豐子義

健康的社會發(fā)展有賴于有效的國家治理。國家治理的好壞直接決定著社會發(fā)展的成敗。從“發(fā)展”的視角對“治理”問題加以認真審視并作出相應的理論闡釋，對于提高治理的理論自覺，進而推進國家治理體系和治理能力現代化，有其重要的意義。

一、治理：社會發(fā)展的內在要求

對于一個國家的發(fā)展來說，治理主要扮演著兩種角色：一是作為發(fā)展環(huán)境、條件的治理。社會發(fā)展必須在和諧、有序的狀態(tài)下進行。沒有這樣的環(huán)境、條件，根本無從談及發(fā)展。良好的治理能夠有效地協調社會關系、規(guī)范社會行為、應對各種風險、維護社會秩序、促進社會和諧，為經濟社會發(fā)展營造有利的社會環(huán)境、條件。這是發(fā)展的前提。二是作為發(fā)展內在要素的治理。一個國家的發(fā)展是一個復雜的巨系統，它是由各種因素、關系構成的并借助特定的社會體制和機制運行的。發(fā)展的狀況如何，主要看社會的各種要素是否具有活力，社會組織和構成是否合理，各種關系是否協調，運行機制是否健全，信息渠道是否暢通，化解矛盾的能力是否高效等。所有這一切，都離不開治理，都是和特定的治理方式聯系在一起的。就此而言，治理是發(fā)展的內在要素。不管是作為環(huán)境、條件，還是作為內在要素，治理都是發(fā)展所不可缺少的。發(fā)展需要有效的治理，發(fā)展的程度取決于治理的水平。所以，治理現代化是整個社會現代化的必要制度體系和能力保障，是現代化建設的重要內容和組成部分，是現代化強國的突出標志和重要表征。

治理，古已有之，于今為烈。雖說任何社會都離不開治理，但嚴格意義上的治理只是在當今時代才逐漸凸顯出來的。在古代社會，生產方式和技術水平比較低下，社會關系和社會構成相對簡單，因而在治理上遠未今天這樣復雜。如關于亞洲的村社制度尤其是印度的村社制度，馬克思曾經引用英國的一份官方資料作過這樣的描述：“從地理上看，一個村社就是一片占有幾百到幾千英畝耕地和荒地的地方；從政治上看，它很像一個地方自治體或市鎮(zhèn)自治區(qū)。它固有的管理機構包括以下各種官員和職員：帕特爾，即居民首腦，一般總管村社事務，調解居民糾紛，行使警察權力，執(zhí)行村社里的收稅職務……?？柤{姆負責督察耕種情況，登記一切與耕種有關的事情。……邊界守衛(wèi)員負責保護村社邊界，在發(fā)生邊界爭議時提供證據?！?1)《馬克思恩格斯選集》，第1卷，人民出版社，1995年，第764頁。這就是當時村社制度的治理方式。盡管古代社會也涉及諸多國家事務，需要國家治理，但其治理主要是中央集權的。由于這樣的治理主要是人治而非法治，故很難保證社會的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展，常常引發(fā)各種危機、動亂，以致出現“亂—治”的交替與循環(huán)。在近現代社會，隨著商品經濟和科學技術的發(fā)展，生產方式和人們的活動方式發(fā)生了深刻變革，社會生活分化加劇，社會關系和社會結構日趨復雜，因而在社會組織、協調上更多強調的是管理。受科學主義、理性主義的影響，管理方式主要借用的是自然科學的方法，采取的是科學管理，“管理科學”就是由此逐漸產生出來的。這樣的管理固然促進了管理的科學化、規(guī)范化，提高了管理效率，推動了工業(yè)化、現代化進程，但其局限也是明顯的，這就是只重視物，而不重視人；只重視效率，而不重視公平；只重視統一性，而不重視多樣性，由此帶來諸多“異化”現象。在當今時代，伴隨現代化和科學技術的快速發(fā)展，特別是全球化、市場化、信息化、網絡化的深入發(fā)展，各種經濟社會聯系日益緊密，社會生活的變動日益加劇，不確定性明顯上升，以致現在的社會被稱為“風險社會”。與傳統風險不同，現代風險更具人為性、不可預測性，如技術風險、環(huán)境風險、金融風險、公共安全風險等，均具有高度不確定性，有些風險還難以找到明確的責任主體，成為“有組織地不負責任”的產物。因而現代風險不僅僅是技術性風險，同時也是制度性風險，是一個社會政治問題。特別是伴隨全球化的發(fā)展，各種風險不僅給每個國家的發(fā)展帶來重大威脅，而且使每個人都能感受到強烈的影響或沖擊。面對這樣的風險，迫切需要加強治理。正因如此，從20世紀90年代以來，國際社會開始高度關注治理問題，興起了“治理”研究，并開始了新的實踐探索。歷史表明，治理是人類社會發(fā)展的必然，是時代發(fā)展的內在要求。治理的目的，就是推動社會健康發(fā)展，使發(fā)展少走彎路、少受挫折、少付代價。

