉(xiāng)，近5年縣以下行政區(qū)劃調(diào)整共達4117個。在新時期，行政區(qū)劃調(diào)整又展現(xiàn)出新的特點，黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，將治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的目標(biāo)。地理學(xué)者和規(guī)劃專家為此展開了關(guān)于“空間治理”的討論，政治學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)的相關(guān)研究也開始關(guān)注“行政區(qū)劃”的重要性，認(rèn)為行政區(qū)劃是社會體制運行與社會政策落地的空間基礎(chǔ)。學(xué)者胡恒認(rèn)為，“所謂行政區(qū)劃，無非是國家出于行政管理的需要而對國家的土地和人口進行的一種區(qū)域劃分”，其觀點體現(xiàn)了行政區(qū)劃的政治性和地域性。近年來空間科學(xué)與人文社會科學(xué)的交叉研究將工具理性和技術(shù)手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值理性和公共政策，例如有學(xué)者認(rèn)為基層政區(qū)是對基層空間進行分級劃片的政策性工具，在理論上遵循空間和地理科學(xué)的指導(dǎo)，行政區(qū)劃是中央政府統(tǒng)治和管理全國各地的一個基本有效手段，是國家為進行分級管理而實行的空間再配置，這些研究從理論上闡述了行政區(qū)劃調(diào)整從行政手段變?yōu)橹卫硎侄危瑥目臻g區(qū)劃工具轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫砉ぞ叩倪壿嫛?/p>

習(xí)近平總書記提出的行政區(qū)劃“資源論”觀點，從頂層設(shè)計上支撐了行政區(qū)劃是社會治理的空間基礎(chǔ)，他認(rèn)為行政區(qū)劃作為上層建筑為區(qū)域和地方發(fā)展做頂層設(shè)計，也作為契機和途徑為基層人民謀求發(fā)展福利。在頂層設(shè)計中，行政區(qū)劃能夠直接或者間接地影響局部和整體的資源配置，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展和合理分工，從而達到社會公平和結(jié)構(gòu)平衡，激勵和穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展；在行政區(qū)劃劃分和調(diào)整過程中，又能對相關(guān)利益主體產(chǎn)生影響，從而提升行政管理和社會治理的能力。兩者不斷產(chǎn)生矛盾、磨合，在博弈中逐漸達到契合，由此推動行政區(qū)劃深刻變革及經(jīng)濟社會資源的重構(gòu)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整對資源的重構(gòu)

在我國，行政區(qū)劃體系是國家政權(quán)實現(xiàn)的實體結(jié)構(gòu)和管理框架，是中央政府為了加強對各個地區(qū)的管理分而治之的方式，各地區(qū)各層級根據(jù)行政區(qū)劃賦予的公共權(quán)力和邊界約束治理轄區(qū)內(nèi)的各項事務(wù)，國家和地區(qū)通過行政區(qū)劃設(shè)置來層級式配置經(jīng)濟社會資源，逐級實施戰(zhàn)略規(guī)劃來促進相關(guān)政策落地。而目前行政區(qū)劃分為省級行政區(qū)、縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)級行政區(qū)三個級別，行政村是基層群眾自治單位，不屬于行政區(qū)劃；政府層級式和全局性的安排一般通過行政體系及相關(guān)法律法規(guī)和政策制度逐級印發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)，再傳達到各村。這一過程基于一定的人口、地域、組織和權(quán)利來進行，涉及國家對鄉(xiāng)村的治理和鄉(xiāng)村自我治理兩個方面，關(guān)系到每一個人的自身和所在家庭的發(fā)展路徑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整會影響轄區(qū)人口、面積、治所等資源配置的變化，從而帶來各方面的資源重構(gòu)并引致更深層次的社會治理體系變革，如圖1所示。

