姚 榮

(華東師范大學(xué) 高等教育研究所，上海 200062)

一、問(wèn)題的提出

大學(xué)人事自治的公法規(guī)制，一直以來(lái)被視為大陸法系國(guó)家大學(xué)法研究的核心命題。與英美法系傾向于將高校與教師之間的法律關(guān)系界定為特殊的合同關(guān)系[1]不同，大陸法系國(guó)家往往將高等教育視為公共服務(wù)的重要組成部分，且傾向于賦予大學(xué)教師以特定的公法上的地位與權(quán)利。據(jù)此，大學(xué)法的研究路徑，總體上關(guān)注國(guó)家監(jiān)督、大學(xué)人事自治以及學(xué)術(shù)自由、職業(yè)安全等教師權(quán)利之間關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡。[2]例如，大學(xué)人事自治與教師工作權(quán)的關(guān)系。傳統(tǒng)上，作為學(xué)術(shù)自由的制度性保障，大學(xué)人事自治被視為大學(xué)自治的核心內(nèi)容。誠(chéng)如許育典教授所言：“人事自治(Personalautonomie)，是最基本的大學(xué)自治事項(xiàng)，例如：大學(xué)要聘任校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、系主任、教師、職員等，基本上都由大學(xué)自己決定。”[3]

值得指出的是，在以德國(guó)、法國(guó)、日本為代表的大陸法系國(guó)家，大學(xué)人事自治主要表現(xiàn)為“教授會(huì)自治”的形式，強(qiáng)調(diào)教授組群在大學(xué)人事自治中的主導(dǎo)地位和決定權(quán)。教授往往具有公務(wù)員的法律地位，享有較高的薪酬待遇，并具有崇高的社會(huì)地位。然而，這種狀況在20世紀(jì)80年代末以來(lái)，開(kāi)始受到抨擊與質(zhì)疑。僵化、低效且缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的大學(xué)人事法制，日益受到學(xué)界與實(shí)務(wù)界的責(zé)難與挑戰(zhàn)。在此背景下，重構(gòu)大學(xué)人事自治權(quán)行使中學(xué)術(shù)自治與管理自治的關(guān)系，將績(jī)效導(dǎo)向的競(jìng)爭(zhēng)(performance-oriented competition)機(jī)制引入大學(xué)人事法制，成為新公共管理語(yǔ)境下大學(xué)人事自治公法規(guī)制變革的最新趨勢(shì)。質(zhì)言之，在大學(xué)人事自治權(quán)的行使中，傳統(tǒng)的由教授組群主導(dǎo)的“自治范式”，受到基于各種治理機(jī)制(包括學(xué)術(shù)自治機(jī)制、管理自治機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、國(guó)家規(guī)制等)持續(xù)互動(dòng)的“治理范式”的沖擊。[4]誠(chéng)如尤爾根·恩德斯(Jürgen Enders)所言，歐洲的學(xué)術(shù)職業(yè)變革，在國(guó)家控制(state control)與學(xué)術(shù)資本主義(academic capitalism)兩種邏輯之間，保持著特定的張力。一系列跡象表明，大學(xué)教授受到的官僚控制與競(jìng)爭(zhēng)壓力正在持續(xù)增加。[5]

然而，當(dāng)大陸法系國(guó)家的大學(xué)人事法制變革舉措，對(duì)教授“終身任用”原則、職業(yè)安全以及教授薪資待遇的“贍養(yǎng)原則”(Alimentationsprinzip)等傳統(tǒng)的人事法制基本原則構(gòu)成挑戰(zhàn)的同時(shí)，也不同程度地遭遇了高校教授群體乃至社會(huì)各界的反對(duì)。大學(xué)人事自治權(quán)行使中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入與管理自治機(jī)制的強(qiáng)化，如何避免對(duì)教師(包括教授在內(nèi))的工作權(quán)乃至學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利構(gòu)成沖擊與威脅，構(gòu)成大陸法系國(guó)家公法學(xué)界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的前沿議題。

二、學(xué)術(shù)自由的制度性保障：大學(xué)人事自治公法規(guī)制的經(jīng)典圖景

德國(guó)公法學(xué)者賴因哈特·亨德?tīng)?Reinhard Hendler)認(rèn)為：“自治與基本權(quán)利的自由意圖具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系。盡管自治的公法形式標(biāo)志著其接近國(guó)家的特征，自治仍然與基本權(quán)利一樣，致力于設(shè)置與國(guó)家的距離和限制國(guó)家的權(quán)力?！娝苤?，科學(xué)、藝術(shù)院校自治(基本法第5條第3款)產(chǎn)生于基本權(quán)利，這一點(diǎn)在基本法中突出反映了基本權(quán)利與自治的緊密聯(lián)系?！盵6]與亨德?tīng)柌煌毡緫椃▽W(xué)家蘆部信喜更為明確地從“制度性保障”學(xué)說(shuō)的角度，闡明了大學(xué)自治(包括大學(xué)人事自治)與學(xué)術(shù)自由的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。他認(rèn)為，“學(xué)術(shù)研究的自主性，尤其要求承認(rèn)大學(xué)中的‘大學(xué)自治’。大學(xué)自治的觀念肇始于歐洲中世紀(jì)以來(lái)的傳統(tǒng)，是為了充分保障大學(xué)研究教育的自由，將大學(xué)內(nèi)部行政由大學(xué)自主決定，并排除外部勢(shì)力對(duì)大學(xué)內(nèi)部問(wèn)題的干預(yù)。這是大學(xué)自治的題中應(yīng)有之義，也可說(shuō)是‘制度性保障’之一種”[7]。據(jù)此，大學(xué)自治作為學(xué)術(shù)自由的制度性保障，要求大學(xué)自治始終以學(xué)術(shù)自由基本權(quán)利的保障為旨?xì)w。對(duì)此，日本學(xué)者野中俊彥指出：“將大學(xué)自治理解為‘制度性保障’的意義，在于大學(xué)自治……只有在為了保障學(xué)術(shù)自由的目的上，才會(huì)以不可或缺的制度存在。其次，由于大學(xué)自治是以制度加以保障，不過(guò)卻不可單以法律即廢止該制度，或?qū)ζ浜诵膬?nèi)容加以限制?！盵2]

(一)作為大學(xué)自治基本類型的人事自治

盡管在德國(guó)、法國(guó)與日本等大陸法系國(guó)家，大學(xué)自治有著悠久的傳統(tǒng)，但是大學(xué)自治究竟應(yīng)包括何種具體的形態(tài)，則未必是明確的。誠(chéng)如許育典教授所言：“由于大學(xué)自治的內(nèi)容并非可用數(shù)學(xué)式、機(jī)械式的方法來(lái)加以切割與劃分，相反地，大學(xué)自治必須是在達(dá)成大學(xué)本身任務(wù)(學(xué)問(wèn)研究與教育)的前提下，根據(jù)各個(gè)國(guó)家的歷史、法律制度、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的條件，和國(guó)人對(duì)大學(xué)的信賴度而異其內(nèi)容。所以，大學(xué)自治事項(xiàng)都只是例示而非列舉。也就是說(shuō)，大學(xué)自治的權(quán)限與內(nèi)涵為何，一直存在著本質(zhì)上的界定困難?！盵3]盡管如此，學(xué)界依舊形成了關(guān)于大學(xué)自治范圍的兩種學(xué)說(shuō)?！暗谝?，機(jī)能說(shuō)：主張這種學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，一般而言，除研究、教學(xué)活動(dòng)之外，事務(wù)達(dá)成的機(jī)能直接與此活動(dòng)有關(guān)聯(lián)或用以保護(hù)這些活動(dòng)者，均為自治的對(duì)象。第二，歷史的傳統(tǒng)說(shuō)：此說(shuō)認(rèn)為憲法保障的是在大學(xué)的歷史上、傳統(tǒng)上被形成的自治內(nèi)容?！币虼?，“作為不成文的憲法規(guī)范，在依據(jù)大學(xué)的歷史發(fā)展，可以緊密地決定且得限定之范圍內(nèi)，存在著對(duì)大學(xué)之自己決定權(quán)的保障”[8]。當(dāng)然，這兩種學(xué)說(shuō)都很難確切地提供國(guó)家與大學(xué)之間權(quán)限劃分的界限，也無(wú)法明確厘定大學(xué)自治的范圍。據(jù)此，應(yīng)從實(shí)定法規(guī)范(包括立法與判例)之中提煉出大學(xué)自治的范圍，明確大學(xué)自治的事項(xiàng)類型。

以德國(guó)為例，根據(jù)聯(lián)邦《高等學(xué)校總綱法》與各州《高等學(xué)校法》的規(guī)定，屬于大學(xué)自治的事項(xiàng)包括：全體教師的構(gòu)成、學(xué)術(shù)與非學(xué)術(shù)工作人員的聘任、學(xué)期學(xué)生計(jì)劃的制訂、考試的舉行等。除此之外，教授資格(Habilitation)的授予及剝奪、博士學(xué)位授予權(quán)(Promotionsrecht)、教師的補(bǔ)選權(quán)(Kooptationsrecht)以及對(duì)學(xué)生的懲戒權(quán)，也都被納入大學(xué)自治的范疇。當(dāng)然，預(yù)算及財(cái)產(chǎn)的管理則屬于國(guó)家行政的領(lǐng)域，至于教授的任命則被視為大學(xué)與國(guó)家的協(xié)辦事項(xiàng)。對(duì)于教授任命事項(xiàng)，通常是由大學(xué)提出三名候選人，由州教育部依排名次序任命教授，只有在嚴(yán)重的特殊情形下，表明原因后才能拒絕大學(xué)的提名。因?yàn)?，提名建議的權(quán)利也屬于受到保障的大學(xué)自治行政權(quán)，如果大學(xué)不提名，則州教育部不得違反大學(xué)的意思表示任命教授。[8]

