（上海海事大學 法學院，上海 201306）

2002 年，英國政府發(fā)布了為實現(xiàn)“海洋環(huán)境愿景”的《海洋管理報告》（Marine Stewardship Report），并在報告后附錄了一系列相關的其他報告和評估，表明英國需要一種管理所有海洋活動的新方法，以及實施該方法的立法。[1]2009 年4 月英國為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋經(jīng)濟，發(fā)布了高級別的海洋目標，明確英國對海洋環(huán)境的愿景是“清潔、健康、安全、生產(chǎn)性和生物多樣性的海洋”。[2]2009年11月12日經(jīng)王室批準實施《海洋與海岸帶準入法》（Marine and Coastal Access Act 2009），該法案涉及海洋管理開發(fā)和保護的各方面。在海洋管理方面，引入了新的海洋管理體系，其中包含為實現(xiàn)政府海洋環(huán)境戰(zhàn)略目標的總計劃體系和規(guī)定各海域治理應采取何種措施的海洋具體發(fā)展計劃；在保護海洋生物多樣性方面，設立了海洋保護區(qū)網(wǎng)；在漁業(yè)管理方面，實行分權管理等。[3]《海洋與海岸帶準入法》中關于海洋保護和開發(fā)方面的規(guī)定對我國海洋綜合管理立法具有一定的啟發(fā)。

一、《海洋與海岸帶準入法》主要內容概述

英國《海洋與海岸帶準入法》包括11 個部分，分別為海事管理機構，專屬經(jīng)濟區(qū)、英國海事海域以及威爾士海洋漁業(yè)區(qū)海域，海域規(guī)劃，海域許可，海洋自然保護，近海漁業(yè)管理，漁業(yè)管理，海洋執(zhí)法，海岸帶準入，及其他內容和補充條款。[4]從目錄上來看，第5 部分“海洋自然保護”比較直接地體現(xiàn)了海洋環(huán)境保護的內容，而實際上海洋保護的理念貫穿整個《海洋與海岸帶準入法》?！逗Ｑ笈c海岸帶準入法》在完善海洋管理方面具有諸多創(chuàng)新。

（一）注重綜合管理，促進海洋有序開發(fā)利用

在海洋整體的管理方面，為了解決分散式海洋管理的弊端，《海洋與海岸帶準入法》創(chuàng)立了新的海洋管理機構（簡稱MMO）?！逗Ｑ笈c海岸帶準入法》的第一部分就規(guī)定建立一個獨立的機構即海洋管理組織（MMO），并規(guī)定了MMO 的職能。MMO 將代表英國政府履行多項海洋保護職能，其總體目標是以全面主導和整合海洋管理工作為職責，采取一切必要和適宜的方式和行動，為實現(xiàn)海洋領域可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。作為一個非政府部門公共機構，①MMO 負責為新的計劃制度起草基本海洋規(guī)劃。[5]MMO 的集中管理職能非常廣泛，主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是職能的來源廣泛，包括《海洋與海岸帶準入法》賦予其的新職能或將已有職能進行授權、國務大臣授權的海洋規(guī)劃的相關職能、由國務大臣與海洋管理組織通過協(xié)議的方式授予其它海洋職能等；另一方面是其職能范圍的廣泛，主要包括（1）組織編制海洋規(guī)劃與海洋計劃；（2）審批海洋使用許可證；（3）負責海洋自然保護；（4）海洋執(zhí)法；（5）海洋漁業(yè)管理；（6）海洋應急事件處理；（7）海洋可持續(xù)發(fā)展問題咨詢與建議。[6]

