柯 衛(wèi) 吳浩偉

(廣東財經(jīng)大學(xué) 法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所，廣東 廣州 510320；廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

依據(jù)憲法的基本精神和原則，目前我國制定了《教育法》《教育促進(jìn)法》等教育方面的基本法律，并逐步完善了國家整體教育法制，公民平等受教育權(quán)有了明確的法律保障。但毋庸諱言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和觀念意識的滯后，目前我國公民平等受教育權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況仍然令人擔(dān)憂，教育立法、教育行政和司法保護(hù)存在明顯的缺陷和不足，教育立法質(zhì)量亟待提高，規(guī)范體系有待進(jìn)一步完善。同時，教育權(quán)救濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，教育執(zhí)法監(jiān)督不力等問題也有待徹底改善。在以上諸方面，域外發(fā)達(dá)國家對于保障公民平等受教育權(quán)的相關(guān)立法相對較為成熟，業(yè)已形成了比較完備的理論體系以及行之有效的具體保障機(jī)制，這些完善的法律制度及其普遍實(shí)施給我們已有益的借鑒和啟示。本文擬著重探討日本、德國、美國平等受教育權(quán)法律保護(hù)的立法模式，比較分析其相關(guān)法律保障制度的內(nèi)容和特點(diǎn)，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，從而為完善我國該方面的制度提供借鑒和啟示。

一、平等受教育權(quán)的基礎(chǔ)理論

平等受教育權(quán)是隨著時代的演進(jìn)而逐漸確立起來的一項公民基本權(quán)利。人們對平等受教育權(quán)的認(rèn)識是從近代政治哲學(xué)開始的，“觀念中的自由、平等等范疇本身是以資本的積累，或者說資本積累所導(dǎo)致的現(xiàn)實(shí)中的自由的淪喪、平等被剝削所替代等現(xiàn)象為前提的”(1)周嘉昕 ：《從“生產(chǎn)方式”到“社會形態(tài)”——19世紀(jì)50年代后歷史唯物主義的深化和推進(jìn)》，唐昆雄、歐陽恩良 ：《新時代馬克思主義論叢》2019年第2期。。法國1793年頒布的《雅各賓憲法》，率先提出了公民的受教育權(quán)，盡管該憲法并未真正實(shí)施，但是對于后來各國憲法中受教育權(quán)的確認(rèn)有很大的影響。20世紀(jì)歐洲各國立法對于受教育權(quán)普遍予以重視，雖然有些國家頒布的憲法沒有明確提出“受教育權(quán)”這一概念，但通過增加國家義務(wù)和政府責(zé)任的方式，變相或間接地承認(rèn)了公民的受教育權(quán)，德國的《魏瑪憲法》就是一例，1936年的《蘇聯(lián)憲法》將平等受教育權(quán)作為公民的基本權(quán)利并賦予其制度保障，而我國1954年憲法的相關(guān)規(guī)定正是移植于《蘇聯(lián)憲法》。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，平等受教育權(quán)的保障制度逐漸為世人所重視，開始被納入國際人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，并體現(xiàn)于一些重要的國際公約中，1948年的《世界人權(quán)宣言》、1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等都有相關(guān)的規(guī)定。

關(guān)于平等受教育權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界一直在探索研究。從20世紀(jì)60年代開始，全球高等教育研究的主題就是機(jī)會均等問題。(2)魏可媛、趙勇 ：《普通高校教學(xué)質(zhì)量評價體系建設(shè)——基于創(chuàng)新人才培養(yǎng)的視角》，江西人民出版社2018年版，第36頁。有學(xué)者認(rèn)為平等受教育權(quán)的表述是建立在“權(quán)利”概念的基礎(chǔ)上，若“權(quán)利”自身存在爭議，那么平等受教育權(quán)的涵義必然不同。(3)勞凱聲 ：《變革社會中的教育權(quán)與受教育權(quán):教育法學(xué)基本問題研究》，教育科學(xué)出版社2003年版，第181頁。目前學(xué)界對平等受教育權(quán)的定義觀點(diǎn)不一，可歸納為下述幾類：第一，文化權(quán)利論。作為一種早期理論，更傾向于強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系的內(nèi)容。平等受教育權(quán)就是指公民享有平等的學(xué)習(xí)文化科學(xué)知識，提高科學(xué)文化水平的權(quán)利。(4)李步云 ：《憲法比較研究》，法律出版社1998年版，第514頁。第二，請求權(quán)論。平等受教育權(quán)乃是一種請求權(quán)，即公民出于自身的需求，依法請求國家或者學(xué)校提供必要條件的作為或不作為。(5)高家偉主編 ：《教育行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第5頁。該觀點(diǎn)將平等受教育權(quán)在理論上視為請求權(quán)，同時也體現(xiàn)了其社會屬性，即要求國家或者學(xué)校履行一定的給付義務(wù)。第三，公民權(quán)論。該理論蘊(yùn)含一定的政治性質(zhì)，權(quán)利主體要求國家提供文化教育條件的目的在于有效行使政治權(quán)利并擴(kuò)大其參政能力。(6)李衛(wèi)剛主編 ：《憲法學(xué)討論教學(xué)教程》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2005年版，第207頁。第四，社會權(quán)論。根據(jù)權(quán)利的本質(zhì)屬性，“平等受教育權(quán)是指公民作為權(quán)利主體，依法為接受教育而要求國家作出一定行為或履行一定義務(wù)的權(quán)利”(7)秦惠民 ：《走入教育法制的深處——論教育的演變》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第191頁。，這種觀點(diǎn)與請求權(quán)論本于一個依據(jù)，即公民基于自身的利益，要求國家承擔(dān)一定的義務(wù)。以上定義幾乎都體現(xiàn)出權(quán)利主體的能動性，即要求國家或政府采取積極的措施，履行自身的義務(wù)。國家應(yīng)為保障公民的平等受教育權(quán)利而提供各種保障，這種權(quán)利的存在是以公民接受公共教育為前提，是公民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。平等受教育權(quán)包括兩個要素：一方面，每個公民可以上學(xué)接受教育；另一方面，國家應(yīng)提供各種保障，以保證這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如各種教育設(shè)施的設(shè)置和配置，培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的教師等。