毋庸置疑，大學(xué)自治是一個(gè)整合概念，大學(xué)有關(guān)自治的事項(xiàng)繁多。因此，有必要從學(xué)理與實(shí)務(wù)面向，對(duì)大學(xué)自治進(jìn)行類型化。根據(jù)許育典教授的梳理，大學(xué)自治包括以下五種基本類型：規(guī)章自治、人事自治、學(xué)術(shù)自治、管理自治、財(cái)政自治。其中，人事自治(Personalautonomie)是最基本的大學(xué)自治事項(xiàng)，例如：大學(xué)要聘任校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、系主任、教師、職員等，基本上是由大學(xué)自己決定。他指出：“大學(xué)在人事任用上的參與權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)自由的保障，具有特別價(jià)值。就連一個(gè)非專屬于學(xué)術(shù)運(yùn)作過(guò)程的公職選舉決策，應(yīng)征者仍可透過(guò)作成決定者各自的學(xué)術(shù)專業(yè)性，免于受到不合于學(xué)術(shù)的聘任決定。因此，自治行政權(quán)在專家參與的范圍內(nèi)，可某種程度地阻止主管機(jī)關(guān)將他的干預(yù)擴(kuò)展至大學(xué)的人事遴選決策?！盵3]

(二)以“教授組群”為主導(dǎo)的大學(xué)人事自治

縱觀德國(guó)、法國(guó)與日本等大陸法系國(guó)家，大學(xué)人事自治傳統(tǒng)上均強(qiáng)調(diào)“教授組群”的主導(dǎo)地位，且大多通過(guò)立法以及判例的形式予以確認(rèn)和保障?！敖淌诮M群”對(duì)大學(xué)人事事項(xiàng)的決定權(quán)，往往由學(xué)術(shù)合議制團(tuán)體(如“教授會(huì)”)經(jīng)由特定的“集體治理”過(guò)程實(shí)現(xiàn)。在德國(guó)，早在洪堡(Humboldt)籌設(shè)柏林大學(xué)時(shí)，即提出“講座教授大學(xué)”(Ordinarienuniversit?t)概念，而后施萊爾馬赫(Schleiermacher)進(jìn)一步將講座教授制度具體化：一個(gè)講座通常只設(shè)一個(gè)教授職位，講座教授是大學(xué)的靈魂人物，是大學(xué)教師職業(yè)發(fā)展生涯的巔峰，享有很高的權(quán)力、威望與學(xué)術(shù)自由，其相關(guān)的教學(xué)安排、學(xué)術(shù)研究、資源配置與人員聘用等都由其決定，其他人員都是圍繞著講座教授開(kāi)展工作。講座教授往往依據(jù)合議原則共同決定系所的重要事務(wù)，這也意味著無(wú)人(包括系所主管在內(nèi))能改變講座教授在其職權(quán)范圍內(nèi)的決議。據(jù)此，有學(xué)者將“講座教授”戲稱為“洪堡式大學(xué)”中高高在上的“掌門人”，擁有非比尋常的權(quán)力。講座教授不僅具有抽象的精神力量，而且對(duì)于大學(xué)內(nèi)部的實(shí)際事務(wù)(包括人事自治事項(xiàng))具有決定影響力。[9]

當(dāng)然，教授組群在大學(xué)自治中的主導(dǎo)性地位，不僅擁有悠久的歷史傳統(tǒng)，也在德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的判決中被確認(rèn)。根據(jù)1973年大學(xué)組織判決(BVerfGE 35,79)的裁判觀點(diǎn)，“《基本法》第5條第3項(xiàng)在大學(xué)所從事的學(xué)術(shù)范圍內(nèi)，賦予大學(xué)教師一個(gè)很重要的地位(herausgehobene Stellung)，在教學(xué)的領(lǐng)域內(nèi)，‘決定性的影響’，至于有關(guān)教師聘任的事務(wù)，‘與事物無(wú)關(guān)者的影響’(sachfremde Einflusse)對(duì)于學(xué)術(shù)研究與教學(xué)的自由的行使將構(gòu)成直接的危險(xiǎn)”。聯(lián)邦憲法法院指出，“作為大學(xué)內(nèi)自由研究與教學(xué)之獨(dú)特主體的教授的任命，與學(xué)術(shù)自由的保障之間存在緊密的關(guān)聯(lián)”。因此，教師在聘任事務(wù)上，亦應(yīng)保留“決定性的影響”。[8]質(zhì)言之，在大學(xué)人事自治事項(xiàng)上，僅有教師(尤其是教授)才具有相應(yīng)的資格、能力。

在另一起聯(lián)邦憲法法院的判決(BVerfGE 39,247)中，法院更明確強(qiáng)調(diào)所謂“同質(zhì)原則”意味著“無(wú)人能夠以較低的資格、能力，躋身于大學(xué)教師團(tuán)體”[8]。受聯(lián)邦憲法法院判決影響，1976年頒行的德國(guó)《高等學(xué)?？偩V法》對(duì)教授參與大學(xué)自治做了特別規(guī)定，要求在做出直接關(guān)系到教授聘任等重要人事自治事項(xiàng)的決定時(shí)，除應(yīng)經(jīng)該機(jī)關(guān)過(guò)半數(shù)成員的同意以外，還須通過(guò)該機(jī)關(guān)過(guò)半數(shù)的教授的同意。據(jù)考證，這一時(shí)期德國(guó)大學(xué)人事自治的具體實(shí)踐中，“大學(xué)的校長(zhǎng)與系所主管的任命，都由大學(xué)自行決定，決定的基本原則來(lái)自教授們的民主選舉。大學(xué)的人事重要事項(xiàng)，由學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)(akademischer Senat)與系所務(wù)會(huì)議(Fakult?tsrat)來(lái)決定；在民主決策的過(guò)程中，一般秉持的是多數(shù)民主制，即根據(jù)投票決定最終推薦的人選，這樣的決策過(guò)程可能耗時(shí)較多，不過(guò)卻能保證公平性”[10]。

在日本，1914年京都大學(xué)的“澤柳事件”，確立了大學(xué)教授的任免必須經(jīng)“教授會(huì)”同意的習(xí)慣。[11]至此以后，日本校長(zhǎng)、教授及其他研究人員的人事，必須基于大學(xué)的自主性判斷而決定，由政府或文部省干預(yù)大學(xué)的人事則不被允許。例如，“1962年極其政治問(wèn)題化的大學(xué)管理制度改革，雖曾力圖實(shí)現(xiàn)以強(qiáng)化文部大臣對(duì)國(guó)立大學(xué)校長(zhǎng)的選任和監(jiān)督權(quán)為目的的法制化，然而，作為對(duì)已被確立的大學(xué)自治之慣行的否定，則遭到大學(xué)方面強(qiáng)烈的批判而受挫”[7]。實(shí)際上，在2004年國(guó)立大學(xué)法人化之前，國(guó)公立大學(xué)教員的人事事項(xiàng)，均主要依據(jù)《教育公務(wù)員特例法》。根據(jù)該法，教授會(huì)在學(xué)院院長(zhǎng)任用、教員的任用與升等以及教員的勤務(wù)成績(jī)?cè)u(píng)定等事項(xiàng)方面，擁有審議乃至決策等治理權(quán)限。而在國(guó)立大學(xué)法人化之后，國(guó)立大學(xué)教員均已轉(zhuǎn)化為非公務(wù)員。因此，國(guó)立大學(xué)教師不再適用《教育公務(wù)員特例法》。不過(guò)，根據(jù)中村睦男等學(xué)者的觀點(diǎn)，“人事自治是大學(xué)自治的核心內(nèi)容。因此，各大學(xué)的工作規(guī)則，必須發(fā)揮教育公務(wù)員特例法的精神”[2]。

目前，有關(guān)日本國(guó)公私立大學(xué)教授會(huì)的權(quán)限范疇，主要適用《學(xué)校教育法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)2007年修訂后的《學(xué)校教育法》第93條規(guī)定：大學(xué)“為審議重要事項(xiàng)”必須設(shè)置“教授會(huì)”?！敖淌跁?huì)”原則上設(shè)在各學(xué)院，不過(guò)隨著大學(xué)運(yùn)作的復(fù)雜化，學(xué)院以外的組織也有設(shè)置教授會(huì)的必要，因此，在實(shí)際運(yùn)作上，可根據(jù)實(shí)際情況委由各大學(xué)依據(jù)其組織、規(guī)模的具體狀況設(shè)置。通常而言，“教授會(huì)”的審議事項(xiàng)包含：(1)有關(guān)學(xué)科課程事項(xiàng)；(2)有關(guān)學(xué)生入學(xué)、考試以及畢業(yè)事項(xiàng)；(3)有關(guān)學(xué)位事項(xiàng)；(4)有關(guān)教員的任命或其他人事事項(xiàng)；(5)有關(guān)學(xué)院內(nèi)部的規(guī)則事項(xiàng)；(6)其他有關(guān)校長(zhǎng)的咨詢事項(xiàng)。其中，有關(guān)教員的任命或其他人事事項(xiàng)，被認(rèn)為是特別重要的事項(xiàng)?！秾W(xué)校教育法》適用于國(guó)公私立學(xué)校，因此私立大學(xué)，也被課予設(shè)立“教授會(huì)”的義務(wù)。就大學(xué)教員的人事事項(xiàng)而言，私立大學(xué)雖然不適用教育公務(wù)員法，不過(guò)其權(quán)限被解釋為和國(guó)公立大學(xué)的情況大致相同。[12]與德國(guó)和日本類似，法國(guó)大學(xué)自治被經(jīng)典地界定為“教師自治”乃至“教授自治”。通過(guò)“教師獨(dú)立原則”等具有憲法效力的原則，大學(xué)自治(包括人事自治)得以被保障和落實(shí)。

