程梁舉

《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）將違紀(jì)行為有關(guān)責(zé)任人員區(qū)分為直接責(zé)任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。去年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》也明確對在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這些黨規(guī)黨紀(jì)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)、有效問責(zé)提供了制度遵循和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實(shí)務(wù)中存在對責(zé)任區(qū)分認(rèn)定簡單化、泛化，不能準(zhǔn)確評價(jià)相關(guān)人員主觀態(tài)度和客觀行為，以及在案件中所發(fā)揮的作用。比如，在有的紀(jì)檢案件中，凡是屬于具體經(jīng)手、經(jīng)辦人員一般認(rèn)定為直接責(zé)任者，而擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或在案件中職務(wù)高的責(zé)任人員，一般都認(rèn)定為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者或者重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。這種簡單化的責(zé)任認(rèn)定，影響了黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，對執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效果。

一、精準(zhǔn)掌握黨規(guī)黨紀(jì)對責(zé)任規(guī)定的構(gòu)成要件

《紀(jì)律處分條例》對相關(guān)責(zé)任者作出了明確規(guī)定，準(zhǔn)確理解條款規(guī)定是正確適用的前提。對直接責(zé)任者、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者構(gòu)成要件按照主客觀方面進(jìn)行分解，進(jìn)一步厘清責(zé)任結(jié)構(gòu)、體現(xiàn)原意內(nèi)涵，提高執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和操作性。

關(guān)于直接責(zé)任構(gòu)成要件。《紀(jì)律處分條例》規(guī)定，直接責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，對造成的損失或者后果起決定性作用的黨員或者黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責(zé)任的主體包括黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部；主觀方面應(yīng)區(qū)別普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。由于普通黨員通常是直接經(jīng)辦、經(jīng)手和管理的人員，其主觀方面應(yīng)包括故意和過失；對于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部因?qū)儆诼男泄芾肀O(jiān)督、審核把關(guān)等職責(zé)，其主觀方面應(yīng)屬于故意，即行為人明知其行為會導(dǎo)致違紀(jì)結(jié)果發(fā)生而積極追求違紀(jì)結(jié)果或者放任違紀(jì)行為。該責(zé)任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是違紀(jì)者在規(guī)定的期限內(nèi)不履行或者不正確履行自己的職責(zé)，即對應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)拒絕履行、擅離職守、脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責(zé)，玩忽職守、履職不力，超越職權(quán)、濫用職權(quán)、徇私舞弊等。

關(guān)于主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任構(gòu)成要件?！都o(jì)律處分條例》規(guī)定，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對直接主管的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責(zé)任的主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，且對違紀(jì)行為負(fù)有直接管理職責(zé)；主觀方面應(yīng)是過失，主觀上不希望違紀(jì)結(jié)果發(fā)生。該責(zé)任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在其職責(zé)范圍內(nèi)，對有明確分工或黨組織交辦由其負(fù)責(zé)、管理的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，即對應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)拒絕履行、擅離職守，脫離工作崗位，或者沒有按照規(guī)定要求履行職責(zé)，對待工作不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)做好的工作沒有做好或沒有按照權(quán)限行使職權(quán)、超越職權(quán)等。

關(guān)于重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任構(gòu)成要件。《紀(jì)律處分條例》規(guī)定，重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，對應(yīng)管的工作或者參與決定的工作不履行或者不正確履行職責(zé)，對造成的損失或者后果負(fù)次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。該責(zé)任的主體是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，且發(fā)生違紀(jì)行為的工作是其應(yīng)管的工作或者參與決定、決策的工作，即雖然沒有明確分工由其主管，但按照法定職責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作；主觀方面應(yīng)是過失，主觀上不希望違紀(jì)結(jié)果發(fā)生。該責(zé)任的客體是黨內(nèi)關(guān)系和社會關(guān)系，以及黨、國家和人民的利益；客觀方面是在法定職責(zé)范圍應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)、管轄的工作或者參與討論決定、集體決策的工作，沒有按照法定要求履行職責(zé)，即該履行的職責(zé)、義務(wù)沒有履行、拒絕履行，或在討論決定、集體決策工作中不正確行使權(quán)力。