MMO 設立之前英國沒有一個專門負責海洋管理和海洋開發(fā)工作的統(tǒng)籌組織或機構，海洋管理和海洋開發(fā)規(guī)劃按不同類型分別由能源部、工業(yè)部、國防部、環(huán)境部、農(nóng)魚糧食部、科學教育部、工程和物理科學研究委員會及自然環(huán)境委員會等部門負責實施或協(xié)調。[7]MMO 的設立有效地解決了分散管理體制下各機構之間的相互推諉、執(zhí)法體系分散、海洋開發(fā)利用無序等日益突出的問題。當然，MMO 設立之后，之前的各職能部門也并沒有完全取消，在以綜合管理為主的基礎上，MMO 還會通過協(xié)議、諒解備忘錄等方式與繼續(xù)承擔各職能的部門保持密切聯(lián)系，從而避免多頭管理，促進協(xié)調合作，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的海洋愿景。

（二）為實現(xiàn)海洋持續(xù)發(fā)展，嚴格規(guī)劃海域使用計劃

可持續(xù)發(fā)展原則在英國海洋環(huán)境保護中貫徹得非常徹底，從英國海洋法律和政策的發(fā)展趨向來看，海洋環(huán)境保護、海洋資源可持續(xù)發(fā)展利用已經(jīng)完全融入到英國的海洋發(fā)展觀念之中?？沙掷m(xù)發(fā)展在海洋環(huán)境保護方面主要體現(xiàn)在海洋環(huán)境及其資源被用于最大限度地實現(xiàn)現(xiàn)在和將來所有人的可持續(xù)生活，實現(xiàn)社會繁榮，但不提前透支子孫后代的資源和破壞生態(tài)環(huán)境；海洋企業(yè)的行為方式應當尊重環(huán)境限制，對社會負責。在政府層面上，可持續(xù)發(fā)展理念最直接地反映在英國海洋發(fā)展計劃的制定中。英國重視有計劃地進行海洋經(jīng)濟的發(fā)展，通過主要立法《海洋與海岸帶準入法》（Marine and Coastal Access Act 2009）、《蘇格蘭海洋法》（the Marine (Scotland) Act 2010）和《北愛爾蘭海洋法案》（the Northern Ireland Marine Bill）共同確立了全新的海洋規(guī)劃系統(tǒng)，并由國務大臣、蘇格蘭部長、威爾士部長和北愛爾蘭環(huán)境部共同通過了《英國海洋政策聲明》（The UK Marine Policy Statement）?！队Ｑ笳呗暶鳌纷鳛橛Ｑ笠?guī)劃系統(tǒng)的框架，其目的是為了規(guī)范國家和地區(qū)的海洋計劃，即在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護相協(xié)調的宗旨下，整合各部門因不同活動而制定的特定政策目標，確保英國海洋區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，并實現(xiàn)擁有“清潔、健康、安全、生產(chǎn)性和生物多樣性”的海洋環(huán)境愿景?！队Ｑ笳呗暶鳌访鞔_在制定海洋計劃中應當考慮的環(huán)境因素，主要有海洋的生物多樣性、空氣質量、噪音、生態(tài)水的質量、氣候變化、自然災害等，并指出在具體的海洋規(guī)劃中應該根據(jù)實際情況在眾多考慮因素中確定優(yōu)先級。除此之外還需要根據(jù)各地區(qū)的實際情況考慮其他因素，比如在海岸帶開發(fā)過程中如果發(fā)現(xiàn)海岸地區(qū)擁有豐富的礦產(chǎn)，就不能只從本單位的利益出發(fā)安排項目，而應該綜合考慮利弊并通過論證制定合理的海洋利用計劃?！队Ｑ笳呗暶鳌泛途唧w的海洋計劃構成了一個由計劃主導的海洋活動新系統(tǒng)，它們將在政策上提供更大的連貫性，構建空間規(guī)劃方法，建立具有前瞻性和戰(zhàn)略性的海洋規(guī)劃體系。

（三）建立并健全海岸帶準入制度

海岸帶作為海陸之間的過渡地帶，不僅是進行戶外活動的重要場所，也是寶貴的國土資源，而由于海水的侵蝕、自然的變化等，海岸帶資源的各項價值受到了不同程度的破壞。有研究報告稱，在英國，不允許人們靠近或因道路問題而無法靠近的海岸區(qū)約占30%。[6]《海洋與海岸帶準入法》第9 部分專門就海岸帶地區(qū)的開放與利用問題做了明確規(guī)定，通過制定海岸帶開發(fā)利用規(guī)劃加強海岸帶的合理建設，加強海岸帶的管理和保護，處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關系，協(xié)調好陸地資源利用和海洋開發(fā)的關系，將海岸帶建設成公共娛樂的幸福帶。