毋庸置疑，在德國(guó)、法國(guó)與日本的學(xué)說(shuō)、立法以及判例，為大學(xué)人事自治的公法規(guī)制，建構(gòu)出富有典范意義的經(jīng)典圖景時(shí)，也不可避免因其效率低下且過(guò)于僵化和保守，而遭到政府部門以及部分學(xué)者的質(zhì)疑與詬病。在全球競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈以及財(cái)政狀況陷入危機(jī)的背景下，以德國(guó)、法國(guó)與日本為代表的大陸法系國(guó)家，紛紛開(kāi)始反思既有的大學(xué)管理制度(尤其是人事與薪資制度)，以緩解財(cái)務(wù)上的適應(yīng)壓力，應(yīng)對(duì)其在國(guó)際人才市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的窘境。例如，德國(guó)聯(lián)邦教育與研究部(Bundesministerium für Bildung und Forschung )指出，高等學(xué)校職務(wù)的法制(Hochschuldienstrecht)是問(wèn)題的核心所在，其相關(guān)的問(wèn)題包括：(1)學(xué)術(shù)后起之秀(wissenschaftlicher Nachwuchs)的資格認(rèn)定時(shí)間(Qualifikationsdauer)過(guò)長(zhǎng)。(2)已獲得博士學(xué)位的研究者在教授資格論文或相應(yīng)資格通過(guò)前，必須依附于系所主管從事教學(xué)與研究，因此，在國(guó)際評(píng)比上，其地位缺乏獨(dú)立性。(3)教授首次任職的年齡(Erstberufungsalter)太大。(4)教授薪資(Professorenbesoldung)主要取決于年資，而非其研究成果。(5)在評(píng)價(jià)學(xué)術(shù)人才時(shí)，績(jī)效因素未受到應(yīng)有的重視。(6)在教授薪資方面，績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)措施不夠，尤其是對(duì)于其在教學(xué)中的投入。[10]以教授備選資格(1)在德國(guó)，具有博士學(xué)位的教授資格備選者，需要撰寫一本論文，即“教授資格論文”(Habilitation)。這本論文也被稱為“第二本書(shū)”(das 2. Buch)(Bundesministerium für Bildung und Forschung [BMBF],2000a)。此論文的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)比博士論文還高，一般需要三至五年的時(shí)間方能完成，而且取得教授資格只是取得在大學(xué)里上課的權(quán)利，若無(wú)大學(xué)正式聘任，僅有權(quán)在大學(xué)授課，但為編制外的“私人講師”(Privatdozent)。參見(jiàn)張?jiān)慈骸兜聡?guó)大學(xué)之人事與薪資改革動(dòng)向》，載于《教育政策論壇》2012年第1期，第177-204頁(yè)。為例，該制度已被視為德國(guó)學(xué)術(shù)進(jìn)步與國(guó)際化的絆腳石。因?yàn)?，教授資格備選者(Habilitand)在法律地位上必須依附于所隸屬的系所，因而延遲了其在專業(yè)上“獨(dú)立門戶”的進(jìn)程，也限制了其在學(xué)術(shù)研究與教學(xué)上自主性的發(fā)展。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，教授備選者取得教授備選資格時(shí)，年齡已經(jīng)過(guò)大，再加上一些國(guó)外大學(xué)為優(yōu)秀學(xué)者提供了更為優(yōu)越的資源和條件，因而導(dǎo)致大量人才外流。

值得一提的是，德國(guó)學(xué)者組織(German Scholars Organization)曾經(jīng)做過(guò)有關(guān)人才流動(dòng)的調(diào)查研究，調(diào)查對(duì)象是曾經(jīng)在國(guó)外定居后來(lái)返回德國(guó)的高素質(zhì)人才。受調(diào)查的對(duì)象中，有52位調(diào)查對(duì)象表示他們對(duì)德國(guó)大學(xué)的工作環(huán)境很滿意，不滿意的是上課津貼(Lehrdeputat)、工資體制和教授晉升。顯然，這次調(diào)查從側(cè)面說(shuō)明了僵化的人事制度傳統(tǒng)，已經(jīng)開(kāi)始對(duì)大學(xué)人才的競(jìng)爭(zhēng)與流動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響。據(jù)此，通過(guò)大學(xué)人事法制變革，增強(qiáng)對(duì)人才的吸引力，釋放人才活力，在20世紀(jì)90年代末以來(lái)先后被納入法國(guó)、德國(guó)以及日本等大陸法系國(guó)家的高等教育改革議程。

實(shí)際上，作為高等教育改革議程重要組成部分的大學(xué)人事法制變革，是在財(cái)政壓力日趨嚴(yán)峻的形勢(shì)下，更為廣泛的公共領(lǐng)域變革的縮影。例如，在德國(guó)，20世紀(jì)90年代以來(lái)開(kāi)始出現(xiàn)依據(jù)“新調(diào)控模型”(Neues Steuerungsmodell)的典范，重塑公共行政體制的趨勢(shì)，而大學(xué)改革也被視為其特殊的組成部分。依據(jù)“新調(diào)控模型”所開(kāi)展的大學(xué)人事法制改革，使大學(xué)得以解除來(lái)自國(guó)家、團(tuán)體的控制，重視經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)并強(qiáng)化其自主性。[13]

三、新公共管理語(yǔ)境下大學(xué)人事自治公法規(guī)制的治理轉(zhuǎn)向

基于大學(xué)人事法制的諸多弊病以及全球經(jīng)濟(jì)與科技等領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的加劇，大陸法系國(guó)家開(kāi)始重新審視其備受珍視的大學(xué)人事自治傳統(tǒng)(包括“教授組群”的主導(dǎo)地位、以“年資”為導(dǎo)向的教師薪資制度等)。在此背景下，新公共管理理念得以“長(zhǎng)驅(qū)直入”，并被特殊適用于包括大學(xué)人事法制改革在內(nèi)的高等教育治理體系的重構(gòu)之中。在新公共管理的語(yǔ)境下，大學(xué)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)形成，使得以校長(zhǎng)為代表的管理自治機(jī)制不斷強(qiáng)化，而以績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的合同被廣泛地應(yīng)用于教師與大學(xué)之間關(guān)系的調(diào)整之中。換言之，從自治到治理的范式演變，蘊(yùn)含著權(quán)力轉(zhuǎn)移與治理機(jī)制重構(gòu)的雙重意涵。一方面，傳統(tǒng)的由教授組群主導(dǎo)的人事自治傳統(tǒng)被打破；另一方面，強(qiáng)調(diào)平等主義和職業(yè)安全乃至終身任用的經(jīng)典圖景，開(kāi)始受到以績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的新型人事制度的挑戰(zhàn)。

(一)大學(xué)人事自治權(quán)行使中學(xué)術(shù)自治機(jī)制的衰落與管理自治機(jī)制的強(qiáng)化

誠(chéng)如德國(guó)學(xué)者馬克斯·伊曼紐爾·伊蓋斯(Max-Emanuel Geis)與塞巴斯蒂安·馬賈(Sebastian Madeja)所言：“德國(guó)高校內(nèi)部組織的改革一直以來(lái)牽涉的是權(quán)限分配的議題，其改革的焦點(diǎn)在于：為賦予高校彈性，提升其效率與競(jìng)爭(zhēng)力，致力于強(qiáng)化高校領(lǐng)導(dǎo)部門的決定權(quán)限，同時(shí)剝奪院(或院務(wù)會(huì)議)的決定權(quán)?！盵13]質(zhì)言之，“為了更快速、邏輯一貫地形成并執(zhí)行決定，強(qiáng)化大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)部門，構(gòu)成新調(diào)控結(jié)構(gòu)的必要因素”[14]。以下薩克森州為例，該州大學(xué)法第37條第1項(xiàng)規(guī)定，大學(xué)校務(wù)內(nèi)閣(Praesidium)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)大學(xué)。校務(wù)內(nèi)閣主要決定以下事項(xiàng)：(1)與州教育主管部門簽訂績(jī)效協(xié)議；(2)提出大學(xué)的經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃(Wirschafftsplan)；(3)對(duì)大學(xué)所需要的任務(wù)以及給付有關(guān)的財(cái)務(wù)需求的估算；(4)針對(duì)學(xué)院的建立、變更與廢止，以及基于各學(xué)院院長(zhǎng)的建議，而對(duì)學(xué)院內(nèi)部系所的設(shè)置安排，加以決定；(5)對(duì)于學(xué)程(Studiengaenge)的引入、重大變更或裁撤，以及對(duì)于學(xué)校(各院與各系所)考試規(guī)范，做出許可。第38條則規(guī)定，校長(zhǎng)對(duì)外代表學(xué)校，為校務(wù)內(nèi)閣主席，并確立校務(wù)內(nèi)閣的施政方針。[14]

值得一提的是，在2010年于科隆大學(xué)(Universit?t zu K?ln)舉辦的以“高校新的管理結(jié)構(gòu)——一個(gè)總結(jié)”(Neue Leitungsstrukturen an den Hochschulen-Eine Zwischenbilanz)為主題的第五屆德國(guó)高校法會(huì)議(2)德國(guó)高校法大會(huì)(Deutscher Hochschulrechtstag)是一個(gè)會(huì)期一天的學(xué)術(shù)研討會(huì)，每年輪流在埃爾朗根(Erlangen)、科隆(K?ln)、漢諾威(Hannover)和波恩(Bonn)舉行。大會(huì)的目的在于通過(guò)研究高校法的最新問(wèn)題，促進(jìn)在高校中討論這些問(wèn)題從而形成解決方案。同時(shí)，大會(huì)也致力于在理論界和實(shí)務(wù)界之間，就高校法領(lǐng)域提供一個(gè)思想交流的平臺(tái)。中，Ralf Müller-Terpitz 教授的發(fā)言也明確指出，目前德國(guó)高校的組織結(jié)構(gòu)具有“同事平等原則的后退”(Zurückdr?ngung des Kollegialprinzips)和“高校領(lǐng)導(dǎo)班子擴(kuò)權(quán)后參事會(huì)(Senat)的削弱”等特征，而這就導(dǎo)致了極為明顯的層級(jí)化結(jié)構(gòu)。他以北萊茵-威斯特法倫州高校法第16條第1款為例，指出在校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，參事會(huì)的決策能力削弱了。校長(zhǎng)的權(quán)力有：制定和執(zhí)行學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行評(píng)估和締結(jié)合作協(xié)議。而在巴伐利亞州，校長(zhǎng)還可以提出聘任建議。[15]