圖1 行政區(qū)劃調(diào)整對資源的重構(gòu)內(nèi)容

(一)對要素資源的重構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并拆分、行政區(qū)劃層級的提高，能夠促進各種生產(chǎn)要素的流動，從而優(yōu)化資源配置。流動要素一般包括勞動力、資本、技術(shù)、土地、信息等。一個區(qū)域發(fā)展格局的形成主要由生產(chǎn)要素和資源的流動方向來決定，行政中心一般會成為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素和資源集聚的中心，行政級別越高，要素越集中。市、街道辦事處比縣和鄉(xiāng)更能吸引投資，能更多地為企業(yè)提供土地指標(biāo)用以廠房建設(shè)等，產(chǎn)業(yè)的集聚引起技術(shù)和勞動力的集聚，因此促進農(nóng)業(yè)人口的市民化轉(zhuǎn)移。行政區(qū)劃的邊界擴張或者建制升級，能有效打破行政區(qū)之間的藩籬，擴大市場，促進行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)相互融合，從而引起一系列連鎖反應(yīng)，形成良性的循環(huán)，也能有效促進土地等相關(guān)要素的功能轉(zhuǎn)變與價值提升，例如農(nóng)村型行政區(qū)轉(zhuǎn)向城市型行政區(qū)之后，土地開發(fā)使用從低附加值產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換。區(qū)域內(nèi)行政邊界的合理重組能打破制約資源和要素跨行政區(qū)流動的障礙，同樣也能避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資金浪費，在更大范圍內(nèi)合理有效地配置生產(chǎn)要素，降低資源和管理成本，促進地區(qū)整體發(fā)展。

(二)對空間資源的重構(gòu)

從空間視角看，涉及界線變化的行政區(qū)劃調(diào)整都會重構(gòu)空間資源，一方面要涉及政區(qū)國土空間界線的勘測和調(diào)整，另一方面涉及國土空間規(guī)劃的修編。黨的十九大提出要科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間，自上而下編制國土空間規(guī)劃，提升國土空間品質(zhì)和利用效率，提高國土空間治理能力。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，人口、產(chǎn)業(yè)等向城鎮(zhèn)聚集，城市發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要要求優(yōu)化國土空間利用。撤鎮(zhèn)設(shè)街、建制升級、政區(qū)合并等行政區(qū)劃調(diào)整，有利于拓展發(fā)展空間，調(diào)整土地利用類型。另外，行政區(qū)劃調(diào)整必然要修編相應(yīng)的國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展。上級行政區(qū)劃的調(diào)整，新一輪區(qū)域規(guī)劃的修編會逐級影響所轄政區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，進一步帶動空間資源的再分配和整合，從而影響每一個基層單元空間資源的重組。行政區(qū)劃調(diào)整作為一種行政手段，從外部的拓展和內(nèi)部的調(diào)整兩方面，促進一個區(qū)域的空間載體重構(gòu)。

(三)對組織資源的重構(gòu)

不同級別行政機構(gòu)的設(shè)置和人員編制及從屬關(guān)系均不同。行政區(qū)劃調(diào)整過程中，受影響較大的一個主體是地方組織機構(gòu)。地方政府為保證行政區(qū)劃調(diào)整工作，一般會組織相關(guān)單位和機構(gòu)反復(fù)論證，成立工作小組負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、人事編制、公共事務(wù)、宣傳、維穩(wěn)等事務(wù)，根據(jù)新的行政區(qū)劃配套相應(yīng)的人員編制、機構(gòu)設(shè)置和調(diào)整相關(guān)從屬關(guān)系等。如增設(shè)街道辦事處要增設(shè)縣級各機關(guān)的派出機構(gòu)，配套工作人員；合并行政區(qū)劃則要撤銷重復(fù)的行政機構(gòu)，合理安排人員的歸屬，調(diào)整或新建各級黨政機關(guān)等；工作開展過程中，獎懲和提拔等制度會帶來人員調(diào)整問題。行政區(qū)劃調(diào)整重構(gòu)組織資源，對社會治理的重要影響有三個方面：一是通過優(yōu)化行政資源配置，確定合適的行政層級、隸屬關(guān)系和管理機構(gòu)，健全基層行政建制體系，有效激發(fā)政區(qū)治理活力；二是借助區(qū)劃調(diào)整契機統(tǒng)一設(shè)置綜合辦事機構(gòu)，“一盤棋”考慮編制資源，優(yōu)化基層行政機構(gòu)設(shè)置，增強領(lǐng)導(dǎo)力量；三是借此調(diào)整村民自治基層民主制度，以規(guī)模調(diào)整為契機推動基層組織轉(zhuǎn)型升級，完善基層治理體系，從而提高基層治理的績效水平。

