黨秀云，張麗娟

新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。公共服務供給的不平衡不充分是我國發(fā)展不平衡不充分問題的一個重要表現。面對人民群眾日益增長且更加多元的公共服務需求，擴大公共服務供給主體,優(yōu)化公共服務供給結構，構建政府、市場、社會多元合作的供給機制與方式，提升公共服務供給的效率與質量，是我國公共服務供給側結構性改革的重要舉措，也是加快公共服務均等化目標實現的重要途徑。構建理念清晰、權責明確、行為規(guī)范、標準完善、運轉有效的多元合作供給機制并為之創(chuàng)造良好的制度環(huán)境與運行基礎，有其重要的理論意義和實踐價值。

一、公共服務多元合作供給的動因與效用

公共服務多元合作供給機制即在公共產品與公共服務供給中，由政府、市場、社會共同行使公共權力，聯合投入資源，一起承擔責任和風險，共享合作利益，進而確立的一種穩(wěn)定生產和有效供給公共服務的方式和制度安排。20世紀70年代后期至80年代末，奧斯特羅姆在城市治理研究中提出了公共服務多元合作機制的雛形——合作生產(copruduction)，超越了傳統(tǒng)“非此即彼”模式，建立了“兼而有之”的合作框架，(1)Yuan (Daniel) Cheng,“Bridging the Great Divide: Toward a Comparative Understanding of Coproduction”，Journal of Chinese Governance，Vol.5,2020(1): 1-7.認為公共服務由服務供給者和服務使用者合作生產完成，公民、公民團體參與公共服務與公共產品的遞送過程，在公共服務領域直接或間接引入競爭實體，更加分散地、有效地促進公共服務供給，滿足社會服務生產需求。然而，在新公共管理主義和市場化驅動下，以競爭價值和市場價格為核心的服務供給模式過度強調轉移成本和經濟平衡，忽視了公共服務的公共屬性，引致政治調控、部門溝通以及市民作用的逐漸衰微。到了20世紀90年代后期，隨著公民社會的興起，公共行政轉向新公共服務及公共治理范式，治理理論的全新定義再次佐證了在公共服務的復雜環(huán)境下，“政策與解決方法是相互關聯的，合作伙伴關系成了占支配地位的主題……所以，要在市場思維與內部代理組織以及多元專業(yè)實踐之間實現恰當的動態(tài)結合。”(2)由此，作為對“市場失敗”“政府失敗”的彌補和修復手段，多元合作供給機制鼓勵“公共服務的績效管理與合作契約取代強制性競爭招標”，(3)[美]菲利浦·海恩斯：《公共服務管理的復雜性》，孫健譯，清華大學出版社，2008年，第12、15頁。通過各合作主體的平行關系和互補合作，共同承擔公共服務責任，實現“價值共同創(chuàng)造”。(4)FARRM，“Co-production and Value Co-creation in Outcome-based Contracting in Public Services”，Public Management Review, 2016(5): 654-672.

隨著中國政府改革的不斷深化，全面小康社會建設的持續(xù)推進，公共服務無論在理論內核還是實踐模式上，皆在不斷優(yōu)化與創(chuàng)新。發(fā)展公共服務多元合作供給機制，積極統(tǒng)籌政府、市場、社會協同提供公共服務已經成為我國公共服務體制機制創(chuàng)新與改革的重要舉措。黨的十八大、十九大明確提出要“加快形成覆蓋城鄉(xiāng)、政府主導、可持續(xù)的基本公共服務供給體系”，旨在多舉措、多途徑為公共服務合作供給機制搭建平臺并提供政策保障。作為一種積極主動的平衡機制，多元合作供給機制的核心目的與動力在于促進和實現多元合作主體在資源、能力、技術、人力諸方面的優(yōu)勢互補與整合。