顯然，在“新調(diào)控模式”的作用下，德國(guó)各州《高等學(xué)校法》的修訂紛紛開(kāi)始強(qiáng)化以校長(zhǎng)為代表的高校領(lǐng)導(dǎo)班子在大學(xué)治理中的功能和地位。其中，人事自治權(quán)行使中校長(zhǎng)權(quán)力的強(qiáng)化是各州《高等學(xué)校法》修訂的焦點(diǎn)之一。對(duì)此，2012年在漢諾威萊布尼茨大學(xué)(Leibniz-Universit?t Hannover)舉辦的，以“為優(yōu)秀的人才而競(jìng)爭(zhēng)”(Wettbewerb um die besten K?pfe)為主題的第七屆德國(guó)高校法會(huì)議中，漢諾威大學(xué)理學(xué)院行政負(fù)責(zé)人Martin B?hnke做了“反對(duì)聘任教師——校院之間的招聘程序”的發(fā)言。他認(rèn)為，“下薩克森州高校法”第26條第3款的規(guī)定，明顯排除了專業(yè)領(lǐng)域代表的參與，并導(dǎo)致學(xué)術(shù)專業(yè)組群與高校行政組群之間的緊張關(guān)系日益凸顯。[16]

在法國(guó)，2007年頒行的《大學(xué)自治與責(zé)任法》(Loi n°2007-1199 du 10 aot 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités)被視為新公共管理理念引入高等教育治理變革的重要里程碑。[17]在大學(xué)人事制度改革方面，《大學(xué)自治與責(zé)任法》旨在強(qiáng)有力地限制國(guó)家的角色，并將學(xué)者聘任的廣泛控制權(quán)轉(zhuǎn)移給大學(xué)校長(zhǎng)。此外，根據(jù)該法的規(guī)定，“大學(xué)校長(zhǎng)還有權(quán)調(diào)整教師—研究者(enseignant-chercheur)的最低工作量(obligations de service)，決定超出規(guī)定課時(shí)的津貼和績(jī)效補(bǔ)助”[18]。

在日本，大學(xué)自治不得不受到某些因素的制約，如經(jīng)費(fèi)、國(guó)家財(cái)政、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、外部評(píng)價(jià)和監(jiān)管需求等。近年來(lái)，日本大學(xué)的改革“在一定程度上回應(yīng)了這些要求，但同時(shí)也挑戰(zhàn)了自‘東京大學(xué)波波羅劇團(tuán)案’以來(lái)所確立的諸多學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治原則”。學(xué)界普遍認(rèn)為“將許多事項(xiàng)的最終決策權(quán)賦予校長(zhǎng)等管理層的措施實(shí)質(zhì)上是將教授會(huì)矮化為輔助機(jī)關(guān)”。[19]例如，日本學(xué)者佐分晴夫指出，“在大學(xué)職員以外設(shè)置‘經(jīng)營(yíng)協(xié)議會(huì)’就有關(guān)‘達(dá)成大學(xué)教育研究目的之基本計(jì)劃’、‘研究活動(dòng)等狀況’之評(píng)鑒、‘其他大學(xué)營(yíng)運(yùn)相關(guān)重要事項(xiàng)’，向校長(zhǎng)提出‘建言與建議’，此舉將削弱高等教育之大學(xué)自治、自律體制。因系采取集教育研究與營(yíng)運(yùn)管理兩大權(quán)責(zé)于校長(zhǎng)一身之‘top down’運(yùn)作方式，其與既有‘評(píng)議會(huì)’集體決策‘bottom up’之方式并存，新制‘top down’意思決定、營(yíng)運(yùn)管理組織與既有‘bottom up’意思決定、營(yíng)運(yùn)管理機(jī)制間摩擦?xí)r起”[20]。

值得關(guān)注的是，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革在近年來(lái)開(kāi)始進(jìn)入新的階段，大學(xué)治理的“經(jīng)營(yíng)化”特征更加凸顯。2014年6月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了“學(xué)校教育法及國(guó)立大學(xué)法人法部分法律修正案”，并于2015年4月開(kāi)始實(shí)施。日本文部科學(xué)省提出的法案總說(shuō)明指出，此次《學(xué)校教育法》與《國(guó)立大學(xué)法人法》修訂的主要意旨，在于：“檢討副校長(zhǎng)與教授會(huì)等職位與組織的規(guī)定，同時(shí)導(dǎo)入促使國(guó)立大學(xué)法人校長(zhǎng)選任透明化的相關(guān)措施，以確立大學(xué)校長(zhǎng)的大學(xué)營(yíng)運(yùn)主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而促成大學(xué)的經(jīng)營(yíng)改革?！盵14]具體而言，在《學(xué)校教育法》的修法過(guò)程中，“有關(guān)校長(zhǎng)和教授會(huì)的權(quán)限，何者優(yōu)先的問(wèn)題，文部科學(xué)省官員與國(guó)會(huì)在答辯中指出：‘教授會(huì)的判斷優(yōu)先于校長(zhǎng)的判斷，違反本法的宗旨’、‘校長(zhǎng)即便做出和教授會(huì)不同的決定，在法律上也沒(méi)有義務(wù)對(duì)該教授會(huì)說(shuō)明其理由’”[12]。概言之，文部科學(xué)省與國(guó)會(huì)主張修改后的《學(xué)校教育法》第93條的立法宗旨，是否定教授會(huì)審議結(jié)果的法律拘束力。正因?yàn)槿绱耍?014年被稱為是“日本大學(xué)經(jīng)營(yíng)改革之年”。據(jù)此，長(zhǎng)久以來(lái)基于大學(xué)自治，在各大學(xué)實(shí)際擁有決策權(quán)的“教授會(huì)”的權(quán)限將被大幅度削減。另一方面，副校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)更為明確，校長(zhǎng)的營(yíng)運(yùn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)持續(xù)強(qiáng)化與鞏固。[14]

不難發(fā)現(xiàn)，2014年《學(xué)校教育法》的修訂，進(jìn)一步明確了教授會(huì)的角色定位。在修訂前，《學(xué)校教育法》第93條規(guī)定，“為審議重要事項(xiàng)，大學(xué)內(nèi)應(yīng)設(shè)置教授會(huì)”。修訂后《學(xué)校教育法》第93條第2項(xiàng)則規(guī)定，“教授會(huì)對(duì)于下列事項(xiàng)，就其決定向校長(zhǎng)作意見(jiàn)陳述”。同條第3項(xiàng)規(guī)定，“教授會(huì)對(duì)于校長(zhǎng)執(zhí)掌的教育研究相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審議，并依據(jù)校長(zhǎng)的要求作意見(jiàn)陳述”。與此同時(shí)，《國(guó)立大學(xué)法人法》的修訂，聚焦校長(zhǎng)選拔的標(biāo)準(zhǔn)和要求，試圖改變由校內(nèi)或機(jī)構(gòu)內(nèi)意見(jiàn)主導(dǎo)的選拔方法，引入更多反映機(jī)構(gòu)外社會(huì)意見(jiàn)的選拔機(jī)制。[21]概言之，日本政府通過(guò)《學(xué)校教育法》《國(guó)立大學(xué)法人法》等一系列法律的修訂，“限制了大學(xué)教授會(huì)的權(quán)力，將以校長(zhǎng)為核心的大學(xué)運(yùn)營(yíng)體制合法化，從而將大學(xué)進(jìn)一步推向市場(chǎng)，形成以‘大學(xué)經(jīng)營(yíng)’為中心的組織結(jié)構(gòu)”[22]。顯然，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的趨勢(shì)，是逐漸削減教授會(huì)等學(xué)術(shù)自治團(tuán)體的權(quán)限，增強(qiáng)以校長(zhǎng)為核心的中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力。另外，“《日本學(xué)校教育法》中有關(guān)私立大學(xué)的規(guī)定也在最近遭到修改，主要內(nèi)容是在私立大學(xué)中弱化教授會(huì)的權(quán)利，收回了教授會(huì)的人事權(quán)和教學(xué)計(jì)劃決定權(quán)，將其全部賦予私立大學(xué)校長(zhǎng)”[19]。

值得指出的是，《學(xué)校教育法》與《國(guó)立大學(xué)法人法》關(guān)于大學(xué)內(nèi)部治理中教授會(huì)權(quán)限的重新配置，引起了學(xué)界的廣泛批判。“學(xué)說(shuō)上的批判，包括：①將教授會(huì)的性質(zhì)改為單純的意見(jiàn)咨詢機(jī)關(guān)，且甚至將聽(tīng)取意見(jiàn)的事項(xiàng)，縮減到最小部分，即便是和聽(tīng)取意見(jiàn)有關(guān)的事項(xiàng)，也擴(kuò)張校長(zhǎng)的裁量權(quán)，降低聽(tīng)取意見(jiàn)的程度。此種結(jié)果只能說(shuō)，使得與教育研究有關(guān)的教授會(huì)的地位明顯下降，和大學(xué)自治核心有關(guān)的教授會(huì)的人事自治、教育研究方針的自主決定，明顯弱化。②依據(jù)修改后《學(xué)校教育法》93條第2項(xiàng)的規(guī)定，校長(zhǎng)被認(rèn)定的‘決定’權(quán)，若將其依立法者的意思，解釋為是毫無(wú)保留的實(shí)質(zhì)性、決定性的決定權(quán)的話，將會(huì)和立法者的正式說(shuō)明產(chǎn)生抵牾，而會(huì)賦予法令向來(lái)所不存在的新的權(quán)限。如果《教育公務(wù)員特例法》關(guān)于人事自治的宗旨是憲法之準(zhǔn)則的話，則修改后的《學(xué)校教育法》第93條第2項(xiàng)將會(huì)產(chǎn)生重大的違憲疑義。”[12]

(二)大學(xué)人事自治權(quán)行使中績(jī)效評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入

