周建芳

(南京郵電大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，南京 210023)

在傳染病預(yù)防過程中，限制人員流動(dòng)是控制繼發(fā)病例,防止疫情擴(kuò)散的最為重要且較為經(jīng)濟(jì)的前置性預(yù)防手段。已經(jīng)納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的甲乙丙類傳染病暴發(fā)期間如何對(duì)不同類型人員進(jìn)行流動(dòng)限制已有較為明確的規(guī)定，依法依規(guī)理性防控相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)。但是，對(duì)于新發(fā)傳染病，在對(duì)疾病還需要進(jìn)一步了解、疾病傳播特性還不太明確的情形下，如何科學(xué)研判并根據(jù)其可能的流行趨勢(shì)和危害程度做出適宜的管控決策，是非常需要智慧和理性的。本次新型冠狀病毒肺炎(下文簡稱新冠肺炎)疫情暴發(fā)過程中，人員流動(dòng)限制形式多樣，且各地流動(dòng)限制力度差異性很大。一些地方出臺(tái)的流動(dòng)限制相關(guān)文件、基層的執(zhí)行活動(dòng)常常在第一時(shí)間就被上傳網(wǎng)絡(luò)，瞬間被大量轉(zhuǎn)發(fā)和引起廣泛評(píng)論，贊同之聲、反對(duì)之聲兼而有之，甚至引發(fā)一些輿情事件。如何在緊急情況下出臺(tái)合理有效的流動(dòng)限制措施，如何執(zhí)行流動(dòng)限制等成為新發(fā)傳染病疫情控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。因此，研究擬結(jié)合本次新冠肺炎疫情暴發(fā)，對(duì)新發(fā)傳染病疫情中的理性流動(dòng)管制予以探討。

一、新冠肺炎疫情防控中的流動(dòng)限制

梳理本次新冠肺炎疫情中各地采取的流動(dòng)限制措施，大致如下：

(一)個(gè)體的隔離

個(gè)體的隔離主要包括三種類型：

1.確診患者隔離。患者又分輕型、普通型、重型和危重型患者[1]，除湖北初期由于收治條件限制，有部分患者未能住院隔離外，其他地區(qū)對(duì)患者均采取定點(diǎn)醫(yī)院集中隔離的方式。

2.疑似病例隔離。即疑似患者有發(fā)熱、咳嗽、乏力等癥狀，但又沒有被實(shí)驗(yàn)室核酸檢測為陽性，不能確診。同樣，除湖北以外的其他地區(qū)對(duì)疑似病例都陸續(xù)實(shí)行定點(diǎn)醫(yī)院治療和隔離。湖北省特別是武漢市隨著雷神山、火神山和多家方艙醫(yī)院的陸續(xù)投入使用，也做到了疑似病例的“應(yīng)收盡收”。

3.密切接觸者隔離。國家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的不同版本《新型冠狀病毒肺炎防控方案》中對(duì)密切接觸者的定義和具體類型的規(guī)定有所不同，但主要包括從疑似病例和確診病例癥狀出現(xiàn)前2天開始，或無癥狀感染者標(biāo)本采樣前2天開始，未采取有效防護(hù)與其有近距離接觸(1米內(nèi))的人員，包括共同居住、學(xué)習(xí)、工作，或有過其他密切接觸的人員，診療、護(hù)理、探視病例的醫(yī)護(hù)人員、家屬或其他有類似近距離接觸的人員，乘坐同一交通工具并有近距離接觸的人員等[1]。對(duì)這類對(duì)象早期大多采取居家隔離醫(yī)學(xué)觀察，效果不盡如人意，出現(xiàn)不少家族聚集染病的現(xiàn)象，后期基本也都進(jìn)行了集中隔離。