理論與實踐表明，多元合作供給在公共服務領域的積極效應在于：一是能夠有效治愈官僚制供給的頑癥。官僚制供給是政府單一供給模式，由于層次劃分多、權利約束少及自由裁量權過大等，面對日益復雜的公共服務需求，容易出現效率低下、供需失衡、財政壓力過大等問題。通過公共服務供給機制創(chuàng)新，矯正和彌補政府單一供給的局限或不足，充分利用市場和社會組織的比較優(yōu)勢，為公眾提供高效、多元和專業(yè)化的公共服務，以適應公共服務需求快速增長的需要。二是能夠化解政府的參與危機。社會參與是治理現代化的有機組成部分，是政府治理成效獲得社會認同和支持的重要途徑。引入市場、社會力量參與公共服務合作生產與供給，給予市場、社會力量參與的合法性身份，使其在參與過程中能夠獲取相應的知識與信息、表達需求和意見的平臺與機會，有利于激發(fā)合作參與的主動性和自覺性，豐富合作參與的方式和手段，拓寬合作參與的領域和空間。三是能夠激發(fā)社會創(chuàng)新的活力。多元合作供給機制在事實上促成了公共服務供給的多元化、多樣化格局，依托多元合作網絡模式，強化了“社會—技術—人文”的相互融合，推動了關系網絡下的互通有無、活力迸發(fā)，賦予社會不斷創(chuàng)新的動力源泉。

二、制約公共服務多元合作供給機制有效運行的政府因素

合作主體之間的良性互動與有機配合是確保公共服務多元合作機制有效運行的重要保障。在實踐中，制約公共服務多元合作供給機制有效運行的因素多元且復雜，既有歸因于政府層面的，也有來自市場和社會層面的。我國公共服務體制機制改革與創(chuàng)新尚處于探索階段與不斷完善的過程之中，從目前公共服務多元合作供給機制運行情況來看，來自于政府方面的制約因素主要包括以下幾方面。

1.制度掣肘：法規(guī)與制度設計不精準。精準的制度設計和完善的法律法規(guī)是公共服務多元合作供給與利益共享目標實現的制度基礎與保障。然而在現實中，由于相關制度設計的精細化、精準性不強，法律法規(guī)的缺位與不完善，導致多元合作供給機制在運行過程中面臨諸多的制度性障礙或掣肘。一是制度設計不精準。由于制度規(guī)定過于寬泛、靶向不準，一旦出現具體問題時，不能有針對性地作出及時應對和有效處理，甚至容易出現鉆制度空子或漏洞的行為，影響和弱化制度的權威與約束力。以政府投招標制度為例，招標投標本是政府篩選合作伙伴的重要環(huán)節(jié)，但由于當前招投標制度關于合作供給的依據、程序不明確，對投標評判標準、標書內容、審查環(huán)節(jié)過于寬松，過度關注成本條件及重視“經濟至上”，特別是最低中標辦法的錯用和濫用等，導致合作的約束程序形式化和購買行為關系化，限制了職能部門對合作供給程序及相應行為的約束效用。二是法規(guī)不完善、不銜接且兼容性不足。立法不及時、立法層級低、穩(wěn)定性差是公共服務領域PPP模式運行中普遍面臨的問題。法律法規(guī)的缺位及不完善，一方面難以杜絕合作過程中的違法違規(guī)行為或事件出現；另一方面還屢屢引發(fā)契約合同履行中合法性打架現象的發(fā)生。比如，政府的高位階法《采購法》《合同法》在很大程度上保障了公共服務多元合作供給的正當性與合法性，但卻未對信息公開、監(jiān)管問責、評估審核、契約合作等方面作清晰、細化的規(guī)定，對市場和社會參與主體的“財政承受能力論證及物有所值評估”未作硬性規(guī)定，故對競爭者權利保障措施相對不足等。而低位階的地方規(guī)章制度，對服務行業(yè)標準的規(guī)定也較為模糊，甚至過度強調地方服務標準而忽視全國一般標準等，難以成為高位階法約束的有力補充。制度設計不精準、相關法規(guī)缺位及不銜接，是導致和引發(fā)多元合作主體之間出現矛盾、糾紛、甚至沖突的根源之一，嚴重制約并影響著公共服務多元合作供給機制的有效運行。