受教育權(quán)是我國憲法(8)《中華人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。第三十二條規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前人人平等。賦予我國公民的一項基本權(quán)利，而平等受教育權(quán)是公民平等權(quán)利的具體落實(shí)和體現(xiàn)。我國《教育法》明確規(guī)定了平等受教育權(quán)的內(nèi)容，即平等受教育權(quán)是以平等為目的和價值追求，保障每個公民在接受教育時享有上學(xué)機(jī)會平等、升學(xué)機(jī)會平等、學(xué)習(xí)效果平等、學(xué)習(xí)待遇平等、競爭機(jī)會平等和法律救濟(jì)平等的綜合性權(quán)利。

2018年11月16日，聯(lián)合國教科文組織在《世界人權(quán)宣言》發(fā)表70周年之際，再次呼吁世界各國關(guān)注和進(jìn)一步推進(jìn)教育領(lǐng)域的平等權(quán)利。 根據(jù)該組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，世界上只有1/5的國家在法律中保障了十二年義務(wù)教育，全球約有2.62億初等和中等教育適齡兒童及青少年處于失學(xué)狀態(tài)，約有7.5億人不具備讀寫能力，超過一半的適齡兒童未達(dá)到最低限度閱讀能力。教育不公平和不平等的現(xiàn)象顯著，以非洲南部為例，最貧困家庭與最富有家庭兒童入學(xué)比例為65:100。受各種因素的影響，數(shù)以億計的青少年在獲得生存必須技能前已經(jīng)離開學(xué)校。(9)蔣毅瑩 ：《受教育機(jī)會應(yīng)公平公正》，《中國教育報》2018年11月16日第5版。從上述數(shù)據(jù)可以看出，雖然平等受教育權(quán)提出并在法律中明確規(guī)定已有很長的歷史，但是在實(shí)踐中并未得到切實(shí)全面的落實(shí)。全世界青少年中承認(rèn)不具備讀寫能力的占了世界人口的9.4%，甚至有些國家和地區(qū)出現(xiàn)享有受教育權(quán)人群的層次分化現(xiàn)象，即貧困家庭成員的受教育層次越來越低，富有家庭的成員受教育層次越來越高。聯(lián)合國教育權(quán)問題報告員基肖爾·辛格認(rèn)為：“各國在采取措施時應(yīng)當(dāng)首先考慮社會公正和社會公平這兩大因素，以此保護(hù)和促進(jìn)公民能夠充分、平等地享有受教育的權(quán)利?！?10)蔣毅瑩 ：《受教育機(jī)會應(yīng)公平公正》，《中國教育報》2018年11月16日第5版。