(二)疫點(diǎn)和疫區(qū)的封鎖

根據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》，疫點(diǎn)指病原體從傳染源向周圍播散的范圍較小或者單個(gè)疫源地，而疫區(qū)是指傳染病在人群中暴發(fā)、流行，其病原體向周圍播散時(shí)所能波及的地區(qū)[2]。本次新冠肺炎疫情中，針對(duì)疫點(diǎn)的封鎖多見于各地基層防控行動(dòng)中，有對(duì)于出現(xiàn)新冠肺炎確診患者樓棟單元的封鎖，也有對(duì)整棟樓的封鎖，還有對(duì)整個(gè)小區(qū)或整個(gè)村莊的封鎖。疫點(diǎn)封鎖的具體方式大多采用物業(yè)、社區(qū)/村居工作人員、民警/輔警等專人看守的方式。疫區(qū)封鎖主要針對(duì)武漢，其后也有個(gè)別縣市實(shí)行了不太嚴(yán)格的封城之舉。2020年1月23日凌晨，湖北省省委副書記、武漢市市委書記、疫情防控指揮部指揮長馬國強(qiáng)在主持召開的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部指揮長會(huì)暨工作視頻會(huì)議中做出部署：全市(武漢市)城市公交、地鐵、輪渡、長途客運(yùn)暫停運(yùn)營；機(jī)場、火車站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉，堅(jiān)決防止疫情向其他地區(qū)擴(kuò)散[3]。這次對(duì)疫區(qū)的封鎖是新中國成立以來的第一次封城之舉。

(三)非疫區(qū)的人員流動(dòng)限制

自2020年1月23日開始，各省陸續(xù)啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，省、市、縣三級(jí)的響應(yīng)措施中都涉及有關(guān)人員流動(dòng)限制的規(guī)定，而一些村鎮(zhèn)、社區(qū)或居民小區(qū)還采取了更為嚴(yán)格的流動(dòng)限制措施，主要目的是防止外來輸入性病例傳播，常見流動(dòng)限制措施梳理如下：

1.道口查控。如《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)疫情防控措施的通告》中要求：上海市高速公路省界陸路道口對(duì)來自疫情重點(diǎn)地區(qū)的人員一律實(shí)施隔離觀察。對(duì)無居住地、無明確工作的，實(shí)施暫緩入滬措施。除陸路通道以外，鐵路、機(jī)場、水路等入滬通道也實(shí)施相近的防控措施[4]。

2.道路封鎖。多見于村居管理和小區(qū)管理中，村委會(huì)或小區(qū)物業(yè)在村莊或小區(qū)的各個(gè)入口設(shè)置交通卡口，派專人把守，一些村子甚至挖路斷路，以對(duì)進(jìn)出車輛及人員進(jìn)行管控，這類限行舉措后被國家統(tǒng)一叫停。

3.限制人員流動(dòng)頻次。這項(xiàng)舉措大多表現(xiàn)為對(duì)各居民小區(qū)、村居內(nèi)的人員流動(dòng)限制，通過每戶發(fā)放一張出入卡/通行證，通過限制相關(guān)人員外出頻次和時(shí)長，降低其感染風(fēng)險(xiǎn)，江蘇揚(yáng)州、浙江寧波、浙江溫州、廣西桂林等地地市級(jí)層面都采取過此類限制措施。

4.特定對(duì)象限制進(jìn)入。居民小區(qū)或村莊對(duì)來自疫情重點(diǎn)地區(qū)人員采取隔離或禁止進(jìn)入的限制，對(duì)無居住地、無明確工作、無固定收入的“三無”人員采用暫緩進(jìn)入的限制。一些住宅小區(qū)還一律不允許快遞、外賣人員進(jìn)入小區(qū)，更有小區(qū)提出不允許租戶或任何外來人員進(jìn)入小區(qū)。

5.公共交通限制。城市大多采取停運(yùn)公共交通、加大公共交通運(yùn)行時(shí)間間隔等措施，減少公共交通服務(wù)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)期間，絕大部分縣市不僅完全停運(yùn)了地域內(nèi)公共交通，城際間公共交通也完全停止，全部或部分關(guān)閉高速收費(fèi)站(進(jìn)、出口禁止通行)，直到復(fù)工復(fù)產(chǎn)才陸續(xù)恢復(fù)。

6.間接流動(dòng)限制措施。比如禁止景區(qū)、影院、圖書館、體育館等公共場所開放，禁止文化娛樂活動(dòng)、體育賽事、集會(huì)等人員聚集性活動(dòng)舉辦，延長春節(jié)假期，延遲復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、復(fù)學(xué)等，均減少了人們流動(dòng)的可能，間接保證了流動(dòng)限制措施的實(shí)施。

二、新冠肺炎疫情防控中流動(dòng)限制的影響

毫無疑問，流動(dòng)限制的初衷是控制疫情擴(kuò)散，但其帶來的影響一定是多方面的，以本次新冠肺炎疫情中的流動(dòng)限制為例，筆者分析其可能帶來的積極影響和不利影響主要如下：