2.進入壁壘：市場準入門檻高且限制多。充分發(fā)揮市場機制對政府公共服務失靈的矯正和彌補作用，釋放市場在資源配置及公共服務供給中的比較優(yōu)勢，是公共服務多元合作機制構建的重要目的。對市場和社會組織而言，風險較低、回報穩(wěn)定是其愿意進入公共服務領域的最大吸引力，然而由于我國目前的營商環(huán)境還存在不少短板，包括合作項目審批環(huán)節(jié)繁瑣，市場準入門檻設置過高，尤其是對民營資本進入公共基礎設施和公共事業(yè)領域的限制性條件過多，致使社會資本面臨各種各樣的“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”等隱性障礙，影響了社會資本參與公共服務領域項目建設的意愿和積極性。例如，在政府采購、城市基礎設施建設和運營等公開招標中，一些地方政府以企業(yè)所有制性質、防止國有資產流失、保護公眾安全等為由，對民營企業(yè)設置特殊條款，對民間投資進入養(yǎng)老、醫(yī)療等領域設置過多附加條件等等。各種不合理的條件限制和進入壁壘，使得公共服務供給中的參與主體相對不足，市場機制在優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化資源配置中的作用難以充分發(fā)揮。參與主體不足，市場競爭不充分，已經成為我國公共服務合作供給機制有效運轉的一個障礙因素。

3.信用危機：契約精神與政府信用缺失。信用是促進并實現多方合作的重要基礎，“在合作伙伴建設跨部門合作能力的創(chuàng)造性過程中，互信的缺乏起著腐蝕性作用”。(5)[美]約翰·D·多納休、[美]理查德·J·澤克豪澤：《合作：激變時代的合作治理》，徐維譯，中國政法大學出版社，2015年，第236頁。在公共服務合作供給中，相對于其他參與主體，政府信用的缺失不僅會損害合作方的直接利益，甚至還會牽連和影響與合作服務事項相關聯的公共利益，給多元合作帶來消極影響。眾所周知，多元合作供給機制是政府出于彌補公共服務資金缺口、紓解地方政府財政壓力和化解債務風險的一種舉措，由于政府“受到物質性誘因、紐帶性誘因、表達性誘因以及履行法定義務”(6)John Alford,“Defining the Clinet in the Public Sector:A Social-exchange Porspective”,Public Administration Review,Vol.62,2002(3):337-346.的影響，在公共服務合作過程中容易帶有偏利性取向，行動策略易于出現“短視效應”，而忽視了對合作方正當利益的綜合考量并予以平衡。一些政府部門的法治意識薄弱，契約精神缺乏，往往憑借自身權力占據主導地位之優(yōu)勢，將自身行政行為懸浮于契約精神之上，常常出現頻繁變更政策、履約不到位、信息披露不充分、行政不作為或慢作為等現象，在一定程度上加劇了合作供給或生產中的“政策風險”和“違約風險”的滋生與蔓延，一方面引致政府信用缺失；另一方面使民間資本對合作生產望而止步。“當公權力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價”，(7)習近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻出版社，2015年，第35頁。政府抑或因此跌入“塔西佗陷阱”。契約精神和政府信用缺失已然成為制約公共服務多元合作供給機制有效運行的一個重要要素。

4.能力限制：專業(yè)人才與專業(yè)技能不足。公共服務合作供給涉及合作項目的識別、模式選取、實施過程、驗收等復雜環(huán)節(jié)與技術流程，涵蓋法規(guī)制度、金融財務、資質標準、合同管理等不同領域的專業(yè)知識，一定程度上增加了公共服務合作供給的復雜性與運行難度。面對高度復雜的公共服務供給模式，需要政府工作人員具備“專家”素質，掌握相應的管理經驗、專業(yè)知識與技術，尤其是要具備“特殊技術知識的能力，專業(yè)性聯合力量的能力”，(8)[美]菲利浦·海恩斯：《公共服務管理的復雜性》，孫健譯，清華大學出版社，2008年，第16頁。在合作中發(fā)揮指導、協調與監(jiān)管職能?，F實中，在很多專業(yè)性強的領域，相對于專業(yè)技術精湛、市場經驗豐富的合作主體而言，政府部門缺少既通曉相關專業(yè)知識又精通實務操作的多面人才。由于一些行政人員專業(yè)知識與技能匱乏、項目管理經驗欠缺、管理與協調能力不強，難以勝任合作項目的開發(fā)、履約、監(jiān)督等工作，最終影響“公共服務的交付驗收以及對服務是否偏利公共價值的判斷”，(9)歐純智、賈康：《政府與社會資本合作對新公共管理范式的超越》，《學術界》2018年第12期。無法實現和達成公共服務多元合作供給的質量要求和數量標準，削減了公共服務多元合作供給的應有成效。政府部門專業(yè)技能的不足和能力限制，使之很難有效應對公共服務合作領域復雜多樣的現實要求。