二、日本、德國和美國公民平等受教育權(quán)的發(fā)展歷程

在日本明治時代，公共教育(義務(wù)教育)已經(jīng)非常普及。天皇制下的義務(wù)教育，是為培養(yǎng)忠實(shí)于天皇的臣民而設(shè)置的，教育不被視為發(fā)展個人能力的機(jī)會，而是國家用來實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。(11)Hidenori Fujita.“Education Reform and Education Politics in Japan”.The American Sociologist,2000(5):42-57.皇帝及公職人員的利益處于主體地位，而兒童及其父母的利益具有從屬性。與明治憲法相比，《日本國憲法》在許多方面有了顯著的變化，內(nèi)容也更為充實(shí)，體現(xiàn)了日本戰(zhàn)后社會變革與進(jìn)步的成果，其中明確規(guī)定了“國民同等受教育的權(quán)利”。1965年聯(lián)合國教科文組織成人教育局局長保羅·朗格朗提出“終身教育”概念之后，波多野將其理論傳入日本。(12)夏鵬翔 ：《日本終身教育政策中國民受教育的機(jī)會均等問題》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2003 年第5期。終身教育觀念隱含著教育民主與平等的精神，終身教育理念提出后即迅速傳播并得到廣泛認(rèn)同，各國都以立法的方式將其作為未來教育發(fā)展的指導(dǎo)思想。上世紀(jì)80年代，日本政府制定并實(shí)施了“終身學(xué)習(xí)體系化”策略。在現(xiàn)行日本憲法中，義務(wù)教育的含義也發(fā)生了劃時代的轉(zhuǎn)變，從重視教育的國家經(jīng)濟(jì)價值取向轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)人的精神豐富。(13)[日]渡邊洋三 ：《日本國憲法的精神》，魏曉陽譯，譯林出版社2009年版，第71頁。許多法學(xué)家對日本平等受教育權(quán)保障措施進(jìn)行了深入研究，例如張衛(wèi)國的《公民受教育權(quán)及其法律保障》、佐藤幸治的《日本國憲法と法の支配》、永久憲一的《教育法學(xué)の展開と課題》等。(14)Sasaki Ryo.“The Status of the Right to Education in Japan”. IJELP ,2014(1):15-16.日本的受教育權(quán)平等保護(hù)思想受到德國很大的影響，比較有影響的關(guān)于受教育權(quán)平等保護(hù)的學(xué)術(shù)著作有阿部照哉、池田政章的《憲法——基本人權(quán)篇》(該著作深入研究了在家教育的平等保護(hù)問題)(15)[日]阿部照哉、池田政章 ：《憲法——基本人權(quán)篇》(下冊)，周宗憲譯，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第257頁。、大須賀明的《生存權(quán)論》(該著作提出了包括受教育權(quán)在內(nèi)的生存權(quán)性質(zhì)屬于“具體權(quán)利論”等獨(dú)具特性的理論)(16)[日]大須賀明 ：《生存權(quán)論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第147-155頁。。

德國在1849年《保羅憲法修正案》中最早提出受教育權(quán)，但這一修正案并沒有生效。早期德國只有貴族和神職人員享有受教育權(quán)，普通社會公眾受傳統(tǒng)思想的禁錮，對受教育權(quán)的平等性并沒有多少認(rèn)識。最早提出受教育權(quán)制度保障的是德國著名法學(xué)家卡爾·施米特，他主張公民個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能僅僅局限于憲法層面，還必須落實(shí)到具體制度的層面，從而使憲法權(quán)利獲得切實(shí)的保障。(17)[德]卡爾·施米特 ：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第184頁。1919年《魏瑪憲法》首次明確了對平等受教育權(quán)的法律保護(hù)，但由于當(dāng)時違憲審查機(jī)制尚未確立，因而這項權(quán)利不具有可訴性。1949年《德國基本法》繼承了《魏瑪憲法》的某些原則和內(nèi)容，其中第一章基本權(quán)利第三條、第六條、第七條等體現(xiàn)和保障了受教育權(quán)的平等。另外，德國的柏林州、勃蘭登堡州、黑森州等州的憲法中都明確賦予了公民的受教育權(quán)利。

美國聯(lián)邦憲法沒有涉及受教育權(quán)方面內(nèi)容，其教育立法對于公民這種具體權(quán)益保障并不單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。(18)范履冰 ：《受教育權(quán)法律救濟(jì)制度研究》，法律出版社2008年版，第10頁。根據(jù)美國聯(lián)邦憲法修正案第十條的規(guī)定，(19)憲法修正案第十條：本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留。受教育權(quán)相關(guān)法律制定的權(quán)力賦予各州政府，但是聯(lián)邦政府實(shí)際上仍通過聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)的分配、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理及立法等對受教育權(quán)的保障產(chǎn)生很大的影響。美國是判例法國家，法院過去做出的判決可以直接適用于此后該法院及級別以下法院管轄的案件。該制度對于美國平等受教育權(quán)保障有著推動作用，如隔離平等原則、女子教育、殘障兒童教育、少數(shù)民族(黑人)教育等。(20)施勤 ：《美國公民受教育權(quán)的確立與法律保障論析》，《城市建設(shè)理論研究》(電子版)2011年第17期。1954年的布朗訴托皮卡教育管理委員會案具有典型意義，意味著實(shí)質(zhì)性推翻了美國以往的受教育權(quán)保障的一些原則(21)Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954).Supreme Court Cases Series 74， Pp. 683-693.案情：堪薩斯州托皮卡的布朗夫婦要求當(dāng)?shù)貙W(xué)校允許他們的孩子到專為白人子弟開辦的學(xué)校上學(xué)，但被拒絕，布朗夫婦遂根據(jù)憲法第14條修正案關(guān)于平等保護(hù)的原則，向地區(qū)法院提起訴訟。結(jié)果，地區(qū)法院以“隔離但平等”原則為依據(jù)，判決布朗夫婦敗訴。1954年，布朗夫婦上訴到聯(lián)邦最高法院，控告堪薩斯州托皮卡地方教育委員會在學(xué)校中進(jìn)行公開隔離的種族歧視的作法。，標(biāo)志著從“隔離但平等原則”(22)由于普萊西訴弗格森案所創(chuàng)立的“隔離但平等”原則，美國一系列的種族隔離措施從普萊西訴弗格森案起至布朗訴托皮卡教育局案為止，其間長達(dá)五十多年(1896-1954)。到“平等保護(hù)美國公民受教育權(quán)原則”在法律上的最終確立。