(一)積極影響

1.減少新發(fā)病例數(shù)與防止疫情擴(kuò)散?，F(xiàn)代社會(huì)交通四通八達(dá)、高速流通，傳染病沿著交通線傳播可以在極短的時(shí)間內(nèi)將疫情擴(kuò)散到全國甚至世界各地，從而使得疫情蔓延無法控制。因而，對(duì)于“人傳人”的傳染性疾病，通過實(shí)施隔離、封鎖和其他進(jìn)一步限制流動(dòng)的措施，大大減少了患者或無癥狀感染者作為傳染病源將病毒擴(kuò)散、傳染他人的幾率，可以有效降低新發(fā)病例數(shù)和防止疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散。

2.國家和部分地方政府公信力提升。各級(jí)政府在疫情的防控過程中，公開和及時(shí)更新疫情數(shù)據(jù)，做到了果斷出手、快速處理并理性應(yīng)對(duì)，對(duì)于政府公信力提升是非常有幫助的。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央采取的系列聯(lián)防聯(lián)控有效措施在疫情還在上升的情況下就已經(jīng)得到世界衛(wèi)生組織的充分肯定。世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞指出，中方行動(dòng)速度之快、規(guī)模之大，世所罕見，展現(xiàn)出中國速度、中國規(guī)模、中國效率，并對(duì)此表示高度贊賞。這是中國制度的優(yōu)勢(shì)，有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得其他國家借鑒[5]。疫情防控中所顯示的中國制度優(yōu)勢(shì)和應(yīng)急管理能力讓國家的公信力大大提升。在地方政府層面，也有類似情況，浙江省在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中，第一個(gè)啟動(dòng)了一級(jí)響應(yīng)，果斷采取隔離或封閉措施、最大限度減少公眾聚集活動(dòng)、立即停止存在明顯交叉感染風(fēng)險(xiǎn)的公眾聚集活動(dòng)等，這些限制流動(dòng)措施，贏得了一片贊揚(yáng)。

3.提高了各行各業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用水平。新冠肺炎疫情的發(fā)生，對(duì)絕大部分行業(yè)和企業(yè)都造成了沖擊，但是，很多企事業(yè)單位在暫不能完全恢復(fù)傳統(tǒng)辦公模式的情況下，借用了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行工作，比如蔬菜瓜果等農(nóng)產(chǎn)品更多轉(zhuǎn)為線上銷售，很多中小學(xué)和高校實(shí)現(xiàn)了大部分課程的線上教學(xué)，而一些中老年消費(fèi)者也已經(jīng)非常熟練地使用原本不會(huì)或不使用的線上銷售平臺(tái)購買日常用品。

4.部分職業(yè)聲譽(yù)提升。在普遍限制流動(dòng)的情形下，一部分“逆行者”迎難而上。很多醫(yī)護(hù)人員“逆行”至湖北，深入疫情第一線；社區(qū)工作者和志愿者們?yōu)榱司徑庀拗屏鲃?dòng)給居民帶來的基本生活保障問題，不停地穿梭在社區(qū)之中服務(wù)居民。這些義舉和善舉使得民眾滿懷感恩之心，且不吝贊譽(yù)之詞，這種感恩和贊譽(yù)絕不會(huì)僅僅停留在個(gè)別醫(yī)護(hù)人員、個(gè)別社區(qū)工作者身上，而會(huì)擴(kuò)大到對(duì)這些群體的整體認(rèn)可。

5.增加家庭成員交流溝通機(jī)會(huì)。在流動(dòng)限制的情形下，居民們大部分時(shí)間不得不“宅在家”，限制流動(dòng)的啟動(dòng)時(shí)間又正逢春節(jié)假期，使得很多因春節(jié)才回家的子女增加了與父母的團(tuán)聚時(shí)間，使得原本在外忙忙碌碌而無暇溝通的家庭成員有了更多相處時(shí)間，加強(qiáng)了交流溝通。

(二)不利影響

1.增加疫情控制管理成本。限制人員流動(dòng)，需要有相應(yīng)的監(jiān)督和保障措施，如被隔離人員的健康狀態(tài)報(bào)告、日常生活的基本保障都需專人負(fù)責(zé)，被封閉小區(qū)需保證有足夠的進(jìn)出管理人員，各交通要道設(shè)卡管理人員的工資和補(bǔ)貼需要落實(shí)到位等。部分地區(qū)給外來被隔離人員提供了非常人性化的服務(wù)，如免費(fèi)吃住，這些都是限制流動(dòng)所產(chǎn)生的管理成本。