5.評估失衡：績效評估的科學性與動態(tài)性不足。公共服務合作機制不僅包括合同雙方，還涉及第三方機構、服務接受者等利益相關方，使公共服務合作供給評估對象呈現出多元化特征。在績效評估過程中，既要評估公共服務合作生產的“經濟賬”，更要衡量公共服務的“政治賬”，由此便增加了公共服務績效評估的難度，也影響著評估結果的精準度。完善公共服務合作供給績效評估，增強評估的科學性與動態(tài)性，是確保多元合作機制有效運行的前提條件與要求。由于公共服務需求、公共選擇和服務供給閉環(huán)圈的縫隙較多，評估程序不銜接、供給評估與需求評估被人為割裂，導致多元合作績效評估呈現失衡現象。主要表現在：第一，評估內容片面化。注重“物有所值”“財政承受能力”及項目風險的評估，缺乏對服務需求與滿意度評估，忽視政府對項目承諾的可行性和可信度評估等。第二，評估指標與標準不合理。財金[2014]113號文件《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(以下簡稱《指南》)圍繞合作項目的“物有所值”展開評估，但《指南》中的相關指標過于抽象且粗線條，各級政府未能根據地方具體情況設置相應的補充評估指標，致使評估脫離實際，影響評估實效性。由于評估標準的寬泛化，很難依據評估指標框定和規(guī)范合作方的供給范圍，成為合作主體權責界限不清晰的重要原因。除此之外，評估指標參照值單一，主要以政府自身提供公共服務的效率、效果情況作為參照，難以滿足多元合作的特殊性及評估動態(tài)參照要求。第三，評估時間與評估環(huán)境欠合理。注重合作供給的事前評估，輕視全生命周期評估。例如PPP項目，許多地方政府沒有對公共服務的項目識別、選取、執(zhí)行、移交等所有階段進行效用結果的跟蹤評估，未考慮評估環(huán)境的不確定性對評估結果的影響，尤其是地方經濟水平變化對評估的影響?？冃гu估的階段性、片面性、割裂性等特征，促成了合作主體消極應對的行為面向，導致合作主體的行動遲緩、敷衍了事與相互推諉，阻礙了公共服務合作項目的生產進度和持續(xù)性發(fā)展。

6.監(jiān)管乏力：監(jiān)管體制機制不完善。公共服務多元合作機制的運行過程實際上是政府形塑與重塑規(guī)制者和監(jiān)管者角色的過程，公共服務的合作供給并非政府可以卸載的責任，而是要“運用公共權力制定和運用規(guī)則和標準”，(10)[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社,2002年,第124頁。扮演好監(jiān)管者的角色。目前，公共服務合作供給監(jiān)管體制機制不健全，存在“政監(jiān)合一”、重融資與輕監(jiān)管的傾向。具體表現在：一是多頭監(jiān)管和分散監(jiān)管。公共服務合作主體差異大，需要不同或多個職能部門對合作項目進行聯合監(jiān)管。由于各職能部門業(yè)務系統(tǒng)不兼容、級別不一致，上下信息溝通渠道不順暢，市場監(jiān)管數據不聯通不共享，致使職能部門“形式的在場”與“事實的離場”。監(jiān)管多頭化、分散化，難以形成監(jiān)管合力。二是懲處力度不夠。盡管國家市場監(jiān)督管理總局先后制定并頒布了規(guī)范監(jiān)督市場行為的相關法律法規(guī)，包括《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》等，但與之相配套的《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》《市場監(jiān)督管理投訴與舉報處理辦法》《市場監(jiān)督管理行政許可程序規(guī)定》等法律法規(guī)還處于立法進程中，但總體上懲罰力度不強、違法成本過低，難以發(fā)揮監(jiān)管應有的效用。三是監(jiān)管環(huán)節(jié)不銜接。公共服務多元合作供給機制的監(jiān)管環(huán)節(jié)包括對項目的立項、發(fā)布、實施、交接等過程的事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。政府往往重視事前監(jiān)管，事中監(jiān)管力度不強，事后監(jiān)管匆匆了事，造成諸多監(jiān)管空白與監(jiān)管盲點。政府監(jiān)管體制機制的不完善，致使監(jiān)管實質成效式微。