從現實的發(fā)展來看，現代化的成敗、國家的興衰與治理密切相關。各個國家在推進現代化的歷史進程中，雖然發(fā)展的理念、模式、具體方式千差萬別，但有些特點還是共同的，其中重要的一點，就是發(fā)展的結果源于治理的效果。一般說來，現代化水平高的國家大都是治理比較好的國家，現代化發(fā)展比較緩慢的國家基本上是缺少有效治理的國家。這在發(fā)展中國家的發(fā)展中表現得尤為明顯?！岸?zhàn)”后，眾多發(fā)展中國家實現了民族獨立解放，開啟了現代化的進程，但有的順利，有的比較艱難。一些國家之所以遲遲不能步入現代化，一個重要原因就是治理遠遠跟不上發(fā)展的需要。如在一些發(fā)展中國家，社會生活長期存在這樣一些干擾：首先是國家內部缺乏有效整合。部族、種族、民族的分裂成為影響國家政治經濟穩(wěn)定和發(fā)展的主要禍害。一些國家的當權者往往以部族利益為最高利益，對其他部族采取排斥的態(tài)度，致使部族間的矛盾激化。一些受壓制或者處于無權地位的部族為了保護自己的利益，則紛紛要求“分離”。由此造成部族沖突不斷，直接威脅到國家的生存和發(fā)展。其次是政府能力和責任感低下。政府雖然存在，但不作為或作為欠佳。許多可怕的社會現象如饑荒、瘟疫、難民和社會危機，主要是由政府的無能和腐敗造成的，或者是因為根本不存在事實上的政府造成的。有些災害和麻煩與其說是天災，不如說是人禍。再次是制度和政策缺乏穩(wěn)定性。一些國家由于經歷了長期的戰(zhàn)亂、長期的國內政局動蕩、長期的政府更迭，導致政策法規(guī)不斷頻繁更迭，造成環(huán)境惡化，引起投資風險增大，從而嚴重阻礙經濟社會發(fā)展。落后的制度安排導致制度供給嚴重不足，直接制約著發(fā)展的順利推進。此外是國家認同欠缺。在一些國家，人們的國家觀念淡漠，部族意識、種族意識強化；即使在民族或種族比較單一的國家，不同地區(qū)之間或同一地區(qū)的不同人群之間，往往有不同的效忠對象及其背景，常常表現在語言、宗教、生活方式的差異上。凡此種種，都加劇了社會的無序和混亂，致使發(fā)展舉步維艱。要加快現代化步伐，必須從各方面加強治理。否則，只能使現代化嚴重受挫乃至夭折。國際治理的經驗教訓確實值得認真吸取。