在德國(guó)、法國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家，大學(xué)人事自治公法規(guī)制的傳統(tǒng)是賦予高校教授以公務(wù)員的法律地位?；诖耍咝＝淌谕鶕碛休^高的社會(huì)地位和薪資保障。然而，這種制度設(shè)計(jì)也引發(fā)了外界的質(zhì)疑與批判，原因在于其缺乏績(jī)效因素的考量。例如，在德國(guó)“漢堡宣言”(Hamburger Erkl?rung)中，有學(xué)者提出，德國(guó)大學(xué)不但缺少有吸引力的薪資結(jié)構(gòu)(Vergütungsstruktur)，而且沒(méi)有真正成熟的人力開(kāi)發(fā)概念(Personalentwicklungskonzept)。因此，難以適應(yīng)新時(shí)代下新任務(wù)的要求。[10]

受此影響，績(jī)效評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制開(kāi)始被引入大學(xué)人事自治權(quán)的行使之中。誠(chéng)如法國(guó)學(xué)者克莉絲汀·穆塞琳(Christine Musselin)所言，最近的改革拓展了高等教育機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，并在這些機(jī)構(gòu)中引入了各種管理實(shí)踐，由此導(dǎo)致管理者對(duì)專業(yè)人員的控制持續(xù)強(qiáng)化。在國(guó)家與大學(xué)關(guān)系深刻變化的背景下，學(xué)術(shù)界開(kāi)始同時(shí)受到官僚與市場(chǎng)力量的影響。在20世紀(jì)后半葉，國(guó)家對(duì)學(xué)術(shù)職業(yè)(主要是招聘和晉升)的直接控制大大減少了。當(dāng)然，直到最近，作為公共機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校，仍在積極地確定職業(yè)的范圍(例如職位數(shù)量)及其組成(歷史學(xué)家、物理學(xué)家等的比例)。在許多國(guó)家(尤其是在歐洲大陸)，人們觀察到大學(xué)正在向內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)(internal labor markets)轉(zhuǎn)變，而不是擁有國(guó)家職業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)。在大學(xué)內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)中，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)定基于績(jī)效的薪資(merit-based salaries)并基于目標(biāo)和晉升規(guī)則等事項(xiàng)簽訂合同。通過(guò)合同(通常是公法合同)的訂立，增加其對(duì)與學(xué)術(shù)職業(yè)發(fā)展、收入水平和獎(jiǎng)勵(lì)制度有關(guān)的決定的影響力。[23]

以德國(guó)為例，相應(yīng)的變革舉措主要包括以下兩方面：一方面，青年教授制度的建立與教授備選資格的“松動(dòng)”。與大多數(shù)國(guó)家的大學(xué)教授候選人僅需博士學(xué)位不同，在德國(guó)尚需通過(guò)“教授備選資格”(Habilitation)。研究表明，德國(guó)碩士畢業(yè)的平均年齡為28歲，博士畢業(yè)生32歲，而通過(guò)教授備選資格者的平均年齡為42.3歲，且通常還需要等待數(shù)年才能被任命為教授。無(wú)疑，相比于其他國(guó)家，德國(guó)教授的入職年齡偏高。[24]受此影響，大量?jī)?yōu)秀的科研人才從德國(guó)流失。1999年，德國(guó)聯(lián)邦與研究部根據(jù)1998年高等學(xué)校校長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)(Hochschulrektorenkonferenz)的建議，啟動(dòng)高等學(xué)校職務(wù)法制改革(Reform des Hochschuldienstrechts)，設(shè)立了高等學(xué)校職務(wù)法制改革專家委員會(huì)(Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts”)。該委員會(huì)于2000年提交了《21世紀(jì)高等學(xué)校職務(wù)法》(Hochschuldienstrecht für das 21. Jahrhundert)的報(bào)告書(shū)，提出引入青年教授職位取代教授備選資格，以促使青年學(xué)術(shù)人才能夠更早地獨(dú)立開(kāi)展教學(xué)與研究。根據(jù)2002年《高等學(xué)?？偩V法》(Hochschulrahmengesetz)第42條至第48條的規(guī)定，博士成績(jī)優(yōu)異者在未取得“教授備選資格”的條件下，得被任命為青年教授，獨(dú)立地進(jìn)行研究與教學(xué)，并有資格被任命為終身職教授。依據(jù)《高等學(xué)?？偩V法》第47條第1項(xiàng)的規(guī)定，聘任青年教授的條件為高等學(xué)校畢業(yè)、有教學(xué)能力，且具有杰出的學(xué)術(shù)能力，一般透過(guò)博士論文的品質(zhì)來(lái)反映。換言之，以優(yōu)秀成績(jī)畢業(yè)的博士畢業(yè)生都有資格申請(qǐng)青年教授。[24]

當(dāng)前，根據(jù)2004年12月31日通過(guò)并發(fā)布的大學(xué)院校公職與勞動(dòng)法的增修規(guī)定以及2007年修訂的《高等學(xué)?？偩V法》的法律規(guī)定，青年教授制度獲得了一個(gè)穩(wěn)定的法律基礎(chǔ)。事實(shí)上，在《大學(xué)院校公職與勞動(dòng)法》(Gesetz zurnderung dienst-und arbeitsrechtlicher Vorschriften im Hochschulbe-reich)(3)聯(lián)邦政府在該規(guī)定中嘗試在自己的職權(quán)范圍內(nèi)從公職與勞動(dòng)法上賦予青年教授職位新的法律基礎(chǔ)，該法在內(nèi)容上與2002年修訂的《高等學(xué)?？偩V法》的規(guī)定一致，只是為青年教授職位的繼續(xù)存在確立了一個(gè)穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)。的增修規(guī)定公布之后，德國(guó)所有的州政府相應(yīng)地也將青年教授職位的人事規(guī)定，在各州的大學(xué)法中明確規(guī)定下來(lái)。[3]例如，2007年修訂通過(guò)的《黑森州高等學(xué)校法》(Hessisches Hochschulgesetz)第63條第1項(xiàng)以及2009年修訂通過(guò)的《梅克倫堡-前波莫瑞州高等學(xué)校法》(Gesetz über die Hochschulen des Landes Mecklenburg-Vorpommern)第58條第2項(xiàng)等。根據(jù)法律規(guī)定，青年教授被賦予“有限期公務(wù)員”(Beamter auf Zeit)的法律地位。[24]例如，《布蘭登堡州高等學(xué)校法》(Brandenburgisches Hochschulgesetz)第44條第1項(xiàng)規(guī)定，青年教授是以“有限期公務(wù)員”加以任命，其期限為4年，可延長(zhǎng)為6年。[25]實(shí)際上，在立法中明確青年教授作為“有限期公務(wù)員”的法律地位，是對(duì)《基本法》第33條第2款(4)德國(guó)《基本法》第33條第2款規(guī)定：“所有德國(guó)人根據(jù)其資格、能力與專業(yè)水平享有同等擔(dān)任公職的權(quán)利?！标P(guān)于“最佳選擇原則”(Bestenausleseprinzip)的落實(shí)。

另一方面，以績(jī)效為導(dǎo)向的大學(xué)教授薪資改革。在德國(guó)，傳統(tǒng)的大學(xué)教授薪資以年資(Dienstalterstufe)為主，秉持“照顧原則”或“贍養(yǎng)原則”(Alimentationsprinzip)，而新制則強(qiáng)調(diào)績(jī)效原則(Leistungsprinzip)，以提升大學(xué)教授的競(jìng)爭(zhēng)力。改革前的德國(guó)教授薪資分為三個(gè)等級(jí)(C2、C3、C4)，但聯(lián)邦教育與研究部認(rèn)為，這種劃分及其標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)充分理由，而且也缺乏績(jī)效因素的考量。因?yàn)?，在C制薪資(Besoldungsgruppe C)體系下，教授的薪資由基本薪資、年資與家庭津貼三個(gè)部分構(gòu)成，三者均與教授的工作績(jī)效無(wú)關(guān)，尤其是年資每?jī)赡陼?huì)自動(dòng)增加一級(jí)，直至最高的第15級(jí)；這種年資的升級(jí)模式是基于“年資越長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)越豐富，績(jī)效也越突出”的傳統(tǒng)假設(shè)，但它并未獲得實(shí)踐的證明與支持。[10]

基于此，聯(lián)邦議會(huì)于2002年通過(guò)《教授薪資改革法》(Professorenbeso ldungsreformgesetz)，以實(shí)現(xiàn)以下三大目標(biāo)：(1)取代過(guò)去隨年資而增加的薪資制度，而轉(zhuǎn)向獨(dú)立于年資、績(jī)效導(dǎo)向的個(gè)人薪資；(2)提高工作績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)；(3)促進(jìn)教授間以及高等學(xué)校間的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)《教授薪資改革法》的規(guī)定，過(guò)去適用于教授的C制薪資逐漸被W制薪資所取代。誠(chéng)如德國(guó)公法學(xué)者伯恩哈德·肯彭(Bernhard Kempen)所言：“高校人事調(diào)控，是聯(lián)邦須直接承擔(dān)的政治與法律責(zé)任。聯(lián)邦運(yùn)用其對(duì)公務(wù)員薪資的權(quán)限(《基本法》第74a條第1項(xiàng))，借由《教授薪資改革法》完成了典范轉(zhuǎn)移，將傳統(tǒng)取向于服務(wù)期長(zhǎng)短的薪資晉升，改為由固定基本薪資與基于貢獻(xiàn)的彈性薪資相結(jié)合的新體系，借此提供與貢獻(xiàn)相聯(lián)結(jié)的薪資誘因?！盵13]在此基礎(chǔ)上，2006年又頒布實(shí)施了《各州公部門的薪資契約》(Der Tarifvertrag für den ?ffentlichen Dienst der L?nder, TV-L)作為配套性法制。在W制薪資中，還細(xì)分為幾個(gè)級(jí)別：W1適用于青年教授；W2與W3適用于專門高等學(xué)校與大學(xué)的教授。W2與W3適用于專門高等學(xué)校與大學(xué)的教授，意味著在法律上對(duì)專門高等學(xué)校與大學(xué)一視同仁。此外，新的薪資制度引入青年教授W1，而且教授薪資包括基本薪資與績(jī)效薪資(Grundgehalt und leistungsorientierte Anteile)。不難發(fā)現(xiàn)，W制薪資與C制薪資的主要區(qū)別在于，前者的薪資包括本薪與績(jī)效薪資，而能否獲得績(jī)效薪資，則依據(jù)教授的研究與教學(xué)等領(lǐng)域的貢獻(xiàn)與績(jī)效，以及能否獲得“第三資金”(Drittmittel)(5)所謂“第三資金”(Drittmittel)是指德國(guó)大學(xué)從政府和學(xué)校以外的渠道，即向企業(yè)或基金會(huì)申請(qǐng)到的學(xué)術(shù)研究經(jīng)費(fèi)。而定。反觀C制薪資的晉級(jí)依據(jù)則主要來(lái)自教授的年資，而與其工作績(jī)效無(wú)關(guān)。[10]除了這兩項(xiàng)變革舉措以外，基于州與大學(xué)目標(biāo)合約實(shí)施的教師績(jī)效評(píng)估制度、對(duì)于大學(xué)內(nèi)部研究機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)性及藝術(shù)性研究人員的附限期任用、國(guó)際招募條款的設(shè)置等，均構(gòu)成德國(guó)大學(xué)人事法制改革的重要內(nèi)容。[26]