(四)對權(quán)利資源的重構(gòu)

權(quán)利意味著話語權(quán)，除了經(jīng)濟實力能增強話語權(quán)，行政級別更能決定權(quán)利的大小。行政區(qū)劃的等級越高，管轄范圍越大，國家則會賦予更大的審批權(quán)、財政權(quán)和更多優(yōu)惠政策。行政區(qū)劃調(diào)整促進基層經(jīng)濟治理權(quán)力下放，使基層政府能夠支配更多的權(quán)利資源招商引資和管理執(zhí)法。例如縣級市享有土地供應(yīng)審批權(quán)限，市轄區(qū)的土地轉(zhuǎn)讓和劃撥一般要統(tǒng)一到市政府審批，縣級市能擁有住房貨幣補貼資格審核權(quán)利，市轄區(qū)無此權(quán)限；鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行一級財政的模式，街道則由市(區(qū))政府設(shè)立派出機構(gòu)；縣轄鎮(zhèn)級市具備獨立的財政體系，擁有城鎮(zhèn)建設(shè)融資權(quán)和更大的經(jīng)濟發(fā)展事權(quán)。另外，更大的財政自主權(quán)利使地方政府能夠為地方居民提供更好的公共產(chǎn)品，如基層公共醫(yī)療機構(gòu)的等級關(guān)系到救護車、電梯安裝等資源配置。提高實質(zhì)性的社會福利發(fā)放權(quán)能夠激發(fā)政府的治理積極性，與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整能夠使地方官員的個人利益和區(qū)域發(fā)展的公共利益出現(xiàn)激勵相容，行政區(qū)劃調(diào)整所帶來的權(quán)利激勵和權(quán)力約束，使得官員有更大的動力致力于經(jīng)濟建設(shè)。

(五)對政策資源的重構(gòu)

不同類型和級別的行政區(qū)具有不同的政策權(quán)利和約束規(guī)范。如街道辦事處作為政府的派出機構(gòu)，主要在城區(qū)內(nèi)設(shè)置，管理和服務(wù)的對象一般是城鎮(zhèn)居民；鎮(zhèn)一般在縣或市郊區(qū)，人口規(guī)模多，經(jīng)濟發(fā)展較好，有一定的工業(yè)區(qū)域；鄉(xiāng)建制多以管理鄉(xiāng)村經(jīng)濟為目標(biāo)，鎮(zhèn)比鄉(xiāng)在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有更多權(quán)限，用地方面有更多政策便利。簡而言之，鄉(xiāng)是廣域型農(nóng)村行政區(qū)，鎮(zhèn)和街道是廣域型城市行政區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，縣和縣級市等在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)設(shè)施等級、稅收、財政、投資、金融、審批、社保和戶口等方面的政策均不一樣。成為城市型行政區(qū)就意味著會有土地從農(nóng)業(yè)集體土地轉(zhuǎn)化為能被政府直接征用的土地；當(dāng)農(nóng)村土地被征收征用建設(shè)工廠、商品房，被征地農(nóng)民成為失地農(nóng)民，身份向工人或自謀職業(yè)者轉(zhuǎn)變，生活方式進而改變。行政區(qū)劃的調(diào)整，推動行政體制改革和政策優(yōu)化來促進整個政策體系的調(diào)整、過渡和重構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整從廣義來看，包括建制變更、區(qū)域界線變更、行政機關(guān)駐地遷移、隸屬關(guān)系變更、行政等級變更和更名、命名等。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，帶來的資源重構(gòu)效應(yīng)不同，重構(gòu)程度則是行政區(qū)劃的設(shè)置和調(diào)整類型因其構(gòu)成要素、組成形式、結(jié)構(gòu)模式和運行機制共同作用的結(jié)果。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動基層治理優(yōu)化的實踐探索