我國的發(fā)展既有時代發(fā)展潮流的大背景，又有自身發(fā)展的內在邏輯和鮮明特點。歷經70年新中國的不斷建設和40年的改革開放，我國的經濟社會發(fā)展取得了巨大成就，令世界刮目相看?，F在，我國進入了新時代。新時代面臨新情況、新問題，需要新的治理。就其發(fā)展而言，我國主要處于這樣幾個重要時期：一是發(fā)展的關鍵期。面對百年未有之大變局，我國正處于實現“兩個一百年”奮斗目標的關鍵時期，發(fā)展的環(huán)境和條件正在發(fā)生深刻變化，既有機遇，又有挑戰(zhàn)。一方面，世界經濟進入深度調整，一些國家單邊主義、保護主義盛行，多邊主義和自由貿易體制受到嚴重沖擊，各國搶占科技制高點的競爭日益激烈，國際經貿規(guī)則體系和國際秩序面臨重構；另一方面，我國雖已成為世界第二大經濟體，但與我國在世界經濟中應有的地位相比，經濟技術水平和創(chuàng)新能力還不夠高，國際話語權還不夠強，不利于我們抓好、用好重要戰(zhàn)略機遇期。二是社會主要矛盾的轉化期。經過長期的經濟快速發(fā)展，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這是關系全局的歷史性變化，對發(fā)展提出了許多新要求，不僅對經濟發(fā)展提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面也提出了更高要求。這就要在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎上，大力提升發(fā)展的質量和效益，更好滿足人民各方面日益增長的需要。三是社會轉型期。我國目前的轉型，不是某一方面的轉型，而是全面的轉型。其轉型的特點是結構轉型與體制轉軌同步、發(fā)展與轉型并行、市場作用與政府作用相互交織。無論轉型所涉及的范圍還是所達到的程度，都是空前的。其產生的影響也是巨大的。社會轉型期同時也是利益調整期、矛盾凸顯期，能否妥善處理好這些利益、矛盾，事關轉型和發(fā)展的成敗?？傮w說來，我國發(fā)展的各方面任務之繁重前所未有，面臨的風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有。只有防范化解風險，才能保證發(fā)展順利進行。為此，必須加強治理，推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、治理的規(guī)律性原則

國家治理既然是從社會發(fā)展的現狀與問題中提出來的，那么，必須根據社會發(fā)展的要求來推進。如何看待和推進國家治理？有必要從其基本理論上尤其是從實踐觀上加以合理的理解和把握。

國家治理，涉及的中心問題是“制”與“治”?！爸啤保粗贫?。在我國，現在的國家制度就是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，由其根本制度、基本制度、重要制度所構成。“治”，即治理。它既表現為治理的活動，即治理實踐，又表現為治理的效果，即治理效能。完整的國家治理，就是由“制”與“治”共同構成的。

“制”與“治”并不是各自孤立存在的，而是內在聯系在一起的。一方面，“制”是“治”的根本依據。國家治理體系是根據國家制度來制定的，治理體系的內容、結構、規(guī)則、運作以及實施方式等從根本上來說是由國家制度的性質決定的，有什么樣的國家制度，就有什么樣的治理體系；國家治理的一切工作和活動都是依照國家制度來展開的，國家治理的方向、道路是由國家制度確定的。因此，國家制度是國家治理的根本遵循。另一方面，“治”是“制”的體現和實現方式?！爸啤敝挥型ㄟ^“治”才能發(fā)揮作用并產生實際影響，而“治”就是“制”的功能發(fā)揮和體現。如我國的國家治理體系和治理能力就是國家制度及其執(zhí)行能力的集中體現，其中治理體系是國家制度落實到國家治理中的具體化、實體化，治理能力則是國家制度在貫徹落實中的主體化、應用化。只有建立起完備的國家治理體系、形成高效的國家治理能力，國家制度才能得到貫徹執(zhí)行。不僅如此，“治”還是“制”的實現方式。制度是通過治理來為自己開辟道路的，是通過各種具體的治理來落地生根的，因而治理是把國家制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的基本方式和基本依托。制度的合理性最終體現于治理的效果上。