三、日本、德國和美國公民平等受教育權(quán)的法律保障制度

平等保護(hù)是憲法對國家保障公民受教育權(quán)的基本要求。由于教育是一種復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，受教育者的人格發(fā)展與改善有不同階段，國家在分配教育資源時應(yīng)該根據(jù)情況區(qū)別對待，如果區(qū)別對待的標(biāo)準(zhǔn)不合理，就會導(dǎo)致教育的不公平。(23)Elias Hemelsoet. “A Right to Education for All: The Meaning of Equal Educational Opportunities”.International Journal of Children's Rights , 2012(20):523-540.由于各國的歷史、文化、經(jīng)濟(jì)、制度千差萬別，其有關(guān)平等受教育權(quán)法律保障制度的內(nèi)容也有所區(qū)別。

(一)日本公民平等受教育權(quán)的法律保障制度

在立法保障上，日本1947年的憲法推翻了日皇神授君權(quán)，建立了保障現(xiàn)代公民權(quán)利自由的法律體系。除了憲法第26條對其平等受教育權(quán)保障有所規(guī)定外，同年頒布的《教育基本法》對此也有規(guī)定并確立了公共教育的基本原則。之后，日本又根據(jù)不同的類別出臺了一系列教育法令，如《社會教育法》《學(xué)校教育法》《國立學(xué)校設(shè)置法》《義務(wù)教育費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》《終身學(xué)習(xí)振興法》等。由此可以看出，日本對平等受教育權(quán)的立法保障全面且細(xì)致，盡可能從各個方面和細(xì)節(jié)上做到嚴(yán)謹(jǐn)。

在行政保障上，日本1956年頒布了《地方教育行政組織與職能法》，將具有獨(dú)立地位的教育行政納入到一般行政管理之中，同時也增強(qiáng)了中央政府在教育方面的行政管理職能。日本的《學(xué)校教育法》等法律明確規(guī)定了侵犯受教育權(quán)違法行為及處罰措施。日本在教育方面投入很大，其政府不能通過財政等手段干預(yù)高校的運(yùn)作，大學(xué)的自治和自主性受到尊重。

在司法保障上，戰(zhàn)后日本的司法體制出現(xiàn)了公法和私法界線模糊的傾向，呈現(xiàn)了“同一法院兩種審判制度”的模式，這就使公民受教育權(quán)受到侵犯時既可走一般民事訴訟程序，亦可走行政救濟(jì)程序。行政救濟(jì)主要受《行政不服審查法》《行政訴訟案件法》等法律的規(guī)范。

(二)德國公民平等受教育權(quán)的法律保障制度

在立法保障上，德國憲法并沒有總綱性的規(guī)定，關(guān)于教育事業(yè)的法律制定權(quán)多掌握在各州的手中，如《薩爾州憲法》第二十六條至三十三條、《黑森州憲法》第五十五條至六十一條等。各州憲法大都規(guī)定父母有教育子女的權(quán)利，同時也有教育子女的義務(wù)。父母可以拒絕讓未成年子女接受宗教教育，由此通過其他自由權(quán)和平等權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)出受教育權(quán)的自由性質(zhì)。

在行政保障上，聯(lián)邦和各州的計劃委員會通過教育經(jīng)費(fèi)來影響各州的教育事務(wù)。行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職能在一定程度是為了保障和促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，《德國基本法》第十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)有保障公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)。行政主體作為政府管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，文化方面的職能是其主要和基本職能之一，因此行政主體負(fù)有通過經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等方式保障公民權(quán)利的義務(wù)。受教育權(quán)保障缺失的原因主要在于教育行政管理權(quán)的恣意行使、申訴途徑發(fā)揮不了功效、其他行政法保障途徑處于空白狀態(tài)等，這也是為什么行政法成為多個國家保障公民受教育權(quán)的重要途徑的原因。

在司法保障上，根據(jù)德國《行政法院法》和《聯(lián)邦行政程序法》，公民平等受教育權(quán)的保護(hù)，除了向行政法院起訴外，還有憲法申訴制度。申訴的對象既可是法律規(guī)范本身，亦可是實(shí)施侵害行為的行政機(jī)關(guān)或者公共團(tuán)體。