在法國(guó)，2007年頒布的《大學(xué)自治與責(zé)任法》并未改變法國(guó)大學(xué)教授的地位，但允許大學(xué)(在一定范圍內(nèi))以“公法合同”招募學(xué)術(shù)和行政人員。這類合同往往是由大學(xué)與其工作人員之間訂立的長(zhǎng)期或固定期的合同。[23]據(jù)此，大學(xué)校長(zhǎng)可以雇用符合規(guī)定的、臨時(shí)或長(zhǎng)期合同制的教職員工，以確保學(xué)校各項(xiàng)教學(xué)、研究、技術(shù)或行政職能的高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)。在此之后，“高教部于2009年公布《大學(xué)教師—研究人員身份法案》，規(guī)定由大學(xué)全國(guó)委員會(huì)每四年對(duì)教師—研究人員的工作內(nèi)容、態(tài)度及教學(xué)科研成果進(jìn)行一次評(píng)估。評(píng)估結(jié)果將作為發(fā)放獎(jiǎng)金和評(píng)定職稱的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)教師—研究人員也需每四年提交一份工作報(bào)告”[27]。類似地，在法人化改革之后，日本國(guó)立大學(xué)教職員全部轉(zhuǎn)為非公務(wù)員，不適用國(guó)家公務(wù)員體系，這使得更具彈性的雇傭形態(tài)、薪資結(jié)構(gòu)以及工作時(shí)間被引入國(guó)立大學(xué)。在此背景下，國(guó)立大學(xué)對(duì)教師的績(jī)效評(píng)估不斷強(qiáng)化，教師之間學(xué)術(shù)職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)則日趨激烈。

四、從失衡走向平衡：大學(xué)人事自治范式演變的爭(zhēng)議與因應(yīng)

立法規(guī)制作為“元治理”的重要形式，在大學(xué)人事自治的公法規(guī)制變革之中扮演著關(guān)鍵角色。通過(guò)法律持續(xù)而穩(wěn)定的修訂，大學(xué)人事自治權(quán)行使中學(xué)術(shù)自治與管理自治、教師權(quán)利(尤其是工作權(quán)或勞動(dòng)權(quán))與大學(xué)人事自治之間的關(guān)系都正在發(fā)生深刻變化。一方面，以校長(zhǎng)權(quán)力強(qiáng)化為代表的管理自治機(jī)制的興起，使得傳統(tǒng)上在大學(xué)人事自治權(quán)行使中占據(jù)主導(dǎo)地位的“教授組群”的功能持續(xù)弱化。大學(xué)自治內(nèi)部權(quán)限分配中“層級(jí)化”“官僚化”元素的凸顯，使得高校行政領(lǐng)導(dǎo)班子與代表機(jī)關(guān)或?qū)W術(shù)合議制機(jī)構(gòu)之間的緊張關(guān)系持續(xù)深化。另一方面，高校對(duì)教師的績(jī)效評(píng)估以及聘用合同中教師義務(wù)的持續(xù)增加，使得教師的職業(yè)安全與工作保障受到?jīng)_擊。以德國(guó)為例，大學(xué)教授薪資的“照顧原則”或“贍養(yǎng)原則”開(kāi)始被“績(jī)效原則”取代。此外，以貫徹落實(shí)“最佳選擇原則”為目標(biāo)的青年教授制度的實(shí)施，對(duì)公務(wù)員制度的傳統(tǒng)原則(主要是終身任用原則)構(gòu)成了挑戰(zhàn)與威脅。

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，新公共管理語(yǔ)境下大學(xué)人事自治公法規(guī)制的變革，在促使旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督、大學(xué)人事自治與教師權(quán)利保障之間關(guān)系的重構(gòu)。與經(jīng)典的自治范式強(qiáng)調(diào)高校教師的職業(yè)安全以及教師在大學(xué)人事自治中的主導(dǎo)地位不同，治理范式旨在通過(guò)權(quán)限的重新分配和價(jià)值取向的重新設(shè)計(jì)，增強(qiáng)學(xué)術(shù)職業(yè)的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)屬性。在以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，大學(xué)人事自治的范式演變，逐漸打破了既有的“平衡”狀態(tài)，并由此引發(fā)了包括學(xué)術(shù)界在內(nèi)的社會(huì)各界的指責(zé)與抵制。例如，德國(guó)高等學(xué)校聯(lián)合會(huì)(Der DeutscheHochschulverband)主席哈特·穆特·席德?tīng)栠~爾(Hartmut Schiedermair)就批評(píng)教授薪資改革制度是對(duì)“教授公開(kāi)的挑戰(zhàn)”，而且青年教授的任期制，也是“立法者對(duì)教授職位的極度不信任”。另外，即使在支持大學(xué)人事制度改革的意見(jiàn)中，對(duì)于改革的具體措施也存在著很大的分歧，例如，大學(xué)與專門高等學(xué)校教授的基本薪資是否應(yīng)該一致？[26]如何確定教授研究與教學(xué)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)？大學(xué)是否有管理和分配績(jī)效資金的自主權(quán)？[10]此外，也有德國(guó)學(xué)者提出以下疑問(wèn)：“大學(xué)與州主管部門所簽訂的目標(biāo)合約的績(jī)效指標(biāo)，如何避免錯(cuò)誤抑或?qū)Υ髮W(xué)造成傷害，而績(jī)效指標(biāo)越精確，例如以SSCI期刊作為教授學(xué)術(shù)成就衡量的指標(biāo)，是否在一定條件下反而將減損學(xué)術(shù)績(jī)效并增加學(xué)術(shù)成本？”

在大學(xué)教師的“權(quán)利危機(jī)”日益嚴(yán)峻的背景下，如何因應(yīng)大學(xué)人事法制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列學(xué)術(shù)爭(zhēng)鳴與法律爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督(包括立法監(jiān)督與司法監(jiān)督)、大學(xué)人事自治與教師權(quán)利之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，已經(jīng)成為立法者與司法裁判者必須直面的關(guān)鍵問(wèn)題。

(一)“顯性制衡”機(jī)制：大學(xué)人事法制改革的法治規(guī)約

大陸法系國(guó)家的違憲審查機(jī)制，為保障教師的基本權(quán)利提供了重要途徑。作為一種“顯性制衡”機(jī)制，大學(xué)人事法制改革的法治規(guī)約，往往通過(guò)對(duì)憲法保障的基本權(quán)利的解釋，對(duì)既有的國(guó)家法規(guī)范進(jìn)行審查，并判定其合憲抑或違憲。在德國(guó)，大學(xué)人事法制的合憲性審查集中在對(duì)《基本法》第5條第3款、第33條第5款的憲法解釋，以保障大學(xué)自治內(nèi)部權(quán)限分配的民主正當(dāng)性與職業(yè)安全。誠(chéng)如奧托·赫塞拉(Otto Hüthera)與喬治·克魯肯(Georg Krücken)所言：“盡管存在著以更加個(gè)性化和績(jī)效導(dǎo)向的方式為教學(xué)和研究提供資源以及由此改變大學(xué)教授薪資結(jié)構(gòu)的強(qiáng)烈趨勢(shì)，但這種改革因其可能對(duì)教師的基本權(quán)利構(gòu)成侵害，進(jìn)而受到強(qiáng)大的憲法約束。毋庸置疑，教學(xué)和研究自由是德國(guó)《基本法》所保障的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此，聯(lián)邦憲法法院需要為教授的教學(xué)和研究提供最低限度的經(jīng)費(fèi)配備和資源保障。除了最低限度的資源保障以外，憲法也旨在為教授提供足夠的薪資。2012年，聯(lián)邦憲法法院宣布現(xiàn)行的教授薪酬方案違反《基本法》第33條的規(guī)定，因?yàn)闆](méi)有額外工資的定期工資被認(rèn)為是不足的?！盵28]