2.加大被隔離者及其周圍人的心理壓力。新冠肺炎的高度傳染性、初期的類普通感冒癥狀、病情變化的快速性、早期高病死率等特征都使得大眾對(duì)這一疾病有較為普遍的恐懼心理，而被隔離者，無論其是居家隔離，還是機(jī)構(gòu)隔離，未確診前往往也都會(huì)產(chǎn)生高度焦慮和疑病心理，已確診者的恐懼心理更有可能加劇，親人無法在身邊，不僅少了心理疏導(dǎo)渠道，還可能會(huì)因此產(chǎn)生社會(huì)隔離感。

3.造成家庭日常生活的諸多不便。突如其來較長時(shí)間的限制流動(dòng)，加上生活物資供應(yīng)企業(yè)生產(chǎn)和儲(chǔ)備不足，商品流通受限，家庭生活物資需求難以得到全面滿足。與此同時(shí)，春節(jié)習(xí)俗中的親友走訪不得不停止，春節(jié)假期難得的家庭聚會(huì)等活動(dòng)不能進(jìn)行，一些家庭還可能因?yàn)橛H人被隔離，家政照護(hù)人員無法上門服務(wù)，使得基本的一日三餐、飲食起居面臨困境。

4.社會(huì)秩序被打亂后可能引發(fā)社會(huì)沖突。因流動(dòng)限制而未正常開工的租用辦公場所，在租戶沒有返回租住地的情況下，房租誰來承擔(dān)？因?yàn)榱鲃?dòng)限制而不能提供的已交押金的社會(huì)服務(wù)能否足額返還押金？因?yàn)榱鲃?dòng)限制，企業(yè)停產(chǎn)或減產(chǎn)而產(chǎn)生的訂單未及時(shí)交付，責(zé)任要不要承擔(dān)？諸如此類的問題如何解決，難有定論，社會(huì)沖突便可能因此產(chǎn)生。

5.影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是限制流動(dòng)所面臨的最大社會(huì)問題，限制流動(dòng)的覆蓋面越大，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也越大。一方面因?yàn)橄拗屏鲃?dòng)造成一線生產(chǎn)人員減少，或者企業(yè)不能復(fù)工，或者原材料不能順利流通等，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)受到極大影響。另一方面，這次的新冠肺炎疫情暴發(fā)時(shí)期，正值春節(jié)假期，這本是百姓消費(fèi)力最為旺盛的一段時(shí)期，餐飲業(yè)、旅游業(yè)、文化娛樂業(yè)、商場超市等原本會(huì)迎來一年之中的消費(fèi)高潮，但由于限制流動(dòng)，反而使得部分原先投入的物資儲(chǔ)備成本無法收回，水電、房租、人員工資成本等仍需在空轉(zhuǎn)情況下繼續(xù)，對(duì)企業(yè)和政府都形成了巨大壓力。

三、新冠肺炎疫情中人口流動(dòng)限制管理存在的問題

(一)區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)管理沖突

新冠肺炎疫情發(fā)生期間，有關(guān)流動(dòng)限制規(guī)定文件的發(fā)文機(jī)構(gòu)級(jí)別包括國家、省、地市、縣區(qū)級(jí)，以對(duì)上一級(jí)的規(guī)定細(xì)化為主(國家級(jí)除外)，但也有在此基礎(chǔ)上的自我“加碼”，有著更為嚴(yán)格的規(guī)定。發(fā)文主體以各級(jí)聯(lián)防聯(lián)控指揮部為主，也有各個(gè)部門的一些專門性規(guī)定。短期內(nèi)，不同層級(jí)和不同主體都對(duì)如何應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情做出規(guī)定，相互間的沖突也就非常容易出現(xiàn)。以區(qū)域間的流動(dòng)限制為例，2020年1月23日武漢封城，長途客運(yùn)、火車站和機(jī)場等離漢通道全部封閉，武漢市內(nèi)的市民和旅客無法出城，武漢市外的武漢居民也回不了武漢。對(duì)于大批在外的武漢市民，經(jīng)區(qū)域間協(xié)調(diào)，基本有了較好的安置，但那些零散在外的武漢常住居民能否得到妥善安排，就只能因地而異了。直至2月27日，《武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部通告(第19號(hào))》發(fā)布，對(duì)因離漢通道管控滯留在武漢，生活存在困難的外地人員提供救助服務(wù)[6]，這才使得這些人員的生活有所保障。區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)限制也出現(xiàn)了一些沖突，如1月24日，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)進(jìn)出武漢市車輛和人員管理的通告(第17號(hào))》指出，“針對(duì)出城人員，因保障疫情防控、城市運(yùn)行、生產(chǎn)生活、特殊疾病治療等原因必須出城的人員以及滯留在漢外地人員可以出城，但要堅(jiān)持錯(cuò)峰出城、分批實(shí)施，適時(shí)安全有序原則”。但當(dāng)日的“武漢發(fā)布”就宣布該通告系市指揮部下設(shè)的交通防控組未經(jīng)指揮部研究和主要領(lǐng)導(dǎo)同意發(fā)布，宣布該通告無效，重申“嚴(yán)格離漢通道管理，嚴(yán)格人員管控，嚴(yán)防疫情向外輸出”。