(三)美國公民平等受教育權(quán)的法律保障制度

在立法保障上，美國沒有在聯(lián)邦憲法或聯(lián)邦政府的其它法律中明確保障受教育的權(quán)利，而是授予各州立法加以規(guī)定。美國聯(lián)邦政府通過政府撥款等手段引導(dǎo)支持各州的教育發(fā)展，以達(dá)到保障公民平等受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的目的。聯(lián)邦對各州撥款最早的主要依據(jù)為《初等和中等教育法案》，此外還有被稱為“美國教育大憲章”的《國防教育法》。為了獲得聯(lián)邦資金，各州必須遵循聯(lián)邦政府頒布的有關(guān)受教育權(quán)保障等方面的立法如《中小學(xué)教育法》《不讓一個孩子掉隊法》等，切實(shí)保障平等受教育權(quán)的廣泛實(shí)現(xiàn)，為所有適齡兒童提供最好的教育條件和教學(xué)資源。

在行政保障上，美國的《個體教育執(zhí)行法》是每位老師都熟知的重要教育法律規(guī)范。在全納教育理念(24)全納教育理念的主要內(nèi)容包括：容納所有學(xué)生，反對歧視排斥，促進(jìn)積極參與，注重集體合作。也就是說全納教育是一種沒有排斥、沒有歧視、沒有分類的教育。指導(dǎo)下，學(xué)校中殘障兒童可以和正常的孩子一起上課。在我們傳統(tǒng)觀念中似乎殘障兒童在特殊的學(xué)校(如各地政府設(shè)立的特殊教育學(xué)校)就讀才是對他們最好的保護(hù)，可以免受其他正常孩子的欺負(fù)。而美國的教育理念認(rèn)為，當(dāng)正常的孩子和特殊孩子坐在一起時，正常孩子覺得這是正常的，從而實(shí)現(xiàn)教育平等的價值和追求。這正如博登海默所說：“當(dāng)人們不將種族、性別、宗教、民族背景以及意識形態(tài)信念等因素作為立法上分類的一個標(biāo)準(zhǔn)時，就又進(jìn)一步接近了平等?！?25)[美]博登海默 ：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第7頁。

在司法保障上，美國憲法的平等保護(hù)條款以及憲法修正案關(guān)于學(xué)校正當(dāng)程序的適用，對保護(hù)公民的平等受教育權(quán)發(fā)揮了決定性的作用，同時也拓展了公民保障平等權(quán)利的救濟(jì)途徑。

綜上所述，日本作為世界最大經(jīng)濟(jì)體之一，其教育體系的完善程度也優(yōu)于其它一些發(fā)達(dá)國家。國際數(shù)學(xué)與科技成就趨勢調(diào)查(26)“國際數(shù)學(xué)和科學(xué)成就趨勢調(diào)查” 是由國際教育成就評價協(xié)會發(fā)起的迄今為止規(guī)模最大的綜合性國際教育比較研究活動，其主要目標(biāo)是通過對教育政策、教育實(shí)踐和教育成就的考察，為各國教育工作者提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，進(jìn)而采取相應(yīng)的措施，從整體上促進(jìn)數(shù)學(xué)和科學(xué)教育水平的提高。結(jié)果也顯示，在所有年齡組和所有領(lǐng)域，日本學(xué)生的平均成績遠(yuǎn)高于美國學(xué)生的成績，他們的學(xué)術(shù)成就幾乎屬于各個類別的頂級，這也是許多日本學(xué)生認(rèn)為沒有出國留學(xué)必要的原因。德國在十九世紀(jì)提出的“特別權(quán)力關(guān)系理論”對于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)、罪犯權(quán)利保護(hù)、學(xué)校教育等領(lǐng)域都有影響，其憲法申訴制度賦予任何人均可向憲法法院提出申訴的權(quán)利，對其需要提供的材料沒有過高要求，只需依據(jù)法律規(guī)定的格式陳述一下申訴理由即可，這必然成為公民保障平等受教育權(quán)重要而又簡單的途徑。至于美國則是一個大熔爐，它的魅力不僅因為其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，還在于其公民能夠獲得更多接受教育的機(jī)會。與其他國家不同，美國的大多數(shù)人都可以接受高等教育，這促使人們相信美國是高等教育的世界領(lǐng)導(dǎo)者。