綜上所述，《海洋與海岸帶準入法》總體框架有以下幾個亮點：第一，制定綜合性的法規(guī)，改變了英國之前分散的海洋開發(fā)管理體系；第二，重視海洋管理規(guī)劃工作，有計劃地進行海洋開發(fā)與保護；第三，在法律層面上完善海岸帶準入制度。

二、我國海洋環(huán)境保護法律制度的不足之處

對比英國《海洋與海岸帶準入法》，我國海洋環(huán)境保護法律制度目前存在以下的不足。

（一）缺乏統(tǒng)一的海洋基本法典

我國目前海洋環(huán)境保護國內法法律法規(guī)體系較為完善，但是法律法規(guī)的內容比較分散。法律層面有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等多部部門法涉及海洋環(huán)境管理和保護的問題；法規(guī)層面有《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理條例》等針對不同海洋污染專項治理的管理條例；規(guī)章及規(guī)范性文件級別的規(guī)范較多涉及海洋工程和海洋傾廢管理領域。可見，我國海洋管理方面的法律較為分散，缺少一部為海洋綜合管理奠定基礎的海洋基本法。

（二）海洋綜合管理協(xié)商制度不健全，難以協(xié)調開發(fā)和保護的關系

英國在海洋管理方面注重協(xié)調規(guī)劃，在保障海洋管理過程中充分考慮到各種環(huán)境因素，以確保海洋的可持續(xù)發(fā)展。海洋綜合管理需要健全的規(guī)劃制度，而在我國的海洋開發(fā)利用中，與逐漸加大的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護力度相比，沿海各地區(qū)各項相關政策明顯缺乏協(xié)調性，陸地和海洋政策不能很好地銜接，難以實現(xiàn)海陸統(tǒng)籌。[8]因此完善各主管部門的計劃制度，進行多元互動的合作治理，是實現(xiàn)海洋綜合管理的重要保障。

（三）在法律層面上沒有足夠重視海岸帶的管理

海岸帶是陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復合生態(tài)系統(tǒng)，也是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)耦合而成的復合生態(tài)系統(tǒng)。[9]海岸帶作為海洋空間資源的一部分，是人類生產(chǎn)和生活頻繁、活躍之處，也是人類相互影響和沖突較為激烈之處，其生態(tài)環(huán)境相對脆弱，[10]因此，在海洋強國建設背景下，有效地進行海岸帶開發(fā)和管理至關重要。為了加強海岸帶的綜合管理，保障海岸帶的可持續(xù)利用，福建省、海南省、青島市、日照市等沿海省市都制定了海岸帶保護和利用管理辦法,然而在法律層面，我國缺乏海岸帶的專門性立法，沒有形成完整的法律保護體系，已有的法律所提及的部分也過于狹窄，比如在《中華人民共和國海洋環(huán)境法》中只提到一點關于防治海岸工程建設項目對海洋環(huán)境的污染損害問題，單從內容的范圍來看缺乏海岸帶后續(xù)利用過程中面臨的環(huán)境損害治理問題的規(guī)定，并不能滿足促進海岸帶可持續(xù)發(fā)展應有的法律儲備要求。