(二)非理性流動(dòng)限制屢屢出現(xiàn)

在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，許多城市和地區(qū)在防范人口流動(dòng)時(shí)，也出現(xiàn)了一些矯枉過正、過猶不及的非理性流動(dòng)限制規(guī)定或非理性流動(dòng)限制的執(zhí)行。以下是被報(bào)道較多的幾個(gè)事例：(1)把疫情前期沒有去過武漢、湖北的湖北籍人，無端擋在小區(qū)之外，甚至有打工者露宿街頭的情況；(2)居家隔離者的隱私遭受侵犯，有小區(qū)在居家隔離者門口安裝攝像頭，或者在小區(qū)內(nèi)張貼被隔離者及其家人的諸多私人信息；(3)挖路斷路，一些村委會(huì)全面禁止車輛進(jìn)出，將出入村口的所有道路封閉，甚至挖壞；(4)門板封戶，多見于城市社區(qū)的居民小區(qū)，將被隔離樓棟的單元門用門板封鎖，以達(dá)到無人盯守的目的；(5)其他不當(dāng)做法，如湖北孝感發(fā)生的“家中打麻將”事件，河南孟津縣、汝陽縣在全縣范圍內(nèi)限制機(jī)動(dòng)車上路行駛，高速出口管制導(dǎo)致司機(jī)困在高速多日等。

(三)管控標(biāo)準(zhǔn)不一，增加民眾抱怨

無論是個(gè)體的隔離、疫點(diǎn)和疫區(qū)的封鎖、還是對(duì)非疫區(qū)人員的流動(dòng)限制，各地都有自己的規(guī)定，差異性較大：(1)從隔離的地點(diǎn)和范圍看，疑似患者和密切接觸者的隔離有居家隔離、定點(diǎn)非醫(yī)療機(jī)構(gòu)隔離及定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)隔離，影響決策的主要因素是需要隔離的人數(shù)、隔離場所的容量限制和當(dāng)?shù)貙?duì)防控工作的重視程度。而疫點(diǎn)和疫區(qū)范圍的劃定差異性同樣比較大，一個(gè)小區(qū)出現(xiàn)一個(gè)病例，有的地方整個(gè)小區(qū)居民居家隔離，有的隔離一個(gè)單元，還有的僅僅隔離密切接觸者。(2)從管理的方式及程度來看，對(duì)于疫點(diǎn)和疫區(qū)的封閉管理，差異性很大。比如南京市在2020年2月4日對(duì)所有的住宅小區(qū)都實(shí)行了全封閉小區(qū)管理模式，而疫情最為嚴(yán)重的武漢一直到2月11日才開始實(shí)行封閉小區(qū)管理。標(biāo)準(zhǔn)不一的流動(dòng)限制，使得民間議論紛紛，特別是疫情仍然處于上升階段時(shí)，很多老百姓會(huì)按照最為嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，去批評(píng)或抱怨執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)低或者執(zhí)行不力的地區(qū)管理，而且不僅對(duì)自己居住地區(qū)的管理有所抱怨，對(duì)其他地區(qū)的管理也同樣有抱怨情緒，因?yàn)闀?huì)擔(dān)心管理不力地區(qū)的疫情擴(kuò)散至本地。縱觀本次疫情中的很多網(wǎng)絡(luò)負(fù)面情緒，多與抱怨流動(dòng)限制的滯后和力度不夠相關(guān)，網(wǎng)民很難理性地分析各類限制流動(dòng)措施的必要性，而是以最嚴(yán)格的限制為標(biāo)桿。