三、促進公共服務多元合作供給機制有效運行的政府行為選擇

公共服務多元合作供給機制的構建旨在破除公共服務供給要素之間的自由流動壁壘，通過社會資本的置換和互補，推動公共服務從官僚化單一供給轉向多元合作供給，通過公共服務的市場化與社會化，提升政府公共服務供給的能力和水平。實踐中，公共服務多元合作供給機制的有效運行，離不開多元合作主體之間的聯動配合與反饋監(jiān)督。從政府層面而言，促進和保障公共服務多元合作供給機制有效運行的政府行為主要包括以下幾方面。

1.厘清職責界限，明確供給主體的供給責任。多元合作供給機制是典型的組合式協作模式，“合作主體在共生、共擔、共享運作機理下容易相互侵蝕，權責邊界相互滲透，權責不明”。(11)文軍、吳曉凱：《鄉(xiāng)村振興過程中農村社區(qū)公共服務的錯位及其反思》，《上海大學學報(社會科學版)》2018年第6期?；谶@種邏輯考慮，必須厘清各合作主體的權責邊界，明確各合作主體的供給責任。在“多中心治理理論”看來，“多中心治理是由不同層次和不同類型的組織組成的復雜聯合體”，(12)王從虎、王曉鵬：《社會綜合治理：中國治理的話語體系與經驗理論》，《南京社會科學》2018年第6期。不同類型主體之間是優(yōu)勢互補、權責清晰，避免陷入“利益—責任”單一選擇的思維困境。合作主體按照法律約束和契約方式履行職責，通過外顯契約合同“明確雙方的權利與義務、產品和服務的質量標準、具體價格或收費的標準與確定方式、合作的內容、范圍與期限、合作的變更與終止機制、履約擔保，違約責任等?！?13)段緒柱、曲萬濤：《公私合作供給公共物品的風險及其治理》，《學術交流》2018年第4期。因此，對于政府而言，要廓清政府職能部門的權責邊界，為多元合作提供良好的服務保障與支持。一方面可依責任清單和負面清單為基礎建立權責框架，厘清財政、決策、合作、監(jiān)督、公共利益維護等責任，清晰相關職能部門權責歸屬、行政審批許可范疇及其責任追究方式，將風險責任歸集到具體部門和個人。另一方面明確公共服務過程中政府權力的有限性和服務的無限性，減少行政審批和政府定價項目數量，壓縮項目審批時間，推進政府商事制度改革，全面落實證照分離、照后減證等流程優(yōu)化舉措。明確且清晰的職責權限，有助于各主體在多元合作中各行其事，各盡其責，有機配合，減少不必要的矛盾和沖突，進而確保多元合作供給機制的有效運行。

2.強化市場檢驗，確保供給主體的供給能力。在公共服務合作供給中，采取市場檢驗的方式，驗證參與主體的供給資質、供給質量、技術水平，以確保供給主體具備必需的服務供給能力。一是通過市場檢驗，分離公共服務提供者和生產者，有效鏈接供給與需求。擺脫政府單一供給公共服務的掣肘，以市場競爭方式客觀權衡公共服務市場化運營的成本—收益，甄選公共服務多元合作供給項目及供給主體，確保分離后的公共服務供需鏈接成功，使供給要求與供給能力之間實現最佳匹配。例如，2018年國務院辦公廳出臺的《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》則明確提到，“申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產總值在3 000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上”。(14)國務院辦公廳：《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》，2018年7月13日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/13/content_5306202.htm.下限條件的設置進一步明確了地方經濟發(fā)展要求是公共服務合作項目立項的重要依據。發(fā)揮市場對政策執(zhí)行的檢驗作用，可更有效地規(guī)避地方財政給合作供給帶來的潛在風險，使公共服務能夠安全、順利地達到融資的目的，篩選出最佳合作者和最有能力的供給者。二是通過市場檢驗，實現公共服務合作項目中各參與主體之間的公平競爭和優(yōu)勝劣汰。通過公開、平等的市場競爭，使各參與主體自主分析、判斷合作項目的利益及風險，通過競爭方式，優(yōu)化合作伙伴。三是以市場檢驗的方式，用市場化標準代替政府單一標準，維護和保障合作主體之間的公平競爭與自主選擇，激發(fā)多元主體的競爭熱情和參與活力，提高公共服務資源配置的效率和服務供給能力。