第一，捍衛(wèi)與恪守大學(xué)人事自治權(quán)行使中學(xué)術(shù)自治的傳統(tǒng)。例如，在2010年漢堡大學(xué)法裁定(又稱“大學(xué)教授自治案”)中，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院從自治行政的民主正當(dāng)性路徑，解釋自治行政內(nèi)權(quán)限分配的疑義。即“1.立法者須維護(hù)基本權(quán)主體享有充分參與的程度(hinreichendes Niveau der Partizipation)；2.領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)獲得的決定權(quán)與院務(wù)會(huì)議參與權(quán)、控制權(quán)的彌補(bǔ)，二者間須互相成正比?！盵29]又如，在下薩克森州大學(xué)法漢諾威醫(yī)學(xué)大學(xué)規(guī)定案(BVerfGE 136,338)中，案件申請(qǐng)人(漢諾威醫(yī)學(xué)大學(xué)教授與校務(wù)會(huì)議成員)主張：立法者就重要校內(nèi)決定權(quán)從校務(wù)會(huì)議轉(zhuǎn)移至三名校領(lǐng)導(dǎo)；相關(guān)大學(xué)法的任命、重新任命與免職規(guī)定違憲。判決主文指出：憲法對(duì)學(xué)術(shù)自由的保障，應(yīng)拓展至所有的學(xué)術(shù)重要性事項(xiàng)。[29]這兩起案件的裁判觀點(diǎn)表明，聯(lián)邦憲法法院旨在彌補(bǔ)由各州立法機(jī)關(guān)造成的大學(xué)自治內(nèi)部權(quán)限分配的民主正當(dāng)性不足與虧損問(wèn)題。對(duì)此，有學(xué)者表示：“德國(guó)公立大學(xué)為回應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)壓力、提升效率進(jìn)行的內(nèi)部組織轉(zhuǎn)型過(guò)程，其得以有效推進(jìn)，首先要?dú)w因于決策者的果斷選擇，然而，相關(guān)制度安排得以兼顧大學(xué)教師學(xué)術(shù)自由的保障，則源于法律爭(zhēng)議的提出、聯(lián)邦憲法法院的裁判論斷與學(xué)理對(duì)相關(guān)裁判的檢視?！盵14]

第二，青年教授作為“有限期公務(wù)員”的違憲風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，關(guān)于青年教授制度的爭(zhēng)議，主要集中在“終身任用原則”(工作保障)與“最佳選擇原則”(Grundsatz der Bestenauslese)之間的矛盾與沖突關(guān)系。根據(jù)德國(guó)《基本法》第33條第5款的規(guī)定，公務(wù)員的職務(wù)權(quán)利應(yīng)通過(guò)“公務(wù)員制度的傳統(tǒng)原則”(hergebrachte Grunds?tze des Berufsbeamtentums)加以規(guī)范。所謂傳統(tǒng)原則包括贍養(yǎng)原則，即公務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)給予公務(wù)員符合一般經(jīng)濟(jì)與財(cái)政上生活水平的合理的生活費(fèi)用。薪金按照公務(wù)員的職務(wù)等級(jí)與公務(wù)責(zé)任等一系列因素加以衡量。依據(jù)聯(lián)邦憲法法院的判例，有學(xué)者將“公務(wù)員制度的傳統(tǒng)原則”概括為終身制原則、公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)、公務(wù)員履行憲法承諾的義務(wù)、主管機(jī)關(guān)的照顧義務(wù)、與職務(wù)相當(dāng)?shù)馁狆B(yǎng)原則、公務(wù)員兼職時(shí)的保密義務(wù)、績(jī)效原則、公務(wù)員罷工禁止和中立義務(wù)等。不難發(fā)現(xiàn)，《基本法》第33條第5款所確立的“終身任用原則”與《基本法》第33條第2款所強(qiáng)調(diào)的“最佳選擇原則”之間存在著一定的張力。[25]

換言之，青年教授被賦予“有限期公務(wù)員”的法律地位可能與《基本法》第33條第5款相抵觸，進(jìn)而涉嫌違憲。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在聯(lián)邦憲法法院的潛意識(shí)里，終身制原則在“公務(wù)員制度的傳統(tǒng)原則”中處于絕對(duì)重要的位置。從德國(guó)學(xué)者的分析來(lái)看，突破“終身任用原則”的理由可以歸結(jié)為：績(jī)效原則、增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)職位的競(jìng)爭(zhēng)力、人員流動(dòng)的增強(qiáng)、帶來(lái)領(lǐng)導(dǎo)職位年輕化的可能、減少人事任命中的錯(cuò)誤、克服行政效能的退化等，但這些理由在聯(lián)邦憲法法院看來(lái)，都缺乏與“終身任用原則”相對(duì)抗的極為重要性。[30]

與德國(guó)類似，法國(guó)大學(xué)人事制度的改革，也引發(fā)了憲法訴訟案件。2007年《大學(xué)自治與責(zé)任法》的頒布，使得法國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理中校長(zhǎng)與行政委員會(huì)的權(quán)力持續(xù)擴(kuò)充，且已經(jīng)觸及教師招聘等傳統(tǒng)上“教師自治”的核心領(lǐng)域，于是很快轉(zhuǎn)變?yōu)樵V訟糾紛。在2007年改革之前，法國(guó)大學(xué)的各個(gè)學(xué)院和學(xué)科在內(nèi)部常設(shè)“專家委員會(huì)”(commission de spécialistes)，并由其作為遴選大學(xué)新進(jìn)教師的評(píng)審機(jī)構(gòu)。而2007年改革之后，“專家委員會(huì)”遴選新進(jìn)教師的職權(quán)被剝奪，轉(zhuǎn)而由大學(xué)的行政委員會(huì)在大學(xué)層面臨時(shí)性地組建“遴選委員會(huì)”(comité de sélection)。法國(guó)憲法委員會(huì)于2010年做出的決定中，對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)基于2007年法律所享有的“一票否決權(quán)”，給出了明確的限制。受法國(guó)憲法委員會(huì)決定的影響，2013年頒布的《高等教育與研究法》直接剝奪了2007年改革授予大學(xué)校長(zhǎng)在新進(jìn)教師事項(xiàng)上的“一票否決權(quán)”，而由行政委員會(huì)審查擬聘教師是否與大學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略充分契合，進(jìn)而在必要時(shí)行使否決權(quán)。[17]

(二)“隱性約束”機(jī)制：專業(yè)慣例與非正式規(guī)則對(duì)成文法規(guī)范的抵制

除了前文所探討的“顯性制衡”機(jī)制以外，專業(yè)慣例、組織文化以及各類非正式或不成文的大學(xué)內(nèi)部規(guī)則，也對(duì)立法者建構(gòu)的大學(xué)人事法制以及由高校行政領(lǐng)導(dǎo)班子制定的成文的高校自治規(guī)范，具有特殊的“隱性約束”功能。換言之，它們?yōu)樾鹿补芾碚Z(yǔ)境下大學(xué)人事制度改革的“治理轉(zhuǎn)向”設(shè)置了必要的“界限”。

在德國(guó)，“學(xué)術(shù)自治仍然以非正式的方式保持著旺盛的生命力”[4]。盡管以大學(xué)校長(zhǎng)為代表的大學(xué)行政領(lǐng)導(dǎo)班子“在新制下享有優(yōu)勢(shì)決定權(quán)，但實(shí)際運(yùn)作上多遵從系務(wù)與院務(wù)會(huì)議”[26]。換言之，與大學(xué)層面更為強(qiáng)調(diào)效率不同，在院系的層級(jí)上，傳統(tǒng)合議制原則仍屬主流。[13]在日本，類似的狀況同樣存在。根據(jù)李仁淼教授的考證，日本在2004年實(shí)施國(guó)立大學(xué)法人化改革以后，大學(xué)人事自治由“教授會(huì)”主導(dǎo)的傳統(tǒng)依舊在主流大學(xué)(包括北海道大學(xué)、名古屋大學(xué)等)中被“頑強(qiáng)”地保留下來(lái)。在這些主流大學(xué)中，教師的聘任、升等等重大教師人事決定，依舊由教授會(huì)掌控。[2]

在大學(xué)人事自治的權(quán)限分配受到非正式規(guī)則或?qū)I(yè)慣例約束的同時(shí)，大學(xué)人事制度改革中推行的一系列新政也不同程度地受到學(xué)術(shù)界“無(wú)聲的抵抗”。例如，在青年教授制度實(shí)施后，獲得博士學(xué)位的青年學(xué)者可以通過(guò)不同的資格路徑被任命為教授，而“教授備選資格”只是其中的路徑之一。但由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，“教授備選資格”始終被視為教授任命的重要資歷。在部分學(xué)科領(lǐng)域，人們對(duì)初級(jí)教授保持著懷疑甚至完全否定的態(tài)度，在社會(huì)科學(xué)、法學(xué)以及醫(yī)學(xué)領(lǐng)域尤為常見(jiàn)。一項(xiàng)對(duì)德國(guó)高等學(xué)校校長(zhǎng)與主管的調(diào)查顯示，僅有8%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為教授備選資格不具有重要意義。其中，柏林自由大學(xué)校長(zhǎng)旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)，教授備選資格應(yīng)作為人文學(xué)科教授的必要條件。許多通過(guò)教授備選資格的教授，為了彰顯其與青年教授之間的區(qū)別，都在網(wǎng)站或名片上明確地以教授備選資格的簡(jiǎn)稱“Habil.”作為標(biāo)識(shí)。毋庸置疑，傳統(tǒng)的教授備選資格制度依舊具有頑強(qiáng)的“生命力”，而青年教授制度的認(rèn)可度依舊較低。[24]類似地，在法國(guó)，大學(xué)校長(zhǎng)根據(jù)法律授權(quán)獲得的對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)人員的績(jī)效評(píng)估權(quán)，遭到了學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈反對(duì)?！爱?dāng)教育部試圖調(diào)整大學(xué)管理層和教師之間的關(guān)系時(shí)，在各種權(quán)力之間尋求平衡的難題再次出現(xiàn)。例如，大學(xué)校長(zhǎng)可以對(duì)績(jī)效表現(xiàn)較差的研究人員安排更多的教學(xué)，而這在法國(guó)學(xué)術(shù)人員中引起了激烈的批評(píng)，他們認(rèn)為這些提議是對(duì)學(xué)術(shù)自由和合作原則的侮辱。許多大學(xué)學(xué)術(shù)人員認(rèn)為這是對(duì)教學(xué)和研究自由的攻擊，也是對(duì)合議制(collegiality)的冒犯。此外，許多教師抵制新近推出的四年一度的研究成果評(píng)估，認(rèn)為這對(duì)其學(xué)術(shù)自由構(gòu)成侵害?！盵31]