(四)流動(dòng)限制的后續(xù)保障服務(wù)不足

流動(dòng)限制的后續(xù)保障服務(wù)問題涉及兩個(gè)方面，一是相關(guān)人員被限制流動(dòng)后的基本生活保障、醫(yī)療保障等問題，二是如何確保流動(dòng)限制執(zhí)行到位。對(duì)于前者，在本次疫情防控中，絕大多數(shù)地方出臺(tái)的文件很少涉及這一點(diǎn)，具體執(zhí)行時(shí)也就留下了隱患，出現(xiàn)了被隔離人員家中老人小孩無人照顧、有人患病無法得到及時(shí)救治、基本生活物資供應(yīng)跟不上等問題。與此同時(shí)，本次疫情控制中，更為突出的問題是人、財(cái)、物不能及時(shí)到位以保障相關(guān)流動(dòng)限制規(guī)定執(zhí)行到位，主要為工作人員的數(shù)量不足，基層社區(qū)工作人員夜以繼日加班，甚至有數(shù)百人因過勞而突發(fā)疾病去世，可見人員保障不到位這一問題需要反思。物資保障方面同樣存在較大問題，特別是基本的工作人員防護(hù)用品得不到保障的事件屢被報(bào)道。

四、新發(fā)傳染病的理性流動(dòng)管制建議

回顧本次新冠肺炎疫情防控中流動(dòng)限制管理方面出現(xiàn)的種種問題，究其原因，一方面有對(duì)新發(fā)傳染病不夠了解而產(chǎn)生的決策問題，如對(duì)疾病的傳染途徑、傳染力、傳染時(shí)間等的科學(xué)認(rèn)知都需要時(shí)間，需要掌握足夠的流行病學(xué)數(shù)據(jù)，才能得到科學(xué)的判斷。在對(duì)傳染病還不能充分了解時(shí)，為降低疾病損失，需要先行風(fēng)險(xiǎn)判斷，這一過程中做出錯(cuò)誤決策或決策不到位往往是不可避免的，因而更需要關(guān)口前移，建立和完善持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和容錯(cuò)糾錯(cuò)的決策機(jī)制。另一方面的原因則是所有傳染病發(fā)生，尤其是成為重大公共衛(wèi)生應(yīng)急事件時(shí)，需要改進(jìn)共性流動(dòng)限制管理，進(jìn)一步完善既有體制機(jī)制，提升我國傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的能力。

(一)關(guān)口前移，改革新發(fā)傳染病傳播管控機(jī)制

對(duì)于病因明確的傳染病，應(yīng)第一時(shí)間嚴(yán)格按照《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定進(jìn)行流動(dòng)限制。但對(duì)于突發(fā)原因不明的傳染病，《中華人民共和國傳染病防治法》只是規(guī)定了“需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時(shí)報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施”。新發(fā)傳染病的應(yīng)對(duì)主要參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定執(zhí)行，適用于其中的“突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情”突發(fā)公共衛(wèi)生事件規(guī)定。按照這一規(guī)定，新發(fā)傳染病疫情處置需要在逐級(jí)報(bào)告、根據(jù)對(duì)應(yīng)級(jí)別政府確定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件級(jí)別的基礎(chǔ)上再依法采取相關(guān)措施。但是，各級(jí)政府在決策的時(shí)候需要考慮和權(quán)衡的因素很多，特別是在遇到重特大傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急事件時(shí)，很難確定級(jí)別和進(jìn)行必要的流動(dòng)限制，專家研判疫情趨勢(shì)時(shí)也需要時(shí)間以掌握充分的證據(jù)，然而這一過程需要的時(shí)間有可能已經(jīng)錯(cuò)過了疫情控制最有效、代價(jià)最小的機(jī)會(huì)窗口。本次武漢處理疫情的最初階段便暴露了這一問題。建議國家對(duì)這一機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化改革，修訂《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，要求一旦發(fā)現(xiàn)原因不明且病情嚴(yán)重的傳染性疾病，醫(yī)療機(jī)構(gòu)需在公安機(jī)關(guān)的協(xié)助下第一時(shí)間根據(jù)其可能的傳播途徑采取最為嚴(yán)格的患者和密切接觸者隔離、疫點(diǎn)的封閉管理措施，在流行病學(xué)調(diào)查有初步結(jié)論并明確事件級(jí)別后按照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》再行調(diào)整相關(guān)流動(dòng)限制措施。同時(shí)建議在《中華人民共和國傳染病防治法》中增設(shè)“疑似傳染病”處理的規(guī)定，把病因不明,但流行特點(diǎn)類似傳染病的病癥,按其表現(xiàn)出的傳染強(qiáng)度分類，制定流動(dòng)限制相關(guān)規(guī)定。