2004年以來，全國縣以下行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)出農(nóng)村型行政區(qū)轉(zhuǎn)向城市型行政區(qū)的趨勢(圖2)，主要為撤銷合并“犬牙交錯”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村，設(shè)立鎮(zhèn)或者街道辦事處，推動城鎮(zhèn)化進程?；鶎有姓芾硐破鸬膮^(qū)劃調(diào)整浪潮說明了現(xiàn)階段是我國經(jīng)濟社會急劇變革的時期。未來很長一段時間仍是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會治理發(fā)展的關(guān)鍵階段。行政區(qū)劃作為每一個組織和個體利益權(quán)屬、認(rèn)同歸屬的地域空間和生產(chǎn)生活空間，其調(diào)整問題涉及各方利益，牽一發(fā)而動全身，因此政策制定者需要十分慎重，需要每一個居民的廣泛政治參與。行政區(qū)劃調(diào)整并不是簡單的由上到下的單向劃分和調(diào)整，而是涉及多源的動力機制，需要廣泛征求所轄民眾、社會組織和各級政府部門的意見，以推動基層治理優(yōu)化和各利益主體的反饋響應(yīng)，其具體運行機制由行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動力組合決定。

圖2 2004年以來全國縣以下行政區(qū)劃調(diào)整情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)民政部公布的2004-2019年《中華人民共和國縣以下行政區(qū)劃變更情況》數(shù)據(jù)整理。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的產(chǎn)生及驅(qū)動條件

1.內(nèi)生驅(qū)動力

不同層級的行政區(qū)劃具有不同定義和職能，擁有人口數(shù)量和密度、地域空間大小、行政機構(gòu)權(quán)力范圍、經(jīng)濟發(fā)展程度、公共服務(wù)配置等均有不同。鄉(xiāng)建制多以鄉(xiāng)村經(jīng)濟管理為目標(biāo)，當(dāng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)深刻變化，通過行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興則是當(dāng)務(wù)之急。馬克思和恩格斯的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑理論中，認(rèn)為經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)，有什么樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)，便會產(chǎn)生什么樣的上層建筑。行政區(qū)劃調(diào)整的內(nèi)生驅(qū)動力體現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)與行政體制兩個方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)是影響地方行政區(qū)劃調(diào)整的動力條件。同一社會形態(tài)內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)生了足夠的量變或者質(zhì)變，那么在政治上就會有相應(yīng)的變革，當(dāng)一個地區(qū)的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化就能促進行政區(qū)劃調(diào)整，以提高行政效能。二是行政體制的不匹配是地方行政區(qū)劃調(diào)整的重要原因。中國有基于行政區(qū)形成典型“行政區(qū)經(jīng)濟”的政治經(jīng)濟空間特征，不同類型的行政區(qū)權(quán)利完整性和獨立性不同，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的導(dǎo)向和方向也不同。在經(jīng)濟發(fā)展和行政管理出現(xiàn)沖突時，決策者要做出調(diào)試，采取的策略一般是為經(jīng)濟發(fā)展掃除阻礙，放寬或者提高行政管理權(quán)限，即當(dāng)行政區(qū)劃設(shè)置成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展障礙的時候，則會推動必要的行政區(qū)劃調(diào)整和改革，激勵行政管理升級和社會治理進步。