總體而言，在以德國(guó)、法國(guó)、日本為代表的大陸法系國(guó)家，通過(guò)“顯性制衡”機(jī)制與“隱性約束”機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，使得大學(xué)人事法制的一系列變革，在傳統(tǒng)與現(xiàn)代、職業(yè)安全與績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)、教師權(quán)利保障與大學(xué)人事自治之間形成了特殊的張力。

五、結(jié)論與啟示

20世紀(jì)80年代末以來(lái)，受新公共管理運(yùn)動(dòng)和財(cái)政危機(jī)、全球化競(jìng)爭(zhēng)等多重因素的交疊影響，大陸法系國(guó)家大學(xué)人事自治的公法規(guī)制，經(jīng)歷了復(fù)雜的嬗變歷程。一方面，通過(guò)持續(xù)的法律修訂，立法機(jī)關(guān)旨在促進(jìn)大學(xué)人事自治權(quán)從“教授組群”轉(zhuǎn)移到高校領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)(包括以校長(zhǎng)和院長(zhǎng)為代表的大學(xué)與院系的行政主管)。另一方面，立法機(jī)關(guān)通過(guò)教師評(píng)估制度、“非升即走”制度、薪資制度以及聘用合同等一系列人事自治的實(shí)踐工具，將高強(qiáng)度的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入大學(xué)人事法制的改革之中。據(jù)此，大學(xué)人事自治的范式開(kāi)始從經(jīng)典的“自治范式”轉(zhuǎn)向“治理范式”。[32]當(dāng)然，所謂的典范革命，始終是在新舊制度之間復(fù)雜博弈和妥協(xié)的結(jié)果，傳統(tǒng)的制度體系為新制度的引入設(shè)置了不可逾越的界限。誠(chéng)如前文所述，新的“治理范式”在強(qiáng)化大學(xué)人事法制“效率導(dǎo)向”的同時(shí)，也不可避免地引發(fā)了學(xué)界的反對(duì)與質(zhì)疑。借由正式的權(quán)利救濟(jì)渠道(主要是指司法審查)以及其他各類非正式的權(quán)利訴求表達(dá)方式，大學(xué)教師(尤其是教授)所享有的學(xué)術(shù)自治與職業(yè)安全傳統(tǒng)，得以被“部分”維系。作為一種“有限的市場(chǎng)化模式”，大學(xué)人事法制在學(xué)術(shù)自由與外部干預(yù)、學(xué)術(shù)自治與管理自治以及職業(yè)安全與績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)之間保持著艱難的平衡。

與以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家不同的是，我國(guó)高校人事自主權(quán)的運(yùn)行面臨著如何增強(qiáng)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的民主正當(dāng)性以及如何摒棄政府管制傳統(tǒng)的雙重難題。在從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，我國(guó)高校人事自主權(quán)的行使受制于“高權(quán)管制”與“市場(chǎng)調(diào)節(jié)”兩種機(jī)制。

一方面，高校人事自主權(quán)行使的國(guó)家管控格局并未被徹底打破。在高等教育“放管服”改革的背景下，由編制、財(cái)政、人力資源與社會(huì)保障以及科技等行政機(jī)關(guān)設(shè)置的“強(qiáng)制性政策規(guī)定”依舊普遍存在。在編制管理、崗位管理、薪酬管理等方面，高校均缺乏實(shí)質(zhì)性的自主權(quán)限。例如，高校教師的績(jī)效工資總量與崗位比例，仍由人事主管部門確定。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)于2019年發(fā)布的關(guān)于《高等教育法》的執(zhí)法檢查報(bào)告明確指出：“法律第11條規(guī)定了高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理；第32條至38條具體規(guī)定了7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。檢查發(fā)現(xiàn)，既有地方政府‘放不下’，也有高?！硬蛔　默F(xiàn)象。有些地方政府服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，推進(jìn)改革僅僅停留在出臺(tái)文件層面上，沒(méi)有解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的真招實(shí)招?！胤礁咝７从?，有的政府部門在崗位編制、進(jìn)人用人、職稱評(píng)審等方面管得過(guò)多過(guò)細(xì)，學(xué)校缺少自主權(quán)?！盵33]

另一方面，既有的高校人事自主權(quán)(包括教師招聘或解聘、職稱評(píng)審、績(jī)效考核等事項(xiàng))的行使，也被嚴(yán)格控制在高校黨政部門。學(xué)院、系所等各類基層學(xué)術(shù)組織以及學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授職稱評(píng)定委員會(huì)、教師招聘委員會(huì)等各類學(xué)術(shù)合議制組織，缺乏實(shí)質(zhì)性的控制權(quán)與決策權(quán)。質(zhì)言之，我國(guó)高校人事自主權(quán)行使的民主正當(dāng)化水平極其低下。以職稱評(píng)審與教師招聘為例，高校教師職稱評(píng)審以及教師招聘的標(biāo)準(zhǔn)與程序，往往由校長(zhǎng)辦公會(huì)以及人事處等部門設(shè)定，而由專業(yè)領(lǐng)域掌握的通過(guò)“同行評(píng)議”程序?qū)?yīng)聘者或職稱晉升候選人的學(xué)術(shù)能力和資格進(jìn)行評(píng)判的權(quán)限卻被“架空”。值得一提的是，在教師職稱評(píng)審事項(xiàng)上，我國(guó)部分重點(diǎn)高校(如武漢大學(xué))也曾經(jīng)嘗試將該權(quán)限下放至學(xué)部或?qū)W院等基層學(xué)術(shù)組織。此舉也曾被認(rèn)為是我國(guó)高校內(nèi)部治理“重心下移”的創(chuàng)新舉措，且獲得了廣泛的贊譽(yù)。然而，根據(jù)教育部、人力資源社會(huì)保障部印發(fā)的《高校教師職稱評(píng)審監(jiān)管暫行辦法》(教師〔2017〕12號(hào))的規(guī)定，“高校副教授、教授評(píng)審權(quán)不應(yīng)下放至院(系)一級(jí)”。據(jù)此，這些高校又將職稱評(píng)審權(quán)限從學(xué)院收回。毋庸置疑，在職稱評(píng)審與教師招聘等重要的人事自主權(quán)事項(xiàng)上，“行政化”“科層化”與“官僚化”的色彩依舊濃厚。

除此之外，在聘用制改革的背景下，高校與教師的法律關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，聘用合同作為高校人事自主權(quán)行使工具的重要性愈發(fā)凸顯。值得關(guān)注的是，聘用合同的訂立，并不能充分反映高校與教師之間的意思自治。失衡的權(quán)力關(guān)系，使得聘用合同往往由高校單方設(shè)定，教師處于明顯的弱勢(shì)地位。然而，法院并未對(duì)聘用合同的特殊性予以關(guān)照，而是傾向于對(duì)高校聘用制改革采取“同情式”的解讀。在由“非升即走”制度實(shí)施以及服務(wù)期制度設(shè)定所引發(fā)的人事?tīng)?zhēng)議案件中，法院往往對(duì)高校采取支持的立場(chǎng)。相關(guān)案件的實(shí)證研究表明，我國(guó)法院受理的高校人事?tīng)?zhēng)議案件局限于辭職、辭退與聘用合同三種類型。其中，教師勝訴的案件集中在辭職類案件，而涉及解聘的人事?tīng)?zhēng)議案件，則大多以教師敗訴告終。[34]此外，涉及高校教師職稱評(píng)審的糾紛，往往以辦學(xué)自主權(quán)為由，而被法院排除在受案范圍之外。

盡管，我國(guó)高校人事制度改革具有較強(qiáng)的特殊性，但是以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家大學(xué)人事自治的公法規(guī)制經(jīng)驗(yàn)仍然對(duì)我國(guó)具有一定的啟示價(jià)值。應(yīng)從政府與高校、高校與教師之間法律關(guān)系的調(diào)整這一邏輯基點(diǎn)出發(fā)，汲取大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。首先，增強(qiáng)高校作為法人的權(quán)利能力，厘清政府與高校之間的公法關(guān)系。進(jìn)一步落實(shí)“放管服”改革的要求，清理包括發(fā)改、教育、人社、編制、財(cái)政、科技等部門印發(fā)的“涉教文件”，取消限制高校人事自主權(quán)獨(dú)立自主行使的各類“強(qiáng)制性規(guī)定”[34]。其次，應(yīng)根據(jù)《高等教育法》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》(教育部第35號(hào)令)等法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，強(qiáng)化學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)合議制組織以及學(xué)院、系所等基層學(xué)術(shù)組織，在高校教師評(píng)聘中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)乃至決策權(quán)。最后，根據(jù)當(dāng)前事業(yè)單位人事制度改革的新動(dòng)向，由最高人民法院印發(fā)關(guān)于高等學(xué)校教師勞動(dòng)與人事?tīng)?zhēng)議的相關(guān)司法解釋以及相關(guān)的指導(dǎo)性案例，從而更好地指導(dǎo)法院的司法實(shí)踐，避免司法審查的分歧和卸責(zé)狀況產(chǎn)生?；诖耍跀U(kuò)大司法審查受案范圍的同時(shí)，增強(qiáng)法院對(duì)此類案件的審查強(qiáng)度。例如，應(yīng)將高校教師職稱評(píng)審的糾紛，納入行政訴訟案件的受案范圍，以強(qiáng)化對(duì)高校教師職稱評(píng)審權(quán)的公法規(guī)制。此外，應(yīng)對(duì)教師涉嫌違約的事由及其“情節(jié)輕重”以及高校做出解聘、不續(xù)聘或停聘等決定的程序進(jìn)行合法性審查。以避免高校持續(xù)增加教師聘約義務(wù)的類型與強(qiáng)度，進(jìn)而對(duì)高校教師的權(quán)利保障構(gòu)成嚴(yán)重侵害。[35]當(dāng)前，在高校與教師之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系嚴(yán)重失衡的情境下，在一定程度上對(duì)高校教師聘約義務(wù)設(shè)定的合理性、公平性、必要性進(jìn)行檢視，對(duì)教師違反聘約的強(qiáng)度進(jìn)行綜合判斷與衡量，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)人事自主與教師權(quán)利的動(dòng)態(tài)平衡，顯得尤為重要。