(二)容錯(cuò)糾錯(cuò)，完善新發(fā)傳染病理性流動(dòng)限制管理機(jī)制

如前所述，本次新冠肺炎疫情防控中，出現(xiàn)了不少流動(dòng)限制管理的亂象。由于新發(fā)傳染病的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急狀態(tài)不同于常規(guī)狀態(tài)，大眾對(duì)于疾病的了解還不多，社會(huì)恐懼心理比較重，而“應(yīng)急狀態(tài)”下的情況各異、千變?nèi)f化，基層不能都如平時(shí)一樣事事逐層上報(bào)再審批或按既定流程辦事，需要緊急應(yīng)對(duì)和自我決策。這種情形下的決策，尤其在基層，難免存在一些疏漏、不當(dāng)甚至錯(cuò)誤之處。因此，建議在要求全面貫徹落實(shí)上級(jí)通知的前提下，各級(jí)政府要為下級(jí)政府和基層機(jī)構(gòu)設(shè)置一定程度的容錯(cuò)機(jī)制，面對(duì)沒有先例可循的防疫局勢(shì)，賦予基層決策者一定的應(yīng)急抉擇權(quán)，只要是為了保障公眾健康，法律法規(guī)、黨紀(jì)政紀(jì)沒有明令禁止，就應(yīng)當(dāng)允許基層決策者做出其認(rèn)為有利于防控疫情的決策，給予政府(尤其是基層政府)決策者一定的自由裁量空間，授權(quán)市級(jí)、縣級(jí)疫情防控指揮部負(fù)責(zé)人代表省委、省政府部署工作，給予其因時(shí)而動(dòng)、因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的決策空間，促進(jìn)基層及時(shí)做出反應(yīng)。但是，基層的決策能力畢竟有限，新發(fā)傳染病的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)也是一個(gè)逐步積累和不斷加深認(rèn)識(shí)的過程，在賦予“容錯(cuò)”空間的同時(shí)，“糾錯(cuò)”的機(jī)制必須同時(shí)建立，一方面要求基層注意跟蹤執(zhí)行效果，及時(shí)上報(bào)所采取的措施，及時(shí)自我糾錯(cuò)，上級(jí)也及時(shí)審核其中可能存在的問題，予以糾錯(cuò)指導(dǎo)。另一方面，應(yīng)多渠道接受群眾的監(jiān)督與問題反映，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)之處，及時(shí)糾偏。

(三)科學(xué)評(píng)估，建立新發(fā)傳染病疫情控制動(dòng)態(tài)決策機(jī)制

政府在初期建立最為嚴(yán)格的新發(fā)傳染病流動(dòng)限制應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制后，在依法開展流行病學(xué)調(diào)查、做好疫情信息監(jiān)測的同時(shí)，還需加強(qiáng)其他相關(guān)的傳染病科學(xué)研究，及時(shí)掌握最新的新發(fā)傳染病科學(xué)研究進(jìn)展和疫情進(jìn)展信息，科學(xué)研判流行病發(fā)展趨勢(shì)。健全專家多途徑諫言和充分參與決策的機(jī)制，鼓勵(lì)專家根據(jù)各地的疫情和新發(fā)傳染病的特征，做出疫情發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測，基于疫情預(yù)測，將科學(xué)研究成果及時(shí)轉(zhuǎn)化，及時(shí)調(diào)整包括流動(dòng)限制在內(nèi)的決策，既要避免防范不力，又要避免“越嚴(yán)越好”的過度反應(yīng)。比如本次新冠肺炎疫情暴發(fā)過程中，國家在進(jìn)一步掌握新冠肺炎病毒的傳播特征之后，及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于科學(xué)防治精準(zhǔn)施策分區(qū)分級(jí)做好新冠肺炎疫情防控工作的指導(dǎo)意見》，要求以縣(市、區(qū)、旗)為單位，依據(jù)人口、發(fā)病情況綜合研判，科學(xué)劃分疫情風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，明確分級(jí)分類的防控策略。要?jiǎng)澏鞔_的管控單元，轄區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)社區(qū)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人均應(yīng)按要求落實(shí)相關(guān)防控措施[7]。一方面降低隔離管理模式的成本，減少了對(duì)需要流動(dòng)人員的影響，另一方面可以有效地控制疫情傳播。