“制”與“治”相輔相成、相得益彰。治理國家，制度無疑起根本性、全局性、決定性的作用。誠如鄧小平所說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。(2)《鄧小平文選》，第2卷，人民出版社，1994年，第333頁。只有建立起好的制度，才能形成合理有效的治理，進而取得預想的效果。就此而言，“凡將立國，制度不可不察也”。反過來，治理對制度又有著極為重要的影響與作用。治理的好壞，直接關乎制度的存在與發(fā)展。沒有有效的治理，制度就難以彰顯其價值與功能；沒有有效的治理，再好的制度也難以發(fā)揮作用。國家制度和國家治理不能完全相等同，不是國家制度越健全，國家治理的水平就自然而然地越高。只有不斷提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮制度的效能，彰顯制度的優(yōu)越性。而且，治理能力和水平的提高，也會使制度進一步發(fā)展、完善。如治國理政的先進理念和成功實踐經驗，常常會被制度所吸收，轉化為成熟的定型的制度?！爸啤迸c“治”就是這樣相互依存、相互轉化的，共同構成為一個統一的有機整體。要加強治國理政，必須要有這樣的總體意識，對制度和治理予以總體性的把握?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行?！敝贫扰c治理必須密切結合，共同發(fā)力。

“制”與“治”的統一是在實踐中形成的，并按規(guī)律性的要求發(fā)展的。先進的國家制度不是主觀設定和隨意制造出來的，而是根據社會發(fā)展規(guī)律形成并制定出來的。中國特色社會主義制度就是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，是對共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律深入探索的結果。規(guī)律的形式化、規(guī)范化體現，便形成為制度。制度就是規(guī)律概括、把握的產物。所謂治理要依據制度，實際上就是要按照規(guī)律行事。由于制度不過是規(guī)律在其展現過程中形成的定型的規(guī)范體系，因而尊重制度，也就是尊重規(guī)律。堅持治理按制度行事，就體現了治理的規(guī)律性原則。作為規(guī)律的形式化、規(guī)范化表現，制度反映了社會生活的內在的本質的聯系，反映了社會發(fā)展的客觀要求和行為規(guī)范，由此規(guī)定了治理的方向、原則和基本方式。因此，要提高治理的有效性、科學性，必須嚴格依據制度。強調制度的規(guī)范性，也就是強調規(guī)律的客觀性。離開了制度的治理，必然是盲目的治理。

既然制度和治理是在實踐過程中按照規(guī)律的要求形成的，那么，隨著實踐的發(fā)展，制度和治理也需要發(fā)展。一般說來，制度具有相對穩(wěn)定性，因為規(guī)律是比較穩(wěn)定的，制度也因之是相對穩(wěn)定的。但是，這種穩(wěn)定性并不等于停滯不變，實踐在發(fā)展，制度也必須創(chuàng)新。只有不斷創(chuàng)新，才能增強制度的適應性。為此，要在保持政治定力的基礎上，積極推進國家制度建設。應當看到，經過長期努力，我國已經建立起特色鮮明、富有效率的中國特色社會主義制度體系，這一制度體系雖然適應我國國情和發(fā)展要求，保障我國創(chuàng)造出經濟快速發(fā)展、社會長期穩(wěn)定的奇跡，但還不是至善盡美、成熟定型的，許多體制、機制問題成為發(fā)展的“瓶頸”。這就要求我們既要堅定制度自信，又要不斷改革創(chuàng)新，在堅持根本制度、基本制度和重要制度的基礎上，把制度創(chuàng)新、制度建設擺到更加突出的位置，全面深化改革，不斷推進制度體系完善和發(fā)展。事實上，要使制度優(yōu)勢充分釋放出來，也必須通過深化改革。只有破除體制、機制障礙，才能充分釋放制度潛能。與此同時，治理也必須面對當代社會發(fā)展現實，切實改進治理的方式、方法，提高其現代化水平。我國經濟社會發(fā)展中的許多重要問題，都與國家治理體系和治理能力直接或間接相關。正是由于治理不到位或缺乏治理，致使許多問題產生，乃至引發(fā)一些破壞性的后果。要把我國建成社會主義現代化強國，必須適應經濟社會發(fā)展出現的新情況、新特點，切實加強治理?？傮w來看，制度和治理都是實踐的產物，二者是在實踐中形成的，也是在互動中發(fā)展的。正是在這種發(fā)展中，不僅治理體系和治理能力得到了增強，而且制度體系也得到了健全、完善。

