李坤梁，李 娟

一、引言

習近平總書記指出：要有序推進易地搬遷扶貧，讓搬遷群眾搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活環(huán)境。 易地扶貧搬遷是把生活在深山區(qū)的群眾搬遷到集鎮(zhèn)或縣城，既能夠完成脫貧任務，也能增加城鎮(zhèn)化率。 易地扶貧搬遷是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵舉措，“搬得出”是前提，“穩(wěn)得住”“能致富”才是目的。 作為從四面八方一盤散沙匯聚而形成的移民社區(qū)，貧困群眾融入城市生活能力不強、認同感歸屬感不高，就業(yè)能力不強、經(jīng)濟收入不足，就醫(yī)就學不便、生活保障不好等問題，是后續(xù)治理、管理和服務的基礎性和全局性困難問題。

二、鳳岡縣易地扶貧搬遷現(xiàn)狀

鳳翔社區(qū)位于鳳岡縣城南鳳翔南路，系鳳岡縣2017 年易地扶貧搬遷縣城集中安置點，安置了來自13 個鎮(zhèn)鄉(xiāng)的1505 戶6476 人(其中：男 3316 人，女 3160 人，16 周歲以下 1229 人，16～60 周歲 4507 人，60 周歲以上的 740 人)。 搬遷戶中有勞動力家庭1451 戶3505 人，其中：男勞動力 1860 人，女勞動力1645 人，可培訓人員2942 人；已就業(yè) 1451 戶3245 人，男勞動力1736 人，女勞動力1281 人，省外就業(yè)969 人，省內縣外就業(yè)417 人，縣內就業(yè)1859 人(其中：扶貧車間就業(yè)91 人、公益性崗位安置就業(yè)99 人、自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)38 人)，已實現(xiàn)了有勞動力家庭一戶一人以上就業(yè)。 共有29 棟樓71 個單元1600 套住房，分為吉祥、如意、平安、和諧四個小區(qū)，配建社區(qū)綜合服務中心、老年日間照料中心、人才培訓基地、人力資源市場、社區(qū)醫(yī)院、惠民超市、社區(qū)禮堂、農(nóng)貿(mào)市場、創(chuàng)業(yè)就業(yè)園等，是一個集休閑、商貿(mào)、居住于一體的綜合性社區(qū)。 配套建設了社區(qū)綜合服務中心、創(chuàng)業(yè)就業(yè)園、“工、青、婦、幼、殘、軍”六個群團之家、就業(yè)培訓基地、人力資源市場、醫(yī)院、超市等，是功能較完善、人員最集中的安置社區(qū)。

三、鳳岡縣易地扶貧搬遷后貧困戶可持續(xù)發(fā)展的問題

易地扶貧搬遷是一項復雜的系統(tǒng)工程，事關經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善和全面小康的長期性、全局性、戰(zhàn)略性問題。 在脫貧攻堅偉大戰(zhàn)役中，鳳岡縣始終把易地扶貧搬遷工作作為重要內容抓緊抓實抓出成效，全縣于2018 年全面完成搬遷工作。 縣城安置點鳳翔社區(qū)安置了來自13 個鎮(zhèn)鄉(xiāng)1505 戶6476名搬遷群眾。 作為一個移民社區(qū)，根據(jù)搬遷至安置點的群眾來分析，可以從貧困戶的致貧原因、一些特殊群體貧困戶、貧困戶的生活開支以及幫扶責任人的幫扶措施和新形成的社區(qū)治理這幾個維度來分析搬遷后的可持續(xù)發(fā)展問題。