3.健全法律法規(guī)，保障供給行為的合法合規(guī)。多元合作若缺乏有效的法律支撐與保障，則容易引發(fā)和導致公共服務合作供給中的行為失范或違規(guī)違法。健全的法規(guī)制度是公共服務多元合作供給機制有效運行的法律保障。一是要充分發(fā)揮高位階法《政府采購法》和《合同法》的頂層規(guī)范作用。《政府采購法》對采購文件設置了規(guī)范化、標準化要求，包括采購合同、服務管理說明、支付機制及采購指南等，在具體執(zhí)行中進一步細化和規(guī)范合作項目運營過程中的信息披露規(guī)則、監(jiān)管問責、評估審核、契約合作等內容，使之更加清晰化并具可操作性。與此同時，要進一步完善和細化《合同法》中對多元合作所適用的糾紛處理原則及糾紛處理方式等，確保合作各方依法依規(guī)履行合同。二是要嚴格依法處理違法行為。在公共服務合作供給中，政府部門無論是合作方還是監(jiān)管方，必須尊重法治原則并嚴格執(zhí)法，對公共合作項目運行中的各種違法違規(guī)行為要依法依規(guī)嚴加懲處，有效運用法律手段防止各種腐敗行為或權力尋租。總之，通過健全的法律法規(guī)來規(guī)范和約束各方行為，有助于確保公共服務合作供給在法治的框架和軌道下運行，確保公共服務合作供給的過程及行為合法合規(guī)。

4.建立服務標準，保證服務供給的質量與水平。確立服務標準的目的在于規(guī)范服務流程，保障服務質量，提升服務水平。一是將合作主體納入標準化管理范疇，確保供給渠道的可靠性。根據公共服務的資源配備、生命周期及風險可能性，確立標準化的服務細則，清楚地界定合作主體應具備的資質、規(guī)模及服務能力。以政府購買社工服務為例，民政部門、勞動保障部門、信訪部門及工青婦團等組織應該聯合統(tǒng)籌政府購買社工服務的競標對象及其資質條件，并在招標文件中予以明確和規(guī)定，以此保證公共服務參與主體的介入標準和資格，優(yōu)化公共服務供給的來源渠道。二是建立服務供給標準化體系，提供服務供給的質量參照。服務供給標準化體系建立的目的在于框定公共服務下線標準，為公共服務供給質量認證和驗收提供依據。一般而言，服務供給標準化體系包括服務質量標準化和效益標準化。在服務質量標準化方面，根據科學的標準程序管理，制定公共服務的質量目標、質量要求、質量管理體系，通過國家標準、行業(yè)標準、地方標準之間的整合與銜接，使之體系化并植入到合作供給項目的實施、跟蹤、評價和驗收之中。在效益標準化方面，在強調收益與成本的同時，要注重服務接受方和消費者的滿意度和可接受度，制定與之相適應的標準要求，政府可選擇不同的契約關系并給予適當的財政補貼，以平衡經濟效益、社會效益及公共服務需求滿足之間的關系。

5.加強政府誠信，增進供給主體的合作意愿。“合作”的基礎在于彼此信任。在公共服務合作供給中，各參與主體對政府的信任程度直接影響其參與的意愿和參與積極性。黨的十八屆三中全會倡導“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”。十九大報告也明確提出要“加快誠信建設，強化規(guī)則意識”。誠信是政府公信力的關鍵，在公共服務合作供給中，對政府誠信最具約束力和最直接有效的手段就是合理設計和安排合作契約，將政府誠信建設嵌入“宏觀”法律法規(guī)和“微觀”政府規(guī)范制度框架內。從外部契約而言，政府與合作主體通過契約合同厘清彼此權利和義務、約定各自的職責和分工，借此締結各方的合作關系，夯實公共服務合作供給機制的信賴基礎。從內部契約而言，政府對契約合同的承諾兌現離不開行政系統(tǒng)內的制度、機制約束，包括守信踐諾機制、權責清單制度、責任回溯機制等。例如，通過建立守信踐諾機制，促使政府部門嚴格兌現依法作出的政策承諾，認真履行依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯其他主體合法權益的，相關政府部門或機構要承擔法律和經濟責任。(15)中共中央、國務院：《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》，2016年11月4日。同時也可依據權責清單準確記錄并客觀評價政府在合作供給中的履約情況，加大政府失信行為的懲處和曝光力度，追究責任，懲戒到人，防止政府誠信赤字造成政府信用風險，防范因合作風險擴散到社會經濟損失乃至政治信任的侵蝕。