四、日本、德國和美國公民平等受教育權(quán)法律保障制度的比較

(一)成文法與判例法。德國、日本作為大陸法系國家，其保障公民平等受教育權(quán)主要借助于成文法。美國的法律體系為英美法系，該國的判例法在不同時期對受教育權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生了不同程度的影響，雖然美國的《獨(dú)立宣言》就已確立了人權(quán)原則，但“人的存在，不是抽象的存在，不是純意識的存在，而是在現(xiàn)實(shí)活動中的存在，這就是實(shí)踐中的存在，也即現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)活動中的存在”(27)魯品越 ：《〈資本論〉的存在論思想及其對唯物主義的四大貢獻(xiàn)》，唐昆雄、歐陽恩良 ：《新時代馬克思主義論叢》2019年第2期。。在實(shí)踐中，這里所指的“人”僅包括其中部分人，帶有強(qiáng)烈的種族和性別歧視，在美國重建時期，一系列法令的頒布傾向于受教育權(quán)保護(hù)的平等性，然而最高法院確立的“隔離但平等”原則又使其受到了沖擊。聯(lián)邦最高法院在外界的壓力下，被迫將該原則變更為“僅認(rèn)為相對的或?qū)嶓w的平等不能符合平等的原則”。可見，美國判例法對于許多權(quán)利的保障往往捉襟見肘，還可能使原有的救濟(jì)機(jī)制倒退到幾個世紀(jì)以前的狀態(tài)。英美法院的法官在審判過程中遵循的先例，會存在過時或者不合理的現(xiàn)象。法官設(shè)立判例，意味著裁判者又是立法者，且容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。但是從前瞻性的角度來看，判例法又能夠及時地對新型受教育權(quán)侵權(quán)案件予以處理，作為之后法官受理同樣案件的先例。判例法具有歷史性，能夠?qū)⑦^去對于受教育權(quán)平等性的價值判斷與現(xiàn)在的價值判斷相統(tǒng)一，在時間軸上具有連續(xù)性?？傊耘欣ǚ绞酱_立法律原則具有及時性，可以根據(jù)社會當(dāng)前的情況立即做出法律調(diào)整，彌補(bǔ)了成文法的不足。盡管大陸法國家不認(rèn)可判例的效力，但現(xiàn)在越來越呈現(xiàn)出下級法院和法官都有遵循或參照上級法院判決的傾向。(28)顏桂芝 ：《建議設(shè)立中國的判例制度》，《中國律師》2001年第10期。

(二)中央集權(quán)與地方分權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本迅速崛起，其主要原因就在于日本重視教育以及人才的培養(yǎng)。日本民眾早在江戶時代就具有較強(qiáng)的受教育意識和求知欲，全民識字率也較高。在女性教育方面，日本的相關(guān)立法比美國更為進(jìn)步。(29)Corinne T. Field.The Struggle for Equal Adulthood: Gender, Race, Age, and the Fight for Citizenship in Antebellum America.University of North Carolina Press, 2014,pp.77-95.美國歷史雖然不長，但一直存在嚴(yán)重的性別歧視傳統(tǒng)，許多有色人種喪失了全面及公平接受教育的機(jī)會?！镀占傲x務(wù)教育法》于1825年面世，這部法律賦予美國女性接受中等教育的權(quán)利。(30)惠新華 ：《美國教育平等歷程及對中國的啟示——基于性別和種族的視角》，《教育教學(xué)研究》2017年第39期。日本教育管理體制采用中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的方式，分文部省、都道府縣和市町村三層級管理。十九世紀(jì)末以來，日本教育行政管理主要由中央統(tǒng)制，通過中央政府針對教育提出方針政策的方式，使全國的基礎(chǔ)教育水平相統(tǒng)一。雖然從表面來看該種方式能夠為公民提供平等的受教育機(jī)會，但是并沒有考慮到各地方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，易阻礙地方教育的發(fā)展。為此日本教育主管部門系統(tǒng)力求做到中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的平衡，通過賦予學(xué)校管理者更多的權(quán)力來彌補(bǔ)中央集權(quán)的弊端。1879年日本頒布了《教育令》，進(jìn)行了第二次教育改革，放寬中央對地方的控制，發(fā)揮地方發(fā)展教育事業(yè)的積極性。德國的教育管理體制經(jīng)歷了從二戰(zhàn)時期的中央集權(quán)到地方分權(quán)，演變?yōu)槿缃竦闹醒爰瘷?quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的體制。(31)沈溪瓊、陳敏 ：《德國教育淺析與思考》，《教育現(xiàn)代化》2016年第26期。聯(lián)邦德國與日本不一樣之處是沒有統(tǒng)一的國家教育基本法。

同為聯(lián)邦制國家，美國與德國均采用地方分權(quán)的教育管理制度。美國大多數(shù)州憲法都有公民受教育權(quán)的明確規(guī)定。美國的州立法歷史比聯(lián)邦立法歷史更長久，聯(lián)邦政府的教育部對教育不具有統(tǒng)一直接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，但前提是各州憲法的內(nèi)容不得與聯(lián)邦憲法或法律相沖突。雖然權(quán)力下放是美國教育系統(tǒng)的一個特點(diǎn)，但聯(lián)邦也對平等受教育權(quán)的保護(hù)制定了法律，例如《不讓一個孩子掉隊法》就提高了兒童接受教育的質(zhì)量、增加了兒童受教育的機(jī)會。(32)Michael Heise. “From no child left behind to every student succeeds:back to a future for education federalism”. Columbia Law Review,2017(7)，pp.1859-1860.日本現(xiàn)代教育體制受美國影響很大，二戰(zhàn)后美國曾向日本派駐教育使節(jié)團(tuán)，對日本的國民教育制度改革發(fā)揮了指導(dǎo)和促進(jìn)作用。上世紀(jì)40年代，日本頒布《學(xué)校教育法》和《教育基本法》，壓縮了中央政府的教育方面的權(quán)力，放寬了地方政府的教育權(quán)力。(33)中央電視臺《大國崛起》節(jié)目組 ：《大國崛起：日本》，中國民主法制出版社2006年版，第107頁。不過相比日本，美國更注重使公民獲得更多的平等受教育機(jī)會。