研究“制”與“治”，重點是做好二者的轉化工作。要使制度優(yōu)勢變?yōu)橹卫硇埽P鍵是加強轉化這一中介環(huán)節(jié)。實際上，從“制”到“治”的轉化也是有規(guī)律、有其內在邏輯的。一般說來，根本的、基本的制度往往是通過體制來體現的，體制是通過特定的機制來運作的，而一定的機制又是通過各種具體的法規(guī)、規(guī)則、規(guī)范和相應的方式來構成和展開的。因此，治理應當按照這種規(guī)律性的邏輯關系，環(huán)環(huán)緊扣，切實抓好轉化的每一環(huán)節(jié)。而要實現這種轉化，關鍵是要提高制度執(zhí)行能力。制度是通過制度執(zhí)行能力而影響治理效能的。只有切實提高制度執(zhí)行能力，才能有效增強治理能力，變?yōu)橹卫韺嶋H效能。

三、治理的主體性原則

從社會發(fā)展看國家治理，不僅要求治理合規(guī)律性，而且要求治理合目的性。這里所講的“目的”，不是通常所說的“有計劃、有目的”，而是旨在促進人的全面發(fā)展的目的。這就是治理所要突出的主體性原則。

要理解這一原則，首先需要對社會發(fā)展予以深刻的理解和把握。按照唯物史觀，社會發(fā)展并不是外在于人的純粹客體運動過程，而是人的自我創(chuàng)造過程，是人的活動的結果。在社會歷史領域，發(fā)展并不僅僅是以社會客體發(fā)展的程度來界定的，而且是以發(fā)展的結果對主體的價值關系來確定的。完整意義上的社會發(fā)展，是同人的發(fā)展及其價值理想的實現直接相關的發(fā)展。人正是在改造世界的活動中，不斷豐富和發(fā)展自身，創(chuàng)造和實現自身的價值，這種追求和創(chuàng)造活動便形成了社會發(fā)展。因此，社會發(fā)展的實質是人的發(fā)展。由社會發(fā)展的實質所決定，治理的最終目的就是為了促進人的全面發(fā)展。推進國家治理體系和治理能力現代化，固然是要促進社會生活各方面的發(fā)展或社會的全面進步，而社會全面進步最終還是要落到人的全面發(fā)展上來。離開了人的發(fā)展，社會發(fā)展和國家治理就失去了真實的意義。所以，治理有其深刻的人學內涵，研究治理必須突出主體性原則、突出人的發(fā)展。

按照這樣的原則，在治理上應當關注和明晰一些重要問題。

1.治理的理念問題。治理理念作為治理的觀念形態(tài)，主要反映的是治理的價值取向，它在治理過程中起著凝聚治理共識、規(guī)范主體行為、引導治理發(fā)展的重要作用。在價值取向上，首先要堅守人民立場。堅持以人民為中心，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。在政策的研究和制定上，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生放在首位，凡是群眾反映強烈的問題都要嚴肅對待，凡是損害群眾利益的行為都要堅決糾正；在政策的落實上，要真正堅持踏石留印、抓鐵有痕，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。其次要把人民對美好生活的向往作為治理的工作導向。應將以人民為中心的理念落實到制度安排和治理實踐中，把實現好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和立足點。自覺適應人民日益增長的美好生活需要對黨和國家工作提出的新要求，切實為群眾辦好事、辦實事、解難事，這就需要提高統籌貫徹新發(fā)展理念的能力，運用制度和法律促進高質量發(fā)展，不斷提高、保障和改善民生水平。再次是促進公平正義的實現。公平正義作為人類普遍的價值追求，對于國家治理有其特別重要的意義。國家治理現代化就是要以“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”為核心內容，以“促進社會公平正義、增進人民福祉”為宗旨。經濟社會發(fā)展既要把“蛋糕”做大，又要分好“蛋糕”，使公平正義得到真正體現。落實公平正義的關鍵在于制度建設。公正與法治相輔相成，法治是公正的必要條件和基本保障，公正則是法治的目標和生命。堅持公正就必須堅持法治。