二、合理區(qū)分直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定邊界

區(qū)分直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者是在查明違紀(jì)事實(shí)基礎(chǔ)上，確定相關(guān)責(zé)任人員，認(rèn)定需要承擔(dān)何種責(zé)任。實(shí)務(wù)中存在直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任認(rèn)定不準(zhǔn)確，本應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任的認(rèn)定為主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，本應(yīng)承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的認(rèn)定為重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。重要原因就是執(zhí)紀(jì)者不能準(zhǔn)確區(qū)分相關(guān)責(zé)任之間的邊界，作出精準(zhǔn)認(rèn)定。

從崗位職責(zé)上看。主要是根據(jù)責(zé)任人所處的崗位和應(yīng)履行的職責(zé)、義務(wù)角度去分析判斷。如果責(zé)任人在違紀(jì)行為中屬于具體的經(jīng)手人、經(jīng)辦人或者是直接的管理者，如沒有免責(zé)事由，該責(zé)任者就應(yīng)先考慮承擔(dān)直接責(zé)任。如果責(zé)任人屬于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，屬于履行指揮管理、監(jiān)督把關(guān)等義務(wù)不力，并且沒有直接參與實(shí)施違紀(jì)行為，或者屬于全面從嚴(yán)治黨相關(guān)責(zé)任人，履行主體責(zé)任不力，應(yīng)當(dāng)考慮承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果責(zé)任人只是參與集體決策，沒有明確分工由其主管，但按照規(guī)定有管理義務(wù)的，應(yīng)考慮認(rèn)定為重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。

從客觀行為上看。違紀(jì)結(jié)果一般都是由一系列的違紀(jì)行為造成的，因此從責(zé)任人的行為去著手認(rèn)定應(yīng)承擔(dān)責(zé)任就顯得尤為重要。如果責(zé)任人的行為不存在不可抗力、無法預(yù)見等情形，其行為直接造成了違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生，都應(yīng)承擔(dān)直接責(zé)任，而不論責(zé)任人的身份是普通黨員還是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。這里的行為應(yīng)當(dāng)包含具體經(jīng)手、經(jīng)辦人的不當(dāng)作為和管理者不作為、亂作為以及錯誤決策。如果責(zé)任人是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，違紀(jì)行為的發(fā)生是因?yàn)槠渥鳛轭I(lǐng)導(dǎo)在履行指揮管理、監(jiān)督把關(guān)等職責(zé)不力，致使違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

從主觀態(tài)度上看。實(shí)踐中，有些違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生不是因?yàn)橄嚓P(guān)責(zé)任人主觀上疏忽大意、過于自信導(dǎo)致的，而是在主觀上積極追求違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生。即明知所實(shí)施的行為屬于違紀(jì)行為，責(zé)任人仍然作出錯誤決策、實(shí)施錯誤行為，甚至弄虛作假、欺上瞞下，導(dǎo)致違紀(jì)結(jié)果發(fā)生。這種情況下，無論是普通黨員還是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，只要主觀上明知，沒有向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和黨組織提出異議或檢舉揭發(fā)，并且客觀上實(shí)施了違紀(jì)行為或者放任不管的，應(yīng)認(rèn)定為直接責(zé)任者。如果主觀上屬于疏忽大意、過于自信，導(dǎo)致違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生，直接經(jīng)手、經(jīng)辦的黨員仍然要認(rèn)定為直接責(zé)任；如果身份是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，則應(yīng)認(rèn)定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

從因果關(guān)系上看。因果關(guān)系可以分為兩種形式，即直接因果關(guān)系和間接因果關(guān)系。所謂直接因果關(guān)系就是作為違紀(jì)行為與違紀(jì)結(jié)果是直接發(fā)生作用，也就是違紀(jì)行為直接造成、導(dǎo)致違紀(jì)結(jié)果的發(fā)生；間接因果關(guān)系則是違紀(jì)行為與違紀(jì)結(jié)果是通過中間環(huán)節(jié)發(fā)生作用，也就是違紀(jì)行為單獨(dú)不必然導(dǎo)致違紀(jì)結(jié)果發(fā)生，而是通過中間環(huán)節(jié)造成違紀(jì)結(jié)果。直接責(zé)任者的行為與結(jié)果應(yīng)屬于直接因果關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者則屬于間接因果關(guān)系。即某個(gè)違紀(jì)行為直接導(dǎo)致了違紀(jì)結(jié)果發(fā)生，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為直接責(zé)任者；如果違紀(jì)行為是通過直接責(zé)任者的行為這個(gè)中間環(huán)節(jié)，而致使違紀(jì)結(jié)果發(fā)生的，應(yīng)屬于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