(三)簽訂國際條約。為促進(jìn)教育制度改革，提高國家的教育水平，日本、德國等發(fā)達(dá)國家紛紛加入了保障公民受教育權(quán)的各項人權(quán)條約，如《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》《兒童權(quán)利公約》等。在保障受教育權(quán)的主體方面，相比其他國家，日本規(guī)定的受教育權(quán)權(quán)利主體更傾向于兒童。對于這一點(diǎn)，盧部信喜在其著作中指出：受教育的權(quán)利，在其性質(zhì)上，乃是對兒童加以保障的。(34)[日]盧部信喜 ：《憲法》，[日]高橋和之補(bǔ)訂，林來樊、林維慈、龍絢麗譯，清華大學(xué)出版社2018年版，第218頁。值得指出的是，美國雖為《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》簽署國，但目前尚未批準(zhǔn)任何一項相關(guān)條約，這意味著其不受現(xiàn)行國際條約的約束。有學(xué)者認(rèn)為，美國之所以是聯(lián)合國唯一一個尚未批準(zhǔn)《兒童權(quán)利公約》的成員國，是因為美國不愿意使其行為受到國際審查，且有人指控《兒童權(quán)利公約》侵犯了父母的權(quán)利，侵犯了家庭制度的神圣性。(35)王崠興 ：《美國拒絕批準(zhǔn)聯(lián)合國〈兒童權(quán)利公約〉原因探析》 ，《南京師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2006年第3期?？傮w而言，由于日本、德國和美國的經(jīng)濟(jì)、社會和教育政策各不相同，所以這些國家在國際社會中的教育地位也不同。它們盡管已經(jīng)頒布和實(shí)施了各自的教育法律法規(guī)和政策，但這三個國家都根據(jù)國際條約中關(guān)于教育的立法理念進(jìn)行了教育改革，以便為實(shí)現(xiàn)公民平等受教育權(quán)提供更好的保障。

五、日本、德國和美國公民平等受教育權(quán)法律保障制度對我國的啟示

(一)完善教育立法

法律是公民權(quán)利得以保障的最后也是最有效的武器，糾紛的解決更離不開立法的保障。新中國成立以來特別是改革開放以來，國家越來越重視教育領(lǐng)域立法，不斷加快教育立法的步伐，但在保障公民平等受教育權(quán)方面的立法仍有待完善，其中較為突出的在于法律效力等級方面。我國教育管理方面采取權(quán)力下放的模式，地方政府擁有更多的教育事業(yè)管理權(quán)和自主權(quán)。立法機(jī)關(guān)針對所需立法的領(lǐng)域進(jìn)行立法時，一般只會提出該領(lǐng)域的立法框架，而不會細(xì)致地予以規(guī)定。因此，根據(jù)法律效力的位階，對于立法機(jī)關(guān)沒有予以規(guī)定的部分，立法的任務(wù)就由國務(wù)院承擔(dān)，至于個別領(lǐng)域的立法可能就只有地方性法規(guī)或者條例予以規(guī)制了。例如，我國沒有制定專門的終身教育法規(guī)，福建、上海等少數(shù)省市出臺了這方面的地方性法規(guī)。(36)沈光輝 ：《我國終身教育立法的主要問題與對策建議——福建省的實(shí)踐探索與啟示》，《中國遠(yuǎn)程教育》2014年第12期?？偲饋砜?，由于立法不足，各地政策各異，公民的受教育權(quán)難以得到真正的保障。盡管我國制定了《教育法》《教育促進(jìn)法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等教育方面的法律法規(guī)，但是在教育訴訟和教育申訴等立法方面存在嚴(yán)重的制度缺陷，例如涉及教育權(quán)方面的訴訟和申訴要么缺乏法律依據(jù)要么程序設(shè)計不完善。與德國憲法申訴制度相比，我國在這方面缺乏類似制度，公民憲法性權(quán)利受到侵犯時，根本無法通過違憲審查之類的方式尋求救濟(jì)，憲法性權(quán)利的保障難以落到實(shí)處。因此我們可以借鑒引進(jìn)國外多元化平等受教育權(quán)法律保障制度，當(dāng)然任何法律移植都要根據(jù)本國國情，不能完全照搬。我國可以借鑒國外相關(guān)立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，對教育立法進(jìn)行完善。