2.外生驅(qū)動力

行政區(qū)劃調(diào)整的外生驅(qū)動力體現(xiàn)在區(qū)域分工與網(wǎng)絡(luò)體系兩個方面。一是區(qū)域分工協(xié)作是行政區(qū)劃調(diào)整的充分條件。區(qū)域發(fā)展既有競爭也有合作，促進一個區(qū)域發(fā)展的長久之策是發(fā)揮其比較優(yōu)勢，充分利用外部資源要素，加強合作，消除不良競爭，提高產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟。行政界線和行政區(qū)劃層級既是聯(lián)系紐帶，也可能成為阻礙壁壘，因此區(qū)域的分工與協(xié)作就成了促進行政區(qū)劃調(diào)整的一個充分條件。二是層級體系完善與均衡是行政區(qū)劃調(diào)整的約束條件。行政區(qū)劃具有階級性和系統(tǒng)性的特點，各單元在時空地域上互有聯(lián)系、互為依存，而又互有制約，形成一個復(fù)雜的城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)。城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)是由各個主體以及主體間的聯(lián)系流、聯(lián)系區(qū)域等多個要素組合而成的有機整體，具有層級性和動態(tài)性，其中某一個組成要素的變化，都可能通過交互作用和反饋，影響整個城鎮(zhèn)的層級體系。在整個行政區(qū)劃體系中，均衡是很重要的政治選擇。行政區(qū)劃調(diào)整所引起的所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系的平衡反應(yīng)既能夯實網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性，又能推進網(wǎng)絡(luò)的進化。這種平衡反應(yīng)既包含經(jīng)濟社會的結(jié)構(gòu)變動和要素流動，又包含社會治理的改革以及居民在相互交流中產(chǎn)生的情感連接和榮辱觀。

3.復(fù)合型驅(qū)動力

行政區(qū)劃調(diào)整的動力是多元的，更是復(fù)合的。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整驅(qū)動力并不是單純的以內(nèi)生或者外生為主，而是內(nèi)生和外生動力的綜合性驅(qū)動，例如區(qū)域資源設(shè)施配置不均、區(qū)域發(fā)展歷史遺留問題等形成的行政區(qū)劃調(diào)整驅(qū)動力。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整推動基層治理優(yōu)化的實踐

2019年湖北省縣以下行政區(qū)劃調(diào)整19個，實踐類型多樣。由于經(jīng)濟、文化和人口差異因素影響，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的驅(qū)動機制、各社會主體扮演的角色和各主體的參與狀態(tài)響應(yīng)均有異質(zhì)非均衡性。對此，本部分以湖北省3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整的社會治理實踐為考察對象，綜合分析和比較歸納行政區(qū)劃調(diào)整推動基層社會治理優(yōu)化的邏輯及運行機制。

表1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整動力機制

1.強內(nèi)生動力、弱外生動力的社會效應(yīng)

2.強外生動力、弱內(nèi)生動力的社會效應(yīng)

外生動力帶動作用強，有效激勵當(dāng)?shù)匕l(fā)揮比較優(yōu)勢，充分利用和調(diào)動外部資源要素。利川市文斗鄉(xiāng)在啟動行政區(qū)劃調(diào)整程序過程中，各相關(guān)利益主體均有不同的表現(xiàn)形式。調(diào)整前的主要矛盾是區(qū)域均衡問題，中心集鎮(zhèn)與鎮(zhèn)區(qū)集鎮(zhèn)、本地集鎮(zhèn)與鄰縣集鎮(zhèn)之間的發(fā)展不平衡。文斗鄉(xiāng)黨委、政府及各職能部門的積極性最高，強烈要求獲得與鄰鎮(zhèn)同等的身份和資源配置，鄉(xiāng)級干部積極向上級征求意見和參與談判、到鄰鎮(zhèn)考察學(xué)習(xí)經(jīng)驗、到各村組宣傳講解和引導(dǎo)。文斗鄉(xiāng)一直保持趕集這一民間風(fēng)俗，各村民通過趕集與鄰鎮(zhèn)的居民進行往來，由于身份、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距，民眾對鄉(xiāng)建制認(rèn)同感和歸屬感差。在征求意見過程中，集鎮(zhèn)和農(nóng)村的基層干部和群眾政治參與熱情高，民眾普遍希望通過撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)來優(yōu)化集鎮(zhèn)建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，解決交通不便問題，獲得與鄰鎮(zhèn)同等的身份地位。金融、醫(yī)療、教育等機構(gòu)組織希望提檔升級獲得更多權(quán)限和配置資源。以行政區(qū)劃的調(diào)整為契機，文斗鄉(xiāng)各主體通過向上反映和向下反饋的互動和協(xié)商促進了社會治理主客體之間的信任及相互認(rèn)同，組織網(wǎng)絡(luò)運作更加密切。