三、英國海洋環(huán)境保護法律制度對我國的啟示

在海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中，習近平總書記強調：“要把海洋生態(tài)文明建設納入海洋開發(fā)總布局之中，堅持開發(fā)和保護并重、污染防治和生態(tài)修復并舉?！盵11]我國制定的《中國海洋21 世紀議程》在基本政策一章中，提出對綜合管理的目標——“逐步形成海洋開發(fā)和管理的綜合決策機制，制定引導性的統(tǒng)一的海洋開發(fā)政策、海洋技術政策、海洋保護政策；逐步完善海洋開發(fā)和管理的協(xié)調工作，編制市縣級海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)和保護規(guī)劃，并建立規(guī)劃協(xié)調機構和開展協(xié)調活動；制定和完善海洋綜合管理法規(guī)、建立和健全執(zhí)法系統(tǒng)，加強綜合管理。”[12]參考英國目前的海洋環(huán)境保護法律制度的設計，無論其法律形式還是治理方式對我國實現(xiàn)海洋綜合管理都具有一定的借鑒意義。

（一）采用綜合立法，為海洋統(tǒng)籌管理奠定基礎

長期以來，英國海洋管理體制分散，《海洋與海岸帶準入法》為英國向海洋綜合管理模式轉變奠定了基礎。我國目前在海洋管理方面涉及部門眾多，管理體制分散，并且各部門重在追求海洋經(jīng)濟的發(fā)展而忽視海洋生態(tài)環(huán)境的保護，因此采用統(tǒng)籌管理機制更有利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護。貫徹統(tǒng)籌管理機制最有效的辦法是通過立法為后期的改革提供強有力的法律支撐。英國《海洋與海岸帶準入法》可以為我國海洋立法提供借鑒，其將海洋環(huán)境保護的原則滲透到海洋開發(fā)中的方方面面，從宏觀角度闡明海洋環(huán)境保護與海洋資源開發(fā)等其他海洋工作之間的關系，從而更好地指導海洋環(huán)境保護工作，避免不同海洋法律法規(guī)之間的沖突。

（二）建立海洋開發(fā)利用規(guī)劃系統(tǒng)，加強海洋綜合管理

在海洋開發(fā)利用過程中，各管理部門之間的協(xié)調尤為重要，我國目前單行法的內容側重于解決特定資源的開發(fā)利用和管理問題，缺少對其他行業(yè)的兼顧，特別是對海洋整體利益的考慮，不利于改變我國海洋開發(fā)中無序、無利的狀況。[13]而英國的海洋規(guī)劃政策旨在“幫助公共機構和利益相關者協(xié)調其行動并優(yōu)化利用海洋空間，使經(jīng)濟發(fā)展和海洋環(huán)境受益”。[14]因此，我國可借鑒《英國海洋政策聲明》，專門制定規(guī)范海洋開發(fā)利用的指導性文件，暢通開發(fā)部門與其他利益主體之間溝通的途徑，指導各地區(qū)制定科學合理的海洋開發(fā)利用計劃，其內容應當包括海洋開發(fā)應遵循的基本原則，需要考慮的各種因素，并說明每種因素可能產(chǎn)生的不利后果等。

（三）重視海岸帶立法，完善綜合管理范圍

我國海岸線漫長，擁有約1.8×104km 的海岸帶，海岸帶孕育著豐富的自然資源，其開發(fā)利用的用途廣泛。[15]海岸帶作為陸海銜接地帶，所處地理位置特殊，管理實踐中存在著部門權屬不清、執(zhí)法權限不明等現(xiàn)象。[16]縱觀我國各地的海岸帶開發(fā)與保護管理辦法，可以發(fā)現(xiàn)其基本立法目的、法律概念、發(fā)展原則等各不相同，究其原因主要是缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)。為此，在海洋強國建設背景下，應重視海岸帶立法，為各沿海地區(qū)制定地方法規(guī)提供統(tǒng)一的立法依據(jù)，為不同行政區(qū)劃內海岸帶開發(fā)的統(tǒng)籌管理奠定基礎，從而完善我國海洋綜合管理的內容。

注釋：

①非政府部門公共機構（non-departmental public body，縮寫：NDPB）英國內閣、財政部、蘇格蘭政府和北愛爾蘭行政院采用的一種半官方機構分類方式，它不是政府部門的組成部分，但卻行使政府部門的職權,不過其部長最終還是要向英國國會負責。