2.治理的主體問題。治理與管理的不同，重要的一點在于主體的構成及其作用發(fā)揮的不同。管理的主體比較簡單，這就是各級政府；而治理的主體則不僅是政府，同時還包括各種社會組織和廣大群眾。治理主體由單一走向多元，已成為治理的必然趨勢，也是發(fā)展的內在要求。在治理主體體系中，政府、民眾和社會組織究竟各處于何種地位、相互間關系如何處理？必須肯定，人民是歷史創(chuàng)造的主體，當然也是國家治理體系中最重要的主體，在國家治理體系中發(fā)揮著當家作主的作用。人民當家作主，就是要發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，推進民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，切實保障人民管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)的權利。人民當家作主的作用，主要是通過人民代表大會制度、協商民主、基層民主來實現的。當然，強調人民主體的作用，并不意味著輕視政府的作用。政府是代表人民行使權力的，為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，是其基本準則，因而在根本利益上是一致的。而且，政府在維護秩序、化解風險、處理危機方面有著別的主體無法替代的功能，面對各種社會矛盾和風險，政府應努力掌握預防化解的主動權，而不是等社會力量和個人無法處理時才出場。檢驗政府治理水平的高低，既要看緊急情況下應急能力，又要看常態(tài)下矛盾糾紛預防化解能力，因而政府在治理中有其特殊的功能和責任擔當。既然政府、民眾以及社會組織都是不可缺少的治理主體，那么在多元主體共治中就必須實現相互協調。如何協調？完全因具體情況而定。因為不同的治理對象，會有不同的主體牽頭，有的是政府牽頭為好，有的是社會組織牽頭為好，還有的是群眾自我出面效果更好。因此，要使人的因素和作用得到充分發(fā)揮。

3.治理的參與問題。要使人民群眾真正成為治理的主體并在治理中得到發(fā)展，必須使其參與到各種治理中來。沒有實際的參與，主體的作用就是一句空話。

要加強國家治理，必須為民眾有效參與管理國家各種重要事務提供便捷條件，疏通各種渠道。擴大參與的過程，就是一個擴大民主的過程。這就是要賦予民眾以更多的權利，包括知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，讓民眾通過各種正當權利的行使，參與到國家治理和社會治理中來。為此，必須“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務”。(3)《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社，2019年，第28頁。擴大參與的過程，也是一個激發(fā)社會活力的過程。國家治理既要確保社會穩(wěn)定發(fā)展和公共利益合理維護，又要尊重差異、包容多樣，在維護憲法和法律權威的前提下承認合理合法的個性化追求，保障個人自由，讓社會充滿生機活力。為此，要充分發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，善于發(fā)現人民群眾在生產生活、基層治理中呈現出來的智慧、經驗、創(chuàng)造，讓一切有利于社會進步的創(chuàng)新愿望得到尊重，創(chuàng)新勇氣得到鼓勵，創(chuàng)新成果得到保護。擴大參與的過程，也是民眾治理能力提高的過程。國家治理能力水平的提高有賴于全民治理能力的增強。尤其在日常社會治理中，民眾的力量和作用更大。正是在參與治理的過程中，民眾經受了教育與訓練，從而可以提高自身的素質，提升治理能力。各個治理主體能力的提高，無疑是國家總體治理能力的增強。擴大參與的過程，同時也是一個推進人的全面發(fā)展的過程。馬克思說：“個人的全面性不是想象的或設想的全面性，而是他的現實聯系和觀念聯系的全面性?！?4)《馬克思恩格斯全集》,第30卷，人民出版社，1995年，第541頁。正是通過參與，每個人擴展了社會交往和社會聯系，同時也豐富和發(fā)展了自己。

總的說來，在治理現代化的研究和探索中，應當突出人的主體性，既見制度又見人。制度自然重要，但制度也是要靠人來建立、來執(zhí)行，缺少人的維度，治理現代化就會落空。正像社會現代化需要人的現代化一樣，治理現代化也離不開人的現代化。

四、治理的方法論要求

在社會發(fā)展過程中，不同的領域、不同的問題治理的方法不同，不同的學科、不同的部門考慮的重點也不同，但推進治理現代化還是有其共同的基本要求的。從總的原則來說，治理必須與社會發(fā)展相適應，而在具體推進上，則必須注意這樣一些方法論的要求，即這樣幾個結合。