三、科學(xué)把握執(zhí)紀(jì)問責(zé)追求的價(jià)值效果

執(zhí)紀(jì)問責(zé)的主要目的是提高廣大黨員遵守黨紀(jì)的自覺性，督促全體黨員干部強(qiáng)化責(zé)任意識，進(jìn)一步純潔黨的組織，提高黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。在執(zhí)紀(jì)問責(zé)實(shí)踐中，要始終把懲前毖后、治病救人作為執(zhí)紀(jì)問責(zé)的價(jià)值追求，堅(jiān)持實(shí)行懲戒與教育相結(jié)合，合理容錯、激發(fā)擔(dān)當(dāng)，既要實(shí)施嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)更要注重權(quán)益保護(hù)，著力提高執(zhí)紀(jì)問責(zé)的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果。

堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)與治病救人相結(jié)合。懲戒與教育相結(jié)合是紀(jì)檢監(jiān)察工作的基本原則。嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問責(zé)不是為了處理黨員，黨紀(jì)處分也不是要打垮一個(gè)黨員，而是要想方設(shè)法進(jìn)行挽救，將違紀(jì)黨員拉回正確的軌道上。執(zhí)紀(jì)部門要用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，既要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，按照錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重給以組織處理、紀(jì)律處分，防止黨員犯錯、小錯演變成大錯，又要積極幫助犯了錯誤的同志真誠悔過改過、放下思想包袱，讓他們有干頭、有盼頭。要做實(shí)受處分黨員回訪幫扶工作，堅(jiān)決杜絕因回訪工作沒跟上，致使被處分者心生不滿，對組織產(chǎn)生恨意，甚至走向人民的對立面。

堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)與合理容錯相結(jié)合。在正風(fēng)反腐持續(xù)高壓之下，有一些黨員認(rèn)為工作干得越多，出錯的概率越大，被追究問責(zé)的概率就越高，滋生了不作為式的腐敗。要堅(jiān)持嚴(yán)肅問責(zé)與合理容錯相結(jié)合，強(qiáng)化正向激勵，寬容失誤、允許試錯。在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中，要精準(zhǔn)認(rèn)定違紀(jì)行為和相應(yīng)的情節(jié)，是屬于先行先試缺乏經(jīng)驗(yàn)還是一意孤行執(zhí)意蠻干，是屬于探索性的失誤還是權(quán)力任性的失職，是屬于不可抗力難以預(yù)見還是應(yīng)查未查疏忽大意，全面分析違紀(jì)形態(tài)、后果影響以及一貫表現(xiàn)，切實(shí)樹立起支持干事者、保護(hù)擔(dān)當(dāng)者、寬容失誤者、懲處不作為者鮮明導(dǎo)向，促進(jìn)廣大黨員牢記初心使命、勇于擔(dān)當(dāng)作為。

堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)紀(jì)問責(zé)與保障權(quán)益相結(jié)合。黨章對黨員的權(quán)利作了規(guī)定，黨章和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》明確各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)要做好黨員權(quán)利保障工作。這些黨內(nèi)法規(guī)旨在保障黨員的合法權(quán)益，促進(jìn)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依紀(jì)依規(guī)開展工作。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要樹立權(quán)利保障意識，不僅要查處違紀(jì)黨員違紀(jì)行為，還要對黨章賦予黨員權(quán)利予以保障，對發(fā)生侵犯黨員合法權(quán)益的行為要堅(jiān)決制止、堅(jiān)決查處。要充分尊重與保障當(dāng)事人的基本權(quán)利、合法權(quán)益，以最小傷害為基本原則，有效平衡違紀(jì)行為與保障權(quán)益的關(guān)系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。