(二)拓寬司法救濟(jì)渠道

目前我國尚無教育公益訴訟方面的明確規(guī)定，因此有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)拓展司法救濟(jì)渠道，將受教育權(quán)的保障列入公益訴訟中。依據(jù)現(xiàn)有法律，可以提起公益訴訟的主體為特定的機(jī)關(guān)和組織，因而必須突破“行政相對人對具體行政行為不服才能提起訴訟”的限制(37)范履冰 ：《受教育權(quán)法律救濟(jì)制度研究》，法律出版社2008年版，第221-223頁。， 適當(dāng)放寬行政訴訟的主體資格要求，從而拓展司法救濟(jì)渠道。美國《反欺詐政府法》《環(huán)境法》等都賦予公民提起公益訴訟的權(quán)利。我們不妨借鑒國外的經(jīng)驗，賦予公民個人或者有關(guān)團(tuán)體就公民平等受教育權(quán)被侵犯提起公益訴訟的權(quán)利，促進(jìn)我國公民平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另外我國有必要通過單獨(dú)立法的方式構(gòu)建教育公益訴訟制度，使公民的平等受教育權(quán)得到保護(hù)。(38)崔玲玲 ：《教育公益訴訟：受教育權(quán)司法保護(hù)的新途徑》，《東方法學(xué)》2019年第4期。

(三)完善受教育權(quán)行政訴訟制度

英美法系國家和大陸法系國家的教育法律制度基本上屬于訴訟與非訴訟相結(jié)合的模式。(39)阮李全、陳久奎 ：《比較視野下的受教育權(quán)法律救濟(jì)制度優(yōu)化路徑》，《重慶師范大學(xué)學(xué)報》 (哲學(xué)社會科學(xué)版)2003年第1期。我國目前的行政訴訟制度行之有效，但仍有許多地方需要進(jìn)一步完善。行政機(jī)關(guān)擁有很大權(quán)力，相對人往往因有所顧忌而不敢或不愿提起行政訴訟，加之行政訴訟規(guī)則存在缺陷、行政審判質(zhì)量不高等原因，導(dǎo)致行政訴訟制度公信力不足。同樣的原因，由于涉及受教育權(quán)行政訴訟保障制度更存在諸多問題，致使大量的受教育權(quán)糾紛被排除在訴訟程序之外(40)范履冰 ：《受教育權(quán)法律救濟(jì)制度研究》，法律出版社2008年版，第24頁。，如《教育法》第四十二條第四款未將受教育權(quán)明確納入受案范圍，導(dǎo)致法院受理受教育權(quán)糾紛案件缺乏明確具體的法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，使受教育權(quán)行政訴訟于法有據(jù)。(41)范履冰 ：《受教育權(quán)法律救濟(jì)制度研究》，法律出版社2008年版，第204頁。同時，積極借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，對殘疾人群、流動人口和少數(shù)民族人口的教育糾紛，應(yīng)設(shè)置特殊的教育法庭制度以及司法審查制度，以充分保障特殊社會群體平等接受教育的權(quán)利。(42)Marcia H. Rioux, Paula C. Pinto, Len Barton .“A Time for the Universal Right to Education: Back to Basics”， British Journal of Sociology of Education,2010(31)，pp.621-650.

(四)完善教育行政執(zhí)法監(jiān)督制度

目前我國教育行政執(zhí)法相對滯后，行政執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)更為薄弱。作為專業(yè)性很強(qiáng)的教育行政執(zhí)法工作，要求執(zhí)法部門及其工作人員應(yīng)具備法治精神和先進(jìn)的教育管理理念。我國行政執(zhí)法類公務(wù)員的任免主要采取考試的方式進(jìn)行，在專業(yè)上除有特別說明以外，一般對專業(yè)是否對口沒有限制，因此有些教育執(zhí)法人員對教育不了解，平等受教育權(quán)的觀念和意識淡薄，加之立法機(jī)關(guān)無法通過嚴(yán)密的法律法規(guī)對執(zhí)法行為進(jìn)行完全約束，故執(zhí)法人員有較大的自由裁量權(quán)，很容易導(dǎo)致執(zhí)法行為的隨意性(43)趙詠梅 ：《淺議我國教育行政執(zhí)法存在的問題及對策》,《勞動保障世界》2017年第36期。，造成教育領(lǐng)域的法律法規(guī)執(zhí)行不力。為保障我國公民平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，完善教育行政執(zhí)法監(jiān)督制度極為迫切。這里的關(guān)鍵是要切實(shí)落實(shí)教育執(zhí)法檢查和教育監(jiān)察等教育行政執(zhí)法監(jiān)督，有關(guān)國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)應(yīng)明確教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，完善監(jiān)督程序，及時檢查各級教育行政部門貫徹執(zhí)行國家教育法律法規(guī)的情況等。

(五)重視平等受教育權(quán)的國際合作

我國在平等受教育權(quán)保障上與國際社會達(dá)成了共識，先后批準(zhǔn)加入了《兒童權(quán)利公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等。平等受教育權(quán)的國際合作有利于我們學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，為我國教育體制的進(jìn)一步完善提供參考。同時，還有利于將部分生源有序引導(dǎo)到國外，使更多的人獲得充分的優(yōu)質(zhì)的公平的教育機(jī)會。對此，國家應(yīng)當(dāng)重視教育領(lǐng)域的國際合作，設(shè)立專門組織作為國內(nèi)外教育機(jī)構(gòu)溝通合作的媒介，為更多的公民提供出國留學(xué)接受不同層次高質(zhì)量教育的機(jī)會。