3.強外生動力、強內(nèi)生動力的社會效應(yīng)

松滋市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整屬于拆并復(fù)合型，撤銷原新江口鎮(zhèn)，調(diào)整王家橋鎮(zhèn)、八寶鎮(zhèn)和陳店鎮(zhèn)，設(shè)立新江口和樂鄉(xiāng)兩個街道辦事處，調(diào)整工作挑戰(zhàn)大，涉及面廣。調(diào)整前的主要矛盾是經(jīng)濟空間與行政空間沖突、縣級市管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不匹配的問題。松滋市自1995年設(shè)市后一直沿襲鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，是湖北省唯一沒有設(shè)立街道辦事處的縣級市，境內(nèi)省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制管理權(quán)限在土地開發(fā)和行政審批等方面時有沖突。其行政區(qū)劃調(diào)整關(guān)系到全省行政建制體系的完善，省民政、經(jīng)濟、建設(shè)等相關(guān)職能部門支持度高；松滋市委市政府、人大、政協(xié)及各職能部門參與熱情非常高，市領(lǐng)導(dǎo)成立專班開展調(diào)整工作。所有涉村和社區(qū)的基層干部和群眾以及學(xué)校、醫(yī)療和金融等組織群體對調(diào)整積極提出建設(shè)意見，政治參與度高，支持率高。被劃撥拆分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和民眾對行政區(qū)劃拆分帶來的財政稅收減少，債權(quán)債務(wù)處理和民眾利益分紅等存在疑慮，表現(xiàn)出非常高的政治參與度。松滋市的撤鎮(zhèn)設(shè)街涉及政府治理機構(gòu)編制設(shè)置、街道辦事處派出機構(gòu)設(shè)置、財稅收入劃分、國有資產(chǎn)清算、債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系和轉(zhuǎn)移接續(xù)、企業(yè)投資手續(xù)和營業(yè)執(zhí)照辦理、民眾戶口證件更換、歷史文化傳承和地理要素如水系的協(xié)調(diào)以及人民群眾的歸屬感等問題。市和鎮(zhèn)政府、開發(fā)區(qū)管委會、基層干部、退休人員、企業(yè)及民眾等各利益主體之間反復(fù)談判協(xié)商，通過轉(zhuǎn)變政治經(jīng)濟管理方式，基于政府、市場和個體相互融合的治理模式得到不斷完善。

五、結(jié)論與討論

構(gòu)建基層社會治理新格局，核心在于以人為本，重點在于處理好各主體之間的關(guān)系，增強基層服務(wù)功能。我國行政區(qū)劃劃分和調(diào)整遵循的重要原則是促使國家機關(guān)密切聯(lián)系人民群眾，便利人民群眾參加國家管理，使之有利于社會生產(chǎn)力發(fā)展和各民族團結(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整與基層治理不是孤立的兩個主題，而是相互影響、相互促進的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整為重組要素、空間、組織、權(quán)利、政策等資源提供了新路徑，通過資源重構(gòu)和空間重組引致更深層次的系統(tǒng)變革，為優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生、構(gòu)建共建共治共享社會治理格局等提供了治理基礎(chǔ)，為解決基層治理問題提供了新視角和新思路。