6.優(yōu)化評估監(jiān)管體系，防控服務供給風險?！霸诠卜斩嘣献魅芷诶铮u估監(jiān)管是合同契約的核心行動”。(16)Junxiao Liu and Peter E.D.Love,“Review of Performance Measurement: Implications for Public-private Partnerships”，Built Environment Project and Asset Management, Vol.5，2015(1):35-51.完善的評估監(jiān)管體系，有利于彌補市場缺陷，防范合作供給中的各種違規(guī)行為和潛在風險。將合作主體的甄選與退出、技術標準、合同約定、規(guī)范化運行、商業(yè)糾紛仲裁等納入政府監(jiān)管范疇，對其進行動態(tài)化和常態(tài)化的追蹤評估與監(jiān)管，有助于對公共服務合作供給的成效進行積極干預和改進。一是要增強評估監(jiān)管的時效性。應及時跟蹤、評估合作項目的進展、成效，及時發(fā)現問題，及時解決問題。二是要拓寬評估監(jiān)管的方式與渠道。通過公開征求意見、座談會、網絡收集信息、委托第三方等政府自上而下的模式，以及個體表達、組織性表達與參與表達等公民自下而上的模式，(17)蔡禮強：《政府向社會組織購買公共服務的需求表達——基于三方主體的分析框架》，《政治學研究》2018年第1期。拓寬信息、意見、建議的傳輸和反饋渠道，提升政府的評估監(jiān)管能力。三是實現全過程評估與監(jiān)督。對合作供給中的成本、效益、質量、風險等實施全過程評估，逐步實現各監(jiān)督環(huán)節(jié)的無縫隙對接。四是增強監(jiān)管的透明度。避免因多頭監(jiān)管、交叉監(jiān)管和分散監(jiān)管而出現監(jiān)管真空及二次道德風險的發(fā)生?？傊晟圃u估監(jiān)管體系，旨在推進評估監(jiān)管法制化、專業(yè)化和高效化，激發(fā)評估監(jiān)管的過濾功能和回應功能，保障多元供給的效能。

結 語

毋庸置疑，政府憑借多元合作供給機制的市場價值和競爭價值實現了轉移成本和獲得財政支持的預期，而市場、社會組織等參與主體也在公共服務合作供給的復雜環(huán)境中意識到合作、信任、利益共享、風險分擔的重要性，在此過程中，均需平衡各自的利益取舍并尋求各方之間的聯合與互動。不可否認，合作供給機制并不是合作伙伴“合意的疊加”，事實上，個體合意并不意味著整體合意，一旦合作主體發(fā)生“意而不合”，極容易造成非理性競爭和資源浪費。在公共服務合作供給中，政府的角色是多重的，作為合作供給機制的發(fā)起者，政府兼具“運動員”和“裁判員”的角色。因此，如何理性權衡與科學研判合作關系的市場規(guī)則、壓力支配及信用風險，是多元合作中政府面臨的重大挑戰(zhàn)。公共服務合作供給機制在本質上是政府與市場、社會之間關系的重構，映射于公共服務中組織的張力、管理者與專家之間的張力。正如菲利普·海恩斯所闡釋的，現代政府和公共組織缺乏同質性和孤立性，他們必須與其他各種各樣的組織有聯系。在公共服務領域更應如此。因此，規(guī)范公共服務合作供給機制中的政府行為，用政府力量協調好各參與主體之間的競爭與合作、有限競爭與有效競爭的關系，充分賦能市場和社會，激發(fā)其參與熱情，有助于公共服務多元合作供給機制的有效運轉，進而實現利益共享、風險分擔、主體共贏的合作供給目標。