(四)以人為本，建立傳染病流動(dòng)限制相關(guān)生活醫(yī)療保障和心理關(guān)愛機(jī)制

流動(dòng)限制是《中華人民共和國傳染病防治法》等法律法規(guī)明確認(rèn)定的合法行政措施,具有明顯的權(quán)威性和強(qiáng)制性,但如不能及時(shí)、合理解決被限制流動(dòng)對(duì)象的生活保障、醫(yī)療保障、心理焦慮恐慌等問題，后患較大。目前《中華人民共和國傳染病防治法》和《重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》對(duì)于需要流動(dòng)限制的情形有所規(guī)定，但沒有對(duì)被限制流動(dòng)對(duì)象的基本生活保障做出相關(guān)規(guī)定，因此各地在執(zhí)行時(shí)會(huì)出現(xiàn)明顯差別，有的地方較少考慮被限制流動(dòng)對(duì)象的基本生活保障以至于負(fù)性事件屢見不鮮。而做的好的，不僅保障了被限制流動(dòng)人員的基本生活，還有非常好的人文關(guān)懷舉措，緩解了被限制流動(dòng)對(duì)象的心理焦慮，讓他們心存感激，更加主動(dòng)配合流動(dòng)限制的相關(guān)要求。因此，建議國家完善相關(guān)法律政策條文，保障因傳染病疫情控制需要被限制流動(dòng)人員的基本生活，注重人文關(guān)懷。

(五)信息共享，加強(qiáng)傳染病協(xié)同防控機(jī)制

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展越來越離不開人口的流動(dòng)，本次新冠肺炎疫情控制中，除湖北外，各地采取的區(qū)域間流動(dòng)限制基本以限制外來人口流入為主，但并沒有事先對(duì)被限制流入地區(qū)的通告和對(duì)可能流入當(dāng)?shù)厝藛T的宣傳等事前控制措施，被限制流入地區(qū)的居民很可能會(huì)在已經(jīng)到達(dá)當(dāng)?shù)乜诘臅r(shí)候才獲知被限制流動(dòng)的信息。不同城市和區(qū)域間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)的單位不斷增多，引發(fā)的矛盾和問題明顯增加，流動(dòng)限制的行政成本也明顯增加。杭州、南京、上海等地均啟動(dòng)了“健康碼”等智慧管理舉措，并在用工單位、社區(qū)多渠道廣泛宣傳，擬到這些城市的人員可以在出發(fā)前在網(wǎng)上接受健康評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，了解自己需要執(zhí)行的限制流動(dòng)要求。為進(jìn)一步做好區(qū)域間的管控協(xié)調(diào)，建議完善《重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，建立信息共享機(jī)制，明確在重大傳染病疫情發(fā)生時(shí)，部門間、地區(qū)間的信息共享要求、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)政府間的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，并充分利用交通、健康大數(shù)據(jù)直接獲取流動(dòng)人員的真實(shí)信息，減少各類信息申報(bào)、填報(bào)工作量和其中可能存在的虛假信息。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步做好區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)，各地要健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立集中、統(tǒng)一、高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，做到指令清晰、系統(tǒng)有序、條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力，精準(zhǔn)解決疫情第一線問題。

(六)科技驅(qū)動(dòng)，提升傳染病流動(dòng)限制智慧化管理水平

在本次新冠肺炎疫情防控中，一些地方利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、信息平臺(tái)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，精準(zhǔn)、快速、高效的智慧化疫情防控方式不僅方便了市民，也大大減少了人工成本。流動(dòng)限制管理方面，有利用手機(jī)移動(dòng)大數(shù)據(jù)了解感染者個(gè)人移動(dòng)軌跡發(fā)現(xiàn)可能的接觸者，有利用“健康碼”評(píng)估流動(dòng)人員的健康信息和通知流動(dòng)限制要求，有利用社區(qū)平臺(tái)APP下發(fā)和上傳被限制流動(dòng)人員信息的，有公共交通乘客掃碼登記上車、公共場所掃碼進(jìn)入，還有居家隔離人員網(wǎng)絡(luò)上報(bào)健康信息、疫情地圖引導(dǎo)人員自覺流動(dòng)等?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的使用，一方面使得人員信息的真實(shí)性、病毒溯源的精準(zhǔn)性大大提升，使得隔離人群可以更為明確，降低了大范圍疫區(qū)封鎖的需求。另一方面，人工智能、信息平臺(tái)等新興信息技術(shù)的利用還使得流動(dòng)限制管理中手工信息錄入的工作量大大減少，降低了信息獲取所花費(fèi)的時(shí)間和人力消耗，管控效率大幅提升。智慧城市建設(shè)在很多地方已經(jīng)實(shí)施，建議智慧鄉(xiāng)村建設(shè)同步跟上，并且在建設(shè)中考慮到傳染病疫情的智慧化管理，在各地重大公共衛(wèi)生應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)預(yù)案中設(shè)計(jì)好智慧化方案。