1.治理與發(fā)展相結合。如前所述，治理既是發(fā)展的社會環(huán)境，又是發(fā)展的內在要素。這樣，治理與發(fā)展就不僅僅是一種外在的關系，而是不可分割的內在聯系。與之相適應，治理不能游離于發(fā)展之外，發(fā)展也不能離開治理。二者不應成為兩張皮，而應融為一體，即在治理中發(fā)展，在發(fā)展中治理。

所謂在治理中發(fā)展，指的是在發(fā)展過程中，不能等到問題成了積重難返再治理，應當通過及時的、有效的治理來為發(fā)展保駕護航。這就要求加強經常性的治理，使治理成為一種常態(tài)，而非關鍵時刻的應急措施。經常性的治理可以營造良好的發(fā)展環(huán)境，提供可靠的制度保障，從而降低發(fā)展的成本和代價。健康的發(fā)展總是在不斷的治理中推進的。所謂在發(fā)展中治理，指的是治理必須置于發(fā)展之中，邊發(fā)展邊治理，不能靠限制發(fā)展來避免問題的發(fā)生、換取環(huán)境的安寧，應當在發(fā)展中加強治理，用發(fā)展鞏固治理。雖然不能說所有發(fā)展中的問題都能靠發(fā)展來解決，但不少問題的解決和治理的確離不開發(fā)展。治理需要一定的物質基礎和資源，只能靠發(fā)展來解決，沒有一定程度的發(fā)展，治理無法實施，“心有余而力不足”是其治理的一大困境；治理需要協調配合、相互支撐，這也要求發(fā)展上必須相互協調，根本不可能在發(fā)展的各種結構失調、比例失調乃至發(fā)展無序的狀態(tài)下取得滿意的治理效果；治理是一個過程，不可能一蹴而就，其原因也在于發(fā)展的條件性，具備了什么樣的發(fā)展條件，才能進行什么樣的治理，不能離開條件盲目治理。實際上，如果從深層次的關系來看，治理與發(fā)展是很難截然分開的。從一定意義上說，治理就是發(fā)展，治理的過程就是發(fā)展的推進過程；發(fā)展就是治理，健康的發(fā)展就內含著并顯現為有效的治理。這不是要否定二者的區(qū)分，而是旨在說明二者的密切關系，以便更為透徹地理解治理與發(fā)展的結合。

既然治理必須與發(fā)展相結合，那么，面對當代社會發(fā)展實踐出現的新情況、新特點，治理需要切實改進方式、方法，增強其應對能力，提高其現代化水平。一是要加強前瞻性，把握主動權。既要應對百年未有之大變局，又要考慮新時代出現的新問題，多一些未雨綢繆，少一些亡羊補牢。二是要加強協調性，有序推進。治理是一項系統工程，牽一發(fā)而動全身，需要不斷提升治理體系的協調性，統籌兼顧，相互配合，形成治理的聯動機制。三是加強精準性，精細治理。隨著制度體系和治理體系的建立和完善，治理的趨勢也從粗放管理走向精準治理，這就要求具體問題具體分析，一把鑰匙開一把鎖，真正使治理扎實到位，取得實效。