當(dāng)前世界格局正在急劇變化，我國經(jīng)濟社會正在面臨一系列的深化改革，“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展”等戰(zhàn)略促進中國更加開放地融入世界，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，這些變化推動了行政區(qū)劃體系的改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是創(chuàng)新社會治理的前沿陣地，其行政區(qū)劃調(diào)整成為實現(xiàn)基層治理有效的重要手段：一是推動要素資源與空間資源的優(yōu)化配置，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，優(yōu)化社區(qū)、村等基層治理單元，創(chuàng)新空間治理和網(wǎng)絡(luò)治理；二是推動組織資源的科學(xué)管理，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置，實現(xiàn)基層社會治理由“管理型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，解決政府主導(dǎo)的官民二重性等不成熟以及民間組織發(fā)展不規(guī)范、不平衡等問題，實現(xiàn)組織治理有效；三是保障權(quán)力資源的合理利用，充分發(fā)揮市場和社會力量，優(yōu)化基層的社會經(jīng)濟管轄權(quán)，建立健全小微權(quán)力監(jiān)督制度，實現(xiàn)權(quán)利治理和市場治理有效；四是促進政策資源的整合聚焦，提升公共資源配置標(biāo)準(zhǔn)，完善群眾普遍關(guān)心問題的相關(guān)政策，以重塑地區(qū)形象，實現(xiàn)政策治理和文化治理有效。

總的來看，未來我國農(nóng)村的社會要素將會日益流動、開放、分化和多元，城鄉(xiāng)走向一體化，居民的公共需求和行動能力顯著提高，這些變化將推動鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和村級建制的調(diào)整，進而推動基層治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理功能及治理方式的變革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以優(yōu)化空間布局、改善資源配置、提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標(biāo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整的資源的重構(gòu)效應(yīng)，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織力量，推動形成體制機制簡約、運行管理高效、多方協(xié)同治理的基層治理新格局。

注釋

①羅震東：《改革開放以來中國城市行政區(qū)劃變更特征及趨勢》,《城市問題》2008年第6期。

禪茶養(yǎng)生產(chǎn)品衍生產(chǎn)品開發(fā)：在進行產(chǎn)品開發(fā)中要堅持多樣化和創(chuàng)新性原則，以滿足游客的不同層次需求。結(jié)合佛教文化、佛教建筑風(fēng)格、坐禪形式等加入茶具用品和茶道服飾的設(shè)計中。

②李春安：《我國行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟分析》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第5期。

③鄭燁、李金龍：《歷史演進、現(xiàn)實困境與法律重構(gòu)——“市管縣”體制的合憲性問題探究》,《社會主義研究》2011年第5期。

④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》,2017年10月18日,http://www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtml，2019年12月5日。

⑤2014年2月26日,習(xí)近平總書記《在北京市考察工作結(jié)束時的講話》中，提出“行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。行政區(qū)劃本身也是一種重要資源,用得好就是推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的更大優(yōu)勢，用不好也可能成為掣肘”。2018年11月1日，國務(wù)院新聞辦公室舉行的政策例行吹風(fēng)會上，提出黨中央將行政區(qū)劃作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容；相關(guān)部委貫徹習(xí)近平總書記強調(diào)的行政區(qū)劃的“資源論”，國務(wù)院第193次常務(wù)會議通過了《行政區(qū)劃管理條例》(自2019年1月1日起施行)，2019年12月3日民政部部務(wù)會議通過了《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》(自2020年1月1日起施行)。

⑥林拓、申立：《行政區(qū)劃優(yōu)化：與國家治理同行》,《經(jīng)濟社會體制比較》2016年第4期。

⑦溫鐵軍：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下的基層治理問題》, 2018年8月24日，http://www.cssn.cn/gd/gd_rwhd/gd_ktsb_1651/wxczxgxzhhll/201808/t20180824_4548619.shtml，2019年12月10日；江維國、李立清：《頂層設(shè)計與基層實踐響應(yīng):鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新研究》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2018年第4期。

⑧周黛：《中國行政區(qū)劃改革歷史回顧》,《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2010年第4期；王豐龍、劉云剛：《中國行政區(qū)劃調(diào)整的尺度政治》,《地理學(xué)報》2019年第10期。

⑨張薇：《馬克思恩格斯分工理論視閾下的中國分工現(xiàn)狀》,《求索》2013年第7期。