(一)致貧原因維度

在鳳岡縣，不管是易地扶貧搬遷還是非易地扶貧搬遷的貧困戶，在納入國家貧困戶系統(tǒng)建檔立卡的過程中，根據(jù)每戶的實際情況，確定了該戶的致貧原因，這也是該戶成為貧困戶的主要原因和直接原因。 致貧原因反映的是該戶作為貧困戶在生產(chǎn)生活上的欠缺，同時也反映出該戶的勞動力情況。 鳳翔社區(qū)安置點當中，建檔立卡的貧困戶1463 戶，非貧困戶42戶，貧困戶占比97%。 根據(jù)實地調研統(tǒng)計，得出1463 戶致貧原因統(tǒng)計圖，從填表中，我們可以看出，占比最大的致貧原因主要是因學、缺技術和因病，其次是因殘、交通條件落后和缺資金。 從這一構成來看，搬來安置點的貧困戶多數(shù)是有在校生的或者家有慢性病等其他疾病患者的，此外就是有勞動力，但是缺乏相應的技術，這些都致使收入和支出在一定程度上難以平衡。 因此，搬入安置點后，可持續(xù)生計主要是填補自身家庭生產(chǎn)生活方面的不足。 比如，通過調研發(fā)現(xiàn)，在“因學”的貧困戶中，家庭人數(shù)在3～7 之間的戶數(shù)最多，其中家庭人數(shù)4 人的有 147 戶，5 人的有 82 戶，6 人的有 42 戶，這一數(shù)據(jù)表明，在這個數(shù)值內的家庭，家里多數(shù)有兩個以上的在校生，因學支出較大。 “因學”這一致貧原因主要是指家中有在讀大專院校以上的，且家庭總收入較低。 這一類家庭在搬入后，主要勞動力仍然是靠務工來增加收入，除去一部分政策在農(nóng)村和城市有差距外，大部分針對貧困戶的政策都是一樣的，所以政策性收入并沒有因為搬遷而有所改變，帶來的改變在于增加了務工機會和減少了返鄉(xiāng)成本。

(二)特殊群體維度

新的安置點形成后，自然會形成的社會關系，因為在新的環(huán)境內，一個人融入后，就會形成以己為中心的同心圓，被圈子的波紋所推及的就會發(fā)生聯(lián)系，這種聯(lián)系就是新的社會關系。 調研發(fā)現(xiàn)，除去一般性的人際交往外，最容易形成新的特殊群體，多數(shù)是一些年紀較大、勞動力偏弱，或者有殘疾的這一類，他們空閑時間充裕，常在安置點閑逛，長此以往，形成新的特殊群體。 此外，這一類還有一個共同點就是文化水平程度不高，多數(shù)是文盲和半文盲，僅少數(shù)有小學學歷。 這種新的特殊群體有別于新搬入的家庭，他們聚集在一起，談論鄉(xiāng)土人情，說一些道聽途說的時事政治，一方面，這其中有一部分有著濃烈的正能量，宣傳黨的政策，傳遞黨的好聲音；另一方面，這其中也不乏有一些曲解黨的政策的，給新的社區(qū)帶來治理難題。 從這一維度來看，這一類群體是安置點最活躍的人群，同時也是社區(qū)治理最大的難題所在，一是好的政策難以因戶施策，他們鼓動著一種“患寡不患均”的思想；二是他們的基本生活開支大部分是靠政策來支持，只有保證政策的長久跟進，才能確保他們的基本生活。

(三)生活開支維度

一個家庭有其必然的生活開支，且每戶貧困戶的生活開支不盡相同。 在搬遷后，貧困戶生活開支會隨著地域的變化、社會關系的變化以及新的環(huán)境需要而有所改變，不再和以前住在農(nóng)村的生活開支一樣。 尤其是在農(nóng)村有土地的這一類貧困戶，搬遷之后的生活開支變化比較明顯，一是土地所帶來的收入在搬遷后明顯減少，二是生活必需品的消費明顯增加，比如蔬菜、大米等之類生活必需品，三是為新的社會關系所支出的，比如在新環(huán)境下的白事喜事方面的人情支出。 此外，由于城市和鄉(xiāng)村的社會公共服務水平不一樣，引起的業(yè)余生活消費也有所變化。 一些搬遷家庭中有未成年人的，在城市的社會公共服務條件下，會增加新的支出，比如一些游玩性的費用。 生活開支維度給搬遷貧困戶帶來的問題，還在于消費水平和消費指數(shù)上的影響。 新環(huán)境下，常規(guī)生活支出不同于鄉(xiāng)村，人類購買東西的類比心理是在任何時候都存在的，搬入新環(huán)境后，比較的對象不一樣，自然支出的額度就不一樣。 因此，貧困戶在搬遷后，新的社會關系帶來新的生活氛圍，維系這種關系的人情世故，建立在一定的生活開支基礎之上。 搬遷前的親情維系和大部分不能短時間丟掉的社會關系仍要持續(xù)，搬遷后的新關系形成以及相應的社會關系是新的生活開支。 如果貧困戶在這新舊之間處理不當，搬遷后的可持續(xù)生計則會出現(xiàn)一些失衡，最終影響新的社區(qū)治理，達不到易地扶貧搬遷的效果。

(四)幫扶責任人維度

所謂幫扶責任人，就是鳳岡縣根據(jù)國家及省市縣相關文件精神，在相對應的掛幫單位中為相對應片區(qū)中貧困戶選定一名在崗在職職工作為貧困戶的幫責任人，主要負責貧困戶的政策對接及落實，幫助貧困戶盡早脫貧。 鳳岡采取“321”模式的結親掛幫模式，即縣處級以上的干部掛幫3 戶，科級以上的干部掛幫2 戶，一般干部掛幫1 戶。 在“321”模式下，貧困戶的掛幫實現(xiàn)了全覆蓋。 由于幫扶責任人來自不同的單位，掌握著不同的信息，采取著不同的幫扶措施，同時帶來的幫扶成效也是不盡相同的，因此，從幫扶責任人維度來看，主要是外因的影響。 搬遷后的貧困戶最大的問題就是就業(yè)問題，如果貧困戶的幫扶責任人是來自社會保障系統(tǒng)，相對而言在就業(yè)選擇、就業(yè)機會的把握以及就業(yè)政策方面的宣傳就有利得多。此外，除了幫扶責任人的單位性質以外，幫扶責任人的自身修養(yǎng)和為人處事風格等其他個人因素都會影響到貧困戶。 比如，在調研中發(fā)現(xiàn)，搬遷后某貧困戶，先后有幾次更換過幫扶責任人，一方面，確實是貧困戶對一些政策的理解有偏差；另一方面，幾任幫扶責任人在和該貧困戶相處上有一些未使得雙方和諧相處的因素存在。 幫扶責任人由于身份是國家干部職工，存在較大的流動性。 職位職級的變動在一定程度上也會影響到貧困戶，尤其是幫扶責任人調動所帶來的政策知曉度給貧困戶的就業(yè)選擇等方面的改變。 當然，這是干部職工在同一個地方不同崗位的輪換，如果涉及干部跨縣區(qū)或更大面積的調動，對貧困戶的幫扶也會有較大影響。 作為易地扶貧搬遷的貧困戶，更多的幫扶是在搬遷后的可持續(xù)生計上，搬遷前的幫扶，主要是政策宣傳和思想方面的動員。 搬遷后，幫扶責任人就要和貧困戶一同思考，在新的環(huán)境下如何生存，如何有效脫貧，保障脫貧成效，如果幫扶責任人的流動性過大，給貧困戶帶來的選擇面過多或者過雜且前后不統(tǒng)一，便會使得脫貧計劃或者鞏固脫貧成效計劃凌亂，難以達到搬遷脫貧的效果。

(五)社區(qū)治理維度

在后續(xù)治理、管理和服務上主要存在三大問題。 一是人員結構呈現(xiàn)“三低三弱”特征，構成了治理基礎性、全局性困難問題。 搬遷群眾文化水平普遍偏低，初中及以下文化達4036人，占比62.6%；高中及中專文化541 人，占比為 8.4%；大專及以上文化程度425 人，占比為6.6%，適應和融入城市生活的能力弱；收入普遍偏低，搬遷前搬遷群眾年人均收入僅有3000元，自立能力弱；生力軍群體占比偏低，搬遷群眾中老弱病殘、留守兒童群體有1866 人，占比29%，60%的青壯年外出務工，社區(qū)發(fā)展動力和活力弱。 二是搬遷后社會生態(tài)重置，找不到歸屬感和身份認同感極易導致心理病態(tài)的問題。 搬遷群眾“生于斯、長于斯”的社會生態(tài)及“日出而作、日落而息”的生活方式，在搬遷后被徹底重置，固有的思想、觀念、意識、習俗及社會生態(tài)、社會文化等均須全新構建，歸屬感和身份認同感失落，加之城市生活的“孤島”生態(tài)極易導致心理病態(tài)，這是后續(xù)治理中最主要、最核心的問題。 三是在就業(yè)及就醫(yī)、就學方面，因自身能力和外部壓力原因，搬遷群眾對生產(chǎn)生活的長期有效保障存在隱憂。 搬遷群眾因為自身素質與能力，原本就業(yè)能力就弱，來到城市后更是無所適從，如果黨委政府的關心和扶持跟不上，“三就”問題特別是就業(yè)問題極易成為引發(fā)搬遷群眾生產(chǎn)生活系統(tǒng)性的關鍵問題。 這三個方面的問題，總的來看，就是新成型的社區(qū)在“三治”融合上的問題。 新社區(qū)的建立，其自治基層是新成員之上，這其中摻雜著來自各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同風土人情，一些群眾的道德行為規(guī)范也不盡相同，新的德治氛圍和架構要慢慢形成和發(fā)展，此外就是在新社區(qū)背景下以及城市的環(huán)境中，更容易觸及一些法律紅線和底線，這正是新社區(qū)所需要面臨的法治問題。

四、政策建議

綜上分析，易地扶貧搬遷后的貧困戶在可持續(xù)生計上仍然存在一些問題，為構建易地扶貧搬遷安置地新的社區(qū)治理體系，推動形成社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，讓搬遷群眾住得安心、生活舒心、過得放心、充滿信心，本文擬出以下幾個方面的建議。

(一)加強職業(yè)技能培訓，增強農(nóng)民的創(chuàng)收能力

從致貧原因的維度來看，搬遷后的可持續(xù)生計最大問題還是在于貧困戶的就業(yè)方面。 搬至城市的集中安置點后，大部分搬遷戶就會失去土地，當然這里的“失去”主要是指對土地的使用權或者經(jīng)營權。 在搬遷戶中，大多數(shù)都是以農(nóng)業(yè)為生，搬遷后就得靠務工來維系生計。 由于知識結構、技術等方面的問題，搬遷的貧困戶僅靠世代傳承的傳統(tǒng)農(nóng)技，難以在新環(huán)境下增加收入。 因此需要進行一定的職業(yè)技能培訓，增強農(nóng)民的創(chuàng)收能力。 結合搬遷群眾自身條件、就業(yè)意向、市場需求，有針對性地開展職業(yè)技能培訓。 首先，是根據(jù)集中安置點的工廠需求來看，解決工廠招工的生源問題。 一方面是在社區(qū)的工廠組織技術培訓，另一方面是社區(qū)以及上一級政府或者其他職能部門，根據(jù)工廠實際按期組織培訓，滿足社區(qū)工廠勞動力需要。 其次，經(jīng)過調研發(fā)現(xiàn)，搬遷的貧困戶外出務工的仍然占據(jù)大多數(shù)，據(jù)不完全統(tǒng)計，鳳翔社區(qū)全年外出務工超過9 個月人數(shù)的占48.3%。 由此，相關職能部門應根據(jù)勞動力市場需要組織協(xié)調相關的職業(yè)技能培訓，讓搬遷的貧困戶敢于外出務工，確保外出務工一定有收入。再次，就是普惠性政策以及就業(yè)補助相關政策要落實到位，從調研數(shù)據(jù)來看，搬遷后的貧困戶全年務工時間為0的人數(shù)占比較大，約為37.8%，這部分人當中，多數(shù)是缺乏勞動力甚至沒有勞動力，僅靠相應的政策來維系搬遷后的可持續(xù)生計，因此針對這部分搬遷群眾，要做好相關的政策落實，確保搬得進來，住得下去，穩(wěn)得起。

(二)增強非正式組織的作用，發(fā)揮社會資本能力

城市集中安置，搬遷后形成新的社區(qū)，社區(qū)中形成新的群體，在社區(qū)治理中，要使這些群體團結起來，利用群體來健全社區(qū)治理。 在調研中和社區(qū)進行訪談時發(fā)現(xiàn)，這部分群體中，往往都一個“主心骨”，不管是傳播正能量的還是為社區(qū)治理帶來困難的群體，只要抓好管好主心骨，問題自然解決。由此看來，要增強這類非正式組織的作用。 首先，各片區(qū)依據(jù)片區(qū)實際，選定理事會成員，管好“主心骨”，讓其來協(xié)調居委會和群眾的關系。 其次，充分發(fā)揮社會力量，比如一些志愿服務活動，針對一些特殊群體，如殘疾人、孤寡老人、留守兒童等進行具有針對性的志愿服務，讓其感受到社會的溫暖和社會的關注，增加其住得下來、穩(wěn)得住的信心。 再次，鼓勵和支持搬遷群眾的自主創(chuàng)新活動，如群眾自行組織的一些競技類、棋牌類活動，增加特殊群體的互動性。

(三)轉變貧困戶消費觀念

新的環(huán)境自然會帶來新的消費，新的消費自然會形成新的消費觀。 根據(jù)上文分析，貧困戶搬遷后，有些消費項目必然會增加，但也有一些消費項目可增加也可不增加。 如何引導其不增加沒必要的消費，合理消費必然支出的消費，一方面，加強宣傳，讓搬遷的貧困戶樹立純正的人情觀，不趨炎附勢，不盲目攀比；另一方面，在社區(qū)重要的交通節(jié)點上，開設生活超市，減少其購物成本，同時增加商品和貨幣在社區(qū)的流動，帶來新的收入增長源。 此外，一種新的消費觀的形成，需要較長時間。 可以以增加社區(qū)互動性來促進新消費觀的形成，如定期舉行“勤儉持家”等榮譽家庭稱號的評選，讓合理消費的概念植入人心，平衡家庭收支，確保搬遷后的可持續(xù)生計。

(四)加強幫扶責任人培訓，樹立良好的扶貧觀

幫扶責任人在一定程度上可以有效地解決貧困戶搬遷后的可持續(xù)生計，對政策的傳達，對貧困戶發(fā)家致富想法的支持等，幫扶責任人的作用都不容小覷。 針對當前幫扶責任人存在的問題，應加強幫扶責任人的培訓，樹立良好的扶貧觀，有效引導貧困戶做好搬遷后的可持續(xù)生計管理。 首先，各個行政單位應按照相關要求，做好扶貧指導，并結合自身單位實際以及功能職能，充分發(fā)揮幫扶責任人的主觀能動性，為貧困戶脫貧致富出謀劃策。 其次，搬遷貧困戶的生源所在村社區(qū)以及新的社區(qū)做好相互協(xié)調，讓幫扶責任人理清理解搬遷前后的差異所在，合理有效引導貧困戶。 再次，縣一級應做好統(tǒng)籌安排，加強幫扶責任人的政策等各方面的培訓，避免幫扶責任人了解的政策還不如貧困戶多的現(xiàn)象，切實做到幫扶有效，有效幫扶。

(五)加強公共服務體系建設，形成治理有效的新型社區(qū)

搬遷后居民農(nóng)閑時間多于農(nóng)作時間，甚至部分搬遷戶完全失去農(nóng)作時間，只是部分相對應的換成了務工時間。 而且集中安置帶來的不同點還在于相對于搬遷前居住更為集中，人口密度更大。 人口更為集中則要求相應的公共服務體系要跟上，這才有利于新的社區(qū)治理。 尤其是在科教文衛(wèi)方面，要完善相應的基礎設施，讓貧困戶搬進來，學有學堂，醫(yī)有醫(yī)院，老有所依，建立健全新型公共服務體系。 從社區(qū)治理來看，要有效和充分發(fā)揮“三治”的作用。 首先，引導“自治”，加強民眾參與。 集中安置后形成新的社區(qū)，這本身就是充分發(fā)揮自治的表現(xiàn)，但還需要進一步加強，設立相應的支部，讓各片區(qū)的黨員活躍起來，以黨建為引領，有效引導搬遷后的貧困戶形成自治氛圍。 其次，激發(fā)“德治”，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。 搬遷后形成新的社區(qū)，漸漸地就會產(chǎn)生一些“鄉(xiāng)賢”，這些鄉(xiāng)賢受到更多人的尊重和信任，要充分發(fā)揮這些“鄉(xiāng)賢”的作用，激發(fā)新的道德觀念，如社會公德心等。 再次，貫穿“法治”，保障民生。 不管是引導群眾參與自治還是激發(fā)新型德治，都要以“法”為中心來貫穿整個治理。