2.長遠制度建設與解決突出問題相結合。國家治理得好壞，最根本的是靠制度建設；而要形成一套比較完備的制度體系，需要較長甚至很長的歷史時期。因此，加強國家治理，必須著眼于長遠制度建設，這是實現國家長治久安最為可靠的基礎和保障。但是，在長遠制度建設過程中，每一時期又有不同的重點和需要關注的主題，這種重點和主題就是由該時期社會發(fā)展的突出問題決定的。這樣一來，要推進治理，必須長短結合，即把長遠制度建設和解決突出問題相結合，既著眼長遠，又應對當前。就治理的理論而言，要從重大現實問題中把握理論的需求，尋找理論生長點，深入探討事物發(fā)展的規(guī)律，形成有效解決問題的理論新成果。就治理的實踐而言，要聚焦事關事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略問題、改革發(fā)展中出現的難點問題、人民群眾關心關注的熱點問題，匯聚力量，全力攻關，妥善解決問題。治理就是在回應和解決問題中推進的。應當看到，我國步入了新時代，與此同時，經濟社會發(fā)展中也出現了一些亟待解決的突出問題，如發(fā)展質量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強，生態(tài)環(huán)境依然存在危機，社會服務體系不健全，民生領域還有不少短板，全面依法治國任務依然繁重等，都同國家治理體系和治理能力直接或間接相關。這就需要堅持問題導向，緊緊圍繞發(fā)展過程中和治理過程中的各種問題，把脈開方，對癥下藥。問題的研究、解決，又可以加強制度建設。通過對解決重大現實問題積累的成功經驗的總結，通過對一些可推廣的成熟做法加以提煉，可以上升為制度，從而豐富和完善制度體系。

3.頂層設計與分層對接相結合。習近平同志指出：“新時代改革開放具有許多新的內涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統性、整體性、協同性要求更強，相應地建章立制、構建體系的任務更重。”(5)《習近平談治國理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第112頁。推進國家治理體系和治理能力現代化確實是一項復雜的系統工程，需要協同聯動、系統集成。系統集成，重點是要實現總體布局的綜合集成、發(fā)展戰(zhàn)略的綜合集成、制度體系的綜合集成、制度執(zhí)行的綜合集成，并在其發(fā)展過程中，實現系統功能的整體發(fā)揮和系統形態(tài)的有序演化。系統集成客觀上要求頂層設計。只有加強頂層設計，才能使各項舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在治理成效上相得益彰。要使頂層設計落到實處，必須處理好頂層設計與分層對接的關系。分層對接就是通過根本制度、基本制度、重要制度的銜接和各項具體制度的配套，使制度的頂層設計精準落地，真正發(fā)揮制度效能。要處理好頂層設計與分層對接的關系，在實際工作中就是要搞好上下左右、方方面面的配套，注重各項工作的協調推進、相互配合。這在方法上就要像習近平同志所說：“要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性”。(6)《習近平談治國理政》，外文出版社，2014年，第106-107頁。這也是治理的辯證法。

4.獨立探索與開放借鑒相結合。推進國家治理體系和治理能力現代化，這是一項新的偉大事業(yè)，沒有現成的模式照搬，需要不斷探索?？v觀當今世界，不少國家在國家治理現代化過程中，有的成功了，有的失敗了，其原因固然錯綜復雜，但其中一個重要原因就在于治理是否符合國情、能否恰當地處理獨立自主與吸收借鑒的關系。一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。盲目照搬別國的模式，往往會多走彎路，甚至誤入歧途。如不少發(fā)展中國家自覺不自覺地照搬西方所謂“先進治理模式”，嚴重脫離國情，結果長期陷入“低效治理”和“無效治理”的困境。如非洲不少國家獨立后罔顧本國民族、宗教和文化多樣性與復雜性，照搬原宗主國治理模式，結果陷入種族沖突、多黨亂斗、經濟停滯和社會動蕩的亂局，發(fā)展非常緩慢，少數國家甚至成為“失敗治理”的典型。部分中亞轉型國家身處復雜的地緣政治環(huán)境中，獨立后尚未形成“內生型”治理體系，執(zhí)政者和民眾習慣于向外伸手，借外力解決內部問題，至今尚未找到符合本國實際的治理道路。(7)參見張光平、張思萌：《國家治理現代化：國際經驗與教訓》，《當代世界與社會主義》2015年第2期?？梢钥闯?，能否堅持走自己的路，對于一個國家的治理至關重要。當然，強調獨立探索，決不意味著排斥開放借鑒。雖然國家治理沒有統一模式，但畢竟有其諸多共同的特點、要求乃至遵循的一般規(guī)律，這些都是需要學習、關注的，需要遵守的。而且，一些國家在國家治理過程中所創(chuàng)造的成功經驗和做法，也是需要吸收借鑒的。因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須善于把獨立探索與開放